區(qū)域財(cái)稅治理政策的變遷、邏輯與策略

孫慧玲　金向鑫　李金耀

摘 要：新中國(guó)區(qū)域財(cái)稅治理歷經(jīng)七十余年的變革與發(fā)展，已成為國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容，其財(cái)稅政策創(chuàng)新更是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要途徑。本文從區(qū)域財(cái)稅治理政策的基本理論出發(fā)，基于歷史制度主義視角釋析區(qū)域財(cái)稅治理政策的建立、發(fā)展、完善、創(chuàng)新的變遷過(guò)程和扶持型、傾斜型、建設(shè)型、創(chuàng)新型的演進(jìn)路徑，厘清央地財(cái)政關(guān)系、強(qiáng)化預(yù)算管理改革、規(guī)范稅費(fèi)法律制度的內(nèi)容取向和協(xié)調(diào)性、漸進(jìn)性、連續(xù)性的基本特征，以及區(qū)域共同體、府際關(guān)系、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制和利益格局的動(dòng)力機(jī)制;從中央與地方、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等關(guān)系視角，提出了強(qiáng)化“財(cái)權(quán)適度”、規(guī)范“精準(zhǔn)定位”和明確“效能政府”等區(qū)域財(cái)稅治理政策的總體策略。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理;區(qū)域治理;財(cái)稅治理;財(cái)稅政策;歷史制度主義

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2022）01-0091-11

黨的十八屆三中全會(huì)作出了“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要定位，黨的十九大明確了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略要求，國(guó)家“十四五”規(guī)劃提出了“加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障”的政策目標(biāo)，這對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安、加快構(gòu)建新發(fā)展格局具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。財(cái)稅治理政策體現(xiàn)著治國(guó)理政思路，內(nèi)涵中央與地方、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、國(guó)家與納稅人等多重關(guān)系，是全面深化改革和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要突破口。本文以歷史制度主義為主線，基于區(qū)域財(cái)稅治理政策理論框架，分析新中國(guó)成立以來(lái)區(qū)域財(cái)稅治理政策的變遷過(guò)程、基本邏輯，釋析新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義區(qū)域財(cái)稅治理政策的研究取向。

一、區(qū)域財(cái)稅治理政策的理論框架

理論是行動(dòng)之先導(dǎo)，實(shí)踐之指南?；趯?duì)歷史制度主義工具和西方區(qū)域財(cái)稅治理政策理論分析，結(jié)合中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和新一輪財(cái)稅體制改革的現(xiàn)實(shí)背景凝練新時(shí)代中國(guó)區(qū)域財(cái)稅治理政策的一般理論框架。

（一）西方區(qū)域財(cái)稅治理政策的理論分析

一般認(rèn)為，歷史制度主義是歷史、觀念、行為和規(guī)則的結(jié)合，是作為方法論意義上的新制度主義的重要組成部分[1]，20世紀(jì)80年代形成并盛行于政治學(xué)領(lǐng)域。它否定政治行為主體單一驅(qū)動(dòng)論和目標(biāo)確定論（如理性選擇主義的理性假設(shè)和文化主義的文化假設(shè)）[2]，繼而提出偏好、方案和目標(biāo)要受到制度的約束和塑造的主張[3]。在具體分析過(guò)程中，可將社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政策觀念、制度安排一并整合到政治因果鏈之中——不同時(shí)期內(nèi)變量組合發(fā)生變化及相應(yīng)得到不同的政治結(jié)果。而前一時(shí)期與后一時(shí)期的理論鏈接，則是分析政策路徑依賴?yán)碚摵蛣?dòng)力變遷理論（平衡—斷裂和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)等）的重要基礎(chǔ)。21世紀(jì)之初，歷史制度主義引入中國(guó)后，它在考察政治集團(tuán)活動(dòng)、重大事件和制度進(jìn)程等方面表現(xiàn)出較強(qiáng)的適應(yīng)性?；诖?，本文以其作為區(qū)域財(cái)稅治理政策的分析工具。

區(qū)域治理理論在西方學(xué)界有著較深的研究根基，諸如主張大都市區(qū)政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的傳統(tǒng)區(qū)域主義[4]，強(qiáng)調(diào)區(qū)域間政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)性治理的公共選擇理論[5]，以跨域政府協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的新區(qū)域主義[6]，融合個(gè)人層面的集體行動(dòng)理論、奧斯特羅姆制度發(fā)展框架與科斯交易成本理論，以行動(dòng)者多重動(dòng)機(jī)為假設(shè)、行為與治理結(jié)構(gòu)間的作用關(guān)系為核心的制度性集體行動(dòng)理論[7]。這些理論一般是按時(shí)序先后引入中國(guó)學(xué)界，并結(jié)合區(qū)域治理實(shí)踐得以補(bǔ)充、豐富與發(fā)展，也生成了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析、案例分析和文本分析等精巧工具，為中國(guó)區(qū)域治理乃至區(qū)域財(cái)稅治理政策研究提供了較為規(guī)范的總體框架。但問(wèn)題是新舊區(qū)域主義皆內(nèi)含歐美“草根民主規(guī)則”“地方自治傳統(tǒng)”的基因，以致其在濫觴所出學(xué)術(shù)話語(yǔ)中存在著理論承續(xù)上的障礙，或是僅適用于某一階段或某一區(qū)域治理現(xiàn)象，如以鎖利銘等[8]為代表的制度性集體行動(dòng)理論對(duì)中國(guó)協(xié)作性區(qū)域治理實(shí)踐的研究，而對(duì)中國(guó)獨(dú)特的社會(huì)主義政體下包括治理過(guò)程、政治背景、新行動(dòng)者和新觀念在內(nèi)的區(qū)域財(cái)稅治理政策的歷史邏輯，卻缺乏可靠的解釋力和概括力。因此，新中國(guó)區(qū)域財(cái)稅治理政策的變遷與邏輯需在上述理論基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)獨(dú)特的政治背景和制度環(huán)境進(jìn)行分析。

（二）中國(guó)區(qū)域財(cái)稅治理政策的研究背景

區(qū)域即根據(jù)不同的需要，在地表劃出的地理單元，不同的學(xué)科有不同的釋義。在治理視野中的區(qū)域與行政區(qū)具有不同的特點(diǎn)，如區(qū)域治理中的“區(qū)域”可理解為“超出省域行政邊界的具有同質(zhì)性的自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的地域單元”[9]，或“一定行政區(qū)劃中的地域空間單元和跨行政區(qū)劃的地域空間單元的有機(jī)集合體”[10]?？梢?jiàn)，區(qū)域治理是有一定地域聯(lián)系的政府、非政府組織、私人部門(mén)、公民和其他利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)和自主治理的集體行動(dòng)過(guò)程，它是治理理念或理論在區(qū)域公共事務(wù)管理中的具體運(yùn)用。2013年12月習(xí)近平總書(shū)記明確提出：“把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)”[11]，這是中國(guó)官方最早提出的“國(guó)家治理”概念。從空間范圍看，國(guó)家治理涉及東中西部和東北等不同地區(qū)、不同省市縣的協(xié)調(diào)與管理，跨區(qū)域治理或區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國(guó)家治理的應(yīng)有之義。而區(qū)域治理是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要，有利于擺脫行政區(qū)域束縛，降低地方政府的治理成本，提高地方政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)效率。故此可將區(qū)域財(cái)稅治理政策界定為：政府、非政府組織和其他社會(huì)利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)特定空間單元公共利益最大化，通過(guò)規(guī)范中央與地方、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等關(guān)系的集體行動(dòng)而形成的財(cái)稅法律制度、體制機(jī)制等措施。

受地方保護(hù)主義、行政壁壘等因素影響，中國(guó)區(qū)域治理融合度不高，需要從國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和全面深化改革。財(cái)政治理在區(qū)域治理中處于核心地位，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的基礎(chǔ)手段和主要途徑。財(cái)政是以政府為主體的分配，在處理地方政府間利益關(guān)系問(wèn)題上具有一定的權(quán)威性，可為地方治理提供財(cái)力基礎(chǔ)，有效提升地方政府治理能力，保障地方政府及府際關(guān)系順暢運(yùn)行。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善中央與地方、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)三者的關(guān)系，財(cái)政通過(guò)組織財(cái)政收入、安排財(cái)政支出、實(shí)施宏觀調(diào)控等方式，充分發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理和區(qū)域治理中的應(yīng)有地位和作用。通常而言，與統(tǒng)治、管理和治理共生互補(bǔ)的邏輯類似[12]，突顯政府主體地位的區(qū)域財(cái)政統(tǒng)治、強(qiáng)調(diào)政府行動(dòng)主導(dǎo)地位的區(qū)域財(cái)稅管理，與基于政府、市場(chǎng)、社會(huì)分權(quán)共治的區(qū)域財(cái)稅治理之間并非是決然對(duì)立的，它蘊(yùn)含于中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略改革之始終，具有深厚的歷史積淀和積極的現(xiàn)實(shí)意義，這也是調(diào)整財(cái)政收支、調(diào)控經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)的區(qū)域財(cái)稅治理政策的關(guān)鍵所在。其屬性就在于：由何以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐漸轉(zhuǎn)向如何促進(jìn)區(qū)域持續(xù)發(fā)展及其在更多維度內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展，而相應(yīng)形成的財(cái)稅法律法規(guī)和體制機(jī)制的具體內(nèi)容與路徑模式漸進(jìn)發(fā)展并能有效實(shí)施。

二、區(qū)域財(cái)稅治理政策的歷史變遷

區(qū)域財(cái)稅治理政策在歷史制度主義分析范式下呈現(xiàn)特定的形式，系統(tǒng)梳理其歷史變遷脈絡(luò)是分析其邏輯的前提。1949年新中國(guó)成立至今，區(qū)域財(cái)稅治理政策因不同時(shí)期區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)，先以“工業(yè)強(qiáng)國(guó)”為核心、到以“先富后富理論”為推動(dòng)、再到以“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”為引導(dǎo)、最終實(shí)現(xiàn)“新發(fā)展理念”目標(biāo)的變遷主線。

（一）區(qū)域財(cái)稅治理政策的變遷過(guò)程

1. 區(qū)域財(cái)稅治理政策的演變

（1）區(qū)域財(cái)稅治理政策的建立（1949—1977年）。區(qū)域財(cái)稅治理政策建立階段的核心內(nèi)容，體現(xiàn)了“工業(yè)強(qiáng)國(guó)”下區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡性發(fā)展的財(cái)稅治理政策。新中國(guó)成立后，國(guó)家面臨國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的歷史遺留問(wèn)題，如工業(yè)布局多集中于東北和東部的部分地區(qū)，其中70%以上的工業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施集中在面積不到12%的東部沿海地區(qū);占面積78%的中西部地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值僅占全國(guó)的9%左右，偏遠(yuǎn)地區(qū)基本沒(méi)有現(xiàn)代工業(yè)[13]。因此，從1950—1952年中央政府本著“全國(guó)一盤(pán)棋”和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)國(guó)為工業(yè)國(guó)的發(fā)展思路，以調(diào)整區(qū)域工業(yè)布局推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展;1953年中共中央《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》中，首次提出了“共同富?！钡母拍?1956年毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出了“沿海的工業(yè)基地必須充分利用”“內(nèi)地工業(yè)必須大力發(fā)展”等論斷。國(guó)家“三五”規(guī)劃（1966—1970）確定：以國(guó)防工業(yè)建設(shè)為中心，重點(diǎn)是在西南和西北地區(qū)建設(shè)“三線工程”等。該階段全國(guó)各地均建立起相對(duì)獨(dú)立且較為完整的工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，要求區(qū)域利益服從國(guó)家利益，區(qū)域財(cái)稅治理政策必須與中央頂層設(shè)計(jì)高度統(tǒng)一。

區(qū)域財(cái)稅治理政策以公有制為主線，以統(tǒng)收統(tǒng)支和統(tǒng)銷(xiāo)統(tǒng)購(gòu)機(jī)制為依據(jù)，以建立區(qū)域資本密集型工業(yè)體系為目標(biāo)，實(shí)行適度偏緊的財(cái)稅政策，總體上滿足了政權(quán)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，但實(shí)際上穩(wěn)定性較差。主要包括四個(gè)階段：一是1949—1952年國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期，財(cái)政主要擔(dān)負(fù)軍政費(fèi)用和治理通貨膨脹等主要任務(wù)，通過(guò)實(shí)施平衡財(cái)政收支、穩(wěn)定物價(jià)等政策，有力保證了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面恢復(fù)和國(guó)家各項(xiàng)治理工作的實(shí)施，并實(shí)行增稅和增發(fā)鈔票等政策籌集財(cái)政資金;二是1953—1957年“一五”計(jì)劃時(shí)期，財(cái)政主要擔(dān)負(fù)籌集工業(yè)化建設(shè)資金和社會(huì)主義改造雙重任務(wù)，1953年試行商品流通稅，實(shí)施不同所有制和區(qū)域的“二元”財(cái)稅政策;三是1958—1965年“大躍進(jìn)”和經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，歷經(jīng)由對(duì)地方和企業(yè)放權(quán)到重新強(qiáng)權(quán)強(qiáng)財(cái)?shù)淖兓?，?cái)政收支規(guī)模也由急劇膨脹到正常增長(zhǎng)，1958年統(tǒng)一工商稅和農(nóng)業(yè)稅制，1961年提出“增加收入、確保平衡、合理負(fù)擔(dān)、促進(jìn)發(fā)展”的財(cái)政政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政自身建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn);四是1966—1976年“文革”時(shí)期，財(cái)稅政策目標(biāo)不夠明確，財(cái)政體制頻繁變動(dòng)，財(cái)政壓力不斷增加，1977年在全國(guó)10省市實(shí)行增收分成、收支掛鉤政策。

（2）區(qū)域財(cái)稅治理政策的發(fā)展（1978—1992年）。區(qū)域財(cái)稅治理政策發(fā)展階段的核心內(nèi)容，體現(xiàn)了“兩個(gè)大局”下區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展的財(cái)稅治理政策。1978年12月鄧小平在中央工作會(huì)議上提出，要在管理方法、管理制度和經(jīng)濟(jì)政策三個(gè)方面發(fā)揮地方政府的積極性[14]，進(jìn)而黨的十一屆三中全會(huì)提出了改革開(kāi)放等戰(zhàn)略部署，標(biāo)志著區(qū)域治理政策頂層設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)變。諸如“摸著石頭過(guò)河”“穩(wěn)定壓倒一切”“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”等，為鼓勵(lì)區(qū)域政府政策調(diào)整提供了空間和抓手[15]。1982年國(guó)家“六五”規(guī)劃專章闡述區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展部署，明確優(yōu)先發(fā)展沿海地區(qū)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，在財(cái)稅、外匯和信貸政策等方面有著明顯的區(qū)域扶持傾向，如1979年設(shè)立4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1984年開(kāi)放14個(gè)沿海港口城市，1985年后相繼成立5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、2個(gè)開(kāi)放省份、14個(gè)沿海港口城市和4個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)，在閩南三角洲、長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲的61個(gè)城市初步形成了沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)。故此，優(yōu)先發(fā)展東部地區(qū)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略極大提高了中國(guó)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，如1992年GDP總量達(dá)到27 194.50億元，居于世界第10位。

區(qū)域財(cái)稅治理政策以“大包干”財(cái)政體制為核心，形成了“沿?！亟獌?nèi)陸—沿邊”的區(qū)域發(fā)展新格局，以緊縮性財(cái)稅政策為主，通過(guò)“放權(quán)讓利”激發(fā)地方各方面改革的積極性，改變“財(cái)權(quán)集中過(guò)度、分配統(tǒng)收統(tǒng)支、稅種過(guò)于單一”的傳統(tǒng)體制。主要包括兩個(gè)階段：一是1978—1984年國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，如1980年23個(gè)地區(qū)實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”辦法，1980—1982年建立涉外稅制，1983年試行第一步“利改稅”，1981—1984年實(shí)施“總額分成、比例包干”辦法，1984年實(shí)施第二步“利改稅”和工商稅制全面改革，逐步建立了“多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次”調(diào)節(jié)的稅制體系;二是1985—1992年計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期，如1985年確立“雙緊縮”財(cái)政和貨幣政策，壓縮44%財(cái)政赤字，動(dòng)用外匯儲(chǔ)備和擴(kuò)大國(guó)債規(guī)模緩解供需矛盾，實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”體制調(diào)整中央與地方、國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系，開(kāi)征國(guó)家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金和國(guó)家預(yù)算調(diào)節(jié)基金（簡(jiǎn)稱“兩金”）和耕地占用稅;1988—1992年對(duì)不同區(qū)域施行“總額分成”“定額上解”“定額補(bǔ)助”“大包干”等形式的財(cái)稅體制[16]。

（3）區(qū)域財(cái)稅治理政策的完善（1993—2014年）。區(qū)域財(cái)稅治理政策完善階段的核心內(nèi)容，體現(xiàn)了“科學(xué)發(fā)展觀”下區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅治理政策。1995年黨的十四屆五中全會(huì)明確提出，將“堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)差異”作為區(qū)域治理的重要工作任務(wù);1996年國(guó)家“九五”計(jì)劃綱要專章闡明“促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”的新要求，提出在全國(guó)建立7個(gè)跨?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）的經(jīng)濟(jì)區(qū)域;1997年黨的十五大提出“實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)，促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求;2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出“科學(xué)發(fā)展觀”理論而豐富了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵，黨的十六屆四中和五中全會(huì)提出了“振興東北老工業(yè)基地”“東部率先、西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起和健全區(qū)域互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略;2006年國(guó)家“十一五”規(guī)劃明確提出，由調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟(jì)布局向兼顧環(huán)境承載力和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化擴(kuò)展;2011年國(guó)家“十二五”規(guī)劃提出了中西部地區(qū)培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極等目標(biāo);2013年《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中有關(guān)區(qū)域治理的論述多達(dá)17處，涉及防范區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)發(fā)展等諸多領(lǐng)域。

區(qū)域財(cái)稅治理政策以東部率先、西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起為核心，以積極財(cái)稅政策為主。主要包括三個(gè)階段：一是1993—1997年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立初期，實(shí)行適度從緊的財(cái)政政策，如控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模，減少價(jià)格和國(guó)企虧損補(bǔ)貼，1994年進(jìn)行分稅制財(cái)政體制改革和工商稅制改革，如全面改革流轉(zhuǎn)稅、統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等，搭建了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)稅體制框架;二是1998—2002年構(gòu)建公共財(cái)政體制框架，如1998年實(shí)行擴(kuò)大國(guó)債規(guī)模、鼓勵(lì)出口退稅等積極財(cái)政政策，2001年車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi)改征車(chē)輛購(gòu)置稅等，其財(cái)政“公共性”特征日益顯現(xiàn);三是2003—2014年完善公共財(cái)政體制，如2003年提出進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制，2005年實(shí)施減少財(cái)政赤字和國(guó)債投資規(guī)模、優(yōu)化財(cái)政支出和國(guó)債項(xiàng)目投向結(jié)構(gòu)等穩(wěn)健財(cái)政政策，2006年調(diào)整消費(fèi)稅稅目稅率及取消農(nóng)業(yè)稅等，2008—2014年實(shí)施包括推行結(jié)構(gòu)性減稅政策、加大政府投資力度、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和調(diào)整收入分配格局等新的積極財(cái)政政策。稅收方面，2008年統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅、2011年修訂個(gè)人所得稅法，2014年修訂《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度等。

（4）區(qū)域財(cái)稅治理政策的創(chuàng)新（2015年至今）。區(qū)域財(cái)稅治理政策創(chuàng)新階段的核心內(nèi)容，體現(xiàn)了“新發(fā)展理念”下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的財(cái)稅治理政策。2015年黨的十八屆五中全會(huì)明確提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念，作為區(qū)域發(fā)展及治理政策的統(tǒng)領(lǐng);2016年國(guó)家“十三五”規(guī)劃確立了“以‘一帶一路’建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為引領(lǐng)”，形成了沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的橫縱向經(jīng)濟(jì)軸帶;2017年黨的十九大明確提出了“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，主要包括東部創(chuàng)新引領(lǐng)、率先實(shí)現(xiàn)優(yōu)化發(fā)展，中部發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、推動(dòng)崛起，支持西部強(qiáng)化舉措、大開(kāi)發(fā)形成新格局，東北深化改革、加快老工業(yè)基地振興等內(nèi)容;2019年黨的十九屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大戰(zhàn)略部署，以及“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”等政策目標(biāo)要求，進(jìn)一步明確了區(qū)域治理的政策依據(jù)和頂層設(shè)計(jì);2020年黨的十九屆五中全會(huì)提出“推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”，堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、主體功能區(qū)等戰(zhàn)略和健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，特別是建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的政策要求。

區(qū)域財(cái)稅治理政策以“新發(fā)展理念”為引領(lǐng)，以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為核心，以建立與國(guó)家治理現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)，實(shí)行差別化的積極財(cái)政政策。其內(nèi)容主要包括：2015年“加力增效”，如提高財(cái)政赤字率，增加地方專項(xiàng)債券，加大教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障和保障性安居工程投入等;2016年“加大力度”，如統(tǒng)籌財(cái)政資金和盤(pán)活存量資金，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)等支出，健全轉(zhuǎn)移支付制度，直接稅收入大幅增長(zhǎng);2017“更加積極有效”，如以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，繼續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)政策，加快財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，清理規(guī)范基金和收費(fèi)等;2018年“更加積極”，在減稅降費(fèi)、穩(wěn)定就業(yè)、民生保障及支持中小企業(yè)、三大攻堅(jiān)戰(zhàn)和服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)力;2019年“加力提效”，如實(shí)施增值稅減稅和社會(huì)降費(fèi)政策，加大民生保障和基礎(chǔ)設(shè)施投資，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理;2020年“更加積極有為”，如加大減稅降費(fèi)力度、多渠道籌集資金、緩解地方財(cái)政困難，落實(shí)“六穩(wěn)、六保”任務(wù)，預(yù)算、稅收和現(xiàn)代財(cái)政制度等改革顯著;2021年“實(shí)施精準(zhǔn)有效”，如加快建立現(xiàn)代財(cái)稅體制、強(qiáng)化基本民生保障和完善財(cái)政支農(nóng)政策等。

2.財(cái)稅收支及占比趨勢(shì)分析

區(qū)域財(cái)稅治理政策的質(zhì)效，在微觀上主要體現(xiàn)在財(cái)稅收支及其占GDP比重等方面的狀況與態(tài)勢(shì)，故本文選取其相關(guān)數(shù)據(jù)予以釋析。

（1）財(cái)政收支及占比發(fā)展趨勢(shì)。新中國(guó)成立初期，財(cái)政收入和支出規(guī)模較小。如1950年財(cái)政收支分別為62.17億元和68.05億元;1951年均突破百億元大關(guān)，分別為124.96億元和122.07億元;1978年首次突破千億元大關(guān)，分別為1 132.26億元和1 122.09億元。這里主要對(duì)1978年以來(lái)的財(cái)政收支規(guī)模和央地財(cái)政收支比重情況予以分析。一是財(cái)政收支的絕對(duì)數(shù)量呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入水平的提高，財(cái)政收支的絕對(duì)數(shù)量快速增長(zhǎng)。2020年財(cái)政收入和財(cái)政支出分別達(dá)到182 895億元和245 588億元，相比1978年的1 132.26和1 122.09億元分別增加了160倍和218倍。從增速上看，各年度財(cái)政支出增速呈波動(dòng)趨勢(shì)，有的年份增長(zhǎng)較快，有的年份增長(zhǎng)則較為緩慢。如1998年財(cái)政收入和財(cái)政支出增速分別為14.20%和16.90%，2008年分別為19.50%和25.70%，2020年則降低至3.80%和8.10%。二是財(cái)政收支占GDP比重呈U型變化。1996年以前，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下財(cái)政收支占GDP比重呈逐步下降趨勢(shì)，即從1978年的30.80%和30.50%降為1996年的10.32%和11.05%;1997年以來(lái)，伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，財(cái)政收支占GDP比重開(kāi)始持續(xù)增長(zhǎng)，即從1997年的10.85%和11.58%升至2020年的18.00%和24.20%。該情形表明：傳統(tǒng)的政府財(cái)政職能逐步削弱，而諸如民生、社保和社區(qū)建設(shè)等新的政府財(cái)政職能又得到進(jìn)一步強(qiáng)化，這種變化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程是相適應(yīng)的。三是地方財(cái)政收支層級(jí)結(jié)構(gòu)呈波動(dòng)性變化。從財(cái)政收入上看，1994年之前，央地兩者財(cái)政收入波動(dòng)較大，且中央政府財(cái)政收入遠(yuǎn)低于地方財(cái)政收入水平，而1994年以來(lái)前者高于后者或兩者比重大體相當(dāng)。從財(cái)政支出上看，中央財(cái)政支出占比呈明顯的下降趨勢(shì)，1978年中央財(cái)政支出占比為47.40%，1985年開(kāi)始低于地方財(cái)政支出規(guī)模并呈擴(kuò)大趨勢(shì)，至2020年其權(quán)重降為14.30%，與1985年（39.70%）相比下降了25.40個(gè)百分點(diǎn)，這也體現(xiàn)了財(cái)政管理高度集權(quán)到下放管理權(quán)的過(guò)程。

（2）稅收收入及占比趨勢(shì)分析。中國(guó)1978—2020年稅收收入及主要稅種占GDP比重的發(fā)展趨勢(shì)如表1所示。從表1可以看出：在總量上，中國(guó)1978—2020年稅收收入總量呈逐年遞增的趨勢(shì)，即從1978年的519.28億元增至2020年的154 310億元，增長(zhǎng)了約296倍。在權(quán)重上，稅收收入占GDP和財(cái)政收入的比重總體上呈下降趨勢(shì)，如稅收收入占財(cái)政收入比重從1994年的98.25%降至2020年的84.37%，其中，2010—2020年年均占比為84.62%;稅收收入占GDP比重從2011年的18.39%降至2020年的15.19%，其中，2010—2020年年均占比為17.55%。該情形也表明非稅收入對(duì)中國(guó)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)有擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。

在主要稅種收入中，2010—2020年國(guó)內(nèi)增值稅占GDP比重最高（均值5.45%），之后依次為企業(yè)所得稅（3.70%）、國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅（1.37%）和個(gè)人所得稅（1.23%）。從所占權(quán)重來(lái)看，在減稅降費(fèi)政策下，近年來(lái)增值稅等主體稅種收入總體呈下降趨勢(shì)。其中，增值稅收入自2011年以來(lái)，除2016年和2017年以外，其他年份均呈下降趨勢(shì);企業(yè)所得稅收入自2015年以前總體上升，2015年以來(lái)有所下降;個(gè)人所得稅收入在2018年以前總體增加，而近兩年也有所下降;國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅收入則相對(duì)穩(wěn)定。

（二）區(qū)域財(cái)稅治理政策的變遷路徑

區(qū)域財(cái)稅治理政策是中國(guó)治國(guó)理政思想的重要反映，按照區(qū)域發(fā)展及其財(cái)稅治理政策的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和優(yōu)化路徑，依次概括為區(qū)域財(cái)稅治理的扶持型、傾斜型、建設(shè)型和創(chuàng)新型的政策形態(tài)，為總結(jié)其動(dòng)力機(jī)制奠定重要的基礎(chǔ)。

1.扶持型的區(qū)域財(cái)稅治理政策

以1949年新中國(guó)成立和1978年改革開(kāi)放為兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)上遵循“國(guó)家辛迪加”模式，

辛迪加是法語(yǔ)Syndicat音譯，原義為“工會(huì)”，指同一生產(chǎn)部門(mén)的少數(shù)大企業(yè)為獲取高額利潤(rùn)通過(guò)簽訂共同銷(xiāo)售產(chǎn)品和采購(gòu)原料的協(xié)定而建立起來(lái)的壟斷組織。形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，以德國(guó)為代表。列寧認(rèn)為“國(guó)家辛迪加”的實(shí)質(zhì)是國(guó)家管理體制問(wèn)題。

以平衡性發(fā)展為目標(biāo)，以調(diào)整重工業(yè)投資布局作為主要手段，其主線是在公有制框架下中央以統(tǒng)收統(tǒng)支和統(tǒng)銷(xiāo)統(tǒng)購(gòu)體制滿足資本密集型區(qū)域性工業(yè)體系的需求。圍繞區(qū)域間分利均衡，中央與地方在區(qū)域財(cái)稅治理政策上進(jìn)行多輪分權(quán)和集權(quán)的調(diào)整博弈，處于在中央高度集權(quán)與地方相對(duì)放權(quán)往復(fù)的縱向線條上即在宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)和政治環(huán)境有序時(shí)，中央政府傾向于賦予地方政府較多的財(cái)稅自主權(quán)力，反之中央政府則注重集中或統(tǒng)一財(cái)權(quán)。實(shí)踐也表明，不適宜的集權(quán)與放權(quán)在一定程度上形成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)財(cái)稅治理政策缺乏激勵(lì)性和有效性，如沿海先發(fā)區(qū)域生產(chǎn)總值占比由1952年的50.70%僅增至1978年的52.50%，而后發(fā)區(qū)域生產(chǎn)總值占比則由1952年的49.30%降至1978年的47.50%。因此，在工業(yè)布局調(diào)整背景下，全國(guó)各區(qū)域?qū)χ醒胫噶畹穆窂揭蕾嚭蛯?duì)國(guó)家財(cái)政的依附，成為制約中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要阻礙。

2.傾斜型的區(qū)域財(cái)稅治理政策

以1978年關(guān)于“真理標(biāo)準(zhǔn)”討論為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)區(qū)域治理提供了調(diào)整的前提條件，逐漸形成了區(qū)域財(cái)稅治理政策的漸進(jìn)式和倒逼式路徑模式。面對(duì)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整、收入分配改革和“沿海—沿江—內(nèi)陸—沿邊”發(fā)展秩序規(guī)劃的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，區(qū)域財(cái)稅治理政策在“大包干”體制下，以比較優(yōu)勢(shì)與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為主要抓手，對(duì)沿海先發(fā)區(qū)域?qū)嵭小跋刃邢仍嚒钡呢?cái)稅優(yōu)惠政策傾斜，推動(dòng)其持續(xù)快速發(fā)展并成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力源泉，且財(cái)稅政策的示范與擴(kuò)散效應(yīng)也帶動(dòng)了中西部等后發(fā)區(qū)域的崛起。但以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的總體要求下，對(duì)效率及政績(jī)的追求強(qiáng)化了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“自利”動(dòng)機(jī)，以及財(cái)稅優(yōu)惠政策形成過(guò)程中的“盲動(dòng)”行為，為區(qū)域財(cái)稅治理路徑依賴注入了官員“錦標(biāo)賽”競(jìng)爭(zhēng)、地方政府公司化和土地金融化等基因，也是傾斜型區(qū)域財(cái)稅治理政策的核心和弊端所在。因此，該政策總體實(shí)施結(jié)果是中央與地方呈現(xiàn)“弱干強(qiáng)枝”局面，且加劇了四大區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡的發(fā)展?fàn)顩r。

3.建設(shè)型的區(qū)域財(cái)稅治理政策

以1993年黨的十四屆三中全會(huì)確立中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，標(biāo)志著財(cái)政的總體類型由“國(guó)家財(cái)政”進(jìn)入“公共財(cái)政”階段，也進(jìn)一步增強(qiáng)了區(qū)域財(cái)稅治理政策的協(xié)調(diào)性、靈活性和有效性，尤其是相繼確立實(shí)施的支持西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起和東北老工業(yè)基地振興等區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，彰顯了區(qū)域財(cái)稅治理政策在傾斜型治理模式下的成效，并將繼續(xù)延續(xù)其基本邏輯。所不同的是建設(shè)型財(cái)稅治理政策在自主創(chuàng)制和靈活執(zhí)行上顯示出更強(qiáng)的路徑傾向，如分稅制財(cái)政體制改革后區(qū)域財(cái)稅治理政策在省對(duì)市、市對(duì)縣（區(qū)）和縣（區(qū)）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的多種分稅制變異模式，以及為應(yīng)對(duì)變異財(cái)政體制而推行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”“省直管縣”等管理改革，使省級(jí)及其以下地方財(cái)稅治理政策質(zhì)效顯著。但經(jīng)20多年的實(shí)踐證明，該模式反而成為區(qū)域財(cái)稅治理政策創(chuàng)新的阻礙并引發(fā)了諸多的負(fù)效應(yīng)，其首要問(wèn)題是該模式下區(qū)域發(fā)展差異擴(kuò)大，直接或間接導(dǎo)致了區(qū)域法治和社會(huì)治理的差異性、特權(quán)性甚至是歧視性的問(wèn)題。

4.創(chuàng)新型的區(qū)域財(cái)稅治理政策

以2015年黨的十八屆五中全會(huì)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，依據(jù)“治理現(xiàn)代化”目標(biāo)、“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”判斷、“新發(fā)展理念”、“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略，以及政府反腐倡廉、突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件等區(qū)域性現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，催生了完善區(qū)域財(cái)稅治理政策的共識(shí)。中央推動(dòng)的扶持型治理與創(chuàng)新型治理有相似的邏輯，但實(shí)則大異其趣：前者強(qiáng)調(diào)運(yùn)用財(cái)政法治、民主和公共治理等手段推進(jìn)國(guó)家公共權(quán)力向社會(huì)公民的回歸，并逐步將區(qū)域財(cái)稅治理政策議程設(shè)置維度從較為單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)向區(qū)域、跨區(qū)域社會(huì)服務(wù)和轉(zhuǎn)變政府行為方式等方面擴(kuò)展;而后者強(qiáng)調(diào)中央政府在財(cái)政法治意義上的權(quán)威供給，以保障分權(quán)性和多元性區(qū)域財(cái)稅治理政策創(chuàng)新的合理預(yù)期。主要體現(xiàn)在：首先，財(cái)稅政策可持續(xù)性和協(xié)調(diào)性的增強(qiáng)，建立長(zhǎng)效普惠性的扶持政策和有效差別化的優(yōu)惠政策。其次，財(cái)稅政策融合性和互動(dòng)性的形成，區(qū)域財(cái)稅治理在中央與地方縱向框架和橫向融通的法制性合作框架初步建立。最后，財(cái)稅政策全面性、科學(xué)性和可復(fù)制性的提升，如區(qū)域財(cái)稅政策與產(chǎn)業(yè)、金融等宏觀政策的協(xié)調(diào)配合持續(xù)增強(qiáng)。

三、區(qū)域財(cái)稅治理政策的內(nèi)在邏輯

新中國(guó)區(qū)域財(cái)稅治理政策的內(nèi)容，主要是根據(jù)一定時(shí)期國(guó)家的財(cái)政體制、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、社會(huì)制度和區(qū)域戰(zhàn)略等因素的調(diào)整更迭，也決定了其演進(jìn)路徑與動(dòng)力機(jī)制時(shí)序上的銜接性。因此，本文不同于以往歷史制度主義文獻(xiàn)中以共時(shí)性的敘事分析，而是基于對(duì)上述區(qū)域財(cái)稅治理政策變遷的考察來(lái)凝練其基本邏輯。

（一）區(qū)域財(cái)稅治理政策的內(nèi)容取向

1.厘清央地財(cái)政關(guān)系

央地財(cái)政關(guān)系包括財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付等核心環(huán)節(jié)[17]，合理的央地財(cái)政關(guān)系是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要組成部分，有利于發(fā)揮中央政府在公共服務(wù)體系中的基礎(chǔ)性作用，以及保障地方政府財(cái)政供給能力。1994年分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，央地財(cái)政關(guān)系改革成效顯著，如財(cái)政收入、事權(quán)和支出責(zé)任劃分逐步清晰、規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付制度逐步完善，基本公共服務(wù)均等化加快推進(jìn)，有效調(diào)動(dòng)了央地政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)新性。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范省以下財(cái)政體制，提高央地財(cái)政關(guān)系規(guī)范化和法治化水平，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

2.強(qiáng)化預(yù)算管理改革

預(yù)算是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調(diào)控的重要手段。1998年以來(lái)，中國(guó)政府進(jìn)行了部門(mén)預(yù)算、收支兩條線、國(guó)庫(kù)集中收付制度和政府采購(gòu)制度等預(yù)算管理體制改革。尤其是2015年新《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，預(yù)算管理制度改革取得突破性進(jìn)展，如加大一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算統(tǒng)籌力度，強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算和預(yù)算績(jī)效管理，預(yù)算公開(kāi)范圍不斷擴(kuò)大、內(nèi)容不斷細(xì)化，提升財(cái)政資金績(jī)效，化解地方隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度，規(guī)范預(yù)算支出，嚴(yán)格預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效管理，提高預(yù)算管理信息化水平。

3.規(guī)范稅費(fèi)法律制度

稅收是中國(guó)區(qū)域治理的資金保障，完善稅制、規(guī)范稅費(fèi)是現(xiàn)代財(cái)稅治理的重要內(nèi)容。其手段主要包括廢舊稅、立新稅、稅負(fù)調(diào)整、規(guī)范收費(fèi)和優(yōu)化稅費(fèi)結(jié)構(gòu)等。1994年工商稅制全面改革以來(lái)，先后推行增值稅轉(zhuǎn)型、調(diào)整消費(fèi)稅、合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅和修訂個(gè)人所得稅等為主的稅制改革。尤其黨的十八大以來(lái)，新增環(huán)境保護(hù)稅、降低部分地方稅稅負(fù)的結(jié)構(gòu)性減稅和以“營(yíng)改增”為主的減稅降費(fèi)政策，對(duì)激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增進(jìn)社會(huì)公平發(fā)揮了重要的積極作用。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，稅費(fèi)制度與“高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富?！毕嗥ヅ?，從效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向公平優(yōu)先等。

（二）區(qū)域財(cái)稅治理政策的基本特征

從上述分析可以看出，中國(guó)區(qū)域財(cái)稅治理政策由財(cái)政統(tǒng)治到財(cái)政管理再到財(cái)稅治理是歷史之必然，主要表現(xiàn)出以下三個(gè)方面的多重治理特征：

1.區(qū)域財(cái)稅治理政策的協(xié)調(diào)性

區(qū)域財(cái)稅治理政策無(wú)論是在自上而下的財(cái)政分配辦法，還是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，抑或是與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等治理政策相互適應(yīng)與協(xié)同機(jī)制的完善，突顯出其政策協(xié)調(diào)性的提升，特別是逐步形成的以人為本為價(jià)值目標(biāo)、五位一體為主要內(nèi)容（經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明）、三元互動(dòng)為內(nèi)在關(guān)系（政府、市場(chǎng)和社會(huì)）、公平效率為基本路徑的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略體系更為重要[18]。

2.區(qū)域財(cái)稅治理政策的漸進(jìn)性

從區(qū)域財(cái)稅治理政策的基本邏輯分析看，無(wú)論是促進(jìn)資本密集型區(qū)域性工業(yè)體系建立的扶持型財(cái)稅治理政策，還是沿海先發(fā)區(qū)域“先行先試”的傾斜型財(cái)稅治理政策，抑或是“新發(fā)展”理念下的創(chuàng)新型財(cái)稅治理政策，都是基于政府行為約束堅(jiān)持財(cái)政中性原則而審慎進(jìn)行的，而其漸進(jìn)的速度與形態(tài)則取決于區(qū)域共同體、府際關(guān)系、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)治理體系和不同利益格局的綜合作用。

3.區(qū)域財(cái)稅治理政策的連續(xù)性

與西方政黨制度不同，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會(huì)制度為區(qū)域財(cái)稅治理政策的連續(xù)性提供了政治和法制保障，正如黨的十九屆五中全會(huì)所明確的“堅(jiān)持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制”“國(guó)家治理效能得到新提升”等政策要求。當(dāng)然不可否認(rèn)，地方土地財(cái)政、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和行政官僚化等現(xiàn)實(shí)困境頑存，對(duì)如何提升區(qū)域財(cái)稅治理政策的有效性也提出了大哉問(wèn)。

（三）區(qū)域財(cái)稅治理政策的動(dòng)力機(jī)制

中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的調(diào)整，為分析區(qū)域財(cái)稅治理政策的路徑提供了一種明證，尤其是2015年以后更多的政策變量以混合模式進(jìn)入到區(qū)域治理路徑創(chuàng)造過(guò)程中，形成了由區(qū)域共同體、府際關(guān)系、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)治理體系和不同利益格局構(gòu)成的區(qū)域財(cái)稅治理政策動(dòng)力機(jī)制。

1.區(qū)域共同體形成是區(qū)域財(cái)稅治理政策的基礎(chǔ)

社會(huì)公民居住的單位在區(qū)域上形成了一個(gè)共同空間，其本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)與文化聯(lián)合的共同體。區(qū)域共同體是區(qū)域治理的主體，共同體的利益與事務(wù)是區(qū)域治理的對(duì)象，共同體利益訴求決定了區(qū)域財(cái)稅治理政策的價(jià)值取向，因?yàn)閰^(qū)域財(cái)稅治理政策就是為實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同體利益訴求而制定的行為規(guī)范和調(diào)控措施，故而形成區(qū)域共同體的基礎(chǔ)屬性。區(qū)域內(nèi)或區(qū)域間多元利益主體的形成與發(fā)展顯然是歷史演化的結(jié)果，在1978年中國(guó)改革開(kāi)放之前，階級(jí)斗爭(zhēng)與階級(jí)管理是主流意識(shí)形態(tài)，但隨著宏觀經(jīng)濟(jì)活力的增強(qiáng)，其主體多樣化的趨勢(shì)日漸明顯，但基于社會(huì)共同體的公共利益始終存在。在多元利益主體進(jìn)行復(fù)雜博弈的同時(shí)，應(yīng)通過(guò)何種渠道參與區(qū)域治理來(lái)表達(dá)訴求和體現(xiàn)智謀，這是各時(shí)期主要治理政策的張力。表現(xiàn)在區(qū)域財(cái)稅治理政策上，就是財(cái)稅主體各自權(quán)責(zé)利和行為規(guī)范逐漸得以明確，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的財(cái)稅道德自治向財(cái)稅法治轉(zhuǎn)化的進(jìn)程。而規(guī)范財(cái)稅主體權(quán)責(zé)利的過(guò)程也是規(guī)范國(guó)家與納稅人權(quán)責(zé)關(guān)系的過(guò)程，客觀上要將傳統(tǒng)意義上的排斥性和競(jìng)爭(zhēng)性區(qū)域財(cái)稅治理模式向包容性和法治性區(qū)域財(cái)稅治理政策創(chuàng)新模式的轉(zhuǎn)化，使財(cái)稅政策在平抑內(nèi)生不確定性和公共風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化。

2.府際關(guān)系的調(diào)整是區(qū)域財(cái)稅治理政策的主干

在單一集權(quán)體制、中央與地方較為穩(wěn)固的縱向框架內(nèi)，具體的區(qū)域財(cái)稅治理政策要順應(yīng)中央的頂層設(shè)計(jì)，該種縱向府際關(guān)系下的區(qū)域財(cái)稅治理政策的兩個(gè)極端形態(tài)體現(xiàn)在：首先，平均主義、國(guó)防工程與國(guó)家利益至上的初始階段的扶持型財(cái)稅治理政策。其次，不同層級(jí)的區(qū)域財(cái)稅治理政策對(duì)中央頂層設(shè)計(jì)的遵從與變通應(yīng)對(duì)，即“沿?！亟獌?nèi)陸—沿邊”發(fā)展格局下的傾斜型財(cái)稅治理政策。1993年以來(lái)，區(qū)域財(cái)稅治理政策更多地體現(xiàn)為一種“守規(guī)與變通”的融合關(guān)系模式，其“關(guān)系紅利”是顯在的——規(guī)范政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方關(guān)系相對(duì)應(yīng)的財(cái)政體制、預(yù)算制度和稅收制度三大基本制度的設(shè)計(jì)與完善，并逐漸成為國(guó)家治理體系中的重要支柱，同時(shí)法治型、服務(wù)型政府逐步形成與規(guī)范，政府職能轉(zhuǎn)變效果較為顯著;橫向政府關(guān)系對(duì)區(qū)域財(cái)稅治理政策的效果更為直接——如果某一區(qū)域財(cái)稅治理政策產(chǎn)生比較好的績(jī)效，會(huì)通過(guò)“政策典型”的傳播與學(xué)習(xí)等渠道迅速在全國(guó)范圍內(nèi)推行。2018年國(guó)務(wù)院制定的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》，更加明確區(qū)域政府橫向協(xié)作治理和政策創(chuàng)新的法治性、分權(quán)性與多元性，也是對(duì)上述的印證與示范。

3.經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型是區(qū)域財(cái)稅治理政策的核心

一般而言，政府與市場(chǎng)良性運(yùn)行的協(xié)調(diào)關(guān)系，尤其是經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型構(gòu)成了中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理的核心驅(qū)動(dòng)。從上述的歸納梳理來(lái)看，中國(guó)區(qū)域財(cái)稅治理政策自始至終都無(wú)法回避的問(wèn)題是：在中央與地方縱向框架下，如何進(jìn)一步厘清中央與地方、政府與市場(chǎng)間的財(cái)政關(guān)系，從而激發(fā)微觀市場(chǎng)主體活力。而中國(guó)“工業(yè)化道路破產(chǎn)、社會(huì)瀕于崩潰—統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)模式的被迫代替—經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)啟—命令經(jīng)濟(jì)痼疾迫使改革停滯—改革重啟—全面深化改革”的經(jīng)濟(jì)體制改革基本路徑，會(huì)對(duì)區(qū)域財(cái)稅治理政策變遷產(chǎn)生了直接的、重要的影響，如區(qū)域之間不同所有制、不同屬地的企業(yè)差別待遇和投資準(zhǔn)入限制等，撬開(kāi)市場(chǎng)主體平等開(kāi)放的大門(mén)，催生了深化預(yù)算改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等系列維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一和優(yōu)化資源配置的財(cái)稅治理政策;區(qū)域間財(cái)源和稅源不均、企業(yè)間的非公平競(jìng)爭(zhēng)，推進(jìn)了增值稅和所得稅等稅種的稅制改革;地方政府承擔(dān)事權(quán)過(guò)多、土地財(cái)政依賴過(guò)重、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，誘發(fā)了防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)和打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要戰(zhàn)略部署;各地各類市場(chǎng)發(fā)展程度不一，尤其是要素市場(chǎng)秩序混亂，極大地推進(jìn)了跨區(qū)域市場(chǎng)體系建設(shè)和財(cái)稅與貨幣、金融、就業(yè)等協(xié)作治理體系的構(gòu)建。

4.社會(huì)體制的革新是區(qū)域財(cái)稅治理政策的突破

中國(guó)社會(huì)體制改革明顯落后于經(jīng)濟(jì)改革，但恰因時(shí)序上的錯(cuò)位，使后者為前者創(chuàng)造了較為寬松的外部環(huán)境。新中國(guó)成立至20世紀(jì)90年代，區(qū)域社會(huì)體制多以“單位制”為核心，區(qū)域間具有明顯的同質(zhì)性，這種“條條”管理和社會(huì)運(yùn)動(dòng)形態(tài)的“單位治理”“階級(jí)治理”模式隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型而發(fā)生變革，即從“社會(huì)管理”“社會(huì)管理創(chuàng)新”再到“社會(huì)治理”“社會(huì)治理共同體”的踐行，財(cái)稅體制為適應(yīng)社會(huì)體制和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要求逐漸實(shí)現(xiàn)由“國(guó)家財(cái)政”向“公共財(cái)政”再到“現(xiàn)代財(cái)政”的轉(zhuǎn)變，其治理手段也經(jīng)歷了扶持型—傾斜型—建設(shè)型—?jiǎng)?chuàng)新型的變遷。社會(huì)體制創(chuàng)新常是自下而上發(fā)軔于地方政府而非中央，落腳點(diǎn)是應(yīng)對(duì)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間發(fā)展差距和社會(huì)成員間的利益訴求。尤其在農(nóng)民脫離農(nóng)村、市民脫離單位和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脫離區(qū)域的“三脫離”背景下，為適應(yīng)就業(yè)、救助、教育、福利保障而實(shí)施的區(qū)域財(cái)稅治理政策創(chuàng)新和跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)，則成為社會(huì)形態(tài)變化、利益格局分異的全面深化改革時(shí)期區(qū)域治理模式創(chuàng)新的重點(diǎn)。順應(yīng)區(qū)域財(cái)稅治理政策“守規(guī)與變通”的路徑創(chuàng)造規(guī)律，自下而上的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)無(wú)疑更能激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新力量，并成為區(qū)域財(cái)稅治理政策創(chuàng)新的重要突破口。

5.利益格局的調(diào)整是區(qū)域財(cái)稅治理政策的歸宿

基于黨的十八屆三中全會(huì)明確的“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”這一論斷，財(cái)稅職能由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明所有領(lǐng)域，區(qū)域財(cái)稅治理政策也升至國(guó)家治理層面[19]，以國(guó)家利益格局優(yōu)化調(diào)整為最終歸宿。中國(guó)代議民主制下，官僚科層制中的尋租官員、經(jīng)營(yíng)選票的政治家等利益集團(tuán)干預(yù)和“委托代理”關(guān)系等諸多因素，導(dǎo)致地方政府行為偏離“社會(huì)利益最大化”目標(biāo)，這已成為區(qū)域財(cái)稅治理政策創(chuàng)新的重要推動(dòng)力。針對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，中國(guó)制定了國(guó)家層面促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅激勵(lì)政策，以及東中西北四大區(qū)域的長(zhǎng)效普惠性和精準(zhǔn)有效的差別化財(cái)稅政策，激發(fā)了區(qū)域自身的發(fā)展動(dòng)力及其輻射帶動(dòng)效應(yīng)，如財(cái)稅扶持政策促進(jìn)京津冀城市群的發(fā)展帶動(dòng)了環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展，優(yōu)化了環(huán)渤海地區(qū)利益分配格局。特別是黨的十九大確立“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系”的總體部署，為明晰政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分，形成穩(wěn)定的事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的格局，優(yōu)化中央與地方、地方與地方間的利益分配關(guān)系提供了重要保障。

四、區(qū)域財(cái)稅治理政策的總體策略

知往鑒今，基于對(duì)新中國(guó)區(qū)域財(cái)稅治理政策的理論框架、變遷過(guò)程和基本邏輯分析，創(chuàng)新新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義區(qū)域財(cái)稅治理政策，可從中央與地方、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系三個(gè)層面予以考慮：

（一）強(qiáng)化“財(cái)權(quán)適度、事權(quán)合理、支出明確”的中央與地方間關(guān)系

從法治層面強(qiáng)化中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的頂層設(shè)計(jì)，并將其作為區(qū)域治理創(chuàng)新和消除集成謬誤的“硬約束”。按照“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革要求，進(jìn)一步明確中央與地方間的財(cái)權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任劃分[20]，充分發(fā)揮各級(jí)政府集中力量辦大事的社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，以及最大化區(qū)域財(cái)稅治理的自主性、能動(dòng)性和創(chuàng)新性。其內(nèi)容主要表現(xiàn)在：堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)的絕對(duì)權(quán)威性，在區(qū)域治理中始終把中央的權(quán)威性放在首位，中央在區(qū)域治理中負(fù)有宏觀意義上的監(jiān)管責(zé)任。如面對(duì)區(qū)域重大災(zāi)害堅(jiān)持與完善“中央支持、對(duì)口支援”的財(cái)政模式;將規(guī)范中央與地方關(guān)系的行政文件上升為法律法規(guī)，加快出臺(tái)《中央與地方政府關(guān)系法》或?qū)ｉT(mén)法律[21]，完善中央與地方、地方與地方之間的財(cái)稅管理體制，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，明確中央和地方職責(zé)范圍，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度;打造區(qū)域協(xié)同治理共同體，拓寬區(qū)域共同體相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益調(diào)整范圍，基于橫向公平原則探索公共服務(wù)與利益補(bǔ)償機(jī)制，完善直接稅和地方稅體系，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，進(jìn)一步加大一般轉(zhuǎn)移支付的力度，促進(jìn)地方政府間財(cái)政協(xié)調(diào)。

（二）規(guī)范“精準(zhǔn)定位、間接調(diào)控、加強(qiáng)服務(wù)”的政府與市場(chǎng)間關(guān)系

精準(zhǔn)地方政府的職能定位，特別是將區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)作為調(diào)控重點(diǎn)，充分發(fā)揮財(cái)政在區(qū)域治理中的“基礎(chǔ)和重要支柱作用”，形成因地、因時(shí)、因物、因事制宜的服務(wù)性區(qū)域財(cái)稅治理體系。其內(nèi)容主要表現(xiàn)在：深化財(cái)金互動(dòng)，加強(qiáng)財(cái)政資金管理，放大財(cái)政資金杠桿效應(yīng)，通過(guò)創(chuàng)新PPP項(xiàng)目、基金管理、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、投資入股、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)等多元主體和社會(huì)資本參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)，以解決域內(nèi)大項(xiàng)目、大企業(yè)融資不暢問(wèn)題;破除區(qū)域政府唯GDP主義，財(cái)稅政策的治理重點(diǎn)要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)服務(wù)，治理范圍要從越位干預(yù)轉(zhuǎn)向定位服務(wù)，治理內(nèi)容要從公共服務(wù)缺位供給轉(zhuǎn)向公共服務(wù)多元供給，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織參與公共服務(wù)的供給，提高公共服務(wù)供給的多元性，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給體系的整體優(yōu)化;堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，減少區(qū)域政府對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，如以地方政府在財(cái)稅優(yōu)惠政策層面嚴(yán)格的自律、在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面適度的自利和在政策施行層面科學(xué)的自治，以及在財(cái)稅決策擬定層面廣泛的審議推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）明確“效能政府、協(xié)同社會(huì)、柔性區(qū)域”的政府與社會(huì)間關(guān)系

在動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和多樣性社會(huì)系統(tǒng)中[22]，特別是在建立現(xiàn)代財(cái)政制度背景下應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)治理結(jié)構(gòu)對(duì)區(qū)域財(cái)稅治理政策創(chuàng)新的激發(fā)作用，在保持效能政府的社會(huì)控制和資源動(dòng)員等宏觀調(diào)控能力的同時(shí)提升社會(huì)自主自立、自助自治、協(xié)同穩(wěn)定的能力，發(fā)揮財(cái)稅治理政策在柔性區(qū)域激發(fā)微觀主體活力的管理效能。其內(nèi)容主要表現(xiàn)在：落實(shí)積極財(cái)政政策大力提質(zhì)增效要求，加大財(cái)政投入尤其是疫情防控經(jīng)費(fèi)的保障力度，提高財(cái)政資金的指向性、精準(zhǔn)性和有效性，強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策，支持企業(yè)穩(wěn)崗和重點(diǎn)人群就業(yè)工作，確保民生得到有效改善，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用效益;堅(jiān)持稅收現(xiàn)代化改革目標(biāo)，著力構(gòu)建堅(jiān)強(qiáng)有力的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、成熟完備的稅收法治、優(yōu)質(zhì)便捷的稅費(fèi)服務(wù)、嚴(yán)密規(guī)范的稅費(fèi)征管、合作共贏的國(guó)際稅收和高效清廉的隊(duì)伍組織等六大體系，提升稅收治理能力;全面落實(shí)針對(duì)小微企業(yè)、制造企業(yè)和創(chuàng)新企業(yè)的減稅降費(fèi)政策，降低企業(yè)納稅成本，提升企業(yè)創(chuàng)新收益;推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)做強(qiáng)做優(yōu)，使減負(fù)紅利更好地向深層次釋放，形成推動(dòng)穩(wěn)就業(yè)、促增長(zhǎng)、保民生的長(zhǎng)效機(jī)制。

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（責(zé)任編輯：于振榮）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2022.01.009

[引用格式]孫慧玲，金向鑫，李金耀.區(qū)域財(cái)稅治理政策的變遷、邏輯與策略——基于歷史制度主義視角下的分析[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2022，（1）：91-101.

收稿日期：2021-10-18

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的財(cái)稅政策創(chuàng)新與機(jī)制研究”（17BJY177）;黑龍江省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“黑龍江省區(qū)域治理現(xiàn)代化的財(cái)稅政策與機(jī)制研究”（20JYE274）

作者簡(jiǎn)介：孫慧玲（1971-），女，吉林蛟河人，副教授，碩士，主要從事財(cái)稅理論與資產(chǎn)評(píng)估研究。E-mail： sunhuiling19711999@126.com

金向鑫（1983-），女，黑龍江哈爾濱人，副教授，博士研究生，主要從事財(cái)稅理論與政策研究。E-mail：kinxim@163.com

李金耀（1991-），男，山東臨沂人，講師，博士，主要從事財(cái)稅理論與區(qū)域政策研究。E-mail：Jinyao421@163.com