◇王 玎

引言

“準(zhǔn)征收”，是國家以增進(jìn)公共利益為目的，通過抽象行政行為、具體行政決定或在事實(shí)上對私有財產(chǎn)權(quán)造成特別犧牲，嚴(yán)重影響私人對財產(chǎn)的使用或財產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價值的行為。我國《憲法》對征收已作出明確規(guī)定，國家無論對土地或?qū)袼接胸敭a(chǎn)進(jìn)行征收，均須給予補(bǔ)償。然而，實(shí)踐中有大量政府在未征收私人財產(chǎn)亦未給予補(bǔ)償?shù)那闆r下，對公民財產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行過重限制，或施加過度負(fù)擔(dān)，或事實(shí)上造成不利影響，在不同程度上限制了財產(chǎn)權(quán)人對其財產(chǎn)的正常使用，嚴(yán)重影響了財產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價值。國家為增進(jìn)公共利益而使財產(chǎn)權(quán)人承受的特別犧牲如果構(gòu)成準(zhǔn)征收，就意味著國家應(yīng)當(dāng)對財產(chǎn)權(quán)人予以補(bǔ)償。準(zhǔn)征收制度的產(chǎn)生與憲法財產(chǎn)權(quán)條款的具體規(guī)定有著密切關(guān)系，構(gòu)建準(zhǔn)征收制度首先需要厘清準(zhǔn)征收制度是如果形成邏輯，闡明準(zhǔn)征收與征收和財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的關(guān)系。此外，從現(xiàn)行有關(guān)準(zhǔn)征收法律規(guī)范來看，準(zhǔn)征收的補(bǔ)償措施單一地表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而未包含非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施的內(nèi)容，這也使得向財產(chǎn)權(quán)人提供救濟(jì)手段愈發(fā)匱乏。在很大一部分準(zhǔn)征收案件中，通過采取消除財產(chǎn)利用妨礙等措施就能夠緩解或解決行政行為對財產(chǎn)權(quán)人造成的負(fù)面影響。因此，準(zhǔn)征收的補(bǔ)償措施包括非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施兩方面。

一、準(zhǔn)征收的形成：社會義務(wù)與征收之間

19世紀(jì)中葉以來，財產(chǎn)權(quán)的保障逐漸成為各國憲法不可或缺的核心內(nèi)容，事實(shí)上構(gòu)成了近代憲法、近代自由國家賴以確立的支點(diǎn)。這些憲法規(guī)定不僅宣告了私有財產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯，對公權(quán)力的行使施以明確限制，以確保私有財產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性。20世紀(jì)30年代世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，西方國家開始注重公共利益。以土地征收為主要內(nèi)容的公益征收，就是對財產(chǎn)權(quán)予以必要控制的一種制度。1794年的《普魯士一般邦法》規(guī)定：“對其權(quán)利和特權(quán)為共同體福祉而做必要犧牲的人，國家給予補(bǔ)償?！钡谝淮问澜绱髴?zhàn)后，1919年的德國《魏瑪憲法》正式明確了征收制度，明確“財產(chǎn)征收，惟有因公共福祉，根據(jù)法律，方可準(zhǔn)許之。除了聯(lián)邦法律有特別規(guī)定外，征收必須給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償?！?949年德國《基本法》基本沿襲了《魏瑪憲法》第153條規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)條款，并對征收條款作了類似規(guī)定：“只有符合社會公共利益時，方可準(zhǔn)許征收財產(chǎn)。對財產(chǎn)的征收只能通過和根據(jù)有關(guān)財產(chǎn)補(bǔ)償形式和程度的法律進(jìn)行。確定財產(chǎn)補(bǔ)償時，應(yīng)適當(dāng)考慮社會公共利益和相關(guān)人員的利益?！必敭a(chǎn)權(quán)征收作為突破財產(chǎn)權(quán)絕對自由理念的一項基于公共利益而構(gòu)建的制度，普遍被各國憲法所采納。如日本《昭和憲法》第29條第3款規(guī)定：“私有財產(chǎn)在正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償下得收歸公用。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”

除了通過征收這一法律手段對財產(chǎn)權(quán)予以限制之外，各國意識到，在未征收財產(chǎn)的情況下，財產(chǎn)權(quán)不應(yīng)突破社會道德的邊界，財產(chǎn)權(quán)的行使不得凌駕于損害公共利益之上。基于這一觀念，1919年德國《魏瑪憲法》就為財產(chǎn)權(quán)規(guī)定了社會道德的邊界：“所有權(quán)為義務(wù)，其使用應(yīng)同時為公共福利之義務(wù)?！边@是近代以來各國憲法關(guān)于財產(chǎn)權(quán)絕對觀念的一個重大轉(zhuǎn)變。這一條款也被德國1949年《基本法》沿用至今。德國《基本法》第14條第2款明確“財產(chǎn)權(quán)應(yīng)履行義務(wù)，而且財產(chǎn)權(quán)的行使應(yīng)有利于社會公共利益。”該規(guī)定表明法律已經(jīng)“拋棄了那種個人利益無論如何都應(yīng)高于集體利益”的財產(chǎn)權(quán)制度。①參見[德]卡爾·拉倫茨：《德國民法通論》（上冊），王曉曄等譯，法律出版社2013年版，第85-86頁。至此，憲法財產(chǎn)權(quán)條款在財產(chǎn)權(quán)自由行使和公益征收之外，還增加了“財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)”的內(nèi)容。所謂“財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)”，是指私人財產(chǎn)為了社會公共利益所應(yīng)承受的合理負(fù)擔(dān)。德國《基本法》對財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的規(guī)定深刻影響了大陸法系各國憲法，使諸多國家也效仿德國對財產(chǎn)權(quán)賦予社會義務(wù)。例如，日本于1946年制定的《昭和憲法》第29條第2款規(guī)定：“財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容應(yīng)適合于公共福利，由法律規(guī)定之?！边@意味著當(dāng)國家出于公共利益對公民的財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制時，如果該制約屬于財產(chǎn)權(quán)人基于公共利益所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)范疇，公民對該侵權(quán)行為就具有忍受義務(wù)。在1928年美國聯(lián)邦最高法院作出判決的Miller v. Schoene一案中，蘋果種植是Virginia州的主流農(nóng)業(yè)，且該州大部分公民都在種植蘋果樹。為防止紅杉樹木感染“鐵銹病”并傳染給附近的蘋果樹，Virginia州公布法律，砍除所有蘋果園周圍一定距離內(nèi)的紅杉樹。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，Virginia州為了維護(hù)種植蘋果的經(jīng)濟(jì)價值和本州公民就業(yè)等更高利益而犧牲了種植紅杉樹這一較小利益，是行使正當(dāng)警察權(quán)的表現(xiàn)。②See Miller v. Schoene, 276 U.S. 272 (1928).

至此，各國憲法對財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定主要分為對財產(chǎn)權(quán)充分保護(hù)（財產(chǎn)權(quán)自由行使）、對財產(chǎn)權(quán)予以限制（財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)）和公益征收三部分，構(gòu)建起憲法財產(chǎn)權(quán)條款的“三元結(jié)構(gòu)”。③參見王玎：《論準(zhǔn)征收制度的構(gòu)建路徑》，《行政法學(xué)研究》2021年第2期，第67-75頁。德國《基本法》第14條對財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定共分為三款。第1款明確了對財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)：“保障財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。有關(guān)內(nèi)容和權(quán)利限制由法律予以規(guī)定?！钡?款規(guī)定了財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)：“財產(chǎn)應(yīng)履行義務(wù)。財產(chǎn)權(quán)的行使應(yīng)有利于社會公共利益?！钡?款規(guī)定公益征收：“只有符合社會公共利益時，方可準(zhǔn)許征收財產(chǎn)。對財產(chǎn)的征收只能通過和根據(jù)有關(guān)財產(chǎn)補(bǔ)償形式和程度的法律進(jìn)行。確定財產(chǎn)補(bǔ)償時，應(yīng)適當(dāng)考慮社會公共利益和相關(guān)人員的利益。對于補(bǔ)償額有爭議的，可向普通法院提起訴訟。”

在憲法財產(chǎn)權(quán)條款的“三元結(jié)構(gòu)”模式中，國家對財產(chǎn)權(quán)的限制即為財產(chǎn)權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的社會義務(wù)范疇。然而，沒有任何國家的憲法對財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的范疇進(jìn)行界定。這種現(xiàn)象所衍生的客觀后果便是模糊了應(yīng)予補(bǔ)償?shù)墓嬲魇蘸筒挥柩a(bǔ)償?shù)呢敭a(chǎn)權(quán)社會義務(wù)之間的界限。這也給了公權(quán)力主體通過限制財產(chǎn)使用權(quán)，在無需征收財產(chǎn)的情況下即可實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的機(jī)會，進(jìn)而侵蝕了公民獲得征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

在憲法財產(chǎn)權(quán)條款“三元結(jié)構(gòu)”發(fā)生異化的背景下，公權(quán)力主體時常通過抽象行政行為、具體行政決定或在事實(shí)上對私有財產(chǎn)權(quán)造成特別犧牲，嚴(yán)重影響私人對財產(chǎn)的使用或財產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價值。19世紀(jì)以來，在美國、德國等西方國家發(fā)生了一系列政府限制財產(chǎn)的使用、收益和處分而導(dǎo)致財產(chǎn)價值遭受嚴(yán)重?fù)p失的案件。所有權(quán)人因此提起訴訟要求予以補(bǔ)償。這一系列案例和事例逐漸催生了準(zhǔn)征收制度的形成。從憲法財產(chǎn)權(quán)條款“三元結(jié)構(gòu)”的角度來看，在財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)與征收之間也存在著一段對財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行過度限制的“灰色地帶”。依照征收理論，只要國家不強(qiáng)制獲得私有財產(chǎn)所有權(quán)，就不構(gòu)成征收，因而無須向財產(chǎn)權(quán)人提供補(bǔ)償。國家以私有財產(chǎn)權(quán)承受特別犧牲的方式實(shí)現(xiàn)增進(jìn)公共利益的行為，生長于財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)和征收之間的灰色地帶。財產(chǎn)權(quán)是一項憲法位階的基本權(quán)利。正是“灰色地帶”的法律缺位，才使財產(chǎn)權(quán)的憲法保障蒙受一層名為“公共利益”的冠冕堂皇的“陰霾”。因此，準(zhǔn)征收制度的提出，就是為了制約國家該征收而不征收，任意干涉財產(chǎn)權(quán)行使及侵害私有財產(chǎn)價值的行為，進(jìn)而構(gòu)建起一套保障公民財產(chǎn)權(quán)利的準(zhǔn)征收制度體系。準(zhǔn)征收制度的確立，就意味著對憲法財產(chǎn)權(quán)條款從“三元結(jié)構(gòu)”到“四元結(jié)構(gòu)”的完善，凡被確認(rèn)為準(zhǔn)征收的行為，應(yīng)由國家對財產(chǎn)權(quán)人給予補(bǔ)償措施。

二、準(zhǔn)征收非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施

從我國現(xiàn)行關(guān)于準(zhǔn)征收補(bǔ)償?shù)姆芍贫葋砜?，絕大多數(shù)對準(zhǔn)征收的補(bǔ)償均以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式進(jìn)行。例如，《農(nóng)田水利條例》第24條：“……占用者應(yīng)當(dāng)建設(shè)與被占用的農(nóng)田水利工程設(shè)施效益和功能相當(dāng)?shù)奶娲こ蹋徊痪邆浣ㄔO(shè)替代工程條件的，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)替代工程的總投資額支付占用補(bǔ)償費(fèi)；造成運(yùn)行成本增加等其他損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。……”該補(bǔ)償方式直接指向經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，明確了支付補(bǔ)償費(fèi)以及對成本增加造成損失的補(bǔ)償。然而，實(shí)踐中存在許多準(zhǔn)征收對財產(chǎn)權(quán)人造成間接經(jīng)濟(jì)損失的情形，這也意味著對準(zhǔn)征收財產(chǎn)權(quán)人的補(bǔ)償可以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以外的形式進(jìn)行。尤其是在對財產(chǎn)權(quán)造成事實(shí)上的不利影響領(lǐng)域，國家為了公共利益對私有財產(chǎn)權(quán)利用所造成的妨礙，可以優(yōu)先考慮給予非經(jīng)濟(jì)類補(bǔ)償。例如，在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)修建高速公路，為鄰近住戶造成了嚴(yán)重噪聲污染，妨礙了不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人對財產(chǎn)權(quán)的正常使用。此時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采取修筑隔音墻、綠化帶等措施排除新建高速公路對不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人造成的使用妨礙，而非一律給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（一）消除財產(chǎn)利用妨礙

所謂準(zhǔn)征收，是國家以增進(jìn)公共利益為目的，通過抽象行政行為、具體行政決定或在事實(shí)上對私有財產(chǎn)權(quán)造成特別犧牲，嚴(yán)重影響私人對財產(chǎn)的使用或財產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價值，從而應(yīng)當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)或其他補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。不同于征收對財產(chǎn)權(quán)的全部剝奪，準(zhǔn)征收的特點(diǎn)在于只對財產(chǎn)權(quán)的部分權(quán)利或價值產(chǎn)生影響。對于多數(shù)財產(chǎn)權(quán)承受特別犧牲的情形，可以通過消除財產(chǎn)利用妨礙的方式予以解決，并且應(yīng)當(dāng)將消除財產(chǎn)利用妨礙作為非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施中最優(yōu)先考慮的一個措施。財產(chǎn)權(quán)因公共利益而承受特別犧牲的方式和狀態(tài)紛繁復(fù)雜、多種多樣。因此，消除財產(chǎn)利用妨礙，應(yīng)當(dāng)有針對性地設(shè)置補(bǔ)償措施。例如，高速公路對兩旁居民住宅帶來的噪音污染，可通過在高速公路兩側(cè)設(shè)置隔音設(shè)備，消除車輛通過對居民造成的噪聲污染；因維修道路而對道路附近居民生活出行造成影響的，可通過及時搭建臨時通道、為居民提供生活必需品的方式彌補(bǔ)對財產(chǎn)權(quán)造成的妨礙。

（二）恢復(fù)財產(chǎn)原狀

恢復(fù)財產(chǎn)原狀是指國家對受到特別犧牲的財產(chǎn)權(quán)人通過修復(fù)財產(chǎn)、重新購置財產(chǎn)等方式，使財產(chǎn)權(quán)人的財產(chǎn)恢復(fù)到國家對財產(chǎn)權(quán)人造成特別犧牲之前的狀態(tài)。實(shí)際上，在多數(shù)準(zhǔn)征收情況下，國家采取恢復(fù)財產(chǎn)原狀措施，能夠比經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償更為經(jīng)濟(jì)、高效，更容易獲得財產(chǎn)權(quán)人的諒解和接受。因為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償涉及對各類財產(chǎn)損失的評估，評估過程費(fèi)時費(fèi)力，還會產(chǎn)生額外費(fèi)用，最終實(shí)現(xiàn)的結(jié)果也不外乎是彌補(bǔ)財產(chǎn)權(quán)人受到的損失。例如，針對物理性強(qiáng)制占用財產(chǎn)權(quán)人的土地或者為增進(jìn)公共利益有意或者無意使公民全部或部分財產(chǎn)權(quán)完全滅失的財產(chǎn)權(quán)去除等情形，國家應(yīng)當(dāng)首先使財產(chǎn)權(quán)人承受特別犧牲的財產(chǎn)恢復(fù)原狀。只有在無法恢復(fù)原狀、恢復(fù)原狀沒有實(shí)質(zhì)意義、恢復(fù)原狀難度較大、恢復(fù)原狀成本更高等特殊情形下，才得采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因此，對于準(zhǔn)征收造成的財產(chǎn)權(quán)特別犧牲，應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之前，首先考慮將恢復(fù)財產(chǎn)原狀作為補(bǔ)償措施。

（三）調(diào)整財產(chǎn)管制行為

調(diào)整財產(chǎn)管制行為包括調(diào)整財產(chǎn)管制的抽象行政立法、行政規(guī)范性文件和具體行政行為。所謂調(diào)整，可以是作出行政行為的行政機(jī)關(guān)自行終止或者變更行政行為，也可以由人民法院判決撤銷行政機(jī)關(guān)作出的行政行為。《行政訴訟法》第64條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第149條第2款規(guī)定：“規(guī)范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三個月內(nèi)，向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議。”根據(jù)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，人民法院根據(jù)原告請求，認(rèn)為行政規(guī)范性文件不合法的，可以不予適用，并提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議。

（四）土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓是針對不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)受到特別犧牲的一種非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施。土地發(fā)展權(quán)，是指將土地用作更高經(jīng)濟(jì)效益用途的權(quán)利，而土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓，即指對這一權(quán)利的置換、轉(zhuǎn)移。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓是美國不動產(chǎn)法上經(jīng)常適用的一種制度?！巴ㄟ^適用可轉(zhuǎn)讓的發(fā)展權(quán)，州——通常是通過它的市政當(dāng)局——試圖通過給予旁邊的或鄰近的地塊相類似的發(fā)展權(quán)，來補(bǔ)償個體土地所有者發(fā)展權(quán)所受到的損失，這些地塊的基地權(quán)（ground rights）仍為其原始的地塊所有者保留著。如此，州可以防止對具有歷史價值的教堂進(jìn)行增修，而授予教堂所有者對附近一塊停車位的空間權(quán)?！雹賀ichard A. Epstein, Takings: Private property and the Power of Eminent Domain 188 (Harvard University Press,1985).美國聯(lián)邦最高法院在1978年P(guān)enn Central Transportation Co. v. New York City案中，正是以土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓能夠補(bǔ)償原告受到的損失為由駁回了原告訴訟請求。②Penn Central Transportation Co. v. New York City,438 U.S. 104, 137 (1978).

（五）其他符合經(jīng)濟(jì)利益互惠標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償措施

經(jīng)濟(jì)利益互惠是指管制行為在對財產(chǎn)權(quán)造成損害的同時，也使財產(chǎn)權(quán)人受益。因此，以增進(jìn)受管制人利益為目的的管制行為就屬于經(jīng)濟(jì)利益互惠，此時不構(gòu)成未經(jīng)公正補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)征收行為。但需要注意的是，所有正當(dāng)?shù)墓苤菩袨榫跃S護(hù)國家和社會公共利益、增進(jìn)公共福祉為目的。屬于經(jīng)濟(jì)利益互惠的管制行為與一般管制行為的區(qū)別在于受損與受益對象的一致性。具體而言，一般的管制行為通過犧牲特定權(quán)利人的財產(chǎn)權(quán)利來增進(jìn)整個社會、社區(qū)、所屬行政區(qū)域等更廣大對象的利益，受損與受益對象在范圍上存在一定的差異；而屬于經(jīng)濟(jì)利益互惠的管制行為是為了使特定對象受益才使他們的財產(chǎn)權(quán)受到犧牲，受損與受益對象在范圍上完全一致。因此，只要確定管制行為是為了使特定對象受益才使他們的財產(chǎn)權(quán)受到犧牲，并且受損與受益對象在范圍上完全一致，以及管制行為對財產(chǎn)權(quán)人帶來的利益與管制行為對財產(chǎn)權(quán)人造成的損害在經(jīng)濟(jì)價值上應(yīng)當(dāng)基本等同，就屬于經(jīng)濟(jì)利益互惠，因而無須補(bǔ)償。屬于經(jīng)濟(jì)利益互惠就無須補(bǔ)償?shù)母驹蛟谟?，在該類管制行為中不存在特別犧牲，進(jìn)而不存在構(gòu)成準(zhǔn)征收的前提條件。

對于已經(jīng)構(gòu)成準(zhǔn)征收的行政行為，國家如果能夠提供符合經(jīng)濟(jì)利益互惠標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償措施，就相當(dāng)于彌補(bǔ)了財產(chǎn)權(quán)人受到的損害，消除了準(zhǔn)征收對財產(chǎn)權(quán)人帶來的不利影響。而能夠符合經(jīng)濟(jì)利益互惠標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償措施是多元的。例如，在日本，“除經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，還可以是生產(chǎn)、生活和就業(yè)方面的妥善安置。”①薛剛凌：《行政補(bǔ)償理論與實(shí)踐研究》，中國法制出版社2011年版，第97頁。我國部分法律規(guī)范已經(jīng)規(guī)定了非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施。例如，在征收補(bǔ)償領(lǐng)域，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》將產(chǎn)權(quán)調(diào)換作為拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞街?；《長江三峽工程建設(shè)移民條例》將減免稅作為補(bǔ)償措施。實(shí)踐中還有給予撫恤、安排就業(yè)、減免費(fèi)用、分配住房、提供貸款、解決戶口指標(biāo)等補(bǔ)償措施。

在多種可以運(yùn)用的符合經(jīng)濟(jì)利益互惠標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償措施中，國家應(yīng)當(dāng)通過充分協(xié)商，選擇財產(chǎn)權(quán)人最易于接受的一種，充分保障當(dāng)事人對行政補(bǔ)償方式的選擇權(quán)。因為，各種補(bǔ)償方式都有其各自的功能優(yōu)點(diǎn)和自身缺陷，其能夠為財產(chǎn)權(quán)人實(shí)現(xiàn)的補(bǔ)償價值往往具有很大的主觀因素，取決于財產(chǎn)權(quán)人的自我判斷和價值認(rèn)同。在準(zhǔn)征收補(bǔ)償過程中，國家應(yīng)當(dāng)與財產(chǎn)權(quán)人充分協(xié)商，選擇最為合理、公正的一種補(bǔ)償方式。

三、準(zhǔn)征收經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是指補(bǔ)償義務(wù)主體以支付貨幣的形式彌補(bǔ)對財產(chǎn)權(quán)人造成的損失。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償具有適用性強(qiáng)、操作性強(qiáng)和效率高的特點(diǎn)。對任何性質(zhì)、任何形式的損害，都可以通過作為一般等價物的貨幣計算并進(jìn)行補(bǔ)償，使糾紛迅速得以解決，及時修復(fù)財產(chǎn)權(quán)人受到的損害。無論從我國現(xiàn)行有關(guān)準(zhǔn)征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定來看，還是從準(zhǔn)征收司法實(shí)踐情況來看，對準(zhǔn)征收的補(bǔ)償基本都以財產(chǎn)權(quán)人實(shí)際所受的經(jīng)濟(jì)損失作為準(zhǔn)征收的補(bǔ)償前提，并要求財產(chǎn)權(quán)人承擔(dān)舉證責(zé)任。這就必然使得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償成為準(zhǔn)征收補(bǔ)償?shù)闹匾绞健?/p>

（一）采用適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償原則

美國聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定“任何人的生命、自由或財產(chǎn)，未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得被剝奪；私人財產(chǎn)非經(jīng)公平補(bǔ)償（just compensation）不得加以征收為公共使用?！钡聡痉ǖ?4條第3款同樣確立了公平補(bǔ)償原則。然而究竟何為“公平補(bǔ)償”，理論與實(shí)務(wù)界均有不同認(rèn)識?？傮w而言，理論上與實(shí)踐中對“公平補(bǔ)償”主要形成了完全補(bǔ)償和適當(dāng)補(bǔ)償兩種方式。

“完全補(bǔ)償”或可稱為“全額補(bǔ)償”，是指國家對財產(chǎn)權(quán)承受的損失，應(yīng)當(dāng)按照損失全額進(jìn)行補(bǔ)償。從全額補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來看，全額補(bǔ)償一般以財產(chǎn)的市場價值為標(biāo)準(zhǔn)，即國家應(yīng)當(dāng)按照對財產(chǎn)權(quán)造成特別犧牲時的市場價對財產(chǎn)權(quán)人予以補(bǔ)償。例如，美國司法實(shí)務(wù)界將“公平補(bǔ)償”確定為財產(chǎn)被征收征用時依據(jù)市場價值的完全補(bǔ)償。美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，“公平的市場價格是通?？山邮艿墓窖a(bǔ)償?shù)暮饬繕?biāo)準(zhǔn)。而公平的市場價格是買賣雙方在無強(qiáng)迫情況下，經(jīng)驗豐富、信息靈通的買方愿意付給賣方不動產(chǎn)的價格?！雹赥heodore. J. Novak, Brian W. Blaesser, Thomas F.Gesebracht, Condemnation Property: Practice and Strategies for Winning Just Compensation 123 (Rudnick & Wolfe,1993).從全額補(bǔ)償?shù)姆秶鷣砜矗a(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包括直接損失和可以通過證據(jù)證明的間接損失。這意味著“補(bǔ)償必須將不平等還原為平等，即對于所產(chǎn)生損失的全部進(jìn)行補(bǔ)償?！雹蹢罱槪骸度毡拘姓ㄍㄕ摗?，中國法制出版社1998年版，第605頁。

適當(dāng)補(bǔ)償即為非全額補(bǔ)償。適當(dāng)補(bǔ)償意味著國家對于財產(chǎn)權(quán)人所承受的特別犧牲，不按照全額予以補(bǔ)償。因此，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，適當(dāng)補(bǔ)償只以財產(chǎn)的市場價值為參照，在考量其他因素的基礎(chǔ)上確定補(bǔ)償金額，而非完全依照財產(chǎn)的市場價值進(jìn)行補(bǔ)償。在補(bǔ)償范圍上，適當(dāng)補(bǔ)償?shù)姆秶话銉H包括財產(chǎn)的直接損失，而不包括財產(chǎn)的間接損失。然而，適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)當(dāng)以國家對財產(chǎn)權(quán)造成特別犧牲時的市場價為基準(zhǔn)，根據(jù)多方面因素進(jìn)行綜合判斷。而需要考量的因素一般包括準(zhǔn)征收行為對財產(chǎn)權(quán)價值的影響程度、受影響財產(chǎn)對財產(chǎn)權(quán)人經(jīng)濟(jì)地位的影響、準(zhǔn)征收發(fā)生時的經(jīng)濟(jì)與社會環(huán)境、政府的財政能力（支付能力）等等。通過綜合分析上述因素，只要最終確定的補(bǔ)償金額符合社會的一般觀念，在公共利益與個人利益之間找到公正、合理的平衡點(diǎn)即可。事實(shí)上，“完全補(bǔ)償和適當(dāng)補(bǔ)償是相對的，甚至在很多情況下是一致的”①沈開舉：《征收、征用與補(bǔ)償》，法律出版社2006年版，第94頁。，因此，完全補(bǔ)償和適當(dāng)補(bǔ)償?shù)慕缦抟渤尸F(xiàn)出模糊化趨勢。

綜上所述，完全補(bǔ)償與適當(dāng)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)別主要在于補(bǔ)償考量因素的唯一性與多元性。完全補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是唯一的，即財產(chǎn)權(quán)人所受損失的大小。在確定補(bǔ)償金額時，主要參照財產(chǎn)被征收征用時的市場價值，客觀評估、計算出財產(chǎn)權(quán)人所受損失的大小即可。而適當(dāng)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是多元的，財產(chǎn)權(quán)人所受損失的大小是補(bǔ)償?shù)闹饕獏⒖家蛩?，但并非唯一參考因素。通過衡量多元因素確定的補(bǔ)償數(shù)額只需要能夠達(dá)到公平、合理的標(biāo)準(zhǔn)即可，而無須完全依據(jù)財產(chǎn)被征收征用時的市場價值全額補(bǔ)償。對征收補(bǔ)償原則的討論為準(zhǔn)征收補(bǔ)償原則的確定提供了重要啟示。無論憲法是否明確財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)、確立“三元結(jié)構(gòu)”的財產(chǎn)權(quán)條款，財產(chǎn)權(quán)具有社會義務(wù)都是客觀存在的“人類生存狀態(tài)的根本性轉(zhuǎn)變以及由此帶來的權(quán)利哲學(xué)的變遷”②張翔：《財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)》，《中國社會科學(xué)》2012年第9期，第110-119頁。的必然結(jié)果。財產(chǎn)權(quán)制度在保障“私使用性”之余，還要促進(jìn)社會利益協(xié)調(diào)與分配的公正性，實(shí)現(xiàn)社會的公共利益。因此，財產(chǎn)權(quán)因公共利益而受到必要的限制具有免于補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性。而準(zhǔn)征收形成于財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的基礎(chǔ)上，意指如果財產(chǎn)權(quán)承受特別犧牲超過了必要限度（突破了財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的范疇），就構(gòu)成了應(yīng)予補(bǔ)償?shù)呢敭a(chǎn)權(quán)內(nèi)容限制。由此，構(gòu)成準(zhǔn)征收的財產(chǎn)權(quán)特別犧牲包含了財產(chǎn)權(quán)承擔(dān)社會義務(wù)的內(nèi)容。進(jìn)而，在考慮對財產(chǎn)權(quán)特別犧牲的補(bǔ)償時，在觀念上應(yīng)當(dāng)“扣除”財產(chǎn)權(quán)承擔(dān)社會義務(wù)的部分。這意味著，對于財產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收的補(bǔ)償，應(yīng)采用適當(dāng)補(bǔ)償，而非完全補(bǔ)償。需要說明的是，應(yīng)采用適當(dāng)補(bǔ)償并不意味著對全額補(bǔ)償?shù)呐懦?。適當(dāng)補(bǔ)償僅是最低限度的公平補(bǔ)償要求，對遭受特別犧牲的財產(chǎn)權(quán)人給予全額補(bǔ)償，不僅有利于保障財產(chǎn)權(quán)人的相關(guān)利益，還符合適當(dāng)補(bǔ)償?shù)幕疽蟆?/p>

（二）適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)目剂恳蛩?/h3>

實(shí)踐中，財產(chǎn)權(quán)因公共利益而承受特別犧牲的形式紛繁多樣。這些特別犧牲既有法律層面上的，也有事實(shí)層面中的；既有抽象規(guī)定的，也有具體行為的；既有有意而為的，也有無意為之的。再從準(zhǔn)征收類型來看，我國當(dāng)下對財產(chǎn)權(quán)造成特別犧牲的類型主要分為財產(chǎn)權(quán)權(quán)能限制，財產(chǎn)權(quán)義務(wù)負(fù)擔(dān)，財產(chǎn)權(quán)公益使用，行政許可中止、變更或撤回，財產(chǎn)權(quán)去除，以及對財產(chǎn)權(quán)事實(shí)上的不利影響六大類。因此，進(jìn)行適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償應(yīng)考慮以外因素。

首先，準(zhǔn)征收行為對財產(chǎn)權(quán)價值的影響程度。對財產(chǎn)權(quán)價值的影響程度是確定補(bǔ)償金額最主要的考量因素。雖然適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是在衡量多元因素的基礎(chǔ)上的補(bǔ)償，但最終確定的補(bǔ)償金額不能偏離準(zhǔn)征收行為對財產(chǎn)價值的影響，否則適當(dāng)補(bǔ)償將無法實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。對財產(chǎn)權(quán)價值的影響，主要參考財產(chǎn)的市場價值。因為“只要存在市場，以其市場價值為補(bǔ)償額，是最公平的，這幾乎是沒有異議的。”③[日]鹽野宏：《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第253頁。

其次，受影響財產(chǎn)對財產(chǎn)權(quán)人經(jīng)濟(jì)地位的影響。例如，在農(nóng)村地區(qū)，耕地、房屋、貨幣等財產(chǎn)都與個人的生存息息相關(guān)。個人的生活、生產(chǎn)和發(fā)展完全依賴于財產(chǎn)權(quán)利。如果失去了對財產(chǎn)使用、收益的權(quán)利，個人的生存就失去了物質(zhì)基礎(chǔ)。試想，以漁業(yè)養(yǎng)殖為生的農(nóng)民，因蓄洪使其魚塘被完全淹沒，其基本生活就會受到嚴(yán)重影響。應(yīng)當(dāng)在作出補(bǔ)償決定時，重點(diǎn)考慮這種對財產(chǎn)權(quán)人生存造成嚴(yán)重影響的情形。

再次，準(zhǔn)征收發(fā)生時的經(jīng)濟(jì)與社會環(huán)境。例如，許多地方政府采取的商品房限購和限售政策，與近年來百姓住房基本需求難以得到滿足和政府整頓“炒房”投機(jī)行為的社會背景密切相關(guān)。如果商品房限購和限售政策構(gòu)成準(zhǔn)征收，補(bǔ)償金額的確定也應(yīng)當(dāng)考量這一社會背景。再如，在戰(zhàn)爭時期對土地及其他財產(chǎn)權(quán)利采取臨時限制措施的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)考慮到戰(zhàn)爭時期的特殊背景。

最后，政府的財政能力（支付能力）。完全補(bǔ)償?shù)哪康脑谟诨謴?fù)已被剝奪的財產(chǎn)權(quán)利，因此需要以市場價來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)考慮政府財政能力因素。但在適當(dāng)補(bǔ)償原則之下，政府財產(chǎn)能力應(yīng)作為確定補(bǔ)償金額的多元參照因素之一，從而實(shí)現(xiàn)公共利益與財產(chǎn)權(quán)人私益的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金額的確定方式

我國目前沒有單行法律、行政法規(guī)就準(zhǔn)征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中準(zhǔn)征收補(bǔ)償金額的確定呈現(xiàn)出多種樣態(tài)。大致來看，我國準(zhǔn)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定主要有四種模式。

第一，行政機(jī)關(guān)單方確定補(bǔ)償金額。行政機(jī)關(guān)單方確定補(bǔ)償金額，一般通過政府會議紀(jì)要或行政規(guī)范性文件的形式完成。例如，通山福鑫水泥粉磨有限公司訴通山縣人民政府案。2007年11月30日，因環(huán)境保護(hù)專項治理工作需要關(guān)閉小水泥廠，被告通山縣人民政府向通山縣燕廈水泥有限責(zé)任公司支付了80萬元小水泥廠專項治理補(bǔ)助資金。①湖北省高級人民法院行政判決書，（2017）鄂行終194號。再如，長興鳳強(qiáng)建筑材料廠等訴長興縣林城鎮(zhèn)人民政府案。2013年，在長興縣整治拆除及關(guān)停包括原告在內(nèi)的全縣范圍內(nèi)部分礦山企業(yè)后，被告長興縣林城鎮(zhèn)人民政府等確認(rèn)了原告可獲得機(jī)組拆除政策補(bǔ)助資金200萬元。②湖州市吳興區(qū)人民法院行政判決書，（2016）浙0502行初7號。

第二，行政機(jī)關(guān)和財產(chǎn)權(quán)人協(xié)議確定補(bǔ)償金額。實(shí)踐中，由行政機(jī)關(guān)和財產(chǎn)權(quán)人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，既可能發(fā)生在對財產(chǎn)權(quán)造成特別犧牲之前，也可能發(fā)生在已經(jīng)對財產(chǎn)權(quán)造成特別犧牲之后。如王清權(quán)訴鄧州市高集鎮(zhèn)人民政府案。鄧州市人民政府2007年籌建城市生活垃圾處理場，因垃圾場的選址與王清權(quán)居住地較近，對原告生活環(huán)境造成了一定影響。就此，原告與被告鄧州市高集鎮(zhèn)人民政府達(dá)成協(xié)議，由高集鎮(zhèn)人民政府對包括原告王清權(quán)在內(nèi)的6戶居民每年增加5000元補(bǔ)償款，共補(bǔ)5年。③河南省南陽市中級人民法院行政判決書，（2016）豫13行終99號。在陳太平訴北川羌族自治縣永安鎮(zhèn)人民政府案中，原告陳太平與被告北川羌族自治縣永安鎮(zhèn)人民政府對補(bǔ)償金額通過協(xié)商一致后，自愿簽訂了《北川羌族自治縣永安鎮(zhèn)小作坊造紙企業(yè)關(guān)停轉(zhuǎn)產(chǎn)補(bǔ)助協(xié)議》。④四川省北川羌族自治縣人民法院行政判決書，（2016）川0726行初6號。

第三，依照第三方鑒定意見確定補(bǔ)償金額。由于現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)由財產(chǎn)權(quán)人抑或行政機(jī)關(guān)委托第三方進(jìn)行評估，實(shí)踐中分別存在行政機(jī)關(guān)委托第三方、財產(chǎn)權(quán)人委托第三方、行政機(jī)關(guān)和財產(chǎn)權(quán)人共同委托第三方，以及法院委托第三方進(jìn)行評估的情形。如牟大偉訴長春市綠園區(qū)人民政府案。2014年綠園區(qū)政府修建興隆湖公園項目，原告牟大偉為支持項目建設(shè)，主動將生豬賣掉。政府表示會對原告進(jìn)行合理補(bǔ)償，并對養(yǎng)殖場進(jìn)行制圖測繪統(tǒng)計。但其后政府下達(dá)的評估報告只補(bǔ)償原告273萬元，而原告自行委托評估的補(bǔ)償總價為593萬元。⑤吉林省長春市中級人民法院行政判決書，（2016）吉01行賠初4號。在秦漢忠訴啟東市水務(wù)局案中，啟東市水務(wù)局在對桃花洪閘拆除重建過程中，因閘下游砌石建至秦漢忠南側(cè)兩個碼頭位置，導(dǎo)致秦漢忠碼頭無法靠船生產(chǎn)，造成經(jīng)營損失。啟東市水務(wù)局和海復(fù)鎮(zhèn)政府與秦漢忠協(xié)調(diào)一致，邀請江蘇海正土地房地產(chǎn)評估有限公司，對秦漢忠提出的資產(chǎn)進(jìn)行評估認(rèn)定。⑥江蘇省南通市中級人民法院行政判決書，（2017）蘇06行終745號。

第四，法院確定補(bǔ)償金額。從權(quán)力分工的角度來看，在未經(jīng)財產(chǎn)權(quán)人提出請求或未由第三方評估的情況下，法院不宜就補(bǔ)償金額直接進(jìn)行認(rèn)定和判決。然而，在財產(chǎn)權(quán)人受到的損失能夠清晰確定的情況下，根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，法院可以就行政補(bǔ)償?shù)臄?shù)量進(jìn)行變更和補(bǔ)償金額作出決定。例如，在玉屏縣平溪鎮(zhèn)吳代標(biāo)煤矸石廠訴玉屏侗族自治縣人民政府案中，法院認(rèn)為，原告依法辦理了《采礦許可證》，取得了合法采礦權(quán)，因滬昆鐵路客運(yùn)專線經(jīng)過原告廠區(qū)，被告責(zé)令原告停產(chǎn)，給其造成的合理損失應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。原告的《采礦許可證》有效期限為2010年6月24日至2014年6月24日，生產(chǎn)規(guī)模為0.5萬噸/年，原告已經(jīng)開采至2013年，而且2013年獲批準(zhǔn)的開采規(guī)模量已經(jīng)用完。其合法采礦權(quán)期限尚有1年，數(shù)量應(yīng)當(dāng)以批準(zhǔn)規(guī)模為限。因此，原告的合理損失應(yīng)當(dāng)以1年的規(guī)模量計算，并扣除相應(yīng)稅費(fèi)及生產(chǎn)成本。而原告未開采的煤矸石單位市場價值為43.33元/噸，原告主張每噸的生產(chǎn)成本為3~4元/噸，被告沒有提出異議，法院酌定為4元/噸。扣除相應(yīng)稅費(fèi)后，對原告的合理賠償金額為115855元。①貴州省銅仁市中級人民法院行政判決書，（2015）銅中行初字第00077號。本案中，在被告侵占原告煤矸石開采區(qū)事實(shí)明確的基礎(chǔ)上，鑒于生產(chǎn)規(guī)模、采礦權(quán)期限、每噸成本價、采礦權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、年檢費(fèi)、增值稅等均清楚、確定，且雙方對此并無異議，法院可以直接就補(bǔ)償金額作出判決。

綜上所述，囿于法律對準(zhǔn)征收補(bǔ)償規(guī)定的缺失，實(shí)踐中存在各式各樣的補(bǔ)償金額確定方式。即是行政機(jī)關(guān)和財產(chǎn)權(quán)人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，仍存在補(bǔ)償金額方面的糾紛。實(shí)際上，無論是行政機(jī)關(guān)單方確定補(bǔ)償金額，行政機(jī)關(guān)和財產(chǎn)權(quán)人協(xié)議確定補(bǔ)償金額，還是依照第三方鑒定意見確定補(bǔ)償金額，其關(guān)鍵問題均在于對財產(chǎn)價值減損的客觀評估。只有客觀、公正評估財產(chǎn)價值減損程度或財產(chǎn)損失金額，才能公平進(jìn)行補(bǔ)償。能夠確?？陀^、公正評估財產(chǎn)價值減損程度或財產(chǎn)損失金額的方案有二：一是由作出準(zhǔn)征收決定的機(jī)關(guān)和財產(chǎn)權(quán)人通過自愿、平等的方式達(dá)成協(xié)議確定。其中，對于財產(chǎn)價值減損程度或財產(chǎn)損失金額，可以由雙方共同委托第三方評估確定。二是由法院委托第三方評估確定。波斯納提出，“當(dāng)事人主義訴訟模式不如職權(quán)主義訴訟模式更有效率，主要因為它涉及兩組證據(jù)搜尋者（雙方當(dāng)事人），而不是一個搜尋者（法官）。既然搜尋者是雙倍的，競爭就包含著雙重的努力，因而增加了搜尋成本，時常產(chǎn)生成本抵消甚至超過收益的情形。”②Richard A. Posner, An Economic Approach to the Law of Evidence, 51 Stanford Law Review 1477 (1999).因此，“在提高訴訟效率和節(jié)約訴訟成本方面，由法院調(diào)查取證有著當(dāng)事人調(diào)查取證所不具有的優(yōu)勢。法院搜集證據(jù)可以大大減少當(dāng)事人雙方的對抗性，比兩造對抗的訴訟模式更節(jié)約整體成本、富有效率。”③王玎：《行政公益訴訟證據(jù)制度建構(gòu)——以法經(jīng)濟(jì)學(xué)為分析視角》，《青海社會科學(xué)》2018年第3期，第141-149頁。

結(jié)論

準(zhǔn)征收是在國家對財產(chǎn)權(quán)的管制超越財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)但又未予征收這一灰色地帶孕育而生。④參見王玎：《論管制征收構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)——以美國聯(lián)邦最高法院判例為中心》，《法學(xué)評論》2020年第1期，第160-173頁。構(gòu)建準(zhǔn)征收補(bǔ)償制度，就是為了制約國家應(yīng)征收而不征收，通過行政手段任意干涉財產(chǎn)權(quán)行使及侵害私有財產(chǎn)價值的行為，進(jìn)而形成一套保障公民財產(chǎn)權(quán)利的準(zhǔn)征收制度體系。雖然我國法律中并未明確提出準(zhǔn)征收概念，但在我國立法和司法實(shí)踐中早已廣泛使用針對準(zhǔn)征收的補(bǔ)償措施。因此，從理論上厘清準(zhǔn)征收在憲法財產(chǎn)權(quán)條款中的法律地位，明確準(zhǔn)征收非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施所適用的條件，是準(zhǔn)征收法律體系建構(gòu)的重要理論支撐和制度內(nèi)容。