張忠民

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430073)

黨的十九大對(duì)十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，并對(duì)今后的生態(tài)文明建設(shè)作出了全面細(xì)致的部署，指出要“推進(jìn)綠色發(fā)展、著力解決突出的環(huán)境問(wèn)題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度和改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”，提出了“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”的目標(biāo)。在新時(shí)代背景下，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法治創(chuàng)新關(guān)系到生態(tài)文明的建設(shè)，關(guān)系到人與自然和諧發(fā)展以及現(xiàn)代化建設(shè)的新格局。如何構(gòu)建與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制相適應(yīng)的法治體系與治理能力，保障自然資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，完善生態(tài)環(huán)境事權(quán)的再分配，整合環(huán)境領(lǐng)域法的系統(tǒng)作為，從而使中國(guó)特色生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制能夠積極、穩(wěn)妥、有序地推進(jìn)創(chuàng)新法治保障路徑，成為一個(gè)重要議題。因此，加強(qiáng)新時(shí)代背景下生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法治創(chuàng)新研究就顯得尤為重要和緊迫。

一、新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制面臨的三大矛盾

在新時(shí)代背景下，完善中國(guó)特色生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制已經(jīng)成為我們不能回避的重要課題。要解決這一問(wèn)題，就必須深入剖析當(dāng)前理論存在的不足，審視實(shí)踐所取得的成效，并理清問(wèn)題產(chǎn)生的根源。

(一)新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制概述

要深入認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，應(yīng)首先厘清其基本概念，明確其基本涵義。

1.對(duì)新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制基本概念的界定 “新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”是由“新時(shí)代”“生態(tài)環(huán)境”“監(jiān)管”“體制”幾個(gè)詞語(yǔ)構(gòu)成的。其中，“生態(tài)環(huán)境”和“體制”的含義存在一定的模糊之處，故筆者主要對(duì)這兩詞的含義進(jìn)行分析。

首先，對(duì)“生態(tài)環(huán)境”概念的厘定。作為“生態(tài)”和“環(huán)境”的組合，“生態(tài)環(huán)境”一詞并不單純地等同于二者含義的相加。在我國(guó)，“生態(tài)環(huán)境”一詞最早用于國(guó)家行政管理層面源于1982年全國(guó)人大五屆第五次會(huì)議。[1]由于在憲法和政府工作報(bào)告中使用了這一提法，“生態(tài)環(huán)境”一詞被一直沿用至今，但對(duì)其含義的爭(zhēng)議從未停止過(guò)。從“生態(tài)環(huán)境”一詞在人大常委會(huì)產(chǎn)生過(guò)程的基本事實(shí)判斷，它屬于相對(duì)獨(dú)立的管理用語(yǔ)，在語(yǔ)法上表現(xiàn)為偏正和并列的結(jié)構(gòu)。因此，從這個(gè)意義上講，“生態(tài)環(huán)境”包含“生態(tài)”和“環(huán)境”兩個(gè)對(duì)象，被保護(hù)和改善的對(duì)象是并列的“生活環(huán)境”和“生態(tài)環(huán)境”。社會(huì)上使用“生態(tài)環(huán)境”一詞，主要是將其作為對(duì)人類環(huán)境的統(tǒng)稱，指人類環(huán)境中與主體的生存發(fā)展最直接相關(guān)的一類環(huán)境。[2](P.6)這樣便從規(guī)范意義層面對(duì)“生態(tài)環(huán)境”作了明確界定。

其次，對(duì)“體制”概念的厘定?！绑w制”一詞在《辭?！分斜唤忉尀閲?guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法等的總稱。[3](P.644)早期有學(xué)者在《俄羅斯生態(tài)法》中提出，體制是有關(guān)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系和制度的總稱。[4](P.223)也有學(xué)者認(rèn)為，體制是滲透某種意識(shí)形態(tài)或價(jià)值觀念，在相關(guān)領(lǐng)域或組織間形成的一種基本的整體關(guān)系框架。[5]體制規(guī)定的是內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)及其內(nèi)部事物之間的基本關(guān)系，屬于某一事物運(yùn)行最基本的架構(gòu)。因此筆者認(rèn)為，體制是內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的關(guān)系架構(gòu)，它規(guī)定了內(nèi)部的職責(zé)劃分以及責(zé)任承擔(dān)方式，是某一領(lǐng)域的整體關(guān)系框架。

2.新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制基本涵義之明確 生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是指環(huán)保部門(mén)為了保護(hù)和監(jiān)管生態(tài)環(huán)境，將統(tǒng)一監(jiān)管與有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的體制和責(zé)任機(jī)制。[6]與“監(jiān)管”的含義相類似，“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”也有廣義和狹義之分。學(xué)界一般采用狹義的理解，即僅指政府對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行的監(jiān)管。[7](P.54)生態(tài)環(huán)境是與人類密切相關(guān)、對(duì)人類生活至關(guān)重要的環(huán)境，包括資源和能源，其監(jiān)管即由政府或有關(guān)部門(mén)依照法律法規(guī)對(duì)生態(tài)環(huán)境的相關(guān)事宜進(jìn)行監(jiān)督管理，體制則是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)配置。因此，在字面意義上，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督管理的一系列組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)和職責(zé)的劃分。具體而言，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是規(guī)定中央和地方對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)以及職責(zé)，規(guī)定上下級(jí)以及各區(qū)域之間的相互關(guān)系，規(guī)定各個(gè)部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)劃分等的關(guān)系架構(gòu)。

(二)新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制三大矛盾的基本面向

以人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾為時(shí)代底色，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制也面臨著同樣的矛盾，具體可以總結(jié)為以下三個(gè)方面。

1. 人民對(duì)美好生活的需求和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾 一方面，人民對(duì)新時(shí)代的美好生活是無(wú)限向往的；另一方面，現(xiàn)實(shí)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制發(fā)展卻是不平衡不充分的。因此，二者之間形成了新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制所面臨的主要矛盾。人民對(duì)美好生活的需求類型是多樣的，不僅有基本的物質(zhì)需求，還有高層次的精神需求。在環(huán)境方面，人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需求日漸強(qiáng)烈，對(duì)天更藍(lán)、山更綠、水更清的美麗中國(guó)更加向往。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的消費(fèi)重心也逐漸轉(zhuǎn)移到了精神文化層面。《民法典》的頒布更是促進(jìn)了人性解放與人的價(jià)值的自我實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求在精神文化層面愈加凸顯。[8]

然而，面對(duì)人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制的發(fā)展卻是不平衡不充分的，即有效的“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度”供給不足。具體而言，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制主要存在著主體分布不均、運(yùn)行機(jī)制不充分、制度設(shè)計(jì)不足等問(wèn)題。我國(guó)環(huán)境法自誕生起，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，形成了以政府環(huán)境公共權(quán)力為核心的威權(quán)型環(huán)境治理模式。[9](P.10)在很大程度上，環(huán)境問(wèn)題的解決依賴于政府的強(qiáng)制作用，但國(guó)家對(duì)環(huán)境治理的監(jiān)管卻是單一的和碎片化的。在從管理向治理轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，多元共治的模式成為體制完善的方向，而企業(yè)和個(gè)人往往是以被監(jiān)管者的身份出現(xiàn)的。和其他領(lǐng)域一樣，環(huán)境監(jiān)管也是以政府為主導(dǎo)的。[10]例如，在環(huán)境公益訴訟中，公益組織的起訴條件被嚴(yán)格限制。由此可見(jiàn)，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中，主體的分布不均使多元共治的主體受到限制。其次，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的機(jī)制運(yùn)行不暢。一方面，相關(guān)權(quán)力的配置不當(dāng)。由于地方行政部門(mén)擔(dān)負(fù)著多重角色和任務(wù)，無(wú)法專心實(shí)施生態(tài)行政管理，且由于地域生態(tài)環(huán)境的不同，環(huán)境監(jiān)管無(wú)法按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施。[11]另一方面，權(quán)力運(yùn)行也缺乏一定的約束機(jī)制。在權(quán)力需要制約已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的背景下，政府開(kāi)始在法治的軌道上運(yùn)行。但長(zhǎng)期以來(lái)，在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域仍然存在著大量有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況。[12]最后，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)不足。我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)存在一定的不足，具體表現(xiàn)為：重視末端控制，輕視全過(guò)程控制；重實(shí)體規(guī)范，輕程序規(guī)范；立法側(cè)重于污染防治，輕視生態(tài)環(huán)境保護(hù)及資源利用，等等。

2. 人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的需求和法治創(chuàng)新不平衡不充分之間的矛盾 新時(shí)代對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制提出的最基本要求是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的有效性，形成對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管體制，而這即與法治創(chuàng)新不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)形成了新的矛盾。人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的需求包括以下三個(gè)維度。

第一，監(jiān)管主體多元共治的需求。在多元共治的背景下，我國(guó)環(huán)境治理體系由傳統(tǒng)的政府單維管制向社會(huì)多元主體參與的方向發(fā)展，環(huán)境治理內(nèi)涵也發(fā)生了變化，多主體互動(dòng)協(xié)作開(kāi)始成為社會(huì)治理主體的主要環(huán)境治理訴求。[13]于社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，其有主人翁地位的社會(huì)治理需求；于個(gè)人來(lái)說(shuō)，其有權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒和權(quán)利行使的需求；于政府來(lái)說(shuō)，其有樹(shù)立良好形象和追求善治的需求。

第二，監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行順暢的需求。權(quán)力制約基礎(chǔ)上的權(quán)力運(yùn)行順暢是實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的基本要義。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法治化改革須秉持“機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限明晰、行政程序依規(guī)合法、監(jiān)管執(zhí)法追責(zé)有序”的基本原則。[14]而運(yùn)行順暢的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制還可以提高生態(tài)環(huán)境治理效益，從而達(dá)到資源利用和環(huán)境保護(hù)效益最大化的要求。而且，法治的統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)和執(zhí)法效率的提高都需要順暢的監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制予以保障。

第三，監(jiān)管制度設(shè)計(jì)合理的需求。我國(guó)有相當(dāng)一部分環(huán)境監(jiān)管制度設(shè)計(jì)存在缺陷，這就使得人民對(duì)合理的制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生了巨大的需求。我國(guó)現(xiàn)代能源監(jiān)管以法定化、人本化、柔性化為發(fā)展趨勢(shì)。[15]新時(shí)代，環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的改革進(jìn)入深水區(qū)，創(chuàng)造公民平等參與能源決策的程序、實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管的程序正義與實(shí)質(zhì)正義成為全體人民的迫切需求。

從現(xiàn)實(shí)看，我國(guó)的法治創(chuàng)新是不平衡不充分的。首先，法律治理體系結(jié)構(gòu)復(fù)雜。在公法、私法、社會(huì)法存在區(qū)分的情況下，法治體系存在雜亂之處?！拔辛⒎ā睓C(jī)制使得當(dāng)前自然資源單行法之間存在調(diào)整對(duì)象交叉、內(nèi)容重復(fù)、法律效力層級(jí)混亂等情況。[16]其次，法律治理能力不足。法律存在缺陷，其中最重要的是其規(guī)范性與合法性之間存在著張力。一方面，法律的運(yùn)行不斷受到其他系統(tǒng)的干擾，從而對(duì)其獨(dú)立性造成了影響；另一方面，人們多元化的價(jià)值追求導(dǎo)致以前單一的觀念破產(chǎn)，而現(xiàn)今的法律尚缺乏整合社會(huì)的基礎(chǔ)。[17]

3. 人民對(duì)美好法治創(chuàng)新的需求和法制與治理不平衡不充分之間的矛盾 法治的目的在于滿足人民的美好需求，增進(jìn)人民的福祉。人民期待著良好法治創(chuàng)新格局以及政府現(xiàn)代化治理能力和治理體系的盡早形成。而法律的治理體系與治理能力卻存在不足之處，這在很大程度上阻礙了“良法善治”的形成。

人民對(duì)美好法治創(chuàng)新的需求譜系主要包括以下兩個(gè)方面。第一，法律治理體系完備性的需求。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系構(gòu)成了全面依法治國(guó)的總目標(biāo)，一切都在朝著這個(gè)方向發(fā)展。而法律體系的雜亂有礙于法治建設(shè)，法律體系建設(shè)所帶來(lái)的紅利尚未得到真正的實(shí)現(xiàn)。在此種情況下，人民對(duì)美好法治創(chuàng)新的需求卻在日益高漲。第二，法律治理能力的高效性需求。從屬性看，政府的治理能力更多的是一種“軟實(shí)力”，如果能將其融入到法律治理體系之中，必將為整個(gè)法治的發(fā)展貢獻(xiàn)巨大的力量。而現(xiàn)實(shí)中法律本身存在的局限以及其整合與實(shí)施能力的不足在一定程度上降低了法治的功能。目前的法律整合能力已不足以應(yīng)對(duì)社會(huì)中復(fù)雜的利益沖突，而法律的實(shí)施能力也存在被減弱的風(fēng)險(xiǎn)。在全面現(xiàn)代化的背景下，高效的法律治理能力日益成為人民對(duì)美好法治創(chuàng)新的必要需求。

然而，從現(xiàn)實(shí)看，法制和治理是不平衡不充分的，這與人民對(duì)美好的法治創(chuàng)新需求形成了巨大的矛盾。首先，立法科學(xué)存在缺陷。一方面，立法本身存在不足之處。我國(guó)的立法主要是以政府部門(mén)為主導(dǎo)的，因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)立法的干預(yù)較多。立法的可操作性較差，在“宜粗不宜細(xì)”的慣性思維指導(dǎo)下，我國(guó)的法律中出現(xiàn)了大量的原則性條款。另一方面，不斷變化的社會(huì)給立法的科學(xué)性帶來(lái)了挑戰(zhàn)。其次，嚴(yán)格執(zhí)法存在相對(duì)失范的問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)中，執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明的現(xiàn)象較為突出。從執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平來(lái)講，即存在著執(zhí)法機(jī)關(guān)中執(zhí)法人員法律地位與相應(yīng)規(guī)定不匹配的情況，這進(jìn)一步降低了執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。再次，司法領(lǐng)域存在不公。一方面，司法獨(dú)立性不足。在現(xiàn)有的體制之下，我國(guó)司法受到行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)。行政對(duì)司法的干預(yù)是中國(guó)司法制度運(yùn)行過(guò)程中的普遍現(xiàn)象。[18]另一方面，法律至上的理念尚未得到有效貫徹。最后，全民守法亟待落實(shí)。目前，我國(guó)仍舊存在消極守法的現(xiàn)象。對(duì)法律的信仰仍有所欠缺，各種認(rèn)識(shí)上的偏差和價(jià)值觀的錯(cuò)亂有增無(wú)減，良好的守法秩序和氛圍尚未形成。[19]

二、新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制三大矛盾的轉(zhuǎn)折

從根本上講，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的法治創(chuàng)新首先是實(shí)踐性問(wèn)題，故而在具體解析監(jiān)管體制的完善與現(xiàn)今我國(guó)基本矛盾的內(nèi)在邏輯聯(lián)系之后，應(yīng)以矛盾為出發(fā)點(diǎn)，找準(zhǔn)問(wèn)題的核心，并以此為導(dǎo)向，從法治創(chuàng)新的視角切入，在制度和實(shí)踐層面尋求創(chuàng)新與完善的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

(一)第一大矛盾：向憲法上自然資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)折

現(xiàn)代法治社會(huì)，一切的國(guó)家權(quán)力均來(lái)源于憲法，應(yīng)以憲法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為目的，從憲法規(guī)范的具體內(nèi)容中獲得權(quán)力配置和行使的指引。針對(duì)環(huán)境保護(hù)與治理的內(nèi)涵及實(shí)施機(jī)制，以及環(huán)境權(quán)的保障等一系列重大問(wèn)題，同樣無(wú)法在部門(mén)法層面對(duì)其進(jìn)行根本性的闡釋，均需要憲法為之提供規(guī)范依據(jù)和制度保障。[20]

首先，對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)的定位不清是現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制問(wèn)題的癥結(jié)所在。從實(shí)踐層面看，諸多的生態(tài)破壞事件表明，地方政府自身的經(jīng)濟(jì)利益與中央政府所強(qiáng)調(diào)的生態(tài)利益在整體性國(guó)有自然資源的分配、利用、收益和管理中存在矛盾。從理論層面出發(fā)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的現(xiàn)狀問(wèn)題抽象到理論層面即是當(dāng)前自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)定位問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)與自然資源國(guó)家所有權(quán)是密切關(guān)聯(lián)、一體兩面的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)境監(jiān)管權(quán)缺乏國(guó)家所有權(quán)的根基支撐。在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的憲法基礎(chǔ)和理論依據(jù)中引入國(guó)家所有權(quán)是新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革必不可少的重要環(huán)節(jié)。

其次，把握新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制中國(guó)家的角色定位。自然資源所有權(quán)是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的基礎(chǔ)與核心，現(xiàn)存自然資源所有權(quán)的根本癥結(jié)在于國(guó)家的角色定位，需要解決的首要問(wèn)題是確定自然資源所有權(quán)的法律性質(zhì)。從憲法與民法之別、權(quán)利與權(quán)力之別以及《憲法》第9條的規(guī)定看，自然資源國(guó)家所有權(quán)是典型的公權(quán)。[21]自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)屬性的實(shí)現(xiàn)以生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革為手段，需要統(tǒng)籌各級(jí)政府機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)之間權(quán)力和義務(wù)的分配，從而更好地管理自然資源。

最后，推進(jìn)自然資源國(guó)家所有權(quán)的程序構(gòu)建。自然資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的邏輯起點(diǎn)，也是新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治創(chuàng)新的基礎(chǔ)。新時(shí)代自然資源國(guó)家管理制度的構(gòu)建應(yīng)以控制公權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利為重心，充分體現(xiàn)其實(shí)現(xiàn)全民利益的本質(zhì)特征，使自然資源的開(kāi)發(fā)利用真正回歸其公益目的，從而探索出一條既符合我國(guó)國(guó)情又科學(xué)合理、運(yùn)行順暢的自然資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)之路。

(二)第二大矛盾：向行政法上環(huán)境事權(quán)的分配與再分配轉(zhuǎn)折

對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使，必須要有相應(yīng)的代表機(jī)關(guān)和具體的意思表示。當(dāng)前權(quán)責(zé)不清、事權(quán)劃分混亂的問(wèn)題亦導(dǎo)致自然資源所有權(quán)行使的困難，這就要求在行政法上明確環(huán)境事權(quán)的劃分。

首先，應(yīng)在宏觀視野上探索全新的環(huán)境事權(quán)配置模式。從橫向的環(huán)境事權(quán)配置看，生態(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)與其他同級(jí)行政主管部門(mén)之間的銜接不暢，污染監(jiān)管職權(quán)與自然資源管理職權(quán)的配合不足。就事權(quán)的縱向配置而言，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制中，中央與地方事權(quán)的劃分相對(duì)籠統(tǒng)，并無(wú)明確的規(guī)則。環(huán)境法治的形成需要從根本上變革中央政府動(dòng)員型的環(huán)境治理模式，需要在效率、公平等價(jià)值追求的基礎(chǔ)上構(gòu)建環(huán)境治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的理想形態(tài)。[22]在理順中央和地方職責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上形成相對(duì)清晰的職責(zé)配置表，健全政府的職責(zé)體系。[23]

其次，在中觀層面上建立各有側(cè)重的區(qū)域治理模式。我國(guó)的行政區(qū)劃建立在存在差異的異質(zhì)區(qū)域的基礎(chǔ)之上，而中央則把地方各行政區(qū)看成是同質(zhì)的行政區(qū)單元來(lái)進(jìn)行治理，這就帶來(lái)了區(qū)劃與規(guī)劃的沖突。在區(qū)域治理上，應(yīng)當(dāng)辨識(shí)各個(gè)區(qū)域的基本現(xiàn)狀，準(zhǔn)確把握政府在生態(tài)環(huán)境管理制度上的具體范疇，立足地方實(shí)際情況、明確地方政府的職責(zé)義務(wù)。根據(jù)不同的環(huán)境保護(hù)對(duì)象或區(qū)域?qū)嵤┓謪^(qū)治理、分類引導(dǎo)。[24]

最后，在微觀層面拓展多元的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法手段。改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，必然會(huì)涉及行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法體制問(wèn)題。[25]在傳統(tǒng)的執(zhí)法手段尚不能完全保證生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效果的情況下，需要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法方式，采用靈活的執(zhí)法措施來(lái)補(bǔ)充強(qiáng)制性執(zhí)法的不足，完善生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管執(zhí)法體系，改變傳統(tǒng)行政執(zhí)法手段單一的現(xiàn)狀，滿足環(huán)境問(wèn)題復(fù)雜性對(duì)治理水平的高需求。具體來(lái)講，一是應(yīng)當(dāng)將修復(fù)作為環(huán)境救濟(jì)的重點(diǎn)方向，二是應(yīng)當(dāng)建立多元化的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。

(三)第三大矛盾：向環(huán)境法上領(lǐng)域法的系統(tǒng)作為轉(zhuǎn)折

生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性決定了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。而領(lǐng)域法的提出使其有了統(tǒng)籌其他法律部門(mén)，全面規(guī)范和完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的可能性，將領(lǐng)域法中以問(wèn)題為中心的整合性、多維度和一體化的研究范式引入對(duì)環(huán)境法的研究當(dāng)中，為日后的探索分析開(kāi)辟了一條新的研究路徑。

首先，挖掘環(huán)境領(lǐng)域法的緣起及其理論內(nèi)涵。固化的部門(mén)法學(xué)理論擠壓了新興法學(xué)領(lǐng)域的生存空間，部門(mén)法的研究范式并不適用于以環(huán)境法為代表的新興法學(xué)領(lǐng)域。而環(huán)境領(lǐng)域法之于新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制完善的系統(tǒng)作為方法和具體運(yùn)作機(jī)理，凸顯出著眼于整體格局的高度，并能借由問(wèn)題導(dǎo)向和具體問(wèn)題的解決做到邏輯的互通和自洽，從而形成流轉(zhuǎn)順暢而又彼此銜接的思維鏈條。環(huán)境法領(lǐng)域的法律發(fā)展以一種普遍的關(guān)懷視角，有效因應(yīng)了大量處于傳統(tǒng)部門(mén)法視域死角或邊緣的新類型法律問(wèn)題。[26]因此，適時(shí)轉(zhuǎn)變唯一的部門(mén)法理念，引入新的研究范式和方法，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的不斷發(fā)展顯得尤為重要。

其次，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制下法律部門(mén)的多元供給形態(tài)。環(huán)境法作為以現(xiàn)實(shí)社會(huì)的環(huán)境問(wèn)題為導(dǎo)向的領(lǐng)域法，由同樣以解決環(huán)境問(wèn)題為核心、共同為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度的完善發(fā)揮作用的部門(mén)法有機(jī)結(jié)合而成。在環(huán)境私法與環(huán)境公法的配置方面，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管需要公私法協(xié)同治理。在環(huán)境基本法與環(huán)境單行法的配置方面，需要聯(lián)動(dòng)發(fā)揮基本法與單行法的作用。應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境整體性理念指導(dǎo)環(huán)境法律體系，協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)規(guī)范與污染防治規(guī)范。[27]在環(huán)境程序法與環(huán)境實(shí)體法的配置方面，應(yīng)當(dāng)建立起二者關(guān)于完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的溝通與互動(dòng)，以聯(lián)合確認(rèn)并界定環(huán)境公共利益。

最后，理順生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制下法律運(yùn)行整合的思路。環(huán)境領(lǐng)域法下生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的運(yùn)行蘊(yùn)含著豐富多樣的層次和動(dòng)態(tài)開(kāi)放的流轉(zhuǎn)過(guò)程。對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)程序法上的“環(huán)境公共利益”進(jìn)行溝通和界定成為必要。[28]在法制構(gòu)建中，應(yīng)優(yōu)化監(jiān)管主體的結(jié)構(gòu)配置，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)供給和多元改善模式，促進(jìn)環(huán)境立法的理性化。在治理實(shí)踐中，應(yīng)從多維度著手，通過(guò)環(huán)境的自我規(guī)制，分階段、分層次推動(dòng)和提高對(duì)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管執(zhí)行力。

三、新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制創(chuàng)新的法治路徑

立法完備化、執(zhí)法嚴(yán)格化、司法專門(mén)化、守法普遍化構(gòu)成了新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治創(chuàng)新的基本路徑，而“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”則為法治創(chuàng)新路徑提供了載體和歸宿，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法治進(jìn)路提供了最優(yōu)選擇。

(一)新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治創(chuàng)新路徑的總體譜系

完善的法治體系是提高立法質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)治理能力提升的基礎(chǔ)。在全面依法治國(guó)的框架下深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)推進(jìn)科學(xué)的生態(tài)法律體系、嚴(yán)格的生態(tài)執(zhí)法體系、專門(mén)的生態(tài)司法體系以及普遍的守法體系的建設(shè)，從而構(gòu)建“四位一體”的新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治體系。

1.生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法制體系的完備化 完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的首要任務(wù)是建立健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法制體系。首先，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管立法。一方面，總結(jié)地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管立法的成功經(jīng)驗(yàn)；另一方面，借鑒國(guó)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)地方知識(shí)與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的雙重轉(zhuǎn)化。其次，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管規(guī)范。應(yīng)以環(huán)境行政監(jiān)管權(quán)力為中心，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管規(guī)范的內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部協(xié)調(diào)，化解規(guī)范沖突等問(wèn)題。從內(nèi)部視角看，應(yīng)從監(jiān)管機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分、監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力運(yùn)行等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)；從外部視角看，應(yīng)從環(huán)境監(jiān)管規(guī)范與政策和黨內(nèi)法規(guī)、環(huán)境監(jiān)管規(guī)范公權(quán)與環(huán)境保護(hù)監(jiān)管公眾參與的私權(quán)、監(jiān)管規(guī)范與監(jiān)管“監(jiān)管者”的規(guī)范等方面進(jìn)行調(diào)和。

2.生態(tài)環(huán)境監(jiān)管治理能力的高效化 法的制定解決的是“有法可依”的問(wèn)題，是法律實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，而執(zhí)法、司法、守法是法律實(shí)施的表現(xiàn)形式，法律實(shí)施到位，法的價(jià)值和作用才能充分發(fā)揮，法的權(quán)威性才能得到更好地展現(xiàn)。推動(dòng)“執(zhí)法嚴(yán)格化、司法專門(mén)化、守法普遍化”是生態(tài)文明法治體系建設(shè)的必然要求。首先，實(shí)現(xiàn)“執(zhí)法嚴(yán)格化”。一是處理好法律與政策的關(guān)系，逐步形成法律主導(dǎo)、政策輔助的協(xié)同模式；二是繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)垂直管理體制改革，優(yōu)化環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)；三是構(gòu)建多元化的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。一方面，要構(gòu)建協(xié)調(diào)有序的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制[29]，另一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督。其次，推動(dòng)司法專門(mén)化。一是要推進(jìn)環(huán)境審判機(jī)構(gòu)專門(mén)化；二是應(yīng)當(dāng)推進(jìn)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。最后，促進(jìn)守法普遍化。對(duì)于普遍守法而言，既要保證守法主體的多樣性，又要實(shí)現(xiàn)守法客體的體系性構(gòu)建。

(二)新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治創(chuàng)新路徑的集中承載

以黨的十九大對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制所作的部署為契機(jī)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法治創(chuàng)新急需落實(shí)。法治體系的確立為法治進(jìn)路的開(kāi)展提供了參考，在法治總體譜系基礎(chǔ)上的法治進(jìn)路需要進(jìn)行具體構(gòu)建，而“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”可以作為法治創(chuàng)新路徑的集中承載。

1.“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”的功能定位 生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其所依據(jù)的“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”屬于行政機(jī)關(guān)組織法的范疇。行政組織法的功能是指其所要發(fā)揮的作用或?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)，決定著具體行政組織法的框架設(shè)計(jì)和條文設(shè)定。一般來(lái)說(shuō)，行政組織法的功能包括對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力配置、規(guī)范管理和保障控制等等。[30]但對(duì)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)這一特殊的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而言，還應(yīng)具有補(bǔ)充常規(guī)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管手段、與其他部門(mén)進(jìn)行信息的溝通和聯(lián)絡(luò)等功能。因此，“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”承載著整合生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管方式、構(gòu)建全新生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管體系的重要任務(wù)。

權(quán)力配置是“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”的基本功能。行政職能決定了行政組織的產(chǎn)生和運(yùn)行。職權(quán)的行使需要依托行政組織和組織法制，以確定國(guó)家機(jī)關(guān)的成立緣由、權(quán)力來(lái)源、法定權(quán)限以及機(jī)構(gòu)設(shè)置等等。[31]生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法進(jìn)行條文設(shè)計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)該是對(duì)行政機(jī)關(guān)有關(guān)生態(tài)環(huán)境的行政事務(wù)進(jìn)行全面的梳理和歸納，明確各環(huán)境保護(hù)部門(mén)的職權(quán)界限，破除現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的碎片化、分散化現(xiàn)象，構(gòu)建起“四位一體”的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。

規(guī)范管理是“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”的主要任務(wù)。行政機(jī)關(guān)的構(gòu)建規(guī)模和人員編制都需要依據(jù)法律進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范和管理。而組織法的性質(zhì)，即是對(duì)行政機(jī)關(guān)的一種法律控制，行政機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作都需要法律規(guī)范的明確限制和調(diào)整。

執(zhí)法保障是“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”的必要體現(xiàn)?！叭ǚ桨浮比狈Ρ匾牧⒎ǔ绦虻戎T多問(wèn)題大大降低了執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率。而以《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》為代表的行政組織法，無(wú)一例外地在條文中規(guī)定了針對(duì)行使行政職權(quán)的保障措施。因此，對(duì)于“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”來(lái)說(shuō)，執(zhí)法保障功能應(yīng)是其基本要義。

2.“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”的應(yīng)然構(gòu)成 行政組織的職能決定了行政組織法的條文編排方式，不同行政機(jī)關(guān)的組織法具有不同的功能側(cè)重點(diǎn)。筆者認(rèn)為“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”的規(guī)定事項(xiàng)應(yīng)分為三大類別，即實(shí)體性內(nèi)容、原則性內(nèi)容、調(diào)整性內(nèi)容。

實(shí)體性內(nèi)容。在“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”中，應(yīng)把職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制的具體事項(xiàng)作為實(shí)體性內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定。其中，職能配置應(yīng)包括對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管事務(wù)進(jìn)行組織、指揮和調(diào)控的權(quán)力行使范圍等內(nèi)容。機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)自身的設(shè)置以及生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)根據(jù)行使職權(quán)的需要而專門(mén)設(shè)立的內(nèi)部機(jī)構(gòu)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在人員編制方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)人員的數(shù)量和職位作出管理性的規(guī)定，防止擅自增設(shè)人員編制的行為發(fā)生。

原則性內(nèi)容。除實(shí)體性內(nèi)容外，“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”中還應(yīng)規(guī)定組織法的立法原則、行政機(jī)關(guān)的設(shè)立原則、行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行原則等抽象性規(guī)范。這些原則性規(guī)定既可以作為整體性指導(dǎo)思想，也可以彌補(bǔ)具體規(guī)定存在的不足，應(yīng)當(dāng)將其作為組織法的必要組成部分。

調(diào)整性內(nèi)容。調(diào)整性內(nèi)容是指具有較強(qiáng)爭(zhēng)議或是可以隨著行政機(jī)關(guān)職能的變化或更迭而改變的事項(xiàng)。我國(guó)現(xiàn)行的行政組織法普遍缺乏關(guān)于法律責(zé)任和追究機(jī)制的規(guī)定。目前，行政組織法中存在關(guān)于行政組織之間的糾紛解決機(jī)制以及相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定。[32](P.131)因此，其調(diào)整性的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)的法律責(zé)任作出規(guī)定。

3.“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”的理想框架 “生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”的理想框架應(yīng)分為總則、分則和附則三個(gè)實(shí)質(zhì)性的結(jié)構(gòu)部分，共設(shè)八章，以先總后分、先粗后細(xì)的形式對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)的職能權(quán)限和機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)制。

首先是總則部分，即第一章?？倓t部分應(yīng)當(dāng)涵蓋機(jī)構(gòu)組織中需要規(guī)范的一些共通性或原則性事項(xiàng)，同時(shí)對(duì)分則形成一種制約?？倓t的基本內(nèi)容一般包含生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法的立法目的和依據(jù)以及生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)的含義和性質(zhì)、適用范圍、基本原則、組織體系等等。

其次是分則部分，即第二章至第七章。分則在順序上位于總則之后，是使總則的內(nèi)容進(jìn)一步具體化和明確化的法的條文的總稱。[33](P.110)因此，分則應(yīng)包括對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)職能和人員的規(guī)定、各生態(tài)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域具體的職能梳理以及對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)行使職權(quán)的保障措施等內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)，第二章應(yīng)是關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員的規(guī)定；第三章是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)的工作機(jī)制；第四章、第五章和第六章分別是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、自然資源監(jiān)管和能源監(jiān)管協(xié)調(diào)職能的細(xì)致梳理；第七章是對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)行使職權(quán)保障的規(guī)定。

最后是附則部分，專設(shè)為第八章。附則部分應(yīng)包括對(duì)“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”中所使用的專業(yè)術(shù)語(yǔ)和特殊名詞的釋義、本法解釋權(quán)的所屬主體及相關(guān)規(guī)定、關(guān)于本法生效、失效、廢止等的時(shí)間規(guī)定以及法律施行方面的問(wèn)題，從而對(duì)總則與分則的內(nèi)容做輔助性的說(shuō)明。

結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的改革既關(guān)系到法制構(gòu)建層面的完善，又關(guān)系到社會(huì)治理層面的重構(gòu)。進(jìn)入新時(shí)代之后，我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制面臨著三大矛盾，即人民對(duì)美好生活的需求和生態(tài)監(jiān)管體制不平衡不充分之間的矛盾、人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的需求和法治創(chuàng)新不平衡不充分之間的矛盾、人民對(duì)美好法治創(chuàng)新的需求和法制與治理不平衡不充分之間的矛盾，而生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法治化路徑需要通過(guò)三大矛盾分別向憲法上自然資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)、行政法上環(huán)境事權(quán)的分配與再分配以及環(huán)境法上領(lǐng)域法的系統(tǒng)作為進(jìn)行轉(zhuǎn)折，從而滿足人民對(duì)于美好生活的需求，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化目標(biāo)。構(gòu)建新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法治體系需完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的法制體系并推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管治理的法治化，具體體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法嚴(yán)格化、生態(tài)環(huán)境司法專門(mén)化及生態(tài)環(huán)境守法普遍化。“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)組織法”具有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的功能面向并遵循行政組織法的立法體例框架，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治創(chuàng)新路徑的具體承載。