綜合行政執(zhí)法的綜合程度探討

◎李興開

綜合行政執(zhí)法一般是指地方縣級以上人民政府依法成立的具備獨立法人地位的一個行政執(zhí)法機關，經(jīng)法定程序批準在適合的范圍內，獨占綜合行使同一部門或領域內、以及跨部門跨領域多個行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法職權，并承擔相應法律責任的行政執(zhí)法體制。其實質是行政執(zhí)法職能根據(jù)需要進行調整和重新配置，是行政執(zhí)法權力的分離和整合。推行綜合執(zhí)法有利于解決行政執(zhí)法領域比較突出的多頭執(zhí)法、職權交叉、重復處罰、執(zhí)法擾民等問題，是當前行政執(zhí)法體制改革重點和難點。綜合行政執(zhí)法的綜合程度是體現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要標志。綜合行政執(zhí)法如何有效綜合，是深化改革，探索建立符合我國國情和時代要求的特色社會主義行政執(zhí)法體制，提高行政執(zhí)法效率、能力和水平，保障和促進社會公平正義，保護公民、法人和其他組織合法權益的重要舉措。

一、綜合行政執(zhí)法的綜合程度改革歷史與現(xiàn)有模式

綜合行政執(zhí)法的綜合程度改革得益于1996年10月1日起施行的《行政處罰法》，該法第十六條規(guī)定“國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使?！笨梢?，對于行政處罰的綜合程度，國家從法律的層面明確了“相對集中行政處罰權”。1997年4月10日，經(jīng)國務院法制局批準，北京市政府辦公廳于發(fā)出了《關于在宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的通知》。自此，全國綜合執(zhí)法的試點工作正式開始，綜合行政執(zhí)法的綜合程度改革也隨之正式開始，把開展綜合執(zhí)法工作與進一步深化行政管理體制改革有機地結合起來。此次試點，不僅僅是部分執(zhí)法職能的劃轉，實質是綜合行政執(zhí)法體制的綜合程度改革，確定了綜合行政執(zhí)法的相應范圍，改變了過去“一陣風”似的執(zhí)法方式，使日常管理和巡察監(jiān)控有力地結合起來。

2002年8月22日，國務院印發(fā)《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17 號）的通知，明確已在城市管理領域開展集中處罰權工作的市政府，要嚴格按照國務院和省政府批準的領域和范圍開展集中處罰權工作。需要在依法批準的領域和范圍之外集中處罰權的，已具備成熟條件的，依照本決定規(guī)定的程序申報，經(jīng)省政府批準后實施。

2002年10月11日，國務院辦公廳轉發(fā)《中央編辦關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2002〕56 號），決定在廣東省、重慶市開展清理整頓行政執(zhí)法隊伍、實行綜合行政執(zhí)法試點工作，其他省、自治區(qū)、直轄市各選擇1—2個具備條件的市（地）、縣（市）進行試點。同時要求嚴格控制執(zhí)法機構膨脹的勢頭，能夠不設的不設，能夠合設的合設；一個政府部門下設的多個行政執(zhí)法機構，原則上歸并為一個機構。在此基礎上，重點在城市管理、文化市場管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運輸管理以及其他適合綜合行政執(zhí)法的領域，合并組建綜合行政執(zhí)法機構。本次綜合行政執(zhí)法試點工作，實則是部門或領域內綜合行政執(zhí)法體制改革。

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，確定深化行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等10個領域內推行綜合執(zhí)法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。實則為深入推進部門或領域內綜合行政執(zhí)法改革，推行跨部門跨領域綜合行政執(zhí)法改革指明了方向。

2018年3月21日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構改革方案》，明確繼續(xù)探索實行跨領域跨部門綜合執(zhí)法，建立健全綜合執(zhí)法主管部門、相關行業(yè)管理部門、綜合執(zhí)法隊伍間協(xié)調配合、信息共享機制和跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制。對涉及的相關法律法規(guī)及時進行清理修訂。明確在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場、交通運輸和農(nóng)業(yè)5個領域推行綜合執(zhí)法。

2019年1月31日，中辦、國辦印發(fā)《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》，要求推進行政執(zhí)法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調職責。整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構，按照有關法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關縣級主管部門的業(yè)務指導和監(jiān)督，逐步實現(xiàn)基層一支隊伍管執(zhí)法。本實施意見，實則是打造區(qū)域（基層）綜合行政執(zhí)法。

可見，我國現(xiàn)有綜合行政執(zhí)法分為部門或領域內綜合行政執(zhí)法、跨部門跨領域綜合行政執(zhí)法、區(qū)域（基層）綜合行政執(zhí)法三種模式。綜合行政執(zhí)法改革已向“深水區(qū)”邁進，并已打造出改革升級版。

二、積極探索適宜的跨部門跨領域綜合行政執(zhí)法的綜合程度

綜合行政執(zhí)法體制屬于行政組織法范疇，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從整合執(zhí)法資源，統(tǒng)一執(zhí)法標準，提高執(zhí)法效率、能力和水平，保障和促進社會公平正義的角度，不可否認，大家對我國現(xiàn)有綜合行政執(zhí)法模式中的部門或領域內應實行綜合行政執(zhí)法、區(qū)域（基層）應實行綜合行政執(zhí)法基本達成共識。綜合執(zhí)法體制改革的難點和瓶頸，主要在于綜合行政執(zhí)法的綜合程度；綜合行政執(zhí)法的綜合程度，主要在于跨部門跨領域行政執(zhí)法的綜合程度；跨部門跨領域行政執(zhí)法的綜合程度，主要在于跨部門跨領域行政執(zhí)法如何有效綜合？從1997年4月綜合行政執(zhí)法的綜合程度改革開始，盡管已過去25年，跨部門跨領域行政執(zhí)法如何有效綜合仍然處于探索期和磨合期，“三定方案”無法做到盡善盡美，改革依舊處于進行時。

（一）行政執(zhí)法為何要有效綜合

行政執(zhí)法有效綜合，是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和執(zhí)法實踐的客觀要求。受行政執(zhí)法原有體制、機制性的問題制約：有的執(zhí)法部門政企、政事職能集于一身，執(zhí)法者既踢球、又吹哨，難以嚴格履行執(zhí)法職責；有的執(zhí)法機構設置過多，分工過細，導致執(zhí)法職能和執(zhí)法力量分散，內耗嚴重，效率下降；有的執(zhí)法部門以收費、罰款養(yǎng)隊伍現(xiàn)象突出，導致執(zhí)法者受不良利益驅動，甚至出現(xiàn)“養(yǎng)違法”的現(xiàn)象。從根本上解決這些問題，必須深化和加快行政執(zhí)法體制改革。在綜合整治的執(zhí)法工作經(jīng)驗中，若干執(zhí)法部門需要用聯(lián)合執(zhí)法的形式解決特定問題，進一步印證執(zhí)法的實踐已經(jīng)體現(xiàn)變分散為集中、變單一為綜合的客觀需求，即行政執(zhí)法應當有效綜合。

（二）跨部門跨領域行政執(zhí)法如何有效綜合

跨部門跨領域綜合行政執(zhí)法體制改革，目的是為理順行政管理執(zhí)法體制，解決行政管理面臨的突出矛盾和問題，消除行政管理工作中的短板，進一步提高行政管理和公共服務水平。以貴州省遵義市為例，2018年1月3日，貴州省人民政府《關于遵義市人民政府跨部門跨領域調整集中行政執(zhí)法權范圍的批復》（黔府函〔2018〕6 號）明確，將遵義市作為貴州省首個地級市綜合行政執(zhí)法體制改革試點。遵義市綜合行政執(zhí)法體制改革集中了城市管理、工商質監(jiān)、食品藥品、交通運輸?shù)?9 家部門2449 項行政處罰權及相對應的行政強制措施權，由綜合行政執(zhí)法部門集中統(tǒng)一行使。行政處罰權集中由綜合行政執(zhí)法部門行使后，有關部門不得再行使；仍然行使的，其作出的行政處罰決定無效。

檢查權、處罰權，都是執(zhí)法權中的部分職權。遵義市實行跨部門跨領域綜合行政執(zhí)法機制改革后，“管”“罰”實行相對分離，改革歷時四年來，不難發(fā)現(xiàn)，全市執(zhí)法力量基本整合，執(zhí)法資源初步優(yōu)化，體制機制逐步規(guī)范，行政執(zhí)法案件質量明顯提高，行政復議糾錯率下降，行政訴訟勝訴率相對上升，綜合執(zhí)法取得明顯成效，完成了階段性整合任務。由于綜合行政執(zhí)法改革涉及部門跨度大、領域覆蓋廣、綜合鏈條長、整合力量多，加之沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可借鑒，相關配套設施沒有跟上，缺乏高位指揮協(xié)調機構，在推進過程中不可避免地存在一些困難和問題。如執(zhí)法體制改革不徹底，上下銜接不暢；行政監(jiān)管與處罰分離的深度和廣度有限，相互監(jiān)督的機制尚未有效建立，行政處罰與日常監(jiān)管不能有效結合；有的監(jiān)管部門移送違法線索時未有效固定違法證據(jù)；執(zhí)法處罰部門存在對法律法規(guī)選擇和適用的基本原則把握不準，“違法定性”不準，不能及時處罰違法行為，甚至有該處罰而未處罰現(xiàn)象等。

針對遵義市跨部門跨領域綜合行政執(zhí)法體制改革中存在的困難和問題，貴州省政府于2022年6月28日作出的《省政府批復同意遵義市優(yōu)化調整跨部門跨領域集中行政執(zhí)法權范圍》（2022年7月1日起生效）明確，綜合行政執(zhí)法部門行使的文化市場、市場監(jiān)管、交通運輸、應急管理、衛(wèi)生健康、勞動保障、煤礦監(jiān)管、農(nóng)業(yè)領域的行政處罰權及與之相關的行政強制措施調整至同級相應業(yè)務主管部門行使；調整集中行使醫(yī)療保障、統(tǒng)計、科技、公積金行政處罰權及與之相關的行政強制措施。也就是與群眾生產(chǎn)生活密切相關、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術要求適宜、與城市管理密切相關的領域，繼續(xù)探索跨領域跨部門綜合執(zhí)法；在專業(yè)性強、執(zhí)法難度大、主要面向市場主體的領域，實行分領域分行業(yè)綜合執(zhí)法。筆者認為，遵義市跨部門跨領域綜合行政執(zhí)法體制深化改革方案尊重實際、尊重客觀規(guī)律，符合遵義市情、社情、民情，是提高跨部門跨領域綜合行政執(zhí)法體制改革科學化水平的又一重要舉措。

跨部門跨領域行政執(zhí)法如何有效綜合，歸根結底就是行政權力應高效、規(guī)范運行。權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。我們從遵義市跨部門跨領域綜合行政執(zhí)法機制改革經(jīng)驗中可得出相應結論：

1.堅持以習近平法治思想為指導，堅持問題導向，努力解決行政執(zhí)法中的頑瘴痼疾。習近平法治思想是依法治國的根本遵循和行動指南，人民幸福生活是最大的人權。行政執(zhí)法中的頑瘴痼疾有可能是過去習慣的東西，但已經(jīng)不能適應新情況，從根本上去除行政執(zhí)法中的頑瘴痼疾，有利于實現(xiàn)黨和國家的長治久安，有利于實現(xiàn)人民最滿意的幸福生活。與行政執(zhí)法中的頑瘴痼疾做斗爭，必須刀刃向內，真正的自我革命，從思想方法和發(fā)展理念上作出根本改變。

2.尊重實際，在以“行政權力高效為前提、規(guī)范為核心”的要求下盡可能推行跨部門跨領域綜合行政執(zhí)法。黨的十八大以來，黨中央把制約監(jiān)督權力作為永葆黨的肌體健康的重要保障，明確要求抓緊完善相應的執(zhí)法制約監(jiān)督機制，不斷提高執(zhí)法公信力。加強對行政執(zhí)法主體和執(zhí)法人員的管理，全面落實行政執(zhí)法責任終身、責任倒查機制。暢通行政執(zhí)法監(jiān)督投訴受理渠道，完善公眾參與行政執(zhí)法監(jiān)督機制，加大對執(zhí)法不作為、亂作為、選擇性執(zhí)法、逐利執(zhí)法等有關責任人的追責力度。突出加強對行政執(zhí)法權力制約監(jiān)督這一主題推進改革，就是堅決落實以習近平同志為核心的黨中央重要指示精神，以實際行動做到“兩個維護”，讓行政執(zhí)法權力在制度的籠子里高效、規(guī)范運行。

3.著眼未來，在以“跨部門跨領域綜合行政執(zhí)法全覆蓋為目標”的要求下培養(yǎng)和造就一支綜合能力強、業(yè)務素質高、專業(yè)技術精的綜合行政執(zhí)法隊伍。黨的十八屆四中全會決定進一步整合行政執(zhí)法隊伍，繼續(xù)探索實行跨領域跨部門綜合執(zhí)法，提高行政執(zhí)法能力水平。因此，應當強化行政執(zhí)法業(yè)務知識培訓，按規(guī)范制定案件審理和案卷評查標準，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，主動加強與煤礦監(jiān)管、應急管理等行政管理部門的溝通和聯(lián)系，及時接收案件線索、反饋案件查辦情況，部門間信息共享形成合力，并通過重大（疑難、專業(yè)性強）案件邀請行政管理部門派員參加討論等方式，讓綜合執(zhí)法能力和水平實現(xiàn)質的飛躍。

三、跨領域跨部門的綜合行政執(zhí)法全覆蓋

隨著行政執(zhí)法體制改革的進一步深入，綜合行政執(zhí)法的綜合程度必將越來越高，專業(yè)人才的培養(yǎng)必將越來越受到重視，綜合行政執(zhí)法的能力和水平也必將越來越高，綜合行政執(zhí)法權力的運行也必將越來越高效、規(guī)范。如浙江省政府于2020年7月24日專題座談會聽取綜合執(zhí)法改革匯報，明確提出構建全覆蓋的整體政府監(jiān)管體系和全閉環(huán)的行政執(zhí)法體系。2021年11月25日，浙江省十三屆人大常委會第三十二次會議審議通過《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》，率先在綜合行政執(zhí)法領域出臺省級地方性法規(guī)，為“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革提供了強有力的法治保障。2022年1月30日，《浙江省加快推進“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革試點工作方案》獲中央批復同意，標志著浙江“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革進入國家試點。

綜合行政執(zhí)法的專業(yè)性、法律性很強。執(zhí)法人員對跨領域跨部門的專業(yè)性知識的理解和運用，對法律、法規(guī)的理解和運用，都直接影響綜合行政執(zhí)法的執(zhí)法效果和綜合程度。不久的將來，在全面提高執(zhí)法人員的文化水平、業(yè)務能力和法律素養(yǎng)等綜合素質后，整體執(zhí)法效能定會全面提升，必將形成機制健全、職責清晰、隊伍精簡、協(xié)同高效、權責統(tǒng)一、行為規(guī)范、監(jiān)督有力的綜合行政執(zhí)法體制，也必將實現(xiàn)更大范圍，甚至全范圍跨領域跨部門的綜合行政執(zhí)法。