農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與鄉(xiāng)村共同體再造

張 佑，周俊強(qiáng)

(1.安徽師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 蕪湖 241002；2.銅陵學(xué)院 法學(xué)院，安徽 銅陵 244061)

一、問題的提出

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題”，并提出要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”[1]。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就必須建立在清晰界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基礎(chǔ)之上[2]。農(nóng)民的成員權(quán)是一種身份性、資格性權(quán)利，既是農(nóng)民在集體內(nèi)獲得生存和發(fā)展的前提，亦是其獲得土地保障的依據(jù)[3]。為此，2018年至2021年中央一號文件連續(xù)4年從不同角度強(qiáng)調(diào)要做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作。當(dāng)前，農(nóng)村人口流失嚴(yán)重，面臨家庭聯(lián)產(chǎn)承包地空置、村集體與農(nóng)民個(gè)體關(guān)聯(lián)弱化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化的現(xiàn)實(shí)困境，現(xiàn)有的法律制度體系既不能有效整合鄉(xiāng)村社會資源以形成規(guī)模經(jīng)營，也不能有效組織農(nóng)民參與村社治理[4]。十九屆五中全會對新階段全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作出了總體部署，實(shí)施鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民，主要受益者也是農(nóng)民。因此，有必要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度，構(gòu)建新型鄉(xiāng)村共同體。

本文研究的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，主要是指基于農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)利益關(guān)系而形成的，具有特別法人地位的村集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員身份及權(quán)利問題。有學(xué)者認(rèn)為成員權(quán)是一種社員權(quán)[5]，其包含社員對團(tuán)體享有一系列經(jīng)濟(jì)的及非經(jīng)濟(jì)的權(quán)利[6]，兼具人身屬性與財(cái)產(chǎn)屬性[7]。也有學(xué)者認(rèn)為成員權(quán)是一種身份權(quán)，是具有成員身份的人員在本團(tuán)體中享有的各類身份性民事權(quán)利的集合[8]，或認(rèn)為成員權(quán)主要表現(xiàn)為參與權(quán)，是既非人身權(quán)也非財(cái)產(chǎn)權(quán)的特殊權(quán)利[9]。學(xué)者們對成員權(quán)屬性的爭論基本圍繞身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)問題展開，而這正是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的基本內(nèi)核：其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)以特定集體的農(nóng)民身份為基礎(chǔ)，成員身份喪失則權(quán)利滅失；其二，成員權(quán)在本質(zhì)上反映的是成員與集體之間的法律關(guān)系，建立起成員與集體財(cái)產(chǎn)之間的利益聯(lián)系機(jī)制；其三，成員權(quán)來源于法律規(guī)定又不能脫離共同體而存在，是成員在共同體中享有的各種權(quán)利的總稱?？偟膩碚f，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是一種身份性、資格性權(quán)利，是落實(shí)農(nóng)民在鄉(xiāng)村共同體中財(cái)產(chǎn)權(quán)利的前置性條件[10]，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的構(gòu)建與鄉(xiāng)村共同體的再造存在內(nèi)部關(guān)聯(lián)性。

綜上，文章聚焦農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度，試圖通過分析成員資格和成員權(quán)利制度對于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障的重要意義，以研究集體經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)村共同體之間的關(guān)系。隨著農(nóng)民權(quán)利意識覺醒，農(nóng)村土地資產(chǎn)資源價(jià)值凸顯，相關(guān)糾紛案件頻發(fā)。因集體成員權(quán)益受到侵害而引發(fā)的民事糾紛數(shù)量自2013年來急速增長，相關(guān)糾紛并沒有因?yàn)榧w成員身份確認(rèn)工作的基本完成而平息。在國家立法未對農(nóng)村集體成員資格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定的情況下，農(nóng)民權(quán)益極易受到侵害，如果處理不當(dāng)，很容易激起各種矛盾甚至演化為危害鄉(xiāng)村治理的群體性事件。成員權(quán)關(guān)涉農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利和組織體系的基礎(chǔ)構(gòu)造，其制度構(gòu)建有利于再造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，形成新型鄉(xiāng)村共同體。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的生成邏輯

制度變遷理論為我們觀察農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員權(quán)的生成提供了視角。社會領(lǐng)域制度的演變軌跡也具有自然科學(xué)中物體運(yùn)動(dòng)慣性的特征，即一旦進(jìn)入某一路徑，無論是好的還是壞的，都可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。“人們今天的各種決定和選擇實(shí)際上受到歷史因素的影響”[11]186。我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度變遷史是研究集體成員資格及其成員權(quán)生成的邏輯起點(diǎn)，與土地制度的演變無法割裂[12]。

舊中國在不同時(shí)期對農(nóng)地有不同的制度安排，大體上從以氏族為單位的土地公有制走向了封建土地私有制，具體表現(xiàn)為井田制、均田制、永佃權(quán)制度等。特別是在封建私有制的基本框架下，土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，佃農(nóng)基于債權(quán)關(guān)系經(jīng)營土地。隨著后來永佃權(quán)制度的推廣，佃農(nóng)對土地的經(jīng)營權(quán)逐漸固化并可以流轉(zhuǎn)獲益，這一制度有助于封建社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的穩(wěn)定，永佃權(quán)賦予了佃農(nóng)物權(quán)性權(quán)利并在清末律法中得以確認(rèn)[13]206。封建社會不同時(shí)期的土地制度有所不同，但始終遵循封建食利階層利用土地私有制對底層農(nóng)民實(shí)施控制和剝削的慣性邏輯，成為舊中國農(nóng)民一切苦難的根源。

中華人民共和國成立后，農(nóng)民身份經(jīng)歷了從個(gè)體農(nóng)民到集體農(nóng)民再到集體成員的轉(zhuǎn)變。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命和土地改革帶來農(nóng)地制度重大變遷，1950年《中華人民共和國土地改革法》和1954年《中華人民共和國憲法》確立并明確保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)。20世紀(jì)50年代中后期，從農(nóng)業(yè)互助合作化到政社合一的人民公社體制，是一個(gè)逐步將農(nóng)民個(gè)體土地所有制轉(zhuǎn)化為土地公有制的過程。在人民公社制度下，生產(chǎn)資料歸集體所有，農(nóng)民帶地入社并按勞動(dòng)積累參與集體利益分配。加上二元戶籍制度下的人口流動(dòng)限制，農(nóng)民個(gè)體被限定為公社社員，成為集體所有制下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。農(nóng)民與農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)分別是人民公社體制下農(nóng)村集體的“成員要素”和“財(cái)產(chǎn)要素”[14]。

隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，村集體依據(jù)集體所有權(quán)享有土地調(diào)整權(quán)和收取承包費(fèi)的權(quán)利，集體成員則獲得了宅基地使用權(quán)、土地承包權(quán)和經(jīng)營收益權(quán)。至此，集體與成員之間形成了私法事實(shí)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而規(guī)范意義上的集體經(jīng)濟(jì)組織與成員權(quán)則出現(xiàn)較晚。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一詞在國家法律中首現(xiàn)于1982年《中華人民共和國憲法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)在法律中的確立，則始于2007年《中華人民共和國物權(quán)法》?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》試圖通過引入“成員權(quán)”概念來明確集體所有權(quán)的主體[15]，將空泛的集體概念予以細(xì)化，將無法分割和轉(zhuǎn)讓的集體所有權(quán)利益落實(shí)到集體成員身上。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以個(gè)體農(nóng)戶為經(jīng)營單位，凸顯的是農(nóng)民個(gè)體的自主權(quán)。隨著農(nóng)業(yè)稅改革和“三提五統(tǒng)”的取消，原先以稅費(fèi)為紐帶的農(nóng)民成員與農(nóng)村集體之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系逐步減弱，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營方式演變成統(tǒng)少分多或者有分無統(tǒng)。農(nóng)民身份的自我異化和農(nóng)村集體的地位虛化交織在一起，成員權(quán)制度成了重新連接農(nóng)民個(gè)體和集體組織的關(guān)鍵，也成為重塑鄉(xiāng)村共同體的重要內(nèi)容。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確認(rèn)

農(nóng)民行使成員權(quán)的前提條件是具有成員資格。本文認(rèn)為成員資格標(biāo)準(zhǔn)可分為為事實(shí)型、戶籍型和自治型三種類型。

(一)事實(shí)型成員資格標(biāo)準(zhǔn)

歷史貢獻(xiàn)和現(xiàn)實(shí)依附是事實(shí)型標(biāo)準(zhǔn)的兩個(gè)核心要素。歷史貢獻(xiàn)是成員對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的要素投入。土地是農(nóng)民最大的財(cái)富，但土地只有通過人的勞動(dòng)、耕種才能創(chuàng)造價(jià)值[16]180。為集體經(jīng)濟(jì)積累做過歷史貢獻(xiàn)的人員，也是集體的原始成員?，F(xiàn)實(shí)依附是指成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間存在現(xiàn)實(shí)依存關(guān)系，如家庭新增人員當(dāng)然成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。概言之，事實(shí)型標(biāo)準(zhǔn)是從歷史和現(xiàn)實(shí)角度來認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

(二)戶籍型成員資格標(biāo)準(zhǔn)

以戶籍為成員身份標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性源自中國城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。改革開放前，農(nóng)業(yè)戶籍人口與鄉(xiāng)村緊密相連，集體成員身份與農(nóng)民戶籍身份高度一致。改革開放后，戶籍制度逐漸松動(dòng)，城鄉(xiāng)之間人員呈現(xiàn)出互動(dòng)交融的狀態(tài)。入城謀生的農(nóng)民群體在事實(shí)上已經(jīng)離土離農(nóng)，但城市有限的包容性凸顯了戶籍身份保留的重要性。在城鄉(xiāng)一體化背景下，雖然鄉(xiāng)村的地理邊界依然清晰可辨，但已經(jīng)不能再用戶籍來作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員的身份標(biāo)簽。2014年中央出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確提出取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的戶籍性質(zhì)區(qū)分。戶籍與身份的對應(yīng)關(guān)系正在弱化，集體成員、農(nóng)民身份和農(nóng)村戶籍三者間不再具有同一性。簡言之，采用戶籍型成員資格標(biāo)準(zhǔn)具有制度選擇的歷史慣性。

(三)自治型成員資格標(biāo)準(zhǔn)

自治型成員資格標(biāo)準(zhǔn)的核心是在合法前提下，將村民自治作為確認(rèn)集體成員身份的正當(dāng)渠道。正如費(fèi)孝通先生所說，近代中國農(nóng)村社會是鄉(xiāng)土社會，是禮治社會[17]?，F(xiàn)代中國農(nóng)村集體依然具有內(nèi)部閉環(huán)的特征，有禮重于法的自治屬性，因而成員身份的認(rèn)定受當(dāng)?shù)厝饲?、風(fēng)俗、習(xí)慣等因素影響較大[18]。發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在成員確認(rèn)中的自治功能，有利于實(shí)現(xiàn)制定法與民間法之間的良性互動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。但各地鄉(xiāng)村治理水平良莠不齊，在制定法缺失集體成員認(rèn)定規(guī)則的情況下，容易在確權(quán)過程中對部分農(nóng)民利益產(chǎn)生侵害。質(zhì)言之，自治型集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格標(biāo)準(zhǔn)，根植于農(nóng)村社會的鄉(xiāng)土性，其難以避免傳統(tǒng)習(xí)俗的影響。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與新型鄉(xiāng)村共同體

農(nóng)村集體資產(chǎn)歸農(nóng)民集體所有，具有社團(tuán)性，在現(xiàn)代法治語境下表現(xiàn)為農(nóng)村集體組織法人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是源自成員集體身份的權(quán)利束。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在私法上的權(quán)利建構(gòu)，有助于重塑鄉(xiāng)村共同體，形成新型利益共同體和組織共同體。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以團(tuán)體為特征的新型共同體

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是法律上的團(tuán)體。蓋尤斯及優(yōu)士丁尼在《法學(xué)階梯》中將法分為人法、物法和訴訟法，羅馬法中的人是具有獨(dú)立身份和地位的人，能夠獨(dú)立享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，具有人格的基本特征。羅馬人在商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中還引入團(tuán)體概念，團(tuán)體的成員叫做社員或成員[19]51。對于羅馬法來說，團(tuán)體是個(gè)體為共同目標(biāo)而聯(lián)合建立的組織，組織性和目的性是團(tuán)體的核心特征。團(tuán)體的合法性甚至不需要國家制定法的認(rèn)可，家庭、村落、教會、財(cái)團(tuán)乃至國家都可以是團(tuán)體。羅馬法中的團(tuán)體制度關(guān)注的是團(tuán)體的外部獨(dú)立性，并賦予其私法上的主體地位，而團(tuán)體內(nèi)部的關(guān)系往往交由成員自治。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織正是這種私法上的組織，它不是村委會等村民自治組織的政治變體，而是以成員的身份關(guān)系和集體的財(cái)產(chǎn)關(guān)系為基礎(chǔ)，代表農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)利益的團(tuán)體。

團(tuán)體即共同體?！爸挥性诠餐w中個(gè)人才能獲得全面發(fā)展其才能的手段，也就是說，只有在共同體中才可能有個(gè)人自由”[16]148。社會學(xué)的不同流派均將共同體視為復(fù)雜社會系統(tǒng)中的一個(gè)單元，如鮑曼將共同體定義為“社會中存在的基于客觀性或主觀性的各級團(tuán)體和組織”[20]。社會學(xué)概念中的共同體凸顯的是內(nèi)部的某種認(rèn)同關(guān)系，這恰恰是團(tuán)體法中界定團(tuán)體的典型特征。在德國民法中，常將超越個(gè)人的法益視為共同體法益[21]。從內(nèi)部關(guān)系上看，團(tuán)體是在特定利益或事業(yè)中聯(lián)合起來的任何數(shù)目的人[22]174，法律上的團(tuán)體即共同體。法律多從明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系視角來構(gòu)建共同體，商事主體法中的公司法及合伙企業(yè)法就是典型的團(tuán)體法。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特定區(qū)域農(nóng)民成員的集合體，采用團(tuán)體法的邏輯結(jié)構(gòu)，能夠賦予鄉(xiāng)村共同體以新的生命力。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是基于特定身份的利益共同體

集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是一種基于共同身份的資格權(quán)。從私法角度看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由具備獨(dú)立民事法律地位的農(nóng)民個(gè)體組成，類似于商事法律上的社團(tuán)。學(xué)者因此從股份合作或合伙關(guān)系出發(fā)，用類公司或類合伙的思路去架構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)類似于股權(quán)。但只要加入歷史的維度，我們就會發(fā)現(xiàn)這一純粹法學(xué)上的類推不能成立。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)生于中國農(nóng)村特色社會主義土壤，具有濃厚政治意蘊(yùn)，不同于商事主體基于“入伙”或“入股”行為而成立。具體而言，在內(nèi)部關(guān)系上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在于特定地理空間之中，集體成員多依據(jù)歷史和既定事實(shí)而生，成員組成上具有閉鎖性；在財(cái)產(chǎn)關(guān)系上，作為集體主要財(cái)產(chǎn)的土地在承包經(jīng)營中早已完成了權(quán)屬分配并長期穩(wěn)定，成員權(quán)不能直接對應(yīng)為具體的財(cái)產(chǎn)利益，不同于實(shí)際取得的土地權(quán)利。簡言之，集體經(jīng)濟(jì)組織之成員并非生于契約自由，而來自某一限定空間內(nèi)的農(nóng)民，成員權(quán)也非獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，它只是成員參與集體管理和利益分配的資格。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)既關(guān)系個(gè)體利益也關(guān)系公共利益，是以共同利益為基礎(chǔ)的復(fù)合性權(quán)利。在公司中，股東權(quán)構(gòu)建起投資者與公司之間的聯(lián)系機(jī)制，股東權(quán)也多被認(rèn)為是社員權(quán)，公司可被視為一個(gè)由投資人為共同利益組建起來的共同體。成員權(quán)雖不同于股東權(quán)，但在共同體這個(gè)層面上二者又存在諸多相似之處，因此農(nóng)民集體成員權(quán)制度規(guī)則可以借鑒較為成熟的公司法體系來設(shè)計(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)應(yīng)包含以下四個(gè)方面的權(quán)利：公共事務(wù)的管理權(quán)利，表現(xiàn)為表決權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等；集體資產(chǎn)用益權(quán)利，表現(xiàn)為土地使用權(quán)，包括宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)以及對利用這些財(cái)產(chǎn)進(jìn)行創(chuàng)收或擔(dān)保的權(quán)利；對集體資產(chǎn)的請求權(quán)，主要表現(xiàn)為土地使用分配請求權(quán)、集體收益分紅請求權(quán)、征地款分配請求權(quán)等；對集體或自身的救濟(jì)權(quán)，表現(xiàn)為撤銷權(quán)、代位訴權(quán)等。對于諸如表決權(quán)等權(quán)利的具體行使機(jī)制，法律可暫不做出精細(xì)的規(guī)定，應(yīng)在試點(diǎn)或者實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)一步討論是否有規(guī)定的必要及具體規(guī)則。成員權(quán)是個(gè)體農(nóng)民與鄉(xiāng)村共同體之間建立起法律關(guān)系的紐帶，農(nóng)民據(jù)此平等地享有村集體財(cái)產(chǎn)上的權(quán)利，公有屬性的集體資產(chǎn)得以落實(shí)到成員個(gè)體身上。可以說，成員權(quán)在農(nóng)民群體中構(gòu)建起以集體財(cái)產(chǎn)為核心的利益共同體。

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是具有特別法人地位的組織共同體

《中華人民共和國民法典》物權(quán)編第261條規(guī)定農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。王利明教授認(rèn)為這種集體所有類似于總有，也有學(xué)者認(rèn)為集體所有應(yīng)為集體成員共有[23]，或認(rèn)為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織作為法人享有集體所有權(quán)[24]。雖然學(xué)者對集體所有的構(gòu)造莫衷一是，但其觀點(diǎn)中都蘊(yùn)含著一種集體意識：無論農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度如何設(shè)計(jì)，集體與成員之間的關(guān)系如何構(gòu)造，都不能脫離公有制的制度底色。集體所有是《中華人民共和國憲法》第8條確認(rèn)的中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，來自于中華人民共和國成立以來的長期實(shí)踐，是中國特色社會主義制度在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民集體所有是集體所有制的政治表達(dá)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中體現(xiàn)為“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制，在法律上呈現(xiàn)出成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的團(tuán)體法律結(jié)構(gòu)。討論我國農(nóng)村集體組織和成員權(quán)問題，必須時(shí)刻堅(jiān)持公有制這一基本立場。因此，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的私法構(gòu)建，不能完全采用域外法中的團(tuán)體概念。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是賦予了中國特色立法蘊(yùn)意的特別法人。