蔣清華

內(nèi)容提要：習(xí)近平法治思想之黨的領(lǐng)導(dǎo)理論是習(xí)近平法治思想的開(kāi)篇之論，深刻回答了全面依法治國(guó)為什么要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、怎樣堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)等一系列重大問(wèn)題。這一理論的主要構(gòu)成是：黨的地位作用論，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂，是推進(jìn)全面依法治國(guó)的根本保證；黨法關(guān)系論，強(qiáng)調(diào)黨和法的關(guān)系是政治和法治關(guān)系的集中反映，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)高度統(tǒng)一，黨大還是法大是偽命題，權(quán)大還是法大是真命題；憲制原則論，強(qiáng)調(diào)憲法確定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)大前提下處理好黨政關(guān)系，黨總攬不包攬、協(xié)調(diào)不取代；領(lǐng)導(dǎo)方式論，強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政是黨治國(guó)理政的基本方式，依法執(zhí)政的關(guān)鍵是依憲執(zhí)政，要義是 “三統(tǒng)一，四善于”，并要求加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、推進(jìn)依規(guī)治黨。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度最大的優(yōu)勢(shì)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記高度重視堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，作出一系列科學(xué)深刻論述，豐富和發(fā)展了馬克思主義黨的領(lǐng)導(dǎo)思想，其中包括從全面依法治國(guó)角度對(duì)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題的重要論述，①習(xí)近平法治思想中重點(diǎn)涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題的講話和文章主要有：2012年12月4日在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)上的講話；2013年2月23日主持十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話；2014年1月7日在中央政法工作會(huì)議上講話；2014年2月17日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班上的講話；2014年9月5日在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話；2014年10月20日關(guān)于 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明；2014年10月23日在黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話 （《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》）；2015年2月2日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上的講話；2018年2月28日在黨的十九屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上講話；2018年8月24日在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話 （《加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)》）；2019年7月5日在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議上的講話；2020年11月16日在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上的講話，等。深刻回答了全面依法治國(guó)為什么要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、怎樣堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)等一系列重大問(wèn)題，構(gòu)成習(xí)近平法治思想的開(kāi)篇之論，居于統(tǒng)領(lǐng)地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂。②中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第35頁(yè)。堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)是習(xí)近平法治思想之魂。全面準(zhǔn)確把握習(xí)近平法治思想，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平法治思想之黨的領(lǐng)導(dǎo)理論。

從目前關(guān)于習(xí)近平黨的領(lǐng)導(dǎo)思想、習(xí)近平法治思想的研究狀況來(lái)看，專門聚焦習(xí)近平法治思想中黨的領(lǐng)導(dǎo)理論的研究成果還很少，③主要有張恒山：《在推進(jìn)全面依法治國(guó)中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)》，載 《中國(guó)黨政干部論壇》2019年第12期；陳驚天：《推進(jìn)全面依法治國(guó)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)——習(xí)近平新時(shí)代法治思想體會(huì)之七》，載 《人民法治》2018年第11期；武宇紅：《習(xí)近平法治思維的核心：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)的高度統(tǒng)一》，載 《湖湘論壇》2017年第5期；孫德龍、邢冰：《試論習(xí)近平法治思想對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)理論的新發(fā)展——以黨的領(lǐng)導(dǎo)與中國(guó)特色社會(huì)主義法治關(guān)系為研究視角》，載 《中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào)》2017年第2期。并且這些成果囿于篇幅等原因，對(duì)習(xí)近平總書記關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治論述，梳理得還不夠全面系統(tǒng)。只有踏實(shí)讀原文，方才可能準(zhǔn)確悟原理。筆者研讀習(xí)近平總書記有關(guān)講話和文章時(shí)深深地感受到，習(xí)近平法治思想中黨的領(lǐng)導(dǎo)重要論述立意高遠(yuǎn)、內(nèi)涵豐富、論述深刻、守正創(chuàng)新，金句頻出令人擊節(jié)叫好，鞭辟入里使人豁然開(kāi)朗，深邃雋永讓人掩卷沉思，因而很有必要對(duì)這些重要論述進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以供理論界進(jìn)一步學(xué)習(xí)研究之用。本文把習(xí)近平法治思想之黨的領(lǐng)導(dǎo)理論的主要內(nèi)容概括為四大方面：一是地位作用論，從政治上強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂；二是黨法關(guān)系論，從法理上回答黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)之高度統(tǒng)一；三是憲制原則論，從體制上闡述黨的領(lǐng)導(dǎo)之根本法效力與規(guī)范內(nèi)涵；四是領(lǐng)導(dǎo)方式論，從機(jī)制上明確黨堅(jiān)持依法執(zhí)政需要做到 “三統(tǒng)一，四善于”。限于水平和時(shí)間，本文所做的梳理只是初步的，不足之處懇請(qǐng)方家指正。

一、地位作用論：黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的根本保證

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想 “十四個(gè)堅(jiān)持”基本方略之首；堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，是習(xí)近平法治思想十一個(gè)核心要義之首。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂，是社會(huì)主義法治最根本的保證。我國(guó)法治建設(shè)的成就歸結(jié)起來(lái)就是開(kāi)辟了中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路這一條。“堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，最根本的是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！雹芰?xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第106頁(yè)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路。

習(xí)近平在我們黨的歷史上第一次明確提出 “中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”這一重大論斷。具體到法治領(lǐng)域，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“我們必須牢記，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國(guó)家的法治最大的區(qū)別。離開(kāi)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、社會(huì)主義法治國(guó)家就建不起來(lái)。”⑤參見(jiàn)前引②，《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第35頁(yè)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于推進(jìn)全面依法治國(guó)的根本保證作用主要體現(xiàn)在為推進(jìn)依法治國(guó)把好方向、為攻克法治難題凝聚力量、為實(shí)現(xiàn)人民權(quán)益提供后盾等方面。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)為推進(jìn)依法治國(guó)把好方向

只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證全面依法治國(guó)的正確政治方向?！叭嫱七M(jìn)依法治國(guó)這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅(jiān)強(qiáng)有力，具體講就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論?！雹迏⒁?jiàn)前引④，習(xí)近平書，第91頁(yè)?！叭嫱七M(jìn)依法治國(guó)必須走對(duì)路。要從中國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，走適合自己的法治道路，決不能照搬別國(guó)模式和做法，決不能走西方‘憲政’、‘三權(quán)鼎立’、‘司法獨(dú)立’的路子?！雹邊⒁?jiàn)前引④，習(xí)近平書，第229頁(yè)。中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路是一個(gè)管總的東西。古今中外，由于政治道路選擇錯(cuò)誤而導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩、國(guó)家分裂的例子比比皆是。歷史和現(xiàn)實(shí)都表明，只有社會(huì)主義才能救中國(guó)，只有中國(guó)特色社會(huì)主義才能發(fā)展中國(guó)。全面推進(jìn)依法治國(guó)既不能走封閉僵化的老路，因?yàn)?“法治的精髓和要旨對(duì)于各國(guó)國(guó)家治理和社會(huì)治理具有普遍意義，我們要學(xué)習(xí)借鑒世界上優(yōu)秀的法治文明成果”；⑧參見(jiàn)前引④，習(xí)近平書，第111頁(yè)。也不能走改旗易幟的邪路，而必須從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，“必須堅(jiān)持以我為主、為我為用，認(rèn)真鑒別、合理吸收，不能搞 ‘全盤西化’，不能搞 ‘全面移植’，不能照搬照抄?！雹嵬献ⅰＶ挥性緡?guó)土壤、汲取充沛養(yǎng)分，在本國(guó)歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展改進(jìn)、內(nèi)生演化的制度安排才是最可靠和最管用的。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)為攻克法治難題匯聚力量

只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能凝聚各方面力量共同推進(jìn)全面依法治國(guó)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度最大的優(yōu)勢(shì)。這一優(yōu)勢(shì)概括起來(lái)講就是，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能把全國(guó)各族人民、各種進(jìn)步政治力量團(tuán)結(jié)凝聚起來(lái)，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、克服艱險(xiǎn)，共同為著中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)而不懈奮斗。習(xí)近平在建國(guó)七十周年前夕論述中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度的巨大優(yōu)勢(shì)，提出有四個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)最為重要：一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)，二是保證人民當(dāng)家作主的優(yōu)勢(shì)，三是堅(jiān)持全面依法治國(guó)的優(yōu)勢(shì)，四是實(shí)行民主集中制的優(yōu)勢(shì)。對(duì)于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一優(yōu)勢(shì)，他闡述道：“七十年來(lái)，正是因?yàn)槭冀K在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，集中力量辦大事，國(guó)家統(tǒng)一有效組織各項(xiàng)事業(yè)、開(kāi)展各項(xiàng)工作，才能成功應(yīng)對(duì)一系列重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、克服無(wú)數(shù)艱難險(xiǎn)阻，始終沿著正確方向穩(wěn)步前進(jìn)?！雹鈪⒁?jiàn)前引④，習(xí)近平書，第264頁(yè)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體制在當(dāng)今世界各國(guó)法治體制中最為突出的比較優(yōu)勢(shì)。法治中國(guó)前進(jìn)道路上新的 “婁山關(guān)”“臘子口”需要在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下征服跨越。“全面依法治國(guó)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而重大的歷史任務(wù)，也是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革。當(dāng)前，立法、執(zhí)法、司法、守法等方面都存在不少薄弱環(huán)節(jié)，法治領(lǐng)域改革面臨許多難啃的硬骨頭，迫切需要從黨中央層面加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。”①參見(jiàn)前引④，習(xí)近平書，第224頁(yè)。2018年，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)正式成立，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，在推動(dòng)全面依法治國(guó)實(shí)踐上取得了重大進(jìn)展。

（三）黨的領(lǐng)導(dǎo)為實(shí)現(xiàn)人民權(quán)益提供后盾

只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能建設(shè)以人民為中心、切實(shí)尊重和保障人權(quán)的法治中國(guó)。堅(jiān)持以人民為中心是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想 “十四個(gè)堅(jiān)持”基本方略的第二條，也是習(xí)近平法治思想十一個(gè)核心要義的第二條。堅(jiān)持人民在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的主體地位，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治區(qū)別于資本主義法治的根本所在。②參見(jiàn)前引④，習(xí)近平書，第107頁(yè)。“中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的過(guò)程，本質(zhì)上就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和不斷推動(dòng)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程?！雹壑泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第19頁(yè)。以人民為中心，說(shuō)到底就是要切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民的權(quán)益，將憲法規(guī)定的尊重和保障人權(quán)原則落到實(shí)處。習(xí)近平多次指出，“保護(hù)人民權(quán)益，這是法治的根本目的?！雹軈⒁?jiàn)前引④，習(xí)近平書，第141頁(yè)。“推進(jìn)全面依法治國(guó)，根本目的是依法保障人民權(quán)益?！雹輩⒁?jiàn)前引④，習(xí)近平書，第2頁(yè)。堅(jiān)持以人民為中心的根本政治保證是黨的領(lǐng)導(dǎo)。立黨為公、執(zhí)政為民。為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興是黨的初心和使命。“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是支持和保證人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主?！雹迏⒁?jiàn)前引④，習(xí)近平書，第71頁(yè)?！爸挥性邳h的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)”。⑦參見(jiàn)前引④，習(xí)近平書，第106頁(yè)?！包h的一切工作，必須以最廣大人民根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)。檢驗(yàn)我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障?！雹嗔?xí)近平：《在紀(jì)念毛澤東同志誕辰120周年座談會(huì)上的講話》（2013年12月26日），載 《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月27日第2版。黨章總綱規(guī)定，黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒(méi)有自己特殊的利益。這是我們黨作為馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志，也是我們黨能夠把保障人民權(quán)益放在最高位置的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。以抗擊新冠肺炎疫情的偉大斗爭(zhēng)為例。面對(duì)疫情暴發(fā)來(lái)勢(shì)洶洶，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以人民至上、生命至上為理念，寧可接受一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重?fù)p失，也要全力保障人民生命權(quán)、健康權(quán)，并及時(shí)部署統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，做好 “六穩(wěn)”工作，落實(shí) “六?！比蝿?wù)，平衡疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)民生，交出了一份人民滿意、世界矚目、彪炳史冊(cè)的答卷。

二、黨法關(guān)系論：黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)是高度統(tǒng)一的

建設(shè)社會(huì)主義法治，必須在理論上和實(shí)踐上處理好黨和法的關(guān)系這個(gè)根本問(wèn)題，處理得好，則法治興、黨興、國(guó)家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國(guó)家衰。我們黨執(zhí)政70多年來(lái)，雖歷經(jīng)坎坷但對(duì)法治矢志不渝，越來(lái)越深刻認(rèn)識(shí)到治國(guó)理政須臾離不開(kāi)法治。但國(guó)內(nèi)外一些人對(duì)于在共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長(zhǎng)期執(zhí)政的國(guó)家能否厲行法治抱著懷疑甚至否定態(tài)度，提出了所謂 “黨大還是法大”的問(wèn)題。少數(shù)人之所以熱衷于炒作這個(gè)命題，是醉翁之意不在酒，是想把黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治割裂開(kāi)來(lái)、對(duì)立起來(lái)，最終達(dá)到否定、取消黨的領(lǐng)導(dǎo)的目的。對(duì)此，習(xí)近平2015年2月2日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上發(fā)表的重要講話中作出專門論述。他一針見(jiàn)血地指出：“‘黨大還是法大’是一個(gè)政治陷阱，是一個(gè)偽命題。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我們不能含糊其辭、語(yǔ)焉不詳，要明確予以回答?！雹釁⒁?jiàn)前引②，《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第34頁(yè)。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的

習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)的一致性。例如，2014年1月7日在中央政法工作會(huì)議上講話指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)生活制度化、法治化才能有序推進(jìn)。不能把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)同人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)對(duì)立起來(lái)，更不能用人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)來(lái)動(dòng)搖和否定黨的領(lǐng)導(dǎo)。那樣做在思想上是錯(cuò)誤的，在政治上是十分危險(xiǎn)的?！雹鈪⒁?jiàn)前引④，習(xí)近平書，第42頁(yè)。2015年2月2日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上指出：“社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。在我國(guó)，法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)。全黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這是我們黨的高度自覺(jué)，也是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)，黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)是高度統(tǒng)一的?！雹賲⒁?jiàn)前引②，《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第36頁(yè)。

黨和法的高度統(tǒng)一要求黨支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)。堅(jiān)持黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與支持司法是一致的，目的在于確保黨的路線方針政策和憲法法律正確統(tǒng)一實(shí)施，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義。2014年1月7日在中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平指出：“保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)是我們黨的明確主張?！覀円恍╊I(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)怎么堅(jiān)持黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不清、把握不準(zhǔn)，有的該管的不敢管、不會(huì)管，怕人家說(shuō)以權(quán)壓法、以言代法；有的對(duì)政法部門職責(zé)范圍內(nèi)的事情管得過(guò)多過(guò)細(xì)，管了一些不該管、管不好的具體業(yè)務(wù)工作；有的甚至為了一己私利，插手和干預(yù)司法個(gè)案。各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要適應(yīng)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求，支持政法系統(tǒng)各單位依照憲法法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致開(kāi)展工作?！雹趨⒁?jiàn)前引④，習(xí)近平書，第43-44頁(yè)。

黨和法的高度統(tǒng)一要求黨領(lǐng)導(dǎo)人民切實(shí)維護(hù)法治的權(quán)威和尊嚴(yán)。憲法是黨和人民共同意志在國(guó)家制度上的最高體現(xiàn)，法律是黨和人民共同意志的集中體現(xiàn)。2015年2月2日省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)?！雹蹍⒁?jiàn)前引②，《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第121頁(yè)。

（二）黨和法的關(guān)系是政治和法治關(guān)系的集中反映

習(xí)近平深刻闡釋黨和法高度統(tǒng)一的法理基礎(chǔ)?！包h和法的關(guān)系是政治和法治關(guān)系的集中反映。法治當(dāng)中有政治，沒(méi)有脫離政治的法治。西方法學(xué)家也認(rèn)為公法只是一種復(fù)雜的政治話語(yǔ)形態(tài)，公法領(lǐng)域內(nèi)的爭(zhēng)論只是政治爭(zhēng)論的延伸。每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場(chǎng)。我們要堅(jiān)持的中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，本質(zhì)上是中國(guó)特色社會(huì)主義道路在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)；我們要發(fā)展的中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，本質(zhì)上是中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系在法治問(wèn)題上的理論成果；我們要建設(shè)的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，本質(zhì)上是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的法律表現(xiàn)形式?！雹軈⒁?jiàn)前引②，《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第34-35頁(yè)。習(xí)近平這里提到的西方法學(xué)家是指英國(guó)著名法學(xué)家、英國(guó)皇家社會(huì)科學(xué)院院士 （FBA）馬丁·洛克林 （Martin Loughlin），他被引用的這一論述見(jiàn)中譯本：[英]馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2002年版，第8頁(yè)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)首先是在治國(guó)理政路線方針政策問(wèn)題上的領(lǐng)導(dǎo)，法律則是治國(guó)理政最大最重要的規(guī)矩，所以，黨和法、政治和法治的關(guān)系首先表現(xiàn)為黨的政策和國(guó)家法律的關(guān)系問(wèn)題。對(duì)此，習(xí)近平在2014年1月7日中央政法工作會(huì)議上作了科學(xué)回答：“我們黨的政策和國(guó)家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的。黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法活動(dòng)的重要指導(dǎo)。要善于通過(guò)法定程序使黨的主張成為國(guó)家意志、形成法律，通過(guò)法律保障黨的政策有效實(shí)施，確保黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的政策成為國(guó)家法律后，實(shí)施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨的政策。黨既領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，也領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”。⑤參見(jiàn)前引④，習(xí)近平書，第43頁(yè)。由此不難理解前文所引的論述：保證憲法法律實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)。

政治定性和定向法治，法治規(guī)范和保障政治。全面依法治國(guó)要推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化。2018年8月24日中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上，習(xí)近平指出：“關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治關(guān)系問(wèn)題，我反復(fù)講過(guò)。推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)。……我們要繼續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國(guó)全過(guò)程和各方面?！雹迏⒁?jiàn)前引④，習(xí)近平書，第223頁(yè)。2020年11月16日中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“全面依法治國(guó)是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，通過(guò)法治保障黨的路線方針政策有效實(shí)施。”⑦參見(jiàn)前引④，習(xí)近平書，第2頁(yè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化重在把領(lǐng)導(dǎo)行為納入制度軌道，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化則進(jìn)一步要求領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的良法善治。

（三）黨的領(lǐng)導(dǎo)絕非黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部違法的擋箭牌

習(xí)近平鮮明指出權(quán)大還是法大是一個(gè)真命題。2013年1月22日十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，如果權(quán)力沒(méi)有約束，就必然導(dǎo)致腐敗?！案骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢記，任何人都沒(méi)有法律之外的絕對(duì)權(quán)力”。⑧中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編》，中國(guó)方正出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第122頁(yè)。這一論述就蘊(yùn)含著權(quán)力在法律之下、受法律約束，即 “法比權(quán)大”的法理。2015年2月2日省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上，習(xí)近平進(jìn)一步指出：“我們說(shuō)不存在 ‘黨大還是法大’的問(wèn)題，是把黨作為一個(gè)執(zhí)政整體而言的，是指黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位而言的，具體到每個(gè)黨政組織、每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部，就必須服從和遵守憲法法律，就不能以黨自居，就不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌。我們有些事情要提交黨委把握，但這種把握不是私情插手，不是包庇性的插手，而是一種政治性、程序性、職責(zé)性的把握。這個(gè)界限一定要?jiǎng)澐智宄??！薄叭绻f(shuō) ‘黨大還是法大’是一個(gè)偽命題，那么對(duì)各級(jí)黨政組織、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，權(quán)大還是法大則是一個(gè)真命題?？v觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民?！雹釁⒁?jiàn)前引②，《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第37-38頁(yè)。在這一思想的指導(dǎo)下，我們黨加大法治控權(quán)反腐力度，吏治刷新、民心大振，人民群眾對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)更加信任和擁護(hù)。

三、憲制原則論：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是憲法確定的根本政治原則

黨的十八屆四中全會(huì)指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。法治的基石是憲法。黨的領(lǐng)導(dǎo)要依靠社會(huì)主義法治，首先就要依靠憲法。社會(huì)主義憲法和資本主義憲法最大的區(qū)別是明確規(guī)定國(guó)體（即社會(huì)各階級(jí)在國(guó)家中的地位）。社會(huì)主義憲法通過(guò)確定國(guó)體來(lái)確定共產(chǎn)黨在國(guó)家和社會(huì)生活中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。從 《共同綱領(lǐng)》到 “五四憲法”，再到現(xiàn)行憲法，新中國(guó)憲法確定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族人民推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了根本法制保障。隨著時(shí)代前進(jìn)，黨與國(guó)家政權(quán)之間、黨的組織與國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系 （通常簡(jiǎn)稱為“黨政關(guān)系”）在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下調(diào)適完善，成為我國(guó)憲法體制的重要內(nèi)涵，是習(xí)近平法治思想的一個(gè)重要內(nèi)容。

（一）憲法確定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位

根據(jù)馬列主義基本原理，共產(chǎn)黨是無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)，是無(wú)產(chǎn)者的階級(jí)聯(lián)合的最高形式，無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政只有通過(guò)作為其指導(dǎo)力量的共產(chǎn)黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)才能實(shí)現(xiàn)。1949年6月30日，毛澤東發(fā)表 《論人民民主專政》一文指出：“總結(jié)我們的經(jīng)驗(yàn)，集中到一點(diǎn)，就是工人階級(jí) （經(jīng)過(guò)共產(chǎn)黨）領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政。這個(gè)專政必須和國(guó)際革命力量團(tuán)結(jié)一致。這就是我們的公式，這就是我們的主要經(jīng)驗(yàn)，這就是我們的主要綱領(lǐng)?！雹狻睹珴蓶|選集》第四卷，人民出版社1991年版，第1480頁(yè)。從1949年 《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政這一國(guó)體以來(lái)，中華人民共和國(guó)的憲法體制就確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。

1982年通過(guò)的現(xiàn)行憲法除了在正文規(guī)定國(guó)體條款蘊(yùn)含黨的領(lǐng)導(dǎo)地位之外，還在序言中以敘述歷史與表達(dá)意志的復(fù)合形式明示了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。不過(guò)，一個(gè)時(shí)期以來(lái)，主流觀點(diǎn)傾向于認(rèn)為憲法序言對(duì)包括黨的領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的四項(xiàng)基本原則的表述只是敘述性的語(yǔ)言，而不是規(guī)定性的語(yǔ)言。這就對(duì)四項(xiàng)基本原則的憲法效力問(wèn)題帶來(lái)了疑問(wèn)。實(shí)際上，文義解釋和原旨解釋均表明，憲法序言對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是寫歷史，更是寫主張。①參見(jiàn)蔣清華：《現(xiàn)行憲法中黨的領(lǐng)導(dǎo)之法教義學(xué)闡釋》，載 《中南大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2019年第6期。2014年10月20日習(xí)近平作十八屆四中全會(huì)決定稿說(shuō)明時(shí)鮮明指出：“我國(guó)憲法以根本法的形式反映了黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。對(duì)這一點(diǎn)，要理直氣壯講、大張旗鼓講?！雹趨⒁?jiàn)前引④，習(xí)近平書，第92頁(yè)。

為了進(jìn)一步在全體人民中強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)，有效地把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家工作全過(guò)程和各方面，確保黨和國(guó)家事業(yè)始終沿著正確方向前進(jìn)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)行憲法第五次修改，明確將黨的領(lǐng)導(dǎo)載入憲法正文。2018年憲法修正案第三十六條規(guī)定，在憲法第一條第二款“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度”之后增寫一句：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！绷?xí)近平2018年8月24日在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出：“這次修改憲法，在憲法序言確定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，我們又在總綱中明確規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，強(qiáng)化了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位?！雹蹍⒁?jiàn)前引④，習(xí)近平書，第223頁(yè)。2018年憲法修正案的這一增寫，從社會(huì)主義本質(zhì)屬性的高度來(lái)確定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)從具體制度層面上升到國(guó)家根本制度層面，結(jié)束了黨的領(lǐng)導(dǎo)是否具有最高法律效力的爭(zhēng)議，有利于把黨的領(lǐng)導(dǎo)更好貫徹落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，是堅(jiān)定 “四個(gè)自信”的集中體現(xiàn)。

憲法序言還專門規(guī)定 “中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展。”這是我國(guó)的政黨制度，是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度，習(xí)近平稱之為從中國(guó)土壤中生長(zhǎng)出來(lái)的新型政黨制度，稱贊其是對(duì)人類政治文明的重大貢獻(xiàn)，并作出不少新的理論闡述。例如，2014年9月5日慶祝全國(guó)人大成立六十周年大會(huì)上，習(xí)近平指出：“我們要堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，加強(qiáng)社會(huì)各種力量的合作協(xié)調(diào)，切實(shí)防止出現(xiàn)黨爭(zhēng)紛沓、相互傾軋的現(xiàn)象?！雹軈⒁?jiàn)前引④，習(xí)近平書，第82頁(yè)。2015年5月18日中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，我國(guó)政黨制度 “構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的一個(gè)鮮明特色”，“反映了人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)，是我國(guó)政治格局穩(wěn)定的重要制度保證?！雹輩⒁?jiàn)前引③，《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，第74-75頁(yè)。2018年3月4日在參加全國(guó)政協(xié)十三屆一次會(huì)議民盟等委員聯(lián)組會(huì)時(shí)，習(xí)近平系統(tǒng)總結(jié)了我國(guó)政黨制度的三大比較優(yōu)勢(shì)：有效避免了舊式政黨制度代表少數(shù)人、少數(shù)利益集團(tuán)的弊端；有效避免了一黨缺乏監(jiān)督或者多黨輪流坐莊、惡性競(jìng)爭(zhēng)的弊端；有效避免了舊式政黨制度囿于黨派利益、階級(jí)利益、區(qū)域和集團(tuán)利益決策施政導(dǎo)致社會(huì)撕裂的弊端。⑥習(xí)近平：《論堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，中央文獻(xiàn)出版社2019年版，第242頁(yè)。

（二）不能簡(jiǎn)單講黨政分開(kāi)或黨政合一

黨政關(guān)系是中國(guó)憲法體制的一個(gè)基礎(chǔ)性重大問(wèn)題。我們黨從抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期局部執(zhí)政就開(kāi)始探索恰當(dāng)?shù)狞h政關(guān)系。改革開(kāi)放初期曾討論過(guò)黨政分開(kāi)問(wèn)題。當(dāng)時(shí)以及后來(lái)一個(gè)時(shí)期，社會(huì)上對(duì)黨政分開(kāi)作出有意或無(wú)意的引申，蘊(yùn)含著弱化甚至否定黨的領(lǐng)導(dǎo)的危險(xiǎn)。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平守正創(chuàng)新，就黨政關(guān)系問(wèn)題提出了新的、明確的觀點(diǎn)，其思想集中見(jiàn)于2018年2月28日在黨的十九屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話，可梳理為如下要點(diǎn)。

第一，改革開(kāi)放初期關(guān)于黨政分開(kāi)的有關(guān)認(rèn)識(shí)和政策舉措只是探索性的?！包h政關(guān)系既是重大理論問(wèn)題，也是重大實(shí)踐問(wèn)題。改革開(kāi)放以后，我們?cè)?jīng)討論過(guò)黨政分開(kāi)問(wèn)題，目的是解決效率不高、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、作風(fēng)拖拉等問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，在這個(gè)問(wèn)題上，當(dāng)時(shí)我們的理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都不夠，對(duì)如何解決好我們面臨的國(guó)家治理體系和治理能力問(wèn)題是探索性的?！雹邊⒁?jiàn)前引⑥，習(xí)近平書，第230頁(yè)。所以，我們對(duì)歷史上的一些探索摸索要有全面、客觀、科學(xué)的認(rèn)識(shí)。

第二，不管做了哪些探索，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)大前提是一直沒(méi)有改變的?！案母镩_(kāi)放以來(lái)，無(wú)論我們對(duì)黨政關(guān)系進(jìn)行了怎樣的調(diào)整，但有一條是不變的，就是鄧小平同志所說(shuō)的：‘我們要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能放棄這一條，但是黨要善于領(lǐng)導(dǎo)’?！幚砗命h政關(guān)系，首先要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在這個(gè)大前提下才是各有分工，而且無(wú)論怎么分工，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)?！雹鄥⒁?jiàn)前引⑥，習(xí)近平書，第230-231頁(yè)。也即，調(diào)適黨政關(guān)系的各種 “術(shù)”，必須在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一不變之 “道”的范圍內(nèi)。

第三，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是不可分割的?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位是緊密聯(lián)系在一起的。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是不可分割的。不能簡(jiǎn)單講黨政分開(kāi)或黨政合一，而是要適應(yīng)不同領(lǐng)域特點(diǎn)和基礎(chǔ)條件，不斷改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式?！雹釁⒁?jiàn)前引⑥，習(xí)近平書，第231頁(yè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不可分割，這是一個(gè)原理性的重要命題。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是憲法確立的一種不同于國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)、社會(huì)組織公權(quán)力的，獨(dú)立的、居于樞紐地位的公權(quán)力類型。⑩參見(jiàn)蔣清華：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度基礎(chǔ)理論研究》，人民出版社2019年版，第250-255頁(yè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須與國(guó)家權(quán)力、社會(huì)權(quán)力緊密嵌合，而不能 “分開(kāi)”。黨不代行國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)，這不等于 “黨政分開(kāi)”，而是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式問(wèn)題，不能簡(jiǎn)單地以權(quán)力分開(kāi)、職能分開(kāi)來(lái)解釋和引申。正所謂 “在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工、沒(méi)有黨政分開(kāi)，對(duì)此必須旗幟鮮明、理直氣壯。”①《王岐山在參加北京代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào) 構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗體制 提高執(zhí)政能力 完善治理體系》，載 《人民日?qǐng)?bào)》2017年3月6日第4版。

第四，打破所謂的黨政界限不是簡(jiǎn)單的黨政合一?！斑@次深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，對(duì)在新時(shí)代加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)、提高黨和政府效能進(jìn)行了深入思考，著力點(diǎn)就是要對(duì)加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)作出制度設(shè)計(jì)和安排，對(duì)一些領(lǐng)域設(shè)置過(guò)細(xì)、職能交叉重疊的黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，一些黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)就設(shè)在政府部門，打破所謂的黨政界限，同一件事情弄到一塊去干，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府執(zhí)行力，理順黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系，建立健全黨中央對(duì)重大工作的決策協(xié)調(diào)機(jī)制。這是黨中央總結(jié)以往正反兩方面經(jīng)驗(yàn)作出的重大決策。”②參見(jiàn)前引⑥，習(xí)近平書，第231頁(yè)。在新時(shí)代，根據(jù)不同領(lǐng)域特點(diǎn)和基礎(chǔ)條件，對(duì)一些領(lǐng)域的黨政機(jī)構(gòu)采取合并設(shè)立、合署辦公、歸口領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理等多種方式進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)置，有利于增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府執(zhí)行力，提高治理效能。

（三）總攬不包攬、協(xié)調(diào)不取代

黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入憲法正文，是在總綱一章，不是在國(guó)家機(jī)構(gòu)一章。黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，不同于國(guó)家政權(quán)本身，也不能降為一種具體的國(guó)家機(jī)關(guān)。黨對(duì)一切工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，主要是把方向、管大局、作決策、促改革、保落實(shí)，總攬全局、協(xié)調(diào)各方，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，而不是事無(wú)巨細(xì)都抓在手上。習(xí)近平在地方工作時(shí)就對(duì)此作出思考和部署。例如，2003年12月5日浙江省委常委務(wù)虛會(huì)上，習(xí)近平指出，積極探索和完善 “總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)體制，省委的主要職責(zé)是 “集中精力把好方向，抓好大事，出好思路，管好干部，總攬不包攬，協(xié)調(diào)不取代，實(shí)現(xiàn)省委對(duì)同級(jí)各種組織的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)各個(gè)工作領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，保證省委決議貫徹落實(shí)到位?！雹哿?xí)近平：《干在實(shí)處走在前列——推進(jìn)浙江新發(fā)展的思考與實(shí)踐》，中共中央黨校出版社2006年版，第402頁(yè)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持黨總攬不包攬、協(xié)調(diào)不取代的思想，既有力堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又有效發(fā)揮政府和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的職能作用，中國(guó)特色社會(huì)主義憲法體制順暢運(yùn)行。

以黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)為例。2014年1月7日中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平指出：“黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)是管方向、管政策、管原則、管干部，不是包辦具體事務(wù)，不要越俎代庖”，“黨委政法委要明確職能定位，善于議大事、抓大事、謀全局，把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊(duì)伍、督促依法辦事、創(chuàng)造執(zhí)法環(huán)境”。④參見(jiàn)前引④，習(xí)近平書，第44頁(yè)。

又以黨中央研究制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃建議為例。習(xí)近平在十三五規(guī)劃說(shuō)明中指出：“（黨中央的）建議在內(nèi)容上重點(diǎn)是確立發(fā)展理念，明確發(fā)展的方向、思路、重點(diǎn)任務(wù)、重大舉措，而一些具體的工作部署則留給綱要去規(guī)定，以更好體現(xiàn)和發(fā)揮建議的宏觀性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性。”“發(fā)展理念是發(fā)展行動(dòng)的先導(dǎo)，是管全局、管根本、管方向、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)。發(fā)展理念搞對(duì)了，目標(biāo)任務(wù)就好定了，政策舉措也就跟著好定了。”⑤習(xí)近平：《關(guān)于 〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說(shuō)明》，載 《人民日?qǐng)?bào)》2015年11月4日第2版。在十四五規(guī)劃說(shuō)明中，習(xí)近平指出：“黨中央的建議主要是管大方向、定大戰(zhàn)略的。綜合考慮各方面因素，建議稿對(duì) ‘十四五’和到2035年經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)采取了以定性表述為主、蘊(yùn)含定量的方式。編制規(guī)劃 《綱要》時(shí)可以在認(rèn)真測(cè)算基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的量化目標(biāo)。”⑥習(xí)近平：《關(guān)于 〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議〉的說(shuō)明》，載《人民日?qǐng)?bào)》2020年11月4日第2版。

再以深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制為例。2018年2月28日黨的十九屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上，習(xí)近平指出：“黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)是總攬，而不是事無(wú)巨細(xì)都抓在手上?！雹摺读?xí)近平談治國(guó)理政》第三卷，外文出版社2020年版，第170頁(yè)。2019年7月5日深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)是謀大事、議大事、抓大事，聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議，更好堅(jiān)持民主集中制，提高決策的科學(xué)性。同時(shí)，決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)是總攬，不是事無(wú)巨細(xì)都抓在手上?！薄耙l(fā)揮好黨的職能部門統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理職能，統(tǒng)籌本領(lǐng)域重大工作。歸口協(xié)調(diào)管理首先是政治領(lǐng)導(dǎo)，要把重點(diǎn)放在把方向、謀全局、抓大事上，調(diào)動(dòng)被歸口部門的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，形成職責(zé)明確、協(xié)同高效的運(yùn)行機(jī)制?！雹鄥⒁?jiàn)前引⑦，習(xí)近平書，第299-301頁(yè)。

對(duì)于習(xí)近平的上述思想，中央黨校 （國(guó)家行政學(xué)院）副校長(zhǎng) （副院長(zhǎng)）何毅亭撰寫解讀文章講道：“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，不是說(shuō)黨要 ‘包打天下’，事無(wú)巨細(xì)什么都去管；黨領(lǐng)導(dǎo)一切，并不是 ‘取代一切’，也不是從中央到地方乃至各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)行業(yè) ‘上下左右一般粗’。習(xí)近平總書記在講到黨的全面領(lǐng)導(dǎo)時(shí)多次指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是管方向、管政策、管原則、管干部，發(fā)揮把方向、謀大局、定政策、促改革、保落實(shí)作用，而不是包辦具體工作?！薄案骷?jí)黨委主要是集中精力把好方向、抓好大事、出好思路、管好干部，總攬不包攬，協(xié)調(diào)不取代。要對(duì)全局工作通盤考慮、整體謀劃，明確哪些是黨委親自抓的工作，哪些是黨委推動(dòng)的工作，哪些是黨委支持的工作，哪些是黨委放手的工作，形成全面的工作機(jī)制。”⑨何毅亭：《中國(guó)共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量》，載 《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2019年5月17日第1版。從憲法體制來(lái)說(shuō)，黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，“總攬”應(yīng)當(dāng)是在保證國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)獨(dú)立前提下的總攬，“協(xié)調(diào)”應(yīng)當(dāng)是在維護(hù)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督制約基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)。⑩蔣清華：《支持型監(jiān)督：中國(guó)人大監(jiān)督的特色及調(diào)適》，載 《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第4期。這樣就既可以避免國(guó)家權(quán)力的不同分支各自為政，又能發(fā)揮各分支的主動(dòng)性積極性創(chuàng)造性，從而提升國(guó)家治理體系的整體效能。

四、領(lǐng)導(dǎo)方式論：黨依法執(zhí)政對(duì)厲行法治具有重大作用

黨要適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展而完善領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，增強(qiáng)執(zhí)政能力，這是黨章總綱提出的要求。黨的十八屆四中全會(huì)指出，長(zhǎng)期以來(lái)，特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我們黨深刻總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國(guó)理政的基本方式，明確依法執(zhí)政是依法治國(guó)的一個(gè)關(guān)鍵。2019年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持依法執(zhí)政這一基本領(lǐng)導(dǎo)方式，自覺(jué)把黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)納入制度軌道。習(xí)近平從推進(jìn)全面依法治國(guó)角度豐富發(fā)展了依法執(zhí)政思想，是黨對(duì)一切工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要遵循。

（一）依法執(zhí)政是黨治國(guó)理政的基本方式

習(xí)近平在地方工作期間就對(duì)依法執(zhí)政作出深刻思考。2006年4月25日，浙江省委十一屆十次全會(huì)通過(guò) 《關(guān)于建設(shè) “法治浙江”的決定》，時(shí)任省委書記習(xí)近平在這次會(huì)議上的報(bào)告中指出：“依法執(zhí)政是依法治國(guó)基本方略在黨執(zhí)政問(wèn)題上的具體體現(xiàn)。我們要按照法治國(guó)家對(duì)執(zhí)政黨的要求，把依法執(zhí)政作為黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式。我們黨依法執(zhí)政，就是要把黨的執(zhí)政活動(dòng)納入法治軌道，依法掌權(quán)、依法用權(quán)并依法接受監(jiān)督，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作的開(kāi)展，在治國(guó)理政的實(shí)踐中貫徹黨的執(zhí)政宗旨。”①參見(jiàn)前引③，習(xí)近平書，第355頁(yè)。

黨的十八大之后，習(xí)近平2012年12月4日在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)的講話中首次提出 “堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”，2013年2月23日十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)具有重大作用。②參見(jiàn)前引④，習(xí)近平書，第16、25頁(yè)。2014年10月23日黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上，習(xí)近平進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“依法治國(guó)是我國(guó)憲法確定的治理國(guó)家的基本方略，而能不能做到依法治國(guó)，關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級(jí)政府能不能依法行政。我們要增強(qiáng)依法執(zhí)政意識(shí)，堅(jiān)持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開(kāi)展工作，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，推進(jìn)依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化?！雹蹍⒁?jiàn)前引④，習(xí)近平書，第113頁(yè)。繼黨的十五大把依法治國(guó)定位為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略之后，黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步把依法執(zhí)政定位為黨治國(guó)理政的基本方式，部署依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，這是習(xí)近平法治思想對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的一個(gè)重要貢獻(xiàn)。

（二）依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政

習(xí)近平法治思想的十一個(gè)核心要義之中，“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”居其一。全面貫徹實(shí)施憲法，需要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。早在2002年12月3日，習(xí)近平出席浙江省暨杭州市紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施二十周年大會(huì)并發(fā)表講話時(shí)就提出了 “依憲執(zhí)政”“依憲辦事”的概念：“各級(jí)黨組織要切實(shí)增強(qiáng)依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政的觀念，提高依憲辦事、依法辦事的自覺(jué)性，模范地執(zhí)行憲法和法律”。④參見(jiàn)前引③，習(xí)近平書，第359頁(yè)。

2012年12月4日，即黨的十八大勝利閉幕后不久，習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)上講話強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。新形勢(shì)下，我們黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國(guó)理政。”⑤參見(jiàn)前引④，習(xí)近平書，第15頁(yè)。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》第一次在中央全會(huì)決定中提出 “堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政?！边@一重大命題突出了憲法作為國(guó)家根本法和各項(xiàng)法律制度總依據(jù)的至上地位，彰顯了憲法在國(guó)家制度和國(guó)家治理體系中的核心作用，表明了我們黨尊崇憲法遵守憲法捍衛(wèi)憲法、全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的堅(jiān)定決心。

必須指出的是，中國(guó)共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政是不折不扣地依據(jù)中華人民共和國(guó)憲法進(jìn)行治國(guó)理政，這不同于西方的 “憲政”。習(xí)近平2014年2月17日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班上強(qiáng)調(diào)：“我們必須搞清楚，我國(guó)人民民主與西方所謂的 ‘憲政’本質(zhì)上是不同的。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！覀冎v依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，不是要否定和放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)?！雹迏⒁?jiàn)前引②，《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第21頁(yè)。2015年2月2日省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上，習(xí)近平又強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，就包括堅(jiān)持憲法確定的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖，堅(jiān)持憲法確定的人民民主專政的國(guó)體和人民代表大會(huì)制度的政體不動(dòng)搖。任何人以任何借口否定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度，都是錯(cuò)誤的、有害的，都是違反憲法的，都是絕對(duì)不能接受的?！雹邊⒁?jiàn)前引②，《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，第36-37頁(yè)。

（三）依法執(zhí)政的基本要求是 “三統(tǒng)一，四善于”

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央繼承創(chuàng)新，完整地提出了依法執(zhí)政的基本要求，即黨的十八屆四中全會(huì)提出的 “三統(tǒng)一，四善于”。這是習(xí)近平法治思想又一重大理論貢獻(xiàn)。

2012年12月4日，習(xí)近平在紀(jì)念現(xiàn)行憲法施行三十周年大會(huì)上首次提出 “三善于”。2014年9月5日，習(xí)近平在慶祝全國(guó)人大成立六十周年大會(huì)上的講話將 “三善于”發(fā)展為 “四善于”。在習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)下，黨的十八屆四中全會(huì) 《決定》完整概括了堅(jiān)持依法執(zhí)政必須做到的 “三統(tǒng)一，四善于”——把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái)，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

“三統(tǒng)一，四善于”是黨依法執(zhí)政歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，具有綱領(lǐng)性作用，抓住它就能綱舉目張，就能實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法?！叭y(tǒng)一”側(cè)重從理念原則層面明確黨與政權(quán)、黨與憲法法律的辯證統(tǒng)一關(guān)系，“四善于”側(cè)重從目標(biāo)任務(wù)層面明確黨依法執(zhí)政的要點(diǎn)和抓手。黨的十八大以來(lái)，黨中央按照 “三統(tǒng)一，四善于”開(kāi)展治國(guó)理政活動(dòng)，有力地維護(hù)了憲法法律權(quán)威，推進(jìn)了憲法法律實(shí)施，促進(jìn)了國(guó)家治理現(xiàn)代化。例如，按照習(xí)近平關(guān)于 “凡屬重大改革要于法有據(jù)”的要求，黨中央關(guān)于調(diào)整生育政策、廢止勞教制度、開(kāi)展公益訴訟、創(chuàng)新國(guó)家監(jiān)察體制等一系列改革主張，都及時(shí)通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志予以推行。又如，中辦國(guó)辦印發(fā) 《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，進(jìn)一步強(qiáng)化支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)。

（四）堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一

治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。黨的十八屆四中全會(huì)指出 “依法執(zhí)政既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，明確把黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。習(xí)近平2014年10月20日作十八屆四中全會(huì)決定稿說(shuō)明時(shí)指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。”⑧參見(jiàn)前引④，習(xí)近平書，第96頁(yè)。2016年12月23日作出重要指示強(qiáng)調(diào)：“必須堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。”⑨參見(jiàn)前引④，習(xí)近平書，第169頁(yè)。2017年10月在黨的十九大報(bào)告中指出堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，將其作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想 “十四個(gè)堅(jiān)持”之堅(jiān)持全面依法治國(guó)的重要內(nèi)容。2018年8月24日在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，“依規(guī)治黨深入黨心，依法治國(guó)才能深入民心?！薄耙l(fā)揮依法治國(guó)和依規(guī)治黨的互補(bǔ)性作用，確保黨既依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨?！雹鈪⒁?jiàn)前引④，習(xí)近平書，第223、231頁(yè)。

黨帶頭遵守國(guó)家法律，是依法執(zhí)政的起碼要求。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，厲行依規(guī)治黨，有利于保障黨帶頭守法。習(xí)近平2014年5月9日參加河南省蘭考縣委常委班子專題民主生活會(huì)時(shí)講話指出：“要完善黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，堅(jiān)決反對(duì)特權(quán)，防止濫用職權(quán)。執(zhí)政黨對(duì)資源的支配權(quán)力很大，應(yīng)該有一個(gè)權(quán)力清單，什么權(quán)能用，什么權(quán)不能用，什么是公權(quán)，什么是私權(quán)，要分開(kāi)，不能公權(quán)私用。”①參見(jiàn)前引⑧，《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編》，第129頁(yè)。為此，要扎緊制度籠子，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)不僅有利于規(guī)范和保障黨內(nèi)政治生活高質(zhì)量開(kāi)展，是管黨治黨的重要依據(jù)，而且有助于約束執(zhí)政的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使國(guó)家權(quán)力的行為，保障和促進(jìn)國(guó)家法律遵守執(zhí)行，因而是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。

黨依據(jù)黨規(guī)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，是依法執(zhí)政的提質(zhì)增效。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，厲行依規(guī)治黨，還有利于黨依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出：“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。”之所以把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)聯(lián)系起來(lái)，是因?yàn)槌鲇邳h務(wù)自理、下不定上、憲法授權(quán)等方面原因，國(guó)家法律一般只抽象確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，而不應(yīng)具體規(guī)定黨如何領(lǐng)導(dǎo)，將領(lǐng)導(dǎo)主體具體化、職責(zé)任務(wù)清單化、工作運(yùn)行機(jī)制化、保障措施制度化的任務(wù)應(yīng)主要由黨內(nèi)法規(guī)——黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)來(lái)承擔(dān)。②參見(jiàn)蔣清華：《黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)之法理證成》，載 《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào) （法治論叢）》2020年第2期。離開(kāi)黨內(nèi)法規(guī)，依法執(zhí)政所要求的 “三統(tǒng)一，四善于”就缺乏清晰完備的制度遵循。黨中央明確要求，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保證。③《中共中央印發(fā) 〈關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)〉》，載 《人民日?qǐng)?bào)》2017年6月26日第1版。所以，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，依法執(zhí)政的 “法”，首先是指國(guó)家法律，也包括黨內(nèi)法規(guī)。依法執(zhí)政實(shí)際上構(gòu)成了依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的邏輯紐帶。④參見(jiàn)林華：《依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的邏輯及其進(jìn)路》，載 《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第3期。

結(jié)語(yǔ)

黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系、幸福所系，因而是社會(huì)主義法治的根本要求，是全面依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義。“全面依法治國(guó)決不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的能力和水平，鞏固黨的執(zhí)政地位。”⑤參見(jiàn)前引④，習(xí)近平書，第228頁(yè)。“國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境越是復(fù)雜，改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)越是繁重，越要運(yùn)用法治思維和法治手段鞏固執(zhí)政地位、改善執(zhí)政方式、提高執(zhí)政能力，保證黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安?！雹迏⒁?jiàn)前引④，習(xí)近平書，第2頁(yè)。

學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，至少需要我們?cè)谝韵聨讉€(gè)方面繼續(xù)細(xì)化理論研究、深化實(shí)踐探索。一是如何更好運(yùn)用法治思維和法治方式鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，科學(xué)有效地推進(jìn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到法治建設(shè)全過(guò)程和各方面，持續(xù)提高黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化水平；二是如何更好運(yùn)用法治思維和法治途徑改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，切實(shí)做到 “三善于，四統(tǒng)一”，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，充分實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，持續(xù)提高黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化水平；三是如何更好運(yùn)用法治思維和法治手段提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力，實(shí)行科學(xué)的民主的決策，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，充分保障和實(shí)現(xiàn)人民權(quán)益，持續(xù)提高黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力。