郭亦辰，郭慶珠

(1.南開大學，天津 300350；2.天津師范大學，天津 300387)

當前，人類面臨的風險挑戰(zhàn)愈加復雜和多樣，在“風險社會”(1)參見[德]烏爾里希.貝克著：《風險社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社2004年版，第13-57頁。的現(xiàn)實下，加強政府的風險規(guī)制職能成為人們的共識(2)參見[美]史蒂芬.布雷耶著：《打破惡性循環(huán)：政府如何有效規(guī)制風險》，宋華琳譯，北京：法律出版社2009年版，第106頁。。突發(fā)事件的應對成為政府不得不履行的重要職責之一。馬克思曾經說過：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益相關”(3)參見《馬克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社1995年版，第187頁。。應急處置中對于利益的快速分配和調整難免會和人們的通常預期有所不同，容易引發(fā)爭議。“糾紛是由于當事人因為某種原因對現(xiàn)在的狀態(tài)懷有不滿并要求進行變更而產生的”(4)參見[日]小島武司，伊藤真主編：《訴訟外糾紛解決法》，丁婕譯，北京：中國政法大學出版社2005年版，第16頁。。我國現(xiàn)有應急法律法規(guī)對于如何迅速地化解應急糾紛缺乏具體的系統(tǒng)性規(guī)定(5)如《突發(fā)事件應對法》第21條、第61條等只對處理突發(fā)事件引發(fā)的矛盾和糾紛做了原則性規(guī)定。，故而建構有中國特色的應急糾紛快速解決機制是當前亟待深入研究解決的重要課題。相關機制建設對于穩(wěn)定應急處置中的社會關系，更好地促進應急處置目的實現(xiàn)具有重要意義。

一、應急糾紛及其快速解決機制的建構界說

“沒有概念，我們便無法將我們對法律的思考轉變?yōu)檎Z言”(6)參見[美]E.博登海默著：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社1999年版，第486頁。。建構應急糾紛快速解決機制的前提是對應急糾紛有明確的界定，并以此為基礎探索機制建構的必要性和其應遵循的基本原則，從而在價值和宏觀技術層面為中國特色的機制建構奠定基礎。

(一)應急糾紛的內涵及常見的應急糾紛梳理

本文所稱的應急糾紛是指在突發(fā)事件應急處置中發(fā)生的與突發(fā)事件應對相關的各種爭議。理解以上界定需要注意以下兩點。首先，本文所稱的應急糾紛僅僅指突發(fā)事件應急處置中產生的糾紛，不包括突發(fā)事件預防中產生的糾紛。因為突發(fā)事件預防中產生的糾紛往往不具有快速解決的急迫性。其次，本文所稱的應急糾紛僅僅指與突發(fā)事件應對相關的各種爭議。若爭議發(fā)生在突發(fā)事件發(fā)生的地域內或時間段內，但爭議內容與突發(fā)事件應對無關，則不屬于本文探討的范疇。

一般來講，應急糾紛往往具有以下方面的特點：應急糾紛的發(fā)生與突發(fā)事件應對相關，具有突發(fā)性；應急糾紛的解決具有急迫性；應急糾紛往往案情較為簡單、爭議不大，因為應急糾紛一般都是在短時間內突然發(fā)生的，多數情況下所涉及到的社會關系并不復雜，相關利益的調整也較為明確、具體。此外，應急糾紛大多具有社會關注度高、處理過程和結果對外傳播快的特點。突發(fā)事件發(fā)生后，社會公眾的生活和心理都會受到很大的沖擊，人們正常的生活狀態(tài)和節(jié)奏會被打亂。在此情況下，一旦發(fā)生應急糾紛，公眾面對糾紛當事人的處境可能產生強烈的代入感，出于“移情效應”，往往會大大提高應急糾紛的社會關注度。這也是應急糾紛發(fā)生后容易出現(xiàn)輿情事件甚至群體性事件的重要原因之一。

從大的類型來看，應急糾紛主要有兩大類：行政類應急糾紛和民事類應急糾紛。在上述兩大類下，可以進一步進行細化梳理。

1.行政類應急糾紛

所謂行政類應急糾紛，是指行政機關在突發(fā)事件應急處置過程中與行政相對人之間發(fā)生的爭議。實踐中，相關爭議主要表現(xiàn)為兩種情況：一是行政相對人質疑行政機關采取的處置措施違法，侵犯其合法權益，不服從行政機關管理而導致的爭議；二是行政相對人對于行政機關采取處置措施的合法性沒有異議，只是認為相關處置措施會給自己帶來不便或不利，不服從行政機關管理而導致的爭議。常見的行政類應急糾紛主要包括以下幾類：

(1)相對人對于行政機關作出的限制自己人身或行動自由的應急處置措施不服導致的爭議。需要說明的是，基層組織、企事業(yè)單位、個人包括志愿者受行政機關委托實施相關措施與相對人發(fā)生爭議的，也應該歸入此類糾紛的范疇，因為其本質上是在行使行政職權。(2)相對人對于行政機關為維護應急狀態(tài)下的社會秩序而采取的懲戒措施不服導致的爭議。例如，為了打擊突發(fā)事件發(fā)生后出現(xiàn)的擾亂市場秩序、社會秩序的行為，《突發(fā)事件應對法》第49條、第50條規(guī)定對行為人要予以嚴懲，相對人不服處罰結果而導致的爭議就屬于此類范疇。(3)相對人對于行政機關應急處置中作出的征用行為不服導致的爭議。在應急處置中，因行政征用而發(fā)生的糾紛主要分為兩種情況：一是相對人認為行政征用行為本身侵犯了其合法權益；二是相對人認為行政征用的補償方式、標準不夠合理、充分等。(4)相對人對于行政機關應急處置中作出的給付行為不服導致的爭議。應急狀態(tài)下，政府為公民提供“生存照顧”不僅是行政機關的職權，也是其應負的職責(7)參見陳新民著：《公法學札記》，北京：中國政法大學出版社2001年版，第46-90頁。。當相對人對于行政機關是否合法、合理地履行給付職責產生質疑時，就可能發(fā)生爭議。(5)行政機關在應急處置中依法行使職權造成公民財產損失或人身傷害、死亡而導致的補償爭議，以及違法行使職權造成公民財產損失或人身傷害、死亡而導致的賠償爭議。

2.民事類應急糾紛

所謂民事類應急糾紛，是指與突發(fā)事件應對相關的各類民事爭議。此類爭議主要發(fā)生在平等的民事主體之間，但爭議的發(fā)生與突發(fā)事件的應對相關。實踐中，常見的民事類應急糾紛主要包括以下幾類：

(1)相對人不服從行政機關的應急管理而造成行政機關工作人員或其委托人員的財產損失或人身損害、死亡的侵權爭議。(2)公民、法人或其他組織因應急物資的購買、供應而產生的合同爭議。突發(fā)事件發(fā)生后可能會造成應急物資短缺，極易產生合同糾紛。此類糾紛往往直接關系到突發(fā)事件的應對，因此快速、妥善地處理相關糾紛是十分必要的。對于因突發(fā)事件而導致的與應急物資購買、供應無關的合同不能履行類糾紛，因為與突發(fā)事件的應對沒有直接關聯(lián)性，故本文不將其列入探討范疇。

(二)建構應急糾紛快速解決機制的必要性及應遵循的基本原則

所謂應急糾紛快速解決，是指應急糾紛發(fā)生后，爭議各方在有關機關或組織主持、協(xié)調下，簡化程序，靈活處理爭議，最大化地化解矛盾，盡快恢復正常社會關系的活動。建構應急糾紛快速解決機制對于突發(fā)事件處置具有非常重要的意義。對此，可以從以下幾個方面進行理解：

(1)應急糾紛的快速解決關乎行政機關突發(fā)事件應急處置權的依法有效行使，關乎正常的社會關系能否得到快速修復。從結構主義的觀點來看，應急糾紛的解決是應急處置的重要一環(huán)?！敖Y構主義者認為,注重整體是研究事物本質的唯一途徑”(8)參見[美]沃野著：《結構主義及其方法論》，載《學術研究》1996年第12期，第35-40頁。。因此，相關機制建構有助于更好地通過制度路徑凝聚社會共識，為行政機關行使應急處置權提供最優(yōu)的條件保障。(2)總體來看，大多數應急糾紛案情較為簡單、爭議不大。建構應急糾紛快速解決機制有助于節(jié)約社會成本，從而更好地集中社會資源用于突發(fā)事件的應對。(3)建構應急糾紛快速解決機制有利于更好地保障公民的合法權益。在出現(xiàn)突發(fā)事件的情況下，公民如何應對應急糾紛，有效地保障自身的合法權益顯然也面臨挑戰(zhàn)。比如，在常規(guī)情況下有些證據可能很容易獲取或保存，而應急糾紛則很可能增加證據獲取或保存的難度，甚至導致證據滅失。出現(xiàn)上述情況的原因可能為糾紛事發(fā)突然，當事人來不及取證；事關突發(fā)事件應急處置，行政機關不允許當事人取證等。若糾紛在發(fā)生后能夠得到快速解決，由于事發(fā)時間較短，事實還原相對比較容易，多數情況下對于公民權益保障是有利的。(4)建構應急糾紛的快速解決機制是消弭應急處置中影響社會秩序穩(wěn)定因素的重要制度切口，有助于抑制社會公眾對糾紛當事人的身份代入，降低“移情效應”發(fā)生的可能性，避免演化為輿情事件或群體性事件，從而為突發(fā)事件應急處置提供穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。

建構應急糾紛快速解決機制的必要性主要解決價值層面的問題，而機制建構應遵循的基本原則主要解決宏觀技術層面的問題，后者是前者在現(xiàn)實層面的必然投射和延伸。我國擁有悠久的文明、燦爛的文化，在定分止爭方面也具備深厚的文化積淀和豐富的制度積累，創(chuàng)造性地探索出諸多具有我國特色的糾紛解決機制，如馬錫武審判方式、楓橋經驗等，為解決爭議提供了中國方案、中國路徑，也為應急糾紛的快速解決奠定了堅實的制度基礎。建構應急糾紛快速解決機制既要充分體現(xiàn)我國傳統(tǒng)法律文化的優(yōu)勢，又要體現(xiàn)我國的制度優(yōu)勢，充分回應應急糾紛快速解決的現(xiàn)實需求?？傮w而言，機制建構應該遵循以下基本原則：

(1)全面堅持中國共產黨領導的原則。《中華人民共和國憲法》第1條第2款明確規(guī)定，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。突發(fā)事件應急處置作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，必須堅持中國共產黨的領導。黨的領導不僅體現(xiàn)在思想上、組織上、文化上，還要體現(xiàn)在制度上。與突發(fā)事件處置相關聯(lián)的應急糾紛解決也必須全面堅持黨的領導，保證糾紛解決沿著正確的政治方向推進，保障糾紛解決不致影響突發(fā)事件處置的大局。(2)堅持科學、民主、法治的原則。在現(xiàn)代社會，應急處置本身就是一個專業(yè)性、技術性很強的工作。當應急糾紛涉及到專業(yè)性、技術性問題時，要首先在科學的基礎上探索解決方案，糾紛解決機關或組織要盡量避免自身“知識不能”(9)參見吳元元著：《反壟斷司法的知識生產——一個知識社會學的視角》，載《現(xiàn)代法學》2014年第6期，第50-64頁。，才能更好地說服糾紛當事人，取得當事人的認同。其次，解決應急糾紛要堅持民主的原則，充分聽取糾紛當事人的意見。只有充分聽取當事人意見，才可以更好地厘清案件事實，更好地協(xié)商糾紛解決的方案。最后，解決應急糾紛要堅持法治原則。雖然從突發(fā)事件處置的總體目的考量，解決應急糾紛具有一定的緊迫性，但快速解決糾紛并不意味著可以突破法律的底線。解決糾紛的程序、實體、形式等方面都不得違背法律的禁止性規(guī)定。(3)堅持教育與管理相結合的原則。該原則是我國法律實踐中長期堅持的一個基本原則之一。教育方式主要包括說服、勸導等，教育內容主要包括法治理念、價值、公共利益實現(xiàn)和個人合法權益保障等方面。通過教育最終達致促進當事人快速解決糾紛、配合行政機關的應急處置、合力應對突發(fā)事件的目標。如此，既可以節(jié)約社會成本，又可以為正常、和諧社會關系的恢復和建構打下堅實的社會基礎。(4)堅持權利保障和救濟的原則。應急處置中的糾紛要快速解決，但快速并不意味著忽視當事人的權利保障和救濟，恰恰相反，越是在糾紛快速解決中越要充分保障當事人的權利和救濟，這是公平正義的最基本要求。當事人的權利保障既包括實體權利的保障，也包括程序權利的保障。當然，基于快速解決應急糾紛的需要，當事人享有的程序權利可能會相應的克減，從而充分發(fā)揮法律簡約的優(yōu)點和力量(10)參見[美]理查德·A·愛波斯坦著:《簡約法律的力量》，劉星譯，中國政法大學出版社2004年，第29-51頁。，但是在簡化重要程序時，應該盡可能建構在當事人同意的基礎之上，要符合正當法律程序原則的基本要求，否則就可能影響糾紛解決結果的效力。(5)堅持社會參與的原則。人是具有社會性的存在，人與人之間的糾紛本質上即為社會關系的沖突。糾紛的解決實際上就是社會關系調整的完成，故而，強化糾紛解決的社會參與是十分必要的。長期以來，我國有動員社會力量如社會組織、行業(yè)協(xié)會、親朋鄰里等幫助化解糾紛的光榮傳統(tǒng)，在應急糾紛需要快速解決的情況下，通過廣泛的社會參與形成解決糾紛的合力是十分必要的，也有助于在承繼和發(fā)揮傳統(tǒng)做法的基礎上，打造符合新時代要求的糾紛解決機制。

二、建構應急糾紛快速解決的黨組織化解機制

堅持黨的領導既是憲法和法律規(guī)定的基本要求，也是人們追求美好生活的基本保障。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立一百周年大會上的講話指出：“歷史和人民選擇了中國共產黨”。中國共產黨作為我國執(zhí)政黨，以為人民服務為根本宗旨，始終堅持以人民為中心的價值追求，肩負著民族復興、社會發(fā)展的重任，是我國各項事業(yè)的核心領導力量，得到全國人民的衷心擁護，黨的各級組織有天然的權威性和公信力。當前，無論是在社會發(fā)展還是突發(fā)事件應急處置中，都應該充分發(fā)揮黨的領導力強和組織體系嚴密的優(yōu)勢，以便迅速整合社會資源，以利于社會關系的調整和社會進步。故而，發(fā)展和完善中國共產黨領導下具有中國特色的應急糾紛快速解決機制具有十分重要的社會意義和法治價值。這一特色機制的優(yōu)勢表現(xiàn)在以下方面：

1.堅持黨的領導是中華民族的思想自覺和行動自覺。在應急糾紛發(fā)生時，由黨組織進行說服教育并化解爭議易于為當事人接受。中國共產黨作為我國社會主義事業(yè)的領導核心是在長期革命實踐和社會主義建設過程中形成的，獲得了人民的衷心擁護。當發(fā)生應急糾紛時，黨組織尤其是基層黨組織要充分發(fā)揮黨在思想上、組織上的優(yōu)勢和公信力、執(zhí)行力強的特點，盡可能對糾紛當事人進行說服教育，及時化解爭議。

2．中國共產黨有自上而下的嚴密組織體系，相關制度架構既有助于大政方針的制定，又能夠保障黨員干部扎根群眾之中，對于解決應急糾紛具有極為充分的政策和組織優(yōu)勢。正如江金權同志指出的：“我們黨按照民主集中制原則，建立了由黨的中央組織、地方組織、基層組織共同構成的嚴密組織體系。……這是世界上其他任何政黨都不具有的強大優(yōu)勢”(11)參見江金權：《中國共產黨的領導是歷史和人民作出的正確選擇》，載《人民日報》2020年08月20日第09版。。發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢，尤其應該發(fā)揮基層黨組織的優(yōu)勢，“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎”(12)參見《中國共產黨章程》第32條。。黨的基層組織長期服務人民，和人民群眾有著血脈相連的深厚感情。尤其黨的社區(qū)服務中心植根于基層，與群眾聯(lián)系最為密切，對于社區(qū)人員和生活情況有較為深入的了解，對于化解發(fā)生在社區(qū)群眾之間的糾紛有著天然的優(yōu)勢和便利；群眾對基層黨組織的工作人員比較熟悉，往往產生較強的親切感和信任感。在群眾信任的基礎上，基層黨組織及工作人員容易在群眾中樹立權威，而信任和權威是化解矛盾的重要助力。在應急糾紛需要緊急解決的情況下，此種信任和權威顯得尤為重要。

3.黨員的模范帶頭作用有助于在糾紛解決中發(fā)揮示范效應，從而取得更好的社會效果。中國共產黨是世界第一大黨，無論從地域還是行業(yè)領域來看，黨員的分布都極為廣泛，在各方面起著核心骨干的作用。黨的宗旨是全心全意為人民服務，黨員在社會中也理應發(fā)揮示范引領作用?！耙幻h員、一面旗幟”就是這種模范帶頭作用的生動寫照?；鈶奔m紛過程中，黨組織可以用先進黨員的事跡教育當事人，促使其更好地理解應急處置中優(yōu)先保障公共利益的重要性，從而提高快速解決相關糾紛的可能性；若黨員是應急糾紛當事人，基層黨組織要充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，通過紀律約束黨員服從組織管理，教育黨員抱持服務社會、勇于奉獻的精神，以積極的態(tài)度解決糾紛，充分發(fā)揮黨員在應急處置中的模范帶頭作用。

為了更好地發(fā)揮黨組織尤其是基層黨組織在快速化解應急糾紛中的作用，應該重點做好以下幾方面機制建設：

1.進一步強化基層黨組織深入群眾的走訪、交流機制，加強基層黨組織和群眾的密切聯(lián)系，增強黨群信任，為快速化解應急糾紛打下堅實的群眾基礎。密切聯(lián)系群眾是我黨長期堅持的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是黨領導群眾不斷取得勝利的重要保障。全心全意為人民服務是我黨的根本宗旨，這個宗旨不僅體現(xiàn)在黨的大政方針等關系國家和社會發(fā)展的重大問題上，也體現(xiàn)在日常生活的每一件小事之中。因此，傾聽群眾聲音，關心群眾疾苦，體恤群眾訴求，為人民群眾辦實事、解難事、做好事也是黨對基層組織和廣大黨員的基本要求。只有平時密切聯(lián)系群眾，應急處置過程中才能更好地獲得群眾信任和理解，處置應急糾紛時才能想群眾之所想、急群眾之所急，在糾紛處理中樹立權威并獲得群眾信任。

2.進一步強化基層黨組織工作人員法治培訓機制，為快速解決應急糾紛打下堅實的法治基礎。立足于解決應急糾紛的需要，筆者認為，應該重點強化基層黨組織工作人員以下方面的培訓：

一是注重行政法律法規(guī)培訓。既要培訓行政實體法的內容，也要培訓行政程序法的內容。只有進行全面培訓，才能在解決行政類應急糾紛過程中充分保障公民的實體和程序權利。二是注重對民事法律法規(guī)的培訓，尤其是要注重對《民法典》的學習。只有充分熟悉《民法典》的內容，才能在解決民事類應急糾紛過程中做到以法服人、以理服人。三是注重對突發(fā)事件應對等應急法律法規(guī)的培訓。熟悉相關應急法律法規(guī)，有助于根據應急處置需要靈活地采用不同的方法、技巧，有效促進應急糾紛的解決。四是注重對調解、和解等法律法規(guī)的培訓。應急糾紛的快速解決，主要通過調解、和解等訴訟替代性糾紛解決方式來進行?！疤娲约m紛解決機制作為非法律解決社會矛盾的主要途徑，在當前社會生活特別是在多元社會矛盾解決機制的有益探索中發(fā)揮著越來越重要的作用”(13)參見何興，俞鋒著：《淺議替代性糾紛解決機制的本土化適用》，載《浙江社會科學》2010年第12期，第116-118+128頁。?；鶎狱h組織應該充分掌握訴訟替代性糾紛解決機制的技巧，善于發(fā)揮上述機制的作用，更好地為快速解決應急糾紛服務。

3.進一步強化現(xiàn)代科技手段知識培訓機制，提高基層黨組織工作人員靈活運用現(xiàn)代科技手段解決應急糾紛的能力。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開科技支撐。隨著現(xiàn)代信息技術的發(fā)展，大數據運用越來越廣泛，給經濟社會發(fā)展和社會治理方式帶來了重大變革。充分運用大數據技術、電子傳輸技術等現(xiàn)代信息技術，不僅會大大節(jié)約時間、物力成本，而且在信息技術幫助下，更容易實現(xiàn)糾紛的“同類同處”，有利于實現(xiàn)同類糾紛解決結果的平等，進而獲得當事人的認同。如此，自然會大大提高解決糾紛的效率。近現(xiàn)代以降，由于社會分工越來越精細，由此帶來的“橫向不確定性”(14)參見[德]柯武剛，史漫飛著：《制度經濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京：商務印書館2000年版，第52頁。也越來越明顯?；鶎狱h組織及其工作人員應該盡可能成為掌握綜合知識的專家，提高運用現(xiàn)代科學技術特別是信息技術的能力，為提高糾紛解決效率打下堅實的基礎。

4.進一步強化基層黨組織工作人員的程序意識，健全快速解決應急糾紛的程序機制。為了達到快速解決應急糾紛的目的，必須盡可能地簡化相關程序。但簡化程序應當有所選擇，當事人的程序權利是必須保障的，比如聽取當事人意見、告知當事人權利、聽取當事人陳述、申辯等。上述程序權利既是正當法律程序的基本要求，也是厘清糾紛事實的基本保障。全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，這個宗旨也應當融入當事人的權利保障過程中，讓當事人在程序正義中感受到黨的關懷和溫暖，從而強化當事人的認同感，促進應急糾紛的快速合理解決。

三、建構應急糾紛快速解決的“楓橋經驗”矛盾化解機制

20世紀60年代初，諸暨市楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)造了以“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”為核心內容的“楓橋經驗”。多年來，“楓橋經驗”在化解糾紛、維護社會關系穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。當前中國特色社會主義進入新時代，雖然社會形勢發(fā)生了巨大變化，社會矛盾也呈現(xiàn)出許多新的特點，但“楓橋經驗”依然具有強大的生命力。黨和政府高度重視“楓橋經驗”的推廣和應用，習近平總書記多次就堅持和發(fā)展新時代的“楓橋經驗”作出重要指示，明確要求“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經驗’，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制”(15)參見新書記：《習近平在中史全面依法論國工作會議上強調 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《中國人大》2020年第22期，第7-8+6。。在現(xiàn)代社會，“楓橋經驗”在解決糾紛方面依然具有重要的法治價值，有學者將其歸結為以下幾點：(1)“楓橋經驗”是構建公民社會的重要法治資源；(2)“楓橋經驗”為公權力獲得社會認可提供了前提保障；(3)“楓橋經驗”為正式組織與非正式組織合作治理提供了新形式(16)參見王昱穎，張訓志：《新時代“楓橋經驗”的法治價值及理論述要》，載《領導科學論壇》2021年第12期，第65-71頁。。

堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，充分發(fā)揮群眾和基層組織的作用，構建應急糾紛快速解決的“楓橋化解機制”具有重要的現(xiàn)實意義。筆者認為，當前應該主要從以下方面著手構建應急糾紛快速解決的“楓橋化解機制”：

1.健全應急糾紛解決過程中充分發(fā)動和依靠群眾的專群結合機制。既要發(fā)揮專業(yè)機構和人員的作用，也要發(fā)揮群眾力量、吸收群眾智慧，強調以人為本，在情理法結合的基礎上促進應急糾紛的快速解決，實現(xiàn)“合法型統(tǒng)治”和“魅力型統(tǒng)治”(17)參見[德]馬克斯·韋伯著：《經濟與社會》(上卷)，林榮遠譯，商務印書館1997年，第238-274頁。的完美結合。應急糾紛發(fā)生后，處置人員的視野不能只僅僅局限于糾紛當事人本身，還要在了解當事人社會關系的基礎上，盡量動員當事人的親屬、同事、同學等參與糾紛解決，利用上述人員易于和當事人溝通的優(yōu)勢，促進應急糾紛的快速解決。在糾紛解決過程中要充分體現(xiàn)“以人為本”的理念，讓當事人感受到來自于政府的關愛和溫暖，感受到親人朋友的關心和支持，更好地促使當事人從內心接受糾紛的快速解決?！敖鼛啄陙?，‘楓橋經驗’在創(chuàng)新發(fā)展中更加注重將‘以人為本’作為核心內容，將化解矛盾作為主要任務，將強化基層服務與管理作為關鍵環(huán)節(jié)，把專群結合作為最大優(yōu)勢”(18)參見吳錦良：《“楓橋經驗”演進與基層治理創(chuàng)新》，載《浙江社會科學》2010年第7期，第43-49+29+126頁。。

2.健全應急糾紛發(fā)生后矛盾不上交、就地解決的基層矛盾綜合化解機制，盡可能減少糾紛解決環(huán)節(jié)，提高糾紛解決的效率。應急糾紛大多發(fā)生突然、爭議不大，往往事實比較清楚，處理起來較為簡單，具備矛盾不上交、就地解決的條件。因此，出現(xiàn)應急糾紛的時候，做好說服教育當事人的工作，就地解決爭議往往是可行的。實踐中，有些應急爭議之所以一時難以解決，往往緣于當事人受情緒影響，雙方都不愿妥協(xié)或退讓的原因，甚至有時會因此導致矛盾擴大。故而，有效化解當事人的情緒性對立，對于糾紛的就地解決是十分重要的。為了更好地達到“矛盾不上交、就地解決”的目地，需要進一步健全基層矛盾綜合解決機制，在政府主導下充分發(fā)揮社會合力，共同促進爭議的快速解決?！敖梃b‘楓橋經驗’，整合政法、綜治維穩(wěn)、司法行政等力量，完善基層矛盾排查調處化解機制”(19)參見李霞：《新時代“楓橋經驗”的新實踐：充分發(fā)揮法治在基層社會治理中的作用》，載《法學雜志》2019年第1期，第28-35頁。。在相關機制建設中應該推進法治力量的下沉，充實基層糾紛化解隊伍，尤其是把法治專業(yè)人才盡可能多地補充到基層黨群服務中心、司法所、人民調解機構等隊伍中去，把矛盾防范在基層、化解在基層。

3.健全綜合運用和解、調解等多種糾紛解決方式的多元化解機制，實現(xiàn)應急糾紛解決方式和資源的合理化配置。和解、調解都是當前解決糾紛經常采用的方式，其共同特點是程序簡便快捷、方式靈活，可以有效節(jié)約社會資源。當前，法律規(guī)定的調解主要有人民調解、司法調解和行政調解。除了法律明確規(guī)定的調解方式外，生活中還有基層黨組織、基層群眾自治組織、行業(yè)組織和社會鄉(xiāng)賢主持的調解等多種調解形式。靈活運用調解手段對于快速解決糾紛是十分必要的。曾有學者以新鄉(xiāng)賢參與社會治理為視角分析了新時代“楓橋經驗”在社會治理中的作用，認為：“新時代‘楓橋經驗’中的新鄉(xiāng)賢參與治理，是對中國古代善治文化以及鄉(xiāng)賢治理經驗的繼承與革新，是結合時代精神、體現(xiàn)善治追求的重大超越”(20)參見王斌通：《新時代“楓橋經驗”與基層善治體系創(chuàng)新———以新鄉(xiāng)賢參與治理為視角》，載《國家行政學院學報》2018年第4期，第133-139+152頁。。和解、調解必須建立在當事人自愿的基礎之上。若當事人明確表示不接受和解與調解的，相關國家機關、社會組織等要及時結束調解程序，并根據法律規(guī)定和當事人申請轉入后續(xù)糾紛解決程序——主要是糾紛裁決程序。當前，法律規(guī)定的裁決方式主要有司法裁決和行政裁決，對于裁決的結果當事人必須服從和執(zhí)行。

4.健全法律和其他社會規(guī)范的聯(lián)合適用機制，在“硬法”和“軟法”結合的基礎上實現(xiàn)應急糾紛的快速、公平解決。在我國，所謂“硬法”主要是指《立法法》規(guī)定的國家機關制定的法律、法規(guī)和規(guī)章等；而“軟法”是指上述“硬法”之外對社會關系起著規(guī)范作用的其他社會規(guī)范，主要包括國家機關制定的文件，社會組織、團體的章程，村規(guī)民約以及政治慣例、社會慣例等(21)參見姜明安：《完善軟法機制，推進社會公共治理創(chuàng)新》，載《中國法學》2010年第5期，第16-24頁。。“軟法”在調整社會關系方面涉及的范圍非常廣泛，在社會生活中起著極為重要的作用。相關國家機關、社會組織和公民個人在化解應急糾紛的過程中，要擅于綜合適用“硬法”和“軟法”，盡量通過綜合運用各種社會規(guī)范達致快速恢復正常社會關系的目的?！斑\用社會規(guī)范實現(xiàn)矛盾糾紛的全息化解是‘楓橋經驗’的重要特征。以村規(guī)民約(社區(qū)公約)為主體的社會規(guī)范，對于矛盾糾紛的預防化解、及時化解、徹底化解具有重要的作用”(22)參見汪世榮：《“楓橋經驗”視野下的基層社會治理制度供給研究》，載《中國法學》2018年第6期，第5-22頁。。

四、建構應急糾紛快速解決的行政裁決化解機制

裁決糾紛的方式主要有兩種，即司法裁決和行政裁決，分別由人民法院和行政機關對糾紛進行處理。相對于司法裁決，行政裁決的程序更為簡潔，效率更高，運用適當對于快速解決應急糾紛是非常有利的。所謂行政裁決，是指行政機關適用準司法程序裁決法律、法規(guī)授權行政機關處理的特定爭議案件的制度，是中國特色社會主義行政司法的最基本形式。行政裁決的主要客體是民事糾紛，同時也包括某些行政糾紛(23)參見應松年主編：《行政法與行政訴訟法學》，北京：高等教育出版社2018年版，第213頁。。

根據行政權和司法權分工的一般法理，傳統(tǒng)理論認為，民事糾紛的裁決屬于司法權管轄的范疇，行政機關不得越權裁決民事糾紛。隨著社會的發(fā)展，人們對爭議解決的效率和專業(yè)性越來越重視。相對于司法機關，行政機關對此更具有優(yōu)勢，于是法律法規(guī)把某些專業(yè)性、技術性較強的爭議授權于行政機關裁決?！?0世紀以后，由于社會經濟關系的急劇發(fā)展，國家不能不對社會經濟生活積極干預，行政機關也處理某些傳統(tǒng)上由法院處理的民事爭議”(24)參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京大學出版社、高等教育出版社2007年版，第291頁。。根據傳統(tǒng)的權力分工理論，行政裁決實際上侵入了司法權管轄的領域。為了保證行政裁決的正當性和合法性，行政機關可以裁決的民事糾紛范圍需要法律法規(guī)的明確授權。法律法規(guī)沒有明確授權的，行政機關不得進行裁決。

當前，我國法律法規(guī)授權行政機關裁決的糾紛是非常少的，僅限于極少量的權屬糾紛、侵權糾紛和損害賠償糾紛等。換言之，行政裁決適用的糾紛范圍非常有限。隨著我國社會經濟快速發(fā)展，人們的生活節(jié)奏也日益加快，很多情況下，當人們面對糾紛時，越來越希望能夠迅速化解爭議，以便節(jié)約成本更快地投入爭議化解后正常的生產、生活之中，因而對行政裁決高效性和專業(yè)性的認可程度越來越高。對于上述社會需求，黨中央及時進行了回應，在一系列重要文件中要求加強行政裁決工作，探索擴大行政裁決適用范圍。2020年12月7日，中共中央印發(fā)的《法治社會建設實施綱要(2020-2025年)》提出：“加強行政復議、行政調解、行政裁決工作，發(fā)揮行政機關化解糾紛的‘分流閥’作用”；2021年1月10日，中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃(2020—2025年)》要求：“完善調解、信訪、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，整合基層矛盾糾紛化解資源和力量，充分發(fā)揮非訴糾紛解決機制作用?！行蛲七M行政裁決工作，探索擴大行政裁決適用范圍”。

筆者認為，“探索擴大行政裁決適用范圍”可以首先針對應急糾紛的解決展開，基本思路是可以考慮把所有應急糾紛都納入行政裁決的范圍。如此設計有其正當性和必要性，主要包括以下幾方面理由：

一是雖然行政權和司法權的職能分工具有相對性，但隨著社會經濟快速發(fā)展，二者的界限愈加模糊，尤其在發(fā)生突發(fā)事件需要應急處理的情況下，出于迅速恢復社會關系的需要，二者會進一步相互滲透。“權力分工的理論與實踐，并沒有徹底劃定行政權與司法權的邊界，二者并非涇渭分明”(25)參見耿玉基：《超越權力分工：行政司法化的證成與規(guī)制》，載《法制與社會發(fā)展》2015年第3期，第178-191頁。。因此，適當擴大行政機關裁決某些行政糾紛和民事糾紛的范圍，并不一定構成行政權對司法權的侵犯。尤其是對于應急糾紛裁決，此種所謂的“侵犯”可能更易于為人們所接受。因為為了應急處置需要，行政權適當擴張，司法權適當退縮整體上符合保障公共利益的價值需求。

二是在應急處置過程中，迅速恢復社會關系是第一位的需要，效率的價值往往要優(yōu)于公平的價值，應該堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價值取向。出于公平的需要，司法裁決的程序一般較為嚴格，而行政權相對于司法權的最大優(yōu)勢就在于其高效率，權力行使程序更為靈活，可以迅速因應社會關系快速調整的需要。要達致“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價值取向，適當擴大行政裁決的范圍，把所有的應急糾紛納入其中是最優(yōu)也是最契合實際的做法。

三是相對于司法機關，行政機關的組織體系建設更為完整、系統(tǒng)，對于應急糾紛的反應更為靈敏，更有利于在符合應急處置需要的基礎上化解爭議。“相對于法院，在作出政策決定方面，行政機關是更為強大的、制度化的行動者”(26)Torrey A.Cope,“Judicial Deference to Agency Interpretations of Jurisdiction after Mead”,Southern California Law Review,Vol.78,(2005),pp.1327-1369.?？傮w來看，行政權是主動的、經常性的、不間斷的，而司法權往往是被動的、間斷性的，依托于個案而行使，盡可能踐行“消極美德”(27)Cass R.Sunstein,One Case at a Time:Judicial Minimalism on the Supreme Court,Cambridge,Mass.:Harvard University Press,(1999),P.5.。與上述兩種權力的特性相對應，行政機關無論是組織建設規(guī)模還是人員配備數量上都遠超司法機關，尤其是行政機關的基層組織往往極為發(fā)達，在給付行政的背景下，其觸角已經延伸到人們生活的各個層面。這樣的社會環(huán)境下，行政機關裁決應急糾紛可以更好地把控應急處置中的社會脈動，更有利于社會矛盾的及時化解。

四是根據現(xiàn)行法律規(guī)定，相對人不服行政裁決的，可以就此提起行政訴訟，因此行政裁決并沒有侵犯“司法是最后一道防線”這一基本原則，符合司法權對行政權分工監(jiān)督的最基本要求。這一點對應急處置中當事人權利保障非常重要，因為行政機關在對應急糾紛進行裁決時難免會為了應急處置需要而選擇適當“犧牲”當事人的權益。“關鍵在于保障民事糾紛的解決由法院享有最后的、最終的裁決權，而非第一手發(fā)言權”(28)參見張樹義主編：《糾紛的行政解決機制研究———以行政裁決為中心》，北京：中國政法大學出版社2006年版，第38頁。。裁決和救濟在總體上體現(xiàn)出了“解決從快，救濟從緩”的特點，如此，客觀上有助于應急處置的高效進行。