“十四五”時期南疆兵團城鎮(zhèn)化建設的思考

【關鍵字】“十四五”；南疆兵團；城鎮(zhèn)化建設

黨的十九屆五中全會和第三次中央新疆工作座談會均指出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，新疆兵團七屆七次和七屆八次全委會也進一步明確了將貫徹黨中央的決策部署“堅持以人為本，不斷提升城市建設和管理水平，突出規(guī)劃引領、突出文化指導、突出功能完善，不斷厚植產(chǎn)業(yè)基礎、壯大城市經(jīng)濟、強化發(fā)展支撐”，特別是南疆兵團城鎮(zhèn)化建設在“十四五”時期將重點推進。

一、南疆兵團城鎮(zhèn)化建設成就顯著

（一）南疆兵團城鎮(zhèn)體系日趨完善

黨的十八大以來，為加強新疆穩(wěn)定及加速兵團城鎮(zhèn)化建設，兵團加快推進設市建鎮(zhèn)的步伐，截至2020年5月，兵團管理的城鎮(zhèn)由2012年的5座城市、1個建制鎮(zhèn)增加到10座城市、44個建制鎮(zhèn)、170多個團場小城鎮(zhèn)，初步形成了以中心城市為主導、一般城市為支點、城鎮(zhèn)群為重點、團場城鎮(zhèn)為節(jié)點和地方城鎮(zhèn)功能互補、具有兵團特色的城鎮(zhèn)體系，其中南疆兵團四個師已實現(xiàn)了一師一市的目標，分別是一師阿拉爾市、二師鐵門關市、三師圖木舒克市和十四師昆玉市。南疆團場設市建鎮(zhèn)工作加快推進，現(xiàn)有建制鎮(zhèn)30個，占全兵團建制鎮(zhèn)總數(shù)的2/3以上，一師阿拉爾市下轄9個建制鎮(zhèn)，二師鐵門關市下轄9個建制鎮(zhèn)，三師圖木舒克市下轄8個建制鎮(zhèn)，十四師昆玉市下轄4個建制鎮(zhèn)，南疆兵團與地方城鎮(zhèn)嵌入式的城鎮(zhèn)格局和體系架構已基本形成。

（二）南疆兵團城鎮(zhèn)管理模式逐步理順

南疆兵團為了能夠理順體制機制，更好地發(fā)揮行政職能，兵團對新建城市實行“師市合一”、新建城鎮(zhèn)實行“團鎮(zhèn)合一”管理模式，并對“師市合一”“團鎮(zhèn)合一”模式進行了積極探索和創(chuàng)新，南疆師市率先推進師域和市域合一，一師阿拉爾市和十四師昆玉市已基本實現(xiàn)市域覆蓋全師域，2020年隨著二師7個建制鎮(zhèn)掛牌成立，二師也向“師市合一”管理模式邁出了一大步?！皫熓泻弦弧薄皥F鎮(zhèn)合一”的管理模式在南疆師團逐步理順，政府性職能進一步完善，城鎮(zhèn)行政管理效率有明顯改善。

（三）南疆兵團城鎮(zhèn)規(guī)模穩(wěn)步壯大

城鎮(zhèn)規(guī)模是從人口規(guī)模和經(jīng)濟規(guī)模的角度來衡量，人口規(guī)模方面：自2017年新疆兵團大力聚集人口政策實施以來，兵團各師市總人口連續(xù)三年穩(wěn)步上升，截至2019年末，全兵團總人口324.84萬人，較2017年初增長41.43萬人，其中城鎮(zhèn)人口140.31萬人，較2017年增長13.33萬人，特別是南疆師團人口增長迅速，2019年各師統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，南疆四個師總人口約97萬人，較2017年增長47.35萬人，幾乎翻了一倍，其中城市及鎮(zhèn)區(qū)人口約占南疆師市總人口的1/4。經(jīng)濟規(guī)模方面：截至2019年末，南疆兵團4座城市，23個建制鎮(zhèn)（暫未包括2020年二師新掛牌的7個建制鎮(zhèn)），實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值約690億元，較2017年增長約112億元。城鎮(zhèn)在南疆各師發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，不僅是集聚人口的重要載體，更是南疆產(chǎn)業(yè)集聚的平臺，為南疆兵團發(fā)揮維穩(wěn)戍邊職責使命提供了重要物質(zhì)基礎。

二、南疆兵團城鎮(zhèn)化建設存在的問題

（一）城鎮(zhèn)基礎設施尚需完善

南疆城市普遍建市時間短，2004年阿拉爾市和圖木舒克市掛牌成立，2012年鐵門關市掛牌成立，2016年昆玉市掛牌成立，短短幾年或十幾年的時間，城市水、電、暖、路、氣、網(wǎng)等市政基礎設施根據(jù)城市規(guī)劃重新建設，但因新建城市稅源尚未培育成熟，財政收入較少，投入能力有限，一些路、網(wǎng)等投入大、周期較長的項目會出現(xiàn)延遲竣工而影響使用的情況。南疆團場建制鎮(zhèn)的基礎設施多數(shù)是在團場場部原有框架下進行的改擴建，如“三供一業(yè)”相關基礎設施服務能力僅能滿足存量需求，隨著產(chǎn)業(yè)及人口的集聚，基礎設施的承載能力已經(jīng)超出負荷。城鎮(zhèn)的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務基礎設施也難以滿足增量需求，如一師阿拉爾市現(xiàn)有公辦幼兒園對新增落戶幼兒的吸納能力已經(jīng)出現(xiàn)不足。城鎮(zhèn)信息網(wǎng)絡等基礎設施在“十三五”期間雖已基本實現(xiàn)全覆蓋，但仍處于較低水平，服務能力十分有限，智慧城市建設基礎薄弱。特色小城鎮(zhèn)建設方面，城鎮(zhèn)特色不突出，城鎮(zhèn)規(guī)劃在文化的傳承創(chuàng)新和城市個性塑造上還存在不足，距離新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展還有很大差距。

（二）城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚質(zhì)量有待提升

南疆兵團城鎮(zhèn)因歷史原因，多存在地理區(qū)位不佳或資源有限等問題，這是限制產(chǎn)業(yè)布局的重要影響因素之一。目前，南疆師團城鎮(zhèn)化呈強力推進之勢，城鎮(zhèn)化率提高很快，但二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足，城鎮(zhèn)發(fā)展動力有限，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化特征明顯。產(chǎn)業(yè)集聚未能有效形成上下游產(chǎn)業(yè)鏈，農(nóng)副產(chǎn)品加工、礦產(chǎn)資源加工等仍處于初級產(chǎn)品加工階段，產(chǎn)品附加值較低。產(chǎn)城融合發(fā)展效果不明顯，以產(chǎn)聚人、以產(chǎn)興城的成效有限，這在二師鐵門關市、十四師昆玉市表現(xiàn)較為突出，建市以來城市人口主要來源于行政辦公和團場轉移人員，產(chǎn)業(yè)集聚的人口流動性大、穩(wěn)定性差。

（三）城鎮(zhèn)建設融資償還有壓力

根據(jù)人口密度測算，城鎮(zhèn)每增加1萬人，就需要建設1平方公里城鎮(zhèn)面積，基礎設施建設將投入1.97億元，到2020年底南疆人口計劃增加30萬人，理論上最少需投資59.1億元。目前，南疆城鎮(zhèn)建設資金主要依靠中央財政轉移支付來支撐。隨著兵團全面深化改革的深入推進，職能已經(jīng)得到全面落實，城鎮(zhèn)發(fā)展投融資將完全按照政府投融資方式規(guī)范運作，目前城鎮(zhèn)建設融資途徑除財政項目資金外，主要依靠發(fā)行地方政府債券，債務償還的資金來源是稅收，對南疆兵團新建的城鎮(zhèn)而言，產(chǎn)業(yè)培育還處于起步階段，很多企業(yè)是季節(jié)性生產(chǎn)，稅源穩(wěn)定性無法保證，政府債務存在較大償還壓力，以二師鐵門關市為例，2019年全年全師的稅收收入不足4億元，來源于建筑企業(yè)的稅金為1.83億元，除師市本級自留外，還需要根據(jù)各團場的規(guī)模將稅收劃轉至團場，能夠用于城鎮(zhèn)建設及償還政府債務的資金十分有限，2019年鐵門關市全年固定資產(chǎn)投資51.34億元，其中民間投資31.82億元，約占總投資的62%，剩余投資主要依靠財政轉移資金和項目專項資金，同樣的情況在十四師昆玉市表現(xiàn)更突出，即便是產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎較好的一師阿拉爾市，2019年全年稅收收入為5.32億元，占全口徑財政收入的比例僅為3%。

（四）城鎮(zhèn)治理水平還需提高

新疆兵團推進深化改革后，截至2020年自治區(qū)向兵團授予行政職能和行政執(zhí)法權已有3511項，南疆城鎮(zhèn)承接各項授權后，人力人才都面臨嚴重不足，城鎮(zhèn)系統(tǒng)化和服務化管理尚未成熟，以人為核心的治理能力還需進一步提升。南疆兵團城鎮(zhèn)治理理念創(chuàng)新不足，與東部地區(qū)城鎮(zhèn)治理相比還比較落后，缺乏城鎮(zhèn)管理方面的專業(yè)人才。

三、“十四五”時期南疆兵團城鎮(zhèn)化建設面臨的新機遇和新挑戰(zhàn)

（一）機遇

1.政策機遇。黨的十九屆五中全會提出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，特別是提出了“要合理規(guī)劃布局，提高中心城市和城市群等優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟承載能力”，這為南疆兵團以城市為中心，加快團場城鎮(zhèn)與地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)嵌入融合發(fā)展提供了重要政策支持。第三次中央新疆工作座談會指出“兵團要持續(xù)深化改革，加強維穩(wěn)能力建設，不斷增強兵團的組織優(yōu)勢和動員能力，更好發(fā)揮特殊作用”，城鎮(zhèn)是新時期南疆發(fā)揮好“三大功能”“四大作用”的重要載體，兵團設市建鎮(zhèn)的快速推進就是組織優(yōu)勢和動員能力的良好體現(xiàn)，會議為南疆兵團加強城鎮(zhèn)建設提供了政策支持。西部大開發(fā)指導意見指出“到2035年，西部地區(qū)基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，基本公共服務、基礎設施通達程度、人民生活水平與東部地區(qū)大體相當”，這為南疆兵團在城鎮(zhèn)建設資金上爭取更大的政策支持提供了依據(jù)。

2.改革機遇。隨著供給側結構性改革的持續(xù)深入，兵團產(chǎn)業(yè)結構逐步優(yōu)化，南疆城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局將更加科學，產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城鎮(zhèn)相互協(xié)調(diào)發(fā)展成為必然趨勢。兵團堅定堅決推進全面深化改革，“政”的職能越來越健全，國有企業(yè)改革激發(fā)市場主體活力，財政稅收體制、水利體制、電力體制、園區(qū)體制等重點領域的改革將激發(fā)城鎮(zhèn)發(fā)展活力，更有利于南疆兵團城鎮(zhèn)治理能力的完善與治理水平的提升，改善南疆兵團城鎮(zhèn)的營商環(huán)境。

3.發(fā)展機遇。在國際國內(nèi)雙循環(huán)新發(fā)展格局下，要形成國內(nèi)市場大循環(huán)，就要破除阻礙要素自由流動的各方面限制，加快建設統(tǒng)一、開放、有序的國內(nèi)大市場，隨著各類行政限制和非公平競爭的消除，全社會交易成本降低，南疆城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展迎來新機遇。絲綢之路核心區(qū)建設，新疆打造西向交通樞紐和商貿(mào)物流、文化科教、醫(yī)療服務中心，兵團積極參與其中，特別是南疆兵團城市，既要發(fā)揮維穩(wěn)戍邊職責使命，又要根據(jù)自身區(qū)位特點與地方城鎮(zhèn)形成相互補充、相互融合的城鎮(zhèn)經(jīng)濟群，其中流通設施建設管理將得到進一步完善，南疆兵團城鎮(zhèn)面向對內(nèi)和對外兩個市場，獲得新的發(fā)展機遇。

（二）挑戰(zhàn)

1.新冠肺炎疫情持續(xù)影響，宏觀經(jīng)濟下行壓力加大。自2019年底新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，國內(nèi)疫情雖得到良好控制，但全球疫情蔓延仍未出現(xiàn)減弱趨勢，反而愈演愈烈，國內(nèi)始終有疫情輸入風險。2020年下半年，新疆出現(xiàn)兩次局部疫情，給新疆經(jīng)濟發(fā)展造成了較大影響，特別是南疆地區(qū)的服務業(yè)、旅游業(yè)及其上下游產(chǎn)業(yè)遭受重創(chuàng)。根據(jù)當前全球各國疫情發(fā)展的態(tài)勢，我國“十四五”的開局面臨巨大考驗，南疆兵團城鎮(zhèn)化建設要在加強疫情防控的同時，提高城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量，加快城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構升級，并集聚更多人口，這對基礎薄弱的南疆兵團城鎮(zhèn)來說是嚴峻的挑戰(zhàn)。

2.周邊國家形勢不穩(wěn)，南疆維穩(wěn)任務艱巨。新疆與周邊8個國家接壤，其中南疆地區(qū)與5個國家交界，分別是吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度。2020年以來，周邊國家的安全形勢出現(xiàn)了變化，吉爾吉斯斯坦出現(xiàn)內(nèi)部政權更迭、政局動蕩，中印邊界問題出現(xiàn)新情況，阿富汗常年戰(zhàn)亂、政局不穩(wěn)，同時毗鄰中亞的亞美尼亞和阿塞拜疆突發(fā)武裝沖突，未來形勢尚不明朗，對我國“一帶一路”倡議的推進有不良影響。南疆周邊國家形勢越不穩(wěn)定，就越需要南疆兵團發(fā)揮好職責使命，而城鎮(zhèn)是新時期兵團維穩(wěn)戍邊的載體，要在應對外部環(huán)境挑戰(zhàn)的同時，穩(wěn)扎穩(wěn)打做好與地方城鎮(zhèn)的相互嵌入與融合，共同為南疆穩(wěn)定筑牢防線。

總的來說，“十四五”時期南疆兵團城鎮(zhèn)化建設必須要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，完成從城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化的轉變，切實以民為本，營造好城鎮(zhèn)拴心留人的環(huán)境，集聚人口，引進人才，發(fā)揮優(yōu)勢，補足短板，貫徹落實好黨的十九屆五中全會及中央第三次新疆工作座談會的精神，打造新時期南疆兵團經(jīng)濟發(fā)展增長極。