遼寧省人民檢察院行政檢察研究課題組

(遼寧省人民檢察院,遼寧 沈陽 110300)

近年來，解決行政爭議始終是行政訴訟乃至社會治理中的焦點問題，其中房屋征收領域的行政爭議尤為突出。從檢察視角看，在申請行政監(jiān)督案件中，房屋征收領域行政爭議呈現(xiàn)占比高、訴訟周期長、監(jiān)督率低、爭議化解難等明顯特點。經(jīng)過多年的行政復議和訴訟，伴隨著“程序空轉”“裁決空心”化的訴求過程，申請人的“心結”越來越難以打開，“止訴”而不能“息訪”情況時有發(fā)生。相對應的，行政復議和行政訴訟對爭議的解決尚不能達到預期目標。作為解決行政爭議司法過程的最后一個環(huán)節(jié)，檢察機關必然要發(fā)揮應有的法律監(jiān)督作用，這也是檢察機關的職責擔當。面對征收征用領域特別是日益規(guī)范化的國有土地上房屋征收領域中的一個個行政爭議“死結”，如何在不斷完善既有化解機制的基礎上構建一個科學、實效的化解機制體系，進而大比例、實質性化解這一領域的行政爭議，成為當前擺在檢察機關面前的重要課題和艱巨使命。

一、檢察機關實質性化解行政爭議的應然性

(一)行政爭議化解難在國有土地上房屋征收領域的表征

1.行政機關在房屋征收行政行為中的角色特質

改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和市場化的進程，地方政府在“拆房賣地搞建設”上經(jīng)歷了一個從覺醒到狂熱再到逐漸回歸理性的過程?！胺慨a泡沫”等風險防控和“理性內需”的現(xiàn)實需要推動行政機關帶動整個社會對城市建設進行重新審視。在這一過程中，由于行政行為的因素帶來了一些難以化解的行政爭議。雖然相比于征收補償量的巨大基數(shù)，其中的爭議量只是“九牛一毛”，但從法治政府、法治社會建設的角度看，對這類爭議絕對不容忽視。相應地，國有土地上房屋征收引發(fā)的行政爭議也占用了相當一部分司法資源和信訪資源。

作為國家行政事務的管理者，行政機關既要考量公共利益和整體公平，又要注重行政行為的效率，這使得其在面對個體時，兼顧保護權益和滿足訴求的難度極大?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》(以下簡稱《征補條例》)(1)2011年1月21日，國務院發(fā)布施行《國有土地上房屋征收與補償條例》。出臺后，“市場價補償”“民主公開”等方面的規(guī)定正是基于此的解決途徑。相比于《征補條例》，之前的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《拆遷條例》)(2)《城市房屋拆遷管理條例》由國務院2001年6月13日發(fā)布，2001年11月1日施行。該條例已被2011年1月21日頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》廢止，不再具備法律效力。更靈活，拆遷方可以與當事人逐個協(xié)商、區(qū)別對待，但其實質是用有限度地犧牲公平來換取征收效率。這就造成在《拆遷條例》時期有的當事人選擇對抗行為，而對抗中的獲益者又刺激了未獲益者持續(xù)的對抗，甚至一些人產生了不現(xiàn)實的過高期待。此類爭議長期得不到解決之后，由于“委托第三方拆遷”中的行政機關不是完全的責任人，在爭議化解中力不從心。而在《征補條例》實施后，有的行政機關還習慣于原來的征收速度，在征收程序上“缺斤短兩”“前后倒置”，引起當事人對行政行為的不信任，行政爭議更加難以化解。在一些案件中，面對征收程序違法(因多數(shù)人利益不宜撤銷)的行政判決，即便被拆遷人得到了合理補償，也仍認為其權益被侵害，長期堅持訴訟。

2.被拆遷人在房屋征收行政爭議中的行為特質

被拆遷人在國有土地上房屋征收行政爭議中往往選擇“一訴到底”。對被拆遷人中的自然人來說，被征收的房屋即便不是唯一的房產也絕對是個人資產的重要組成部分，其中寄托著他們對今后生活和人生的希冀，讓他們對爭議難以輕言放棄。隨著人民法院立案登記、訴權保護等方面制度不斷健全，進入訴訟程序比原先更加容易，訴訟費用門檻又不高，被拆遷人愿意選擇通過訴訟解決爭議。其后，被拆遷人往往會因為沒有達到訴求目的以各種事由繼續(xù)起訴、上訴、申訴，產生更多的“程序空轉”“裁決空心”的情況。司法程序始終在走，卻很難進入實體審理；裁判文書始終在下，卻沒有觸動實質訴求。甚至有的當事人起訴、上訴案件達幾十件乃至上百件。

“程序空轉”的情況主要有兩種。一種是不符合受案條件，要么超過起訴期限，要么被告不適格。當事人往往起訴行政主管部門不行就起訴一級政府，起訴一級政府不行就起訴上一級政府。另一種是征收補償爭議衍生的大量的行政復議、信息公開等方面的訴訟。從某省檢察機關受理的申請行政監(jiān)督案件上來看，未進入實體審的案件占一半以上。申請人在長達數(shù)年甚至十數(shù)年的訴訟過程中，時間、精力、經(jīng)濟上的投入越來越多，自然心理上越來越難接受放棄或退讓的結果。加上對司法不信任感的累積，使爭議化解愈加艱難。

(二)行政機關和人民法院化解行政爭議工作的困境

隨著法治政府、法治社會建設的不斷推進，行政機關和人民法院越來越重視化解爭議這一行政訴訟根本目標的實現(xiàn)，在工作中取得了一定成效，但同樣也面臨著諸多困境。

1.行政復議和行政訴訟在行政爭議化解中具有難以彌補的缺陷

行政機關作為行政爭議發(fā)生的前端，通過行政系統(tǒng)內部自行糾錯或通過行政復議糾錯具有高效、便捷、化解成本低等優(yōu)勢，在實質性化解糾紛矛盾方面發(fā)揮了巨大作用，但仍存在一定不足。

(1)行政復議沒有完全獨立于行政權，難以達到對行政權的實質性制約。首先，行政復議的性質決定其無法完全獨立于行政權。學術界和實務界對行政復議的性質持三種不同觀點，即“行政說”“準司法說”“行政司法說”。但無論哪種觀點都無法繞開行政權，不能直接表述為類似于“司法權”的獨立權力。其次，行政復議兼具行政權和司法權的雙重屬性，類似于行政機關的內部監(jiān)督機制。內部監(jiān)督雖然有利于發(fā)現(xiàn)問題，并且具有快速解決問題等優(yōu)點，但相對于外部監(jiān)督而言，其監(jiān)督剛性仍顯不夠，監(jiān)督效果也難以完全達到預期。再次，行政復議機關也是行政機關，與作出具體行政行為的行政機關有共同的上級機關，容易導致行政相對人產生不信任感。

(2)行政訴訟的合法性審查難以實現(xiàn)行政爭議的實質性化解。首先，我國法律規(guī)定，人民法院進行行政審判時，原則上是一個行政行為一審理，且主要審查行政行為是否合法。通常，如果行政行為形式上符合法律規(guī)定即認定為合法。但過分注重形式審查，則容易忽略合理性審查，難以對當事人的訴求作出實質性評價。其次，行政行為的合理性與合法性有時較難區(qū)分。雖然按照法律規(guī)定，嚴重不合理即是違法。但在國有土地上房屋征收領域實踐中，對嚴重不合理案件，也存在法院基于各種考量從合法性審查角度認定行政行為不違法的情況。僅僅審查行政行為的合法性容易導致司法審查浮于表面和外圍。再次，出于對行政機關首次判斷權的尊重以及對審判權不干涉行政權等原則的遵循，容易導致人民法院只決定裁撤而難以直接糾正行政違法。

2.行政復議和行政訴訟在化解行政爭議中的困境

(1)被動介入爭議。行政復議和行政訴訟均依當事人申請啟動，行政復議機關和人民法院不能主動依職權提起。也就是說，行政復議機關和人民法院只能事后對行政行為進行審查，事中、事前無法進行監(jiān)督和糾正，難以及時將行政爭議化解。在國有土地上房屋征收領域，存在論證、規(guī)劃、審批、公告、實施等諸多環(huán)節(jié)，矛盾糾紛產生的時間段也不盡相同，而復議機關和法院無法主動及時化解不同階段的爭議。遇到起訴超期的情況時，人民法院更難以通過審判活動解決爭議。

(2)化解總量不及預期。從行政爭議化解的結果來看，尚有很多爭議未能解決。以某省2020年數(shù)據(jù)為例，全省共受理行政復議案件14229件，行政訴訟案件21335件，檢察機關共接待涉及行政機關信訪2127件、受理行政訴訟監(jiān)督案件1565件。從以上數(shù)據(jù)可以直觀地看出，行政相對人對行政復議制度信任度不高，很大一部分人沒有選擇行政復議而直接進行訴訟。行政復議制度沒有達到預期設計目的，行政訴訟也存在大量案件沒有進入實體審理的情況。

(3)化解質效不高。從到檢察機關信訪和直接受理的案件數(shù)量看，部分行政爭議在行政復議和行政訴訟后一直未得到解決，所占比例遠高于其他領域的行政訴訟。行政復議和行政訴訟化解行政爭議案件質效沒有達到預期。

(三)檢察機關開展實質性化解行政爭議的正當性

1.檢察機關實質性化解行政爭議的政策和法律依據(jù)

中共中央印發(fā)的《關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》，要求檢察機關全面深化行政檢察監(jiān)督，在履行法律監(jiān)督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了；《人民檢察院組織法》第2條規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。檢察機關作為司法程序的最后一道關口，履行監(jiān)督職責，有權監(jiān)督法院依法審判、促進行政機關依法行政、維護人民群眾的合法權益；《行政訴訟法》第1條明確了訴訟目的之一即“解決行政爭議”，第60條規(guī)定“法院審理行政案件不適用調解”的同時又特別提出“行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權”三類案件可以調解。對此，檢察機關當然可以開展相關的實質性化解工作，即對國有土地上房屋征收領域在前述補償、賠償范圍內可以進行實質性化解。

2.檢察機關實質性化解行政爭議的客觀必然

首先，檢察機關在國有土地上房屋征收領域實質性化解行政爭議是融入社會治理、助推國家法治現(xiàn)代化的必然要求，也是檢察機關落實為人民司法的重要舉措，更是檢察機關做實行政檢察的發(fā)力點。其次，從實踐角度講，在國有土地上房屋征收領域，經(jīng)過行政復議與行政訴訟后，大量行政爭議還沒有得到化解。據(jù)不完全統(tǒng)計，在檢察監(jiān)督的案件中，法院裁定不予受理和駁回起訴的占比超過40%，而在國有土地上房屋征收領域占比更高，超過50%。也就是說，案結之后，行政爭議仍未解決，案結事未了。再次，2019年檢察機關內設機構改革后，形成刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”并行的職能架構，化解爭議是更全面實現(xiàn)行政檢察職能的必然要求。

3.檢察機關實質性化解行政爭議的優(yōu)勢基礎

檢察機關居中對行政機關與行政相對人之間的爭議進行實質性化解，更易于找到雙方當事人都能接受的化解點，相對而言能令當事人更加信服，也更能展現(xiàn)司法公正。在國有土地上房屋征收領域，案件因法律關系復雜，牽涉事項多、利益大等原因，檢察機關的能動司法、主動介入、調查核實等履職手段具有天然的優(yōu)勢，能更有效地查清事實真相，彌補復議機關獨立性弱、人民法院合法性審查不足等問題。

二、檢察機關在國有土地上房屋征收領域開展行政爭議實質性化解之現(xiàn)狀

(一)化解糾紛數(shù)量解析

2020年，全國檢察機關共實質性化解行政爭議6304件，從同樣是實質性解決糾紛實效手段的角度看，已經(jīng)超過民事抗訴案件數(shù)量，形成民事、行政檢察同步發(fā)展的格局。以某省為例，2020年該省檢察機關共實質性化解行政爭議140件，其中涉及國有土地上房屋征收領域39件，占總體數(shù)量的27.9%(參見表1)。

表1 2020年某省檢察機關實質性化解行政爭議情況

依據(jù)表1可以看出某省國有土地上房屋征收領域實質性化解行政爭議案件及化解工作的特點：

(1)法院未進入實體審理的案件占比較大。實質性爭議化解案件中未進入實體審理的案件占42.86%，而在國有土地上房屋征收領域該比例為74.35%。(2)案件均涉及公民、組織實體權益。(3)涉群體權益案件占比較大。該領域案件中，群體性案件占51.28%。相對應的，矛盾風險和隱患更大。(4)采取院領導包案、一體化辦案等提高案件辦理力度的化解舉措占比較大。采取院領導包案的占64.1%，一體化辦案的占79.48%。(5)公開聽證成為化解該類案件的重要手段之一。占總數(shù)的66.67%。

(二)化解糾紛態(tài)勢分析

結合近兩年數(shù)據(jù)，一定程度上可以看出某省檢察機關開始開展行政爭議實質性化解的態(tài)勢(參見表2)。

表2 某省檢察機關兩年來化解國有土地上房屋征收領域爭議情況

通過表2數(shù)據(jù)可以看出：(1)實質性化解爭議總數(shù)增量明顯。2021年某省化解國有土地上房屋征收領域爭議數(shù)量是2020年的5.73倍，檢察機關“一案三查”等要求得到有效落實。(2)公開聽證實際運用的空間逐步增大。2020年9月，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》，為檢察機關以聽證方式審查行政訴訟監(jiān)督案件提供了進一步的明確規(guī)范，某省2021年化解該領域行政爭議中進行公開聽證的案件數(shù)量劇增。(3)院領導包案數(shù)、一體化辦案數(shù)進一步增長。分別占2021年辦案總數(shù)的87.21%、89.53%。這既出于化解工作需要，亦是對高檢院工作要求的堅決落實。

(三)理論研究現(xiàn)狀分析

1.國有土地上房屋征收領域實質性化解行政爭議的性質爭議

當前，針對檢察機關開展行政爭議實質性化解的性質主要有兩種觀點。一種是司法權說，即檢察機關是司法機關，而司法機關行使職權理應歸屬于司法權的范疇；另一種觀點是權利救濟說，即檢察機關開展行政爭議實質性化解工作是為了應對和解決“程序空轉”，是對當事人的實體權利進行救濟，促使當事人的合法權利得到有效保護。我們支持后一種觀點。但在化解爭議過程中，檢察機關不能在行政機關與行政相對人之間重新分配權利義務，只能在行使監(jiān)督權時，促成雙方自愿達成和解，從而化解爭議，實現(xiàn)權利救濟。

2.國有土地上房屋征收實質性化解行政爭議的價值追求

關于如何看待檢察機關開展國有土地上房屋征收領域行政爭議實質性化解的價值追求主要有三種觀點。第一種觀點是優(yōu)先維護國家和公共利益。該觀點認為，檢察機關作為監(jiān)督者，理應負有維護國家和公共利益的重要職責，在化解爭議中也應該優(yōu)先維護國家和公共利益。第二種觀點是優(yōu)先保護人民群眾的合法權益。該觀點認為檢察權是人民賦予的，權力來源于人民也應服務于人民，故應優(yōu)先維護人民群眾的合法權益。第三種觀點是兼顧維護公共利益和人民群眾的合法利益。該觀點認為前述兩種觀點之間并不矛盾，不能偏頗一方。我們認同第三種觀點，即檢察機關的法律監(jiān)督屬性要求檢察機關在工作中應堅持居中角色，兼顧監(jiān)督功能和服務功能，既維護國家和公共利益，又保護當事人的合法權益。

三、檢察機關在行政爭議實質性化解工作中面臨的問題

(一)檢察機關開展行政爭議實質性化解工作存在的共性問題

1.法律規(guī)定缺如

多數(shù)觀點認為，《中華人民共和國憲法》賦予檢察機關的法律監(jiān)督權包括對審判權和行政權的監(jiān)督；也有觀點認為《中華人民共和國檢察院組織法》并沒有明確規(guī)定檢察機關有權監(jiān)督行政機關，故檢察機關無權對行政權進行監(jiān)督。實踐中，檢察機關根據(jù)相關政策依據(jù)和司法實踐需要，不斷探索，開創(chuàng)性地開展行政爭議實質性化解工作，取得了很好的實踐效果。

2.案件來源單一

從某省檢察機關近兩年來的實踐來看，化解案件的98%是依申請受理，即經(jīng)法院審理后受理。檢察機關在這方面持謹慎態(tài)度，強調對法院訴訟活動的監(jiān)督以及通過監(jiān)督法院的訴訟活動來監(jiān)督行政權，即所謂的“穿透式”監(jiān)督，而非直接對行政權進行監(jiān)督。對于有爭議的部分暫時未予碰觸。在行政復議和行政訴訟過程中，檢察機關一般不介入或有限介入。有限介入的前提條件是雙方或多方簽訂了聯(lián)合化解機制，并且復議機關或人民法院主動邀請檢察機關介入。

3.使用范圍狹窄

《人民檢察院開展行政爭議實質性化解工作指引(試行)》在作出“人民檢察院應當在履行法律監(jiān)督職責中依法開展行政爭議實質性化解工作”的概括式表述后，又列舉了應予重點化解的案件和不宜化解的案件范圍，但具體規(guī)定不夠明確，范圍也比較狹窄。實踐中，各地采用的范圍標準不盡相同，且存有較大爭議。

4.普適性不夠強

在國有土地上房屋征收的遵循方面，國務院于1991年3月22日、2001年11月1日兩次公布的《拆遷條例》與2011年1月21日頒布的《征補條例》差異巨大：一是拆遷人由非行政機關變?yōu)樾姓C關；二是由可以強拆變?yōu)椴豢梢詮姴穑蝗菣z察機關化解爭議時審查的法律關系不同。《拆遷條例》調整的法律關系大部分是民事關系，因時間久遠，有的拆遷人已經(jīng)注銷，主體不易尋找；民事合同也因需要審查的因素較多，相對不易處理。小部分為行政關系，因與民事法律關系糾纏不清，也同樣不易處理?！墩餮a條例》里的法律關系是行政關系，檢察機關主要審查行政行為的合法性，征收主體容易確定，法律關系相對簡單，審查的點相對清晰。當前依然存在《拆遷條例》時期的申訴案件。由于兩個階段的差異，現(xiàn)有的爭議化解手段不足以適應同時存在的兩種情形的需要。

5.化解難度較大

征收拆遷主要問題集中在征收土地和房屋實施程序不規(guī)范，適用強制手段不合理等方面。一個征收項目往往引發(fā)一系列行政訴訟，“程序空轉”“一人多訴”“多人同訴”現(xiàn)象明顯，矛盾尖銳，化解難度大。某省檢察機關近兩年行政生效裁判案件實質性化解率居各省前列，但也僅為37%，爭議化解難度可見一斑。在檢察機關內部認識上，對于要不要開展這項工作有人存有疑義，認為開展此項工作難度大、法律依據(jù)不足，因此工作積極性不夠。外部環(huán)境上，檢察機關與行政機關、復議機關、人民法院尚未建立起全面有效的溝通配合機制，在不同地區(qū)得到的理解和支持差別較大。

6.化解體量較小

以某省2020年數(shù)據(jù)為例，檢察機關受理監(jiān)督案件只占行政訴訟的7%，實質性化解的占行政訴訟的0.6%，還存在大量未到檢察機關申請監(jiān)督而實際存在的行政爭議，與人民群眾的現(xiàn)實需求和心理期待還存在一定差距。

(二)檢察機關國有土地上房屋征收領域行政爭議實質性化解工作中的難題

相比于其他領域，國有土地上房屋征收領域的行政爭議實質性化解工作中檢察機關面臨的工作難度更甚。

1.群體性案件較多，維穩(wěn)難度大、風險高

2020年，在國有土地上房屋征收領域，某省檢察機關摸排可化解線索180件，實際化解39件，化解率約22%，其中涉及行政相對人群體性利益的20件；2021年，摸排可化解線索305件，實際化解86件，化解率約28%，涉及行政相對人群體性利益的71件。近兩年某省對國有土地上房屋征收領域爭議的平均化解率約為26%，低于總體的37%化解率；化解案件中群體性案件占72.8%。工作中，往往需要由檢察長包案、接待或上下級檢察機關聯(lián)動，與雙方當事人不斷溝通、協(xié)調；行政相對人因為人數(shù)多、訴求雜，輕易不會讓步；行政機關有牽一發(fā)而動全身等顧慮，也不會輕易改變自己的行政行為，爭議化解難度大、工作量大。

2.真實訴求更難發(fā)現(xiàn)

實踐中，因征收過程環(huán)節(jié)多，行政相對人為了達到自己的真實訴訟請求，往往針對行政機關的不同行政行為分別進行訴訟。當事人可以選擇針對不同的行政機關、不同的行政行為，組合成幾十甚至上百個訴訟請求。履行補償、違法賠償、信息公開、行政復議、征收決定違法、強拆違法等環(huán)節(jié)都可以成為申請人的訴訟依托。一些申請人擔心提出具體補償要求會使行政行為合法性得不到審查，很長時間內絕口不提補償標準過低的實質訴求，只是反復強調為了促進行政機關依法行政。檢察機關往往要經(jīng)過深入了解和反復交流，才能明確行政相對人實質的具體訴求，使化解工作難以實質性開展。

3.私權保護更難實現(xiàn)

國有土地上的房屋征收都是以公共利益為目的，但何為“公共利益”學界眾說紛紜，實踐中五花八門，標準并不統(tǒng)一，不利于私權保護。國有土地上的房屋征收禁止強拆，對于此也存在變通和扭曲的強拆情形，以便達到對征收效率和建設速度的追求。有些案件當事人還沒有提起訴訟，行政機關已經(jīng)強制拆除完畢，對法院認定征收決定或者補償決定是否合法的壓力很大。同時，在補償或賠償過程中，由于標的物滅失，無法有效鑒定損失，不能完全補償行政相對人的合法權益。在檢察監(jiān)督過程中，還發(fā)現(xiàn)人民法院裁判合法但行政相對人權益損害卻現(xiàn)實存在的情況。

4.“程序空轉”更難解決

從實踐上看，房屋征收類案件因為環(huán)節(jié)多、周期長、法律關系多，所以被告就多。行政相對人如果選擇了錯誤被告，法院一般會以被告不適格為由裁定駁回。而當事人往往是一個訴訟敗訴后再提起其他訴訟，時間久、周期長，“程序空轉”更加嚴重。而對其他的訴訟，法院有的又以超過起訴期限裁定駁回，致使“轉圈”轉到了“死胡同”。面對如此情況，行政相對人已經(jīng)很難平靜地坐下來交流了。即使法院判決行政機關敗訴的案件，有的判決行政行為違法卻沒有判決賠償，還有的雖然判令行政機關履行征收補償職權，但是行政機關一直未重新作出決定，當事人的實質訴求也一直未能得到解決，程序一直在空轉。

5.承租人合法權益得不到有效保護

《征補條例》規(guī)定了“保障被征收房屋所有權人的合法權益”，但對于承租人的合法權益卻未作明確規(guī)定。現(xiàn)實中，多數(shù)商戶的經(jīng)營場所是租賃使用，只有少部分是自有房屋。承租人為開展經(jīng)營活動對承租房屋進行合理裝修裝飾的費用，承租人的停產停業(yè)損失、搬遷費用等合理費用，都應當?shù)玫窖a償。而實踐中，各地方補償承租人合法權益程度不一，有的甚至不予考慮。法院審判時采用的標準也不統(tǒng)一，有的支持承租人獲得全額補償，還有的支持程度彌補不了實際損失。面對這些情況，檢察機關在化解爭議的過程中也常常無所適從。不同地區(qū)同類案件的不同結果，很難通過釋法說理說服當事人或者促使雙方和解而化解爭議。

6.當事人對補償(賠償)金額的期待更難以滿足

國有土地上房屋征收領域的爭議化解案件通常審理周期較長。隨著近年房地產價格的不斷攀升，當事人對于作為訴爭標的的被征收房屋價值預期越來越高，在補償數(shù)額上很難與征收機關達成一致。要達到化解爭議的目標，檢察機關需要投入的時間、精力、人力超過負荷。個案的巨大監(jiān)督成本，行政檢察資源的大量投入，對整體的爭議化解工作勢必產生深度的影響。

四、檢察機關開展行政爭議實質性化解的優(yōu)化路徑

(一)完善立法

1.明確檢察機關的行政監(jiān)督權

檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，理論上不但有權監(jiān)督法院正確行使審判權，也有權監(jiān)督行政機關正確行使行政權?！吨泄仓醒腙P于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》已經(jīng)明確了“在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。檢察機關應該借此契機，推動修改《檢察院組織法》《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》等法律法規(guī)的相關條款，進一步對檢察機關行政監(jiān)督權加以明確。

2.對于推動公共利益的界定

對公共利益進行限定是《征補條例》的重大進步，其中規(guī)定“為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要”可以進行征收，同時列舉6項具體公共利益。但是這6項規(guī)定依然相對模糊，不易把握。例如第(3)項規(guī)定了“由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要”，但何為“公共事業(yè)”尚無明確定論，且該范圍一般由行政機關進行界定。相當一部分行政相對人對此持不同態(tài)度。我們認為，何為“公共利益”雖不易明確界定，但應當通過法律法規(guī)作出明確限制，即明確規(guī)定何種情形不是公共利益。

3.推動保護承租人的合法權益

《民法典》第243條第3款及第327條僅規(guī)定了房屋所有權人、用益物權人因征收、征用有權獲得補償，未規(guī)定房屋租賃權人有權獲得補償。但是承租人用于經(jīng)營的房屋被征收時，除了房屋的價值應補償給所有權人外，承租人因租賃房屋進行的裝修損失、搬遷及停產停業(yè)損失理應直接支付給承租人。目前《征補條例》僅將房屋所有權人界定為被征收人，相應只明確了所有權人有權獲得補償款，以及不服征收行為或補償標準有權申請行政復議或訴訟進行救濟，承租權人因征收行為造成的損失，實踐中缺乏明確的行政復議與訴訟救濟途徑。一方面，站在維護公共利益角度，為減少參與征收活動的利益相關主體數(shù)量，控制需要平衡的權利主體數(shù)量，提高征收效率，行政法律關系中僅確認房屋所有權人一方為被征收人，具有經(jīng)濟產出；另一方面，從避免征收行為損害行政相對人或利害關系人的權益，或者說從增加參與訴訟主體監(jiān)督行政機關依法征收的角度看，應賦予更多的債權人實現(xiàn)權益救濟的行政法律路徑。法律的難題從來不是確定某種利益是否需要保護，而是與之沖突的利益也需要保護時，應該如何平衡相互沖突、糾結的利益保護(3)參見蘇力：《是非與曲直——個案中的法理》，北京：北京大學出版社2019年版，第171頁。。有學者主張承租人通過民事訴訟解決與出租人的糾紛，而不是通過行政訴訟解決與征收人的糾紛。雖然這種說法有一定道理，但在實踐中并不可行。首先，租房合同里很少也很難對發(fā)生征收情況加以明確。其次，出租人通常辯稱征收是情勢變更或者不可抗力，只退租金不賠償。對此，承租人難以對抗。無救濟則無權利，承租人的損失由征收行為直接造成，征收機關理應負責補償。因此，有理由賦予房屋承租權人有別于一般債權人的行政救濟途徑。一方面，征收行為直接作用于租賃合同標的物，造成租賃法律關系消滅，間接造成其他債權無法實現(xiàn)。例如房屋所有權人使用房屋加工產品對外銷售，因征收行為造成無法繼續(xù)交付貨物時，雖然購貨方的債權因征收行為受到影響，但是征收行為并非直接作用于買賣合同標的物，并且行政機關在決定征收或進行補償時難以計算損失情況。另一方面，租賃權益具有更高價值位階。法律規(guī)范歷來特殊保護房屋租賃權人，“買賣不破租賃”原則就是直接體現(xiàn)。建議在《征補條例》中對承租人的補償問題作出專門規(guī)定，特別保護承租人的合法權益。

(二)擴大化解范圍和案件來源

1.進一步擴大監(jiān)督范圍

檢察監(jiān)督以前一直遵循事后監(jiān)督為主、事前和事中一般不監(jiān)督的原則。但從實踐來看，國有土地上房屋征收領域在事前審批、事中鑒定、聽證、評估等關鍵環(huán)節(jié)上，行政機關作出的不當行政行為會嚴重影響當事人的權益。如果不及時進行監(jiān)督，事后很難進行救濟。例如，有些當事人對評估意見不服甚至被征收房屋自始至終未進行評估。利害關系人事后尋求救濟的時候，房屋已經(jīng)被拆除，無法再次鑒定，雙方當事人都無法對房屋價值提供有效證據(jù)予以證明，導致行政爭議無法解決。實踐中就有這樣的案例，因時間久遠，評估條件不夠，各評估機構一再退卷，致使訴訟難以實質進行。檢察機關一直恪守檢察權的邊界，堅持有限監(jiān)督原則，但在國有土地上房屋征收領域的行政爭議，應適當放寬案件來源。同時，從理論上，行政機關的執(zhí)法行為應當受到監(jiān)督，即使是過程性的執(zhí)法行為也應受監(jiān)督。因此，檢察機關不但可以在行政復議、行政訴訟中開展行政爭議實質性化解，還可以在行政機關履行征收房屋的全部過程中開展化解工作。

2.進一步擴大案件來源

現(xiàn)階段，檢察機關受理行政監(jiān)督的來源主要是依據(jù)當事人申請，極少部分是檢察機關依職權啟動。而且，依職權啟動監(jiān)督的案件是限制在侵犯國家利益和社會公共利益的范圍內。然而，對國有土地上房屋征收類案件來說，利益受損的一方大多是普通自然人，申請救濟的一方大多也是行政相對人而非行政機關。到檢察機關申請監(jiān)督的案件里，同一房屋征收決定里只有極少部分人到檢察機關申請監(jiān)督，大部分當事人要么根本沒有選擇行政復議和行政訴訟，要么選擇部分法律程序就放棄了，最后都走上了不斷重復的信訪之路，矛盾一直未得到實質解決。從現(xiàn)實需要來看，國有土地上房屋征收領域的行政爭議案件較多，但是檢察機關實質性化解的較少，其中一個主要原因就是此類案件沒有進入檢察機關視閾，導致檢察機關無案可辦。因此，應當通過完善立法，明確檢察機關可以對行政行為進行監(jiān)督，擴大檢察機關依職權監(jiān)督的范圍，更充分地發(fā)揮檢察機關主動監(jiān)督的及時性和有效性。

(三)推動實質性化解行政爭議理念更新

1.在監(jiān)督、化解中注重避免“程序空轉”

首先，檢察機關在監(jiān)督過程中應轉變理念，從節(jié)約司法資源的目的出發(fā)，努力降低行政爭議案件中的案件比。對于形式合法、實質上行政爭議沒有得到解決的案件，不能一駁了之，讓爭議仍處于未解決狀態(tài)。其次，實踐中對于沒有爭議的案件，應當優(yōu)先選擇釋法說理，促使當事人息訪罷訴，不再啟動新的法律程序；對于有爭議的案件，優(yōu)先促使當事人達成和解；不能和解且行政行為違法的，再以抗訴、制發(fā)檢察建議等方式啟動下一步程序。檢察機關的每個環(huán)節(jié)里，都應當以盡可能減少啟動新的程序為目的。

2.以解決爭議為根本目的進行實質性審查

從某省檢察機關的實踐來看，在國有土地上房屋征收領域，行政相對人對補償或者賠償不滿意而進行訴訟的，往往因對法律理解程度低而錯失有效訴訟，或者廣泛撒網(wǎng)式尋找行政行為的違法之處同時提起大量訴訟。而法院審理案件又把“就案論案”作為遵循準則，注意力放在審查涉案行政行為的合法性，忽略了解當事人的根本目的。實踐中，在當事人提出的繁雜訴訟后面，是其追尋的根本性實質訴求。對于此類案件，法院的判決形式上沒有問題，但行政爭議卻一直存在。之后，當事人會繼續(xù)向檢察機關申請監(jiān)督。檢察機關受案后，不能再僅僅以形式審查為主，簡單作出不支持監(jiān)督申請決定以結案，而應以實質審查為主，找出根源，切實化解行政爭議。

(四)加強聯(lián)動，綜合治理

1.積極尋求支持與理解，建立多元化化解機制

行政爭議的產生原因是多方面的，其化解也不是檢察機關以一家之力就能完成的，需要黨委領導和重視，政府、司法機關及社會各界全員參與、共同努力。只有這樣，才能盡可能多地化解行政爭議，實質性解決問題。

首先，應當堅持黨委領導和人大依法監(jiān)督。行政機關和司法機關都應在黨委領導下開展工作。對行政機關的違法行為，檢察機關應及時向所在地黨委、人大報告，主動爭取黨委、人大支持，推動行政機關在黨委領導和人大監(jiān)督下主動糾錯、自覺糾錯。其次，應建立聯(lián)合化解機制，建設大調解格局，特別是與法院、復議機關、信訪部門等主要負責化解工作的單位建立溝通協(xié)作機制，互通有無，聯(lián)合化解行政爭議，提升化解質效。同時，在加強訴源治理上發(fā)力。為實現(xiàn)糾紛矛盾源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理的法治目標，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，加大訴前調解和多元化解力度。最后，應主動爭取行政機關的理解。檢察機關應堅持一手托兩家的理念，讓行政機關理解監(jiān)督是手段不是目的，促進化解行政爭議、支持和推動行政機關依法行政才是雙方共同目標，最終在監(jiān)督中實現(xiàn)“雙贏、多贏、共贏”。

2.充分借助社會力量、專業(yè)力量，提升化解質效

檢察機關開展國有土地上房屋征收領域爭議化解工作時，應堅持中立原則，廣泛吸收社會力量，切實提高檢察機關的公信力。首先，應充分運用好公開聽證程序。聽證程序被引入到檢察機關辦案過程中，較好地解決了檢察機關沒有質證程序的問題；同時，邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、學者、律師作為聽證員，通過聽證程序辯論，聽證員點評和意見，能更好地促使當事人理性面對爭議，合法維護權益，找到最有效的糾紛解決方案。其次，應進一步運用好專家咨詢制度。檢察機關已經(jīng)建立起全國范圍內的專家咨詢系統(tǒng)，但在初期階段，該制度運用得還不夠多，面還不夠廣。對行政爭議案件中的鑒定等專業(yè)問題、復雜案件中的法律關系認定等問題，應及時廣泛地開展法律專家咨詢，準確查清案件事實和適用法律，推動行政爭議化解。

五、結論

本文在檢察視角下，通過對檢察機關開展國有土地上房屋征收領域行政爭議實質性化解的應然性進行分析，認為檢察機關開展此項工作既是化解行政爭議的有益補充，更是社會要求、時勢使然。結合行政機關、復議機關、人民法院、檢察機關開展此項工作的實際啟示，分析案例和數(shù)據(jù)，解析檢察機關在實踐中取得的成績和存在的現(xiàn)實難題，有針對性地提出完善立法、擴大化解范圍和案件來源、更新理念、綜合治理等具體建議，以期為檢察機關今后開展此項工作提供一定的理論支持和決策參考。