“三社聯(lián)動”社區(qū)治理機制的實踐探索與推進對策*

中共重慶市萬州區(qū)委黨校 王勇

加強社區(qū)治理體系建設(shè)，需要推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，從而實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動[1]，這是黨中央在基層社會治理方面的一貫要求。特別是《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確提出推進社區(qū)、社會組織、社會工作“三社”聯(lián)動，完善社區(qū)組織發(fā)現(xiàn)居民需求、統(tǒng)籌設(shè)計服務(wù)項目、支持社會組織承接、引導(dǎo)專業(yè)社會工作團隊參與的工作體系，使其成為新形勢下推進基層社會治理創(chuàng)新的重要方式。

誠然，在實踐中，社區(qū)、社會組織、社會工作者已成為現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)、發(fā)展與治理的重要主體，且在基層社會治理中發(fā)揮著重要作用。但是，如何有效實現(xiàn)三者之間的協(xié)同聯(lián)動，各地都在積極探索但尚未形成整體性的制度安排。

本文力求通過提煉各地推動“三社聯(lián)動”的不同方式方法，分析其功效與不足，并在此基礎(chǔ)上提出當前及未來推動“三社聯(lián)動”的政策建議，為相關(guān)部門決策提供參考。

一、“三社聯(lián)動”的興起與基本內(nèi)涵

自2013年起，民政部要求各省市將社區(qū)、社會組織、社會工作者三者互聯(lián)互動作為基層社會治理創(chuàng)新的重點工作加以推進，諸多地方進行探索并積累了豐富的聯(lián)動經(jīng)驗，個別地區(qū)還打造或總結(jié)出影響力較大的地方特色模式，如杭州市上城區(qū)的“三社”行動模式、濟南市市中區(qū)的“四社”合一機制、北京市朝陽區(qū)的“五社”工作法等，均彰顯出地方創(chuàng)新特色。上海市最早將社會工作引入社區(qū)，以社工專業(yè)化推動“大聯(lián)動”新格局，探索多樣化的聯(lián)動形式。北京市在街道層面引入專業(yè)社工機構(gòu)，通過聯(lián)席會議制度建立聯(lián)動工作平臺和聯(lián)動服務(wù)機制，使“三社”聯(lián)動真正動起來。重慶市明確提出社區(qū)社會工作崗位開發(fā)要求，并將社會工作服務(wù)經(jīng)費納入市級財政預(yù)算，通過“三事分流”和“三種議事協(xié)商制度”發(fā)展社區(qū)社會工作。廣東省廣州市大力推動社區(qū)服務(wù)社會化，加強街道(社區(qū))家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)，加快社工人才專業(yè)化和職業(yè)化，探索優(yōu)勢主導(dǎo)型“三社”聯(lián)動工作機制。山東省先后出臺多個文件，為推動社區(qū)、社會組織、專業(yè)社工、社區(qū)志愿者的“四社聯(lián)動”方式提供堅實的制度保障和政策指導(dǎo)。江蘇省從街居制改革入手，強化街道層級的服務(wù)平臺作用，率先開展“社區(qū)減負”，并探索社區(qū)社會組織參與社區(qū)管理服務(wù)、社工引領(lǐng)社區(qū)社會組織發(fā)展。

實踐證明，在推動社會治理創(chuàng)新中，社區(qū)作為實現(xiàn)基層治理和公共服務(wù)的基礎(chǔ)平臺，社會組織作為承接政府公共服務(wù)職能的有效載體，社工隊伍作為提供專業(yè)化服務(wù)的重要力量，三者只有聯(lián)動起來，深度融合，才能實現(xiàn)更好的發(fā)展。因此，我們認為“三社聯(lián)動”的基本內(nèi)涵應(yīng)界定為：“社區(qū)居委會、社會組織和社會工作者等不同社區(qū)行動者主體基于平等、協(xié)商、互助的原則進行伙伴式合作治理以回應(yīng)社區(qū)居民多樣化的需求，實現(xiàn)社區(qū)善治。[2]”

二、社區(qū)治理“三社聯(lián)動”的典型實踐模式分析

由于我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況以及社會工作水平有諸多差異性，根據(jù)社區(qū)、社會工作者及社會組織發(fā)揮作用及方式的不同，從而選取兩種不同的“三社聯(lián)動”實踐模式進行分析研究，以期歸納、提煉出可供借鑒的“三社聯(lián)動”實踐方式及其各自的運行機制。

（一）“嵌入式”三社聯(lián)動

在“嵌入式”多主體協(xié)同方式下，社會組織和專業(yè)社會工作人才是嵌入主體，社區(qū)(特指社區(qū)居委會)是嵌入對象，服務(wù)項目、崗位設(shè)置等成為嵌入的方式和途徑。換言之，在這個實踐模式下，社區(qū)居委會處于“三社聯(lián)動”的中心位置，社會組織與社工人員通過社區(qū)居委會實現(xiàn)聯(lián)動，并且二者介入社區(qū)治理和服務(wù)的程度、成效也要由社區(qū)居委會決定。作為“嵌入式”三社聯(lián)動模式的典型代表——遼寧省沈陽市沈河區(qū)的具體做法如下。

1.以社區(qū)“大黨委”統(tǒng)領(lǐng)“三社聯(lián)動”

加強社區(qū)“大黨委”建設(shè)，通過屬地化管理整合社區(qū)黨建資源，推動黨的組織覆蓋和工作覆蓋，為“三社聯(lián)動”筑牢了基礎(chǔ)。堅持和完善社區(qū)“大黨委”會議和“大黨委”聯(lián)席會議制度，積極吸納發(fā)展優(yōu)秀的社區(qū)工作者和社會組織負責人擔任社區(qū)“大黨委”兼職委員，共同討論決定轄區(qū)內(nèi)重大問題。在社會組織服務(wù)中心建立黨支部，強化領(lǐng)導(dǎo)社會組織黨建工作。對非公企業(yè)和社會組織黨組織堅持考察、組建、活動三個同步，推動工作聯(lián)議、項目聯(lián)做、黨員聯(lián)管。

2.強化組織管理和平臺建設(shè)

為了有效推動幸福社區(qū)建設(shè)，實施“還權(quán)、賦能、歸位”工程，致力于在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)下，“還權(quán)”于社區(qū)——擴大基層民主的參與和自治范圍，推動社區(qū)居民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)；“賦能”于社區(qū)——保障基層自治組織順暢運行的人力、物力和財力，提供政策支持，提高基層居民自治能力；“歸位”于社區(qū)——加快政府職能轉(zhuǎn)變，實行行政化的基層管理向社會化的居民自治轉(zhuǎn)變，政府回歸“服務(wù)者”角色，社區(qū)回歸“自治者”角色，各司其職，多元共治，良性互動。

3.推動社會組織主動參與社區(qū)治理

在實踐中，沈河區(qū)“賦能”于社區(qū)，推動社區(qū)社會組織管理重心下移，街道建立“社會組織孵化基地”，社區(qū)建立“社會組織孵化站”，實施登記類、備案類社會組織管理雙軌制。設(shè)立專項扶持資金，探索社會化運作，通過獎勵、補貼等方式，重點扶持發(fā)展有關(guān)社會福利、公益慈善、社區(qū)服務(wù)等社會組織。

（二）“項目式”三社聯(lián)動

“項目式”三社聯(lián)動主要是通過社區(qū)居委會收集居民的公共服務(wù)需求，依托項目方式，交由社會組織和社會工作者分工合作完成。例如，上海市靜安區(qū)在這種“項目式”三社聯(lián)動方面做出了有益探索。

1.依托項目平臺實現(xiàn)資源集約化

主要以社區(qū)生活服務(wù)中心為平臺，以項目運作方式為紐帶，滿足社區(qū)服務(wù)需求。這個服務(wù)中心主要包括了社區(qū)居委會、承接項目的社會組織和其他社區(qū)單位，整合家庭、社區(qū)、政府及社會的資源，構(gòu)建個性化社區(qū)服務(wù)。

2.規(guī)范政府購買社會服務(wù)

專門出臺相關(guān)政策指南，以此來規(guī)范政府購買社會組織公共服務(wù)項目的行為和標準?！霸陧椖糠桨刚骷?、可行性論證、階段性評估等階段，街道作為責任主體，邀請社區(qū)居民、專家團隊、評估機構(gòu)等，依據(jù)細則和標準共同進行監(jiān)督。[3]”建立環(huán)環(huán)相扣的工作機制，對項目的執(zhí)行進度、工作質(zhì)量進行監(jiān)督管理，確保實施方保質(zhì)保量完成項目。

3.通過專業(yè)化培訓(xùn)擴大社工隊伍

通過建立社會工作者實訓(xùn)基地，利用一些優(yōu)質(zhì)的高校資源組織各類專業(yè)化培訓(xùn)，培訓(xùn)理念符合社區(qū)治理發(fā)展潮流，培訓(xùn)內(nèi)容貼近工作實際。出臺專門的激勵政策，鼓勵社區(qū)居委會成員以及社區(qū)工作者等相關(guān)人員參加專業(yè)性實務(wù)培訓(xùn)，并對考取職業(yè)資格證的予以獎勵。

三、“三社聯(lián)動”社區(qū)治理機制的推進對策

（一）堅持黨建引領(lǐng)，促進“三社聯(lián)動”持續(xù)深化

“三社聯(lián)動”要實現(xiàn)三者有效聯(lián)動對接，需要有社區(qū)黨組織這個領(lǐng)導(dǎo)核心來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。實踐證明，大力加強基層大黨建，有助于將政府、社會組織、駐區(qū)單位等整合為治理網(wǎng)絡(luò)，并促成合作治理。以社區(qū)黨建為依托，深度實施“三社聯(lián)動”，鼓勵、支持社會力量融入基層社區(qū)治理體系，并且實施有效的政治引導(dǎo)，促進形成價值同向和目標同向的格局。一是要形成以社區(qū)黨組織為核心、以社區(qū)自治組織為主導(dǎo)、以社區(qū)居民為主體，社區(qū)社會組織和駐區(qū)單位等共同參與的社區(qū)治理機制。二是要通過黨組織的紐帶連結(jié)各個治理主體，打破隸屬壁壘，消除各自為政的障礙，在社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，推動工作融合和情感融合，共同服務(wù)社區(qū)群眾，從而實現(xiàn)共建共治共享的社會治理格局。三是建立和完善區(qū)域化黨建聯(lián)席會議制度，加強對社會組織黨建工作領(lǐng)導(dǎo)與支持，適當給予其黨建資金補助，實現(xiàn)信息和資源共享，引導(dǎo)社會組織有序參與公益服務(wù)。

（二）更新治理理念，完善“三社聯(lián)動”制度設(shè)計

一是加快制定社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”的指導(dǎo)性文件，把城鄉(xiāng)和諧社區(qū)建設(shè)、專業(yè)社工人才隊伍建設(shè)、社會組織培育發(fā)展納入整體政策制度設(shè)計。給予社區(qū)、社會組織和社工隊伍在基層治理中明確的地位界定，在制度設(shè)計上解決“三社”圍繞何種目標協(xié)同、遵循何種原則協(xié)同、經(jīng)由何種渠道協(xié)同的問題。二是應(yīng)加快推進“三社”人才隊伍建設(shè)。制定出臺體現(xiàn)社區(qū)、社工和社會組織專業(yè)人才價值的薪酬指導(dǎo)標準，建立“三社”人才公正、公平、公開的激勵機制和評估考核機制。三是要積極鼓勵和支持社會力量參與社區(qū)治理，激發(fā)社區(qū)活力。鼓勵和引導(dǎo)社會資本投資建立公益服務(wù)機構(gòu)，在社區(qū)服務(wù)、慈善救助、教育養(yǎng)老等領(lǐng)域提供各種公益服務(wù)。政府部門可以通過公開招投標的方式引導(dǎo)各類社會力量在社區(qū)公共服務(wù)方面發(fā)揮作用。

（三）加強能力建設(shè)，發(fā)揮“三社聯(lián)動”主體作用

一是大力推動社區(qū)職能歸位。進一步明確社區(qū)黨委、社區(qū)居委會的職能職責，著重推進社區(qū)減負增效專項行動，制定社區(qū)居委會依法履職和協(xié)助行政事項清單，精簡工作事項，弱化社區(qū)行政職能，切實發(fā)揮社區(qū)自治功能。二是積極培育社區(qū)社會組織。要高度重視社會組織的培育發(fā)展工作，制定出臺一系列監(jiān)督評估、決策程序、財務(wù)支出、考核激勵等方面的管理制度；合理設(shè)立社會組織扶持發(fā)展專項資金，集中力量孵化和扶持社會組織，支持其承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能，提供公共服務(wù)。三是多種舉措助力社會工作者快速成長。鼓勵和支持社工參加多層次、多形式、多領(lǐng)域的專業(yè)培訓(xùn)，把社會工作的專業(yè)理論、價值觀、技能和方法與社區(qū)工作有機結(jié)合起來，通過專題講座、參觀交流、進修函授等多種途徑，不斷提升社區(qū)工作者的專業(yè)化水平和職業(yè)素質(zhì)。積極吸納大中專院校優(yōu)秀畢業(yè)生到社區(qū)任職，有計劃地儲備和壯大社區(qū)工作者隊伍。大力發(fā)展志愿者組織，逐步構(gòu)建“社工+志愿者”二元聯(lián)動服務(wù)機制。

（四）強化機制保障，奠定“三社聯(lián)動”制度基礎(chǔ)

各種機制建設(shè)是“三社”之間深入聯(lián)動的基石，決定著社會組織、社工服務(wù)及志愿服務(wù)扎根社區(qū)的廣度和深度，也決定著專業(yè)服務(wù)滿足居民需求的成效。一是積極推進協(xié)同機制的規(guī)范化、制度化與常態(tài)化。要“鼓勵‘三社’通過聯(lián)席會議、聯(lián)通信息、聯(lián)動服務(wù)、開放空間參與等方式，整合社區(qū)服務(wù)力量，共享服務(wù)資源。充分發(fā)揮‘三社’各自功效，建立居民群眾提出需求、社區(qū)組織開發(fā)設(shè)計、社會組織競爭承接、社工團隊執(zhí)行實施的聯(lián)動機制，推動‘三社’互聯(lián)互促互動”[4]。二是要建立和完善多元化的協(xié)商議事機制。通過舉行聽證會、懇談會、議事會、互聯(lián)網(wǎng)公共論壇等豐富的協(xié)商民主形式，把黨政干部、普通居民及其他新社會階層人士等納入?yún)f(xié)商主體，針對居民反映的熱點、難點問題進行公開公平地協(xié)商。在議事規(guī)則和程序上，要充分體現(xiàn)協(xié)商議事成員的知情權(quán)和話語權(quán)，并通過反饋與監(jiān)督機制，解決好協(xié)商結(jié)果落實的問題。