機(jī)關(guān)檔案管理共建與共享研究

張 巖

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展、機(jī)關(guān)檔案信息服務(wù)方式的重大變化，特別是機(jī)關(guān)檔案信息服務(wù)依托于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展，檔案信息資源共享具備了技術(shù)基礎(chǔ)，推動了機(jī)關(guān)檔案管理的共建共享[1]。

一、機(jī)關(guān)檔案管理在信息資源共享下的共建共享?xiàng)l件與機(jī)遇

1.機(jī)關(guān)檔案管理在信息資源共享中具備了豐富的信息資源條件。當(dāng)前，機(jī)關(guān)檔案管理都以信息化建設(shè)為主要目標(biāo)，從而推動了機(jī)關(guān)檔案信息資源的共享，也為機(jī)關(guān)檔案管理共建共享提供了更加豐富的檔案信息資源。特別是機(jī)關(guān)檔案信息資源種類繁多、內(nèi)容豐富，不僅包括各類公文資源、人事檔案資源、財(cái)務(wù)管理檔案資源，也包含了政府政策制度資源，都具有十分豐富的利用價(jià)值[2]。機(jī)關(guān)檔案信息資源共建共享，將可以為機(jī)關(guān)檔案管理提供十分豐富的館藏資源，拓寬機(jī)關(guān)檔案管理的廣度與深度，而且在豐富的檔案資源支持下，機(jī)關(guān)檔案服務(wù)將向多樣化、系統(tǒng)化發(fā)展，機(jī)關(guān)檔案信息資源共享更有利于機(jī)關(guān)檔案管理，從而為社會規(guī)劃與發(fā)展提供更多參考價(jià)值。

2.機(jī)關(guān)檔案管理在信息資源共享中提高了檔案資源管理效率。機(jī)關(guān)檔案資源本身就具有很高的利用價(jià)值，特別是機(jī)關(guān)檔案管理對其再次整理和完善，則可以進(jìn)一步對其利用價(jià)值進(jìn)行提升，如機(jī)關(guān)檔案的著錄和編研等，不僅可以為機(jī)關(guān)檔案的檢索利用提供方便，還可以推動機(jī)關(guān)檔案資源的共享，對同一個(gè)系統(tǒng)不同地區(qū)機(jī)關(guān)檔案資源進(jìn)行匯集，從而為政府公共決策提供更多參考與支持。從檔案管理的角度來看，檔案資料的分別管理可能造成檔案管理工作的重復(fù)和檔案管理資源的浪費(fèi)，而且如果檔案資源管理工作不完善，可能導(dǎo)致檔案資源丟失、檔案資源查詢不便等諸多問題。在資源共享背景下，機(jī)關(guān)檔案管理共建共享工作可以有效解決這個(gè)問題，檔案資源通過統(tǒng)一平臺的記錄與發(fā)布，將可以減少機(jī)關(guān)檔案管理工作的重復(fù)，提高機(jī)關(guān)檔案管理工作效率。

二、信息資源共享背景下的機(jī)關(guān)檔案共建共享現(xiàn)狀與問題

1.機(jī)關(guān)檔案共建共享缺乏整體合作意識。在信息資源共享背景下推進(jìn)機(jī)關(guān)檔案共建共享，要求各個(gè)機(jī)關(guān)檔案管理部門必須要具備合作意識和協(xié)作意識[3]。一方面，在機(jī)關(guān)檔案管理部門內(nèi)部開展協(xié)同合作，確保檔案資源在機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)時(shí)流通，有效消除部門之間、地區(qū)之間、系統(tǒng)之間的檔案資源共建共享壁壘。同時(shí)，要求機(jī)關(guān)檔案管理部門與其他社會檔案管理部門，特別是高校檔案管理部門、科研單位檔案管理部門之間開展協(xié)同合作，即機(jī)關(guān)檔案管理部門要和其他社會檔案管理部門之間進(jìn)行檔案資源的數(shù)據(jù)共享，突破外部信息壁壘。但是，從我國機(jī)關(guān)檔案共建共享現(xiàn)狀來看，檔案資源共建共享內(nèi)外協(xié)同性比較差，各個(gè)機(jī)關(guān)檔案管理部門出于信息保密原則和要求，缺乏機(jī)關(guān)檔案管理系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)作意識，也缺乏與外部檔案管理部門的合作思維，導(dǎo)致機(jī)關(guān)檔案管理部門在管理機(jī)制、信息資源建設(shè)、檔案業(yè)務(wù)開發(fā)、服務(wù)對象等方面存在著較大差異性。機(jī)關(guān)檔案共建共享需要更多的機(jī)關(guān)檔案管理部門參與其中，才能真正產(chǎn)生系統(tǒng)優(yōu)勢和聚集效應(yīng)，才能真正達(dá)到機(jī)關(guān)檔案資源共建共享的目標(biāo)。但是由于信息安全、檔案保密、管理體制和利益等諸多因素的制約，機(jī)關(guān)檔案管理部門參與檔案共建共享意愿仍然比較低。

2.機(jī)關(guān)檔案共建共享缺乏統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。更大限度地發(fā)揮檔案資源的價(jià)值，是開展機(jī)關(guān)檔案共建共享的主要目的，同時(shí)也可以大大提高機(jī)關(guān)檔案管理部門的信息資源管理能力，為機(jī)關(guān)檔案管理提供豐富的檔案資源支撐，但是檔案信息資源共建共享價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也需要高質(zhì)量信息和高效率數(shù)據(jù)處理[4]。與此同時(shí)，機(jī)關(guān)檔案信息資源共建共享也意味著機(jī)關(guān)檔案管理部門需要面對更多的檔案信息資源處理，從而增加檔案管理難度和要求。在開展檔案資源共建共享過程中，由于缺乏合作意識和協(xié)同能力，機(jī)關(guān)檔案管理部門在檔案資源的收集、整理和歸檔等環(huán)節(jié)中缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在信息資源共享背景下難以把不同類型和不同標(biāo)準(zhǔn)的檔案信息資源進(jìn)行匯集，而且在具體著錄檢索方式等方面都存在很大不同，對機(jī)關(guān)檔案管理效率提升造成阻礙。同時(shí)，在開展機(jī)關(guān)檔案共建共享過程中，由于各個(gè)機(jī)關(guān)檔案管理部門所使用的檔案管理系統(tǒng)并不相同，缺乏檔案信息資源共建共享的兼容端口，阻礙機(jī)關(guān)檔案共享共建工作推進(jìn)。

3.機(jī)關(guān)檔案共建共享面臨信息安全風(fēng)險(xiǎn)。對于機(jī)關(guān)檔案管理而言，檔案資源安全是生命線，特別是機(jī)關(guān)檔案管理面臨著各類政府重要信息資源，不僅關(guān)系到政府部門的工作信息資料，也包含了大量公民個(gè)人信息資料，必須要確保檔案信息資源的安全性。在信息資源共享背景下開展機(jī)關(guān)檔案共建共享工作，面臨著以下幾個(gè)方面的安全風(fēng)險(xiǎn)：第一，機(jī)關(guān)檔案共建共享是基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展的，大量的機(jī)關(guān)檔案信息資源存放在第三方云端。但是在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中開展機(jī)關(guān)檔案共建共享，雖然可以提高機(jī)關(guān)檔案管理的便捷性，但同時(shí)也面臨著機(jī)關(guān)檔案信息資源被攻擊的，從而導(dǎo)致機(jī)關(guān)檔案被惡意損壞、修改、竊取等風(fēng)險(xiǎn)。第二，機(jī)關(guān)檔案資源在不同檔案管理部門之間的共享流通，對相關(guān)檔案管理部門的信息安全管理能力要求更高，特別是在信息資源共享背景下開展機(jī)關(guān)檔案共建共享，具有顯著的“去中心化”特點(diǎn)，對于每個(gè)參與機(jī)關(guān)檔案共建共享的主體要求都是相同的，一旦有一方在信息安全管理上存在漏洞，則可能導(dǎo)致所有參與檔案資源共建共享的單位面臨檔案信息資源安全問題。

4.機(jī)關(guān)檔案共建共享存在人才短缺問題。但是，機(jī)關(guān)檔案共建共享工作作為一項(xiàng)持續(xù)性工作和系統(tǒng)化工程，要求機(jī)關(guān)檔案管理部門必須充分做好人才儲備。當(dāng)前，我國機(jī)關(guān)檔案管理中普遍面臨著檔案管理專業(yè)人才缺乏問題。第一，大多數(shù)機(jī)關(guān)檔案管理部門基本上都面臨著專業(yè)人員配備不足的問題，大部分機(jī)關(guān)在人員編制縮減情況下，首當(dāng)其沖就是壓縮非業(yè)務(wù)部門人員編制和配比，如機(jī)關(guān)檔案管理工作一般都是由公文管理人員兼任，缺乏專業(yè)的檔案管理人員，其業(yè)務(wù)工作已經(jīng)消耗大部分時(shí)間，無暇花費(fèi)更多精力考慮機(jī)關(guān)檔案共建共享工作。第二，機(jī)關(guān)檔案共建共享工作的推進(jìn)，主要是對檔案信息資源進(jìn)行更多的開發(fā)利用，對于機(jī)關(guān)檔案信息資源共享技術(shù)要求更高，要為其配備專業(yè)技術(shù)人員才能有效推動工作開展，但機(jī)關(guān)檔案管理部門普遍缺乏專門信息技術(shù)管理人員。

三、信息資源共享背景下的機(jī)關(guān)檔案共建共享機(jī)制構(gòu)建

1.完善機(jī)關(guān)檔案信息資源收集機(jī)制。第一，推動檔案資源管理從“機(jī)關(guān)檔案”到“社會檔案”的轉(zhuǎn)變。檔案資源作為機(jī)關(guān)檔案管理的基礎(chǔ)，也是對機(jī)關(guān)檔案管理定位的主要依據(jù)。在機(jī)關(guān)檔案原有管理模式中，機(jī)關(guān)檔案管理作為各級政府機(jī)構(gòu)的服務(wù)性工作，主要為機(jī)關(guān)服務(wù)，這對機(jī)關(guān)檔案走向社會、服務(wù)公眾產(chǎn)生阻礙，也造成社會檔案資源不被重視的問題。但是，在資源共享背景下的機(jī)關(guān)檔案管理工作，必須要對其檔案管理的社會功能和服務(wù)定位進(jìn)行重新思考，要轉(zhuǎn)變原有的“機(jī)關(guān)檔案管理”理念，基于信息資源共享理念，建立機(jī)關(guān)檔案共建共享新機(jī)制。第二，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，推動機(jī)關(guān)檔案資源收集機(jī)制創(chuàng)新。當(dāng)前，機(jī)關(guān)檔案管理必須轉(zhuǎn)變檔案資源收集思路與方法，要建立能夠覆蓋全社會的檔案信息資源收集機(jī)制，不再局限于機(jī)關(guān)檔案信息資源的建立，而是要兼顧個(gè)人、家庭、社會與政府等不同層次，對大眾信息資源、網(wǎng)絡(luò)信息資源、民生信息資源進(jìn)行搜集與整理，得到社會廣泛關(guān)注，充分展現(xiàn)機(jī)關(guān)檔案服務(wù)社會、服務(wù)公眾的目標(biāo)。同時(shí)，要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，拓寬數(shù)字檔案信息資源范圍和來源，更好地滿足社會各界對檔案資源的需求。

2.創(chuàng)新機(jī)關(guān)檔案信息資源服務(wù)方式。第一，引入社會力量推動機(jī)關(guān)檔案共建共享。隨著社會公眾對于檔案資源需求的增加，機(jī)關(guān)檔案對外開放趨勢不可避免，機(jī)關(guān)檔案數(shù)字化和信息化建設(shè)趨勢已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)。對于機(jī)關(guān)檔案共建共享中存在的專業(yè)人員不足問題，機(jī)關(guān)檔案管理部門可以適度引入社會專業(yè)檔案管理機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢和高效靈活優(yōu)勢，有效彌補(bǔ)機(jī)關(guān)檔案公共服務(wù)能力不足的問題，更好地滿足社會對于檔案服務(wù)的需求。浙江省建德市自1992年開啟檔案事務(wù)服務(wù)所，從而開啟了我國機(jī)關(guān)檔案服務(wù)社會化進(jìn)程，在近30年的時(shí)間里，機(jī)關(guān)檔案外包服務(wù)進(jìn)程仍然比較緩慢，檔案資源社會化服務(wù)普及程度仍然比較低。因此，要在機(jī)關(guān)檔案共建共享中引入社會檔案管理中介機(jī)構(gòu)參與機(jī)關(guān)檔案事務(wù)性服務(wù)管理工作，把社會最優(yōu)秀的檔案管理人才引入機(jī)關(guān)檔案管理工作之中，并引入競爭機(jī)制和考核機(jī)制，進(jìn)一步提高機(jī)關(guān)檔案社會化服務(wù)效率和降低管理成本，推動我國檔案管理事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。第二，防范機(jī)關(guān)檔案管理服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)。在開展機(jī)關(guān)檔案共建共享工作中，把外包的機(jī)關(guān)檔案進(jìn)行數(shù)字化處理以后，必須根據(jù)檔案信息資源共享要求，對相關(guān)檔案信息資源進(jìn)行深度加工，最大限度發(fā)揮機(jī)關(guān)檔案資源價(jià)值，但同時(shí)也要確保機(jī)關(guān)檔案涉密信息安全性和個(gè)人隱私檔案信息不泄露。特別是涉密檔案信息資源服務(wù)外包的時(shí)候，必須通過現(xiàn)代信息手段，對檔案信息資源實(shí)行嚴(yán)格保密措施，要求檔案信息資源外包服務(wù)人員嚴(yán)格遵守檔案管理制度要求，同時(shí)要做好檔案資源共建共享軟硬件設(shè)備的安全保密措施，對檔案管理系統(tǒng)加強(qiáng)日常監(jiān)管和監(jiān)控。

3.建立機(jī)關(guān)檔案共建共享的主體協(xié)同機(jī)制。機(jī)關(guān)檔案共建共享主體協(xié)同機(jī)制的建立，可以有效解決機(jī)關(guān)檔案管理部門參與意愿較低、主體單一的問題，從而為機(jī)關(guān)檔案共建共享提供豐富資源支撐。在保障機(jī)關(guān)檔案共建共享參與主體地位、職能、作用相互平等基礎(chǔ)上，確定機(jī)關(guān)檔案共建共享的協(xié)調(diào)組織者，特別是對于政府機(jī)關(guān)來說，更是要建立由單位領(lǐng)導(dǎo)組成的檔案資源共建共享協(xié)調(diào)小組，制定機(jī)關(guān)檔案共建共享的管理制度，同時(shí)也對各個(gè)參與主體之間的利益和關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，對機(jī)關(guān)檔案信息資源共建共享平臺進(jìn)行定期更新、維護(hù)和優(yōu)化，組織參與成員單位參加共建共享培訓(xùn)，確保每個(gè)參與主體都能夠充分享受機(jī)關(guān)檔案共建共享帶來的便捷。同時(shí)，也要加強(qiáng)對信息資源共享背景下的機(jī)關(guān)檔案共建共享效果的評價(jià)，包括人員績效、資金績效、制度績效等，通過績效評價(jià)推動機(jī)關(guān)檔案共建共享工作，促進(jìn)各個(gè)主體系統(tǒng)機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展。

4.完善機(jī)關(guān)檔案共建共享技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。為了有效提高機(jī)關(guān)檔案信息資源共建共享效率，必須建立統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，這也是開展機(jī)關(guān)檔案共建共享的核心條件和要求。機(jī)關(guān)檔案共建共享工作推進(jìn)過程中，要著力推進(jìn)檔案信息資源數(shù)據(jù)庫基本元數(shù)據(jù)規(guī)范和著錄標(biāo)引規(guī)則的制定，根據(jù)相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)要求，進(jìn)行數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)建設(shè)。要對參與單位的檔案信息資源標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合，制定一個(gè)總的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行規(guī)則和框架。同時(shí)，也要對相關(guān)應(yīng)用層面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，要求機(jī)關(guān)檔案在信息資源收集、整理和交換等方面統(tǒng)一管理，提高檔案信息處理效率。而且為了便于機(jī)關(guān)檔案在共建以后的共享管理和利用，也要對系統(tǒng)后端基礎(chǔ)數(shù)據(jù)接口進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)處理。