朱春芳

[摘? ? ? ? ? ?要]? 英國教育問責制奠基于健全的法治基礎、廣泛的社會參與性與組織機構(gòu)的多樣性，強在提前預防與及時反饋，但在突發(fā)事件治理中欠缺靈活性，其結(jié)果飽受爭議、其要求之合理性有待考究，并助長急功近利之風。為此，需淡化問責的獎懲性與具象標準、轉(zhuǎn)變問責目的，形成共擔責任的問責觀。

[關? ? 鍵? ?詞]? 校園突發(fā)事件;治理;教育問責制

[中圖分類號]? G647? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號]? 2096-0603（2021）40-0072-02

對學校管理而言，校園突發(fā)事件治理與問責，是一門新興且有待深挖的學問。英國各項法制健全，其源遠流長的契約文化與廣泛且專業(yè)的社會參與為突發(fā)事件的治理與問責制的有效開展提供了保障，可以有效預防突發(fā)事件的發(fā)生。教育問責解決了傳統(tǒng)管理方式權(quán)責不對等的一些弊端，但在實施過程中，也存在諸多問題，需要適時予以調(diào)整。

一、英國校園突發(fā)事件治理中問責制度的優(yōu)勢

英國教育問責制強于事前預防、危險識別與及時干預，主要得益于以下三點。

（一）健全的社團組織為消弭矛盾提供了保障

為了預防多元社會中不同群體因差異而起的沖突，英國專門設置了各種民間團體與組織。這些組織機構(gòu)在學齡兒童的日常生活與學習中提供了各種監(jiān)督、反饋的平臺與機制，以消除各種潛在的風險與沖突。這些包括家長、學校治理董事會、地方教育當局、中央政府、各級質(zhì)量管理與督導問責機構(gòu)、學校合作伙伴、地方戰(zhàn)略伙伴、地方終身學習伙伴和兒童保護處等，數(shù)量多達20多個。此外，還有諸多法定機構(gòu)，如法院、健康和安全局、種族平等委員會、殘疾人權(quán)利委員會和機會公平委員會。校長也經(jīng)常向各級政府與媒體述職與答責。

（二）完善的法制為治理突發(fā)事件提供了合理基礎

英國以文本形式確定了答責方與問責方的權(quán)利、義務、可能的懲罰與獎勵，建立了一套透明且健全的問責機制。常見的問責關系包括專業(yè)問責、科層問責、市場問責、法律問責和公共問責。專業(yè)問責明確了教師和學校其他專業(yè)人員必須具備的專業(yè)知識，要求專業(yè)人員需具備專業(yè)資質(zhì)且維護專業(yè)實踐標準?？茖訂栘熞?guī)定了科層關系鏈上的職員間的問責關系，一般是下級向上級答責。市場問責通過市場機制向消費者（家長）答責，最常見的就是家長根據(jù)學校的績效信息進行擇校。法律問責是學校員工就涉及法律的相關事務向相關個人或群體答責，如學校就本校學生在學校就餐后中毒或?qū)W生安全事故進行回應、澄清和解釋。

（三）龐大的社會與政府支持系統(tǒng)有利于突發(fā)事件的應急處理

英國每所中小學都設立了一個專業(yè)化水準特別高的治理董事會，學校治理員都是各行各業(yè)的志愿者，常見的是地方教育官員與學生家長。他們通過選舉或任命產(chǎn)生，與學校執(zhí)行人員、高層領導一起合作，來支持學校的發(fā)展和戰(zhàn)略實施。每所學校都設有網(wǎng)頁，及時更新并發(fā)布關于學校治理、學生學習與生活的信息。網(wǎng)頁上還專門為家長開設了一個專欄，鼓勵家長通過各種渠道與學校溝通。

二、英國教育問責制的問題

英國教育問責制事前確定了明確的評估標準與事后獎懲制度（主要是懲罰），屬典型的“產(chǎn)出—結(jié)果”型問責，存在如下問題：

（一）面對突發(fā)事件缺少應變力

英國問責制以事為主，將事情相關的責任劃分成幾部分，分別由不同的人來承擔。這種提前劃分的責任分擔缺乏靈活性與彈性，事情進展中各種難以預料的情況發(fā)生后，就會產(chǎn)生一種“責任真空”，出現(xiàn)“停工待令”“停產(chǎn)待料”的現(xiàn)象。由于突發(fā)事件具有很強的超常性甚至反常規(guī)性，各種預先計劃好的制度、設計的程序、頒布的法律通常會失靈，從而出現(xiàn)各種“留白”與“空缺”，而在短時期內(nèi)臨時修改法律制度又很困難，由此產(chǎn)生了制度剛性與例外事件治理彈性需求間的矛盾。

（二）問責結(jié)果受到質(zhì)疑

只要是由人進行的活動，不可避免具有主觀性。不同的人對同一個標準有不同的理解，考慮問題的視角與立場不同，加之問責制不斷變動、問責主體預期迥異，導致問責結(jié)果的可信性備受爭議。哪怕是同一天不同組織、人員對同一個學校、同一事件的評價就存在天壤之別。如學校董事會中來自特定群體或行會的成員會格外關注某群體或行會的利益，而教育督導問責機構(gòu)更加關注學生績效、校內(nèi)外安全，家長不僅關注學生成績，而且關注學生就學經(jīng)驗的滿意度。多元主體的話語分化與利益格局在增加學校問責壓力時，也賦予問責結(jié)果更多不確定性與差異性。

（三）問責要求的合理性備受忽視

誠然，學校的各個利益相關者有權(quán)利對學校問責，但問責中一個重要但常被人忽視的問題就是：問責方提出的問責要求是否合理？是否應該有一個機構(gòu)或標準對這些問責方的問責要求進行評價？學校不可能滿足每個人、每個機構(gòu)的問責要求，是否應該限制各方對學校問責的范圍？是否應該有一個機構(gòu)或標準對問責機構(gòu)或問責方進行外部評審和問責，以此確保各個問責方提出的問責要求是合理的。

（四）問責導致教育意義的喪失和功能的異化

問責評審中三個最常出現(xiàn)的詞語分別是證據(jù)、文書工作和數(shù)據(jù)。為了應對督導問責機構(gòu)、各級教育行政部門、家長和社會各界人士的問責要求，教師將原本用于教學專業(yè)事務的時間精力轉(zhuǎn)移到大量文字記錄和數(shù)據(jù)收集方面，即對每個班學生的學習、生活狀況和每次考試和評價結(jié)果進行詳細記錄，搜集學校、學生各項數(shù)據(jù)，并將這些記錄和數(shù)據(jù)錄入電腦。此種問責觀中，教育被認為是解決最緊迫的社會和經(jīng)濟挑戰(zhàn)的萬能藥，認為學校應對學生負全責，教育就民族國家在全球的競爭力和經(jīng)濟實力接受問責，這樣一種功利主義的問責觀不僅使教育和學校承受了過多的壓力，而且造成對教育的狹隘理解。以數(shù)據(jù)和績效產(chǎn)出作為衡量標準的問責制強調(diào)位格而忽視人格，更可怕的是，催生了各種偽造、篡改數(shù)據(jù)的行為。

三、關于問責制的進一步思考

英國為了治理校園突發(fā)事件，詳盡考慮了各種可能存在的風險，故其問責制設計具有極強的冗余性，即過度關注問責量是否覆蓋了所有潛在問題，但忽視了制度設計的真實有效性，甚至為了問責而問責。對此，可從如下進行改進。

（一）淡化問責的獎懲性，提高問責的意義性

如果問責實施過程中帶有極為嚴格的績效或考核標準，或明確以事后處罰為導向，這就很容易導致各職能方在責任劃分之前避重就輕與事后的互相推諉與指責。因此，應關注問責實施后可能對各方產(chǎn)生的實質(zhì)性影響與意義，因應特定環(huán)境與問題而適時調(diào)適，即問責的“意義”，而非不考慮環(huán)境條件和變量的一刀切的走形式。有意義的問責之重點不是符合現(xiàn)有規(guī)則與規(guī)定，而是組織機構(gòu)是否有效實現(xiàn)了使命以及是否需要改進。換言之，問責制應從“更多還是更少問責”轉(zhuǎn)向何種形式的問責是合時宜的，在何種條件下是適宜的以及為了何種意圖而問責。

（二）淡化具象標準，增加問責的開放性

在高度復雜、迅速變化的治理環(huán)境條件下，問責標準不應固定，而需在過程中不斷建構(gòu)，兼容各方潛在的利益訴求與興趣點。為了增強問責制對上述因素的適應性或敏感性，需淡化具體數(shù)據(jù)、指標與標準，強化政策反思，以形成開放型的問責制。開放的問責形式就像指南針，指明了行動者的大致行動方向，盡管其具有很強的方向性，但是為行動者在既定環(huán)境條件下開展問責預留了充足空間，指明了問責的原則與底線。

（三）轉(zhuǎn)變問責目的，強化過程管理與彈性設計

結(jié)果導向型問責與過程導向型問責都各有優(yōu)缺點，前者以目標達成度和標準服從為特征，更有利于控制，旨在預防違規(guī)事件的發(fā)生;后者以及時解決問題、靈活決策為特征，更有利于創(chuàng)新，旨在促進發(fā)展。但是，在面對充滿風險與不確定性的突發(fā)事件治理時，過程導向性問責能靈活應變。問責制應根據(jù)風險評估的規(guī)則加以設置，即根據(jù)對預期存在的特定違規(guī)和失范行為的風險而分配資源，這可通過隨機調(diào)查與訪談方式獲得相關信息，并適時調(diào)整每次的問責主題與焦點。問責設計影響人們搜集信息的方式、種類及應對方式。研究表明，帶有隱匿性的問責設計能夠誘發(fā)其所偏向的認知反應。當行動者預期其行動或決策將受到問責但不確定問責方身份及要求時，他們會更加謹慎，考慮更周全。

（四）形成共擔責任的問責觀，發(fā)揮問責對治理的正向作用

治理是一種雙邊、互動性集體活動，學校教育的質(zhì)量是教育政策、行政管理、學校督導與管理、教師、學生和家長的“共同產(chǎn)品”，因而需要各方承擔共同責任。在這種雙邊關系中，責任是相互的。家長有權(quán)利向?qū)W校問責，但是學校應該也有權(quán)利向家長問責。為了盡可能地消除問責的負面效應，提高問責的可靠性，削減問責成本，減少信息不對稱與整合多元價值觀，應形成一種多視角的問責制，即不應以某一特定機構(gòu)的評審結(jié)果為主，而是要讓各個問責方將自己對學校的問責要求和問責結(jié)果公開，制作的評審報告應該囊括各參與方對學校問責的標準和結(jié)果。

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編輯 張 慧