我國建設(shè)高水平民辦高校的動因、瓶頸及對策①

闕明坤，王云兒

（1.浙江大學(xué)，浙江 杭州 310058；2.寧波財經(jīng)學(xué)院，浙江 寧波 315175）

我國民辦高校經(jīng)過改革開放40 多年的發(fā)展，擺脫了早期無土地、無校舍、無師資的“三無”境地，但從整體來看，依然位于高等教育“金字塔”的底端，陷入“質(zhì)量洼地”，民辦高校仍然普遍弱于公辦高校，兩者的教育質(zhì)量和綜合實力存在較大差距，這既是高校分層分類的結(jié)果，也是高等教育競爭的結(jié)果?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》提出“辦好一批高水平民辦學(xué)校”，《高等教育專題規(guī)劃》明確提出“辦出一批高水平、有特色的民辦高等學(xué)校”，這是我國教育政策話語體系中首次正式提出“高水平民辦高?！备拍畹陌l(fā)端，從此掀起了建設(shè)高水平民辦高校的熱潮。近年來，關(guān)于建設(shè)高水平民辦高校的呼聲建議不絕于耳，推動高水平民辦高校建設(shè)的實踐也在如火如荼探索之中。我國為何興起建設(shè)高水平民辦高校的熱潮，尚存在哪些瓶頸問題，究竟該如何破解高水平民辦高校建設(shè)中的難題，本研究試圖對此予以探討。

一、我國建設(shè)高水平民辦高校的動因

所謂“高水平民辦高?！?，目前學(xué)界見仁見智，眾說紛紜，尚無統(tǒng)一的界定。我國高水平民辦高校是一個具有發(fā)展性、比較性的概念，主要是指具有高水平教師、學(xué)科、專業(yè)、條件、生源、理念、制度的民辦高校。從我國民辦高等教育發(fā)展的歷史來看，建設(shè)高水平民辦高校一直是眾多民辦高校及其舉辦者夢寐以求的目標(biāo)和矢志不渝的夢想。近代以來，一批私立大學(xué)燦若星河，在高等教育史中熠熠生輝。截至1946 年底，我國在辦私立高校數(shù)共計46所，占全國高?？倲?shù)約35%。［1］

改革開放后，民辦高校重新復(fù)蘇，一批辦學(xué)者繼續(xù)秉承我國近代私立大學(xué)的優(yōu)良辦學(xué)傳統(tǒng)，勵精圖治，努力朝建設(shè)高水平民辦大學(xué)的目標(biāo)邁進(jìn)。西湖大學(xué)校長施一公矢志建設(shè)國際一流研究型大學(xué)，西安翻譯學(xué)院創(chuàng)始人丁祖詒率先提出創(chuàng)“東方哈佛”，黃河科技學(xué)院董事長胡大白直呼“一定要爭當(dāng)?shù)谝弧保滞鈬Z大學(xué)校長秦和表示要建設(shè)百年私立名校，一個個民辦高校辦學(xué)者的錚錚誓言彰顯出民辦高校志存高遠(yuǎn)、追求卓越的信心和決心。顯然，在建設(shè)教育強(qiáng)國的背景下，國家層面的高水平大學(xué)應(yīng)該有民辦高校的一席之地，高水平大學(xué)建設(shè)工程應(yīng)該充分考慮民辦高校這一龐大群體?！斑^于強(qiáng)調(diào)獲得世界一流大學(xué)的地位，可能會損害某一特定的大學(xué)或院校系統(tǒng)。這樣做有可能使得精力和資源偏離更重要并且可能更現(xiàn)實的目標(biāo)?！保?］

面對高等教育改革發(fā)展的新形勢、新挑戰(zhàn)、新目標(biāo)，改變我國民辦高校的發(fā)展現(xiàn)狀，加快建設(shè)一批高水平有特色的民辦高校，提升高等教育金字塔體系底端的質(zhì)量，有著深刻的歷史背景和現(xiàn)實意義。

（一）建設(shè)高水平民辦高校是我國高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的必由之路

黨的十九大明確提出，建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，“加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展?！薄吨袊逃F(xiàn)代化2035》描繪了教育現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖，教育現(xiàn)代化是一種教育高水平的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，意味著對傳統(tǒng)的超越，教育理念、培養(yǎng)方式、教師隊伍、治理模式、國際辦學(xué)均需要現(xiàn)代化，這給民辦高校發(fā)展提出了新要求。有學(xué)者對世界高等教育體系的五大梯隊進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)美國位居第一梯隊，英、德、法、日等國構(gòu)成第二梯隊，中國等金磚四國位于第四梯隊，目前正處于追趕階段。［3］《2018 年全球競爭力報告》對全球140 個經(jīng)濟(jì)體的競爭力進(jìn)行排名，美國取代瑞士位居第一，中國排名第28 位，中國大陸勞動力技能水平排在第63 位，僅64 分，為28 國（地區(qū)）最低。［4］由此可見，我國高等教育水平與發(fā)達(dá)國家還存在不小差距。

目前，在加快“雙一流”建設(shè)背景下，探索我國不同類型、不同層次高校的差別化一流建設(shè)之路，有利于構(gòu)建中國特色、世界水平的一流高等教育體系，有利于形成“高原崛起、高峰凸顯、高原之上建高峰”的可持續(xù)發(fā)展的高等教育生態(tài)。［5］潘懋元先生提出，新時代加強(qiáng)“雙一流”建設(shè)，既要建設(shè)學(xué)術(shù)性研究型大學(xué)，又要激發(fā)不同類型高校爭創(chuàng)各種類型的一流，不同類型的高校各有所長，傳統(tǒng)學(xué)術(shù)性研究型大學(xué)可以辦成世界一流大學(xué)，應(yīng)用型大學(xué)同樣有望辦成世界一流大學(xué)。［6］

在此背景下，建設(shè)高水平民辦高校是我國高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的必然要求，也是大勢所趨，有利于提升我國高等教育的整體質(zhì)量，加快實現(xiàn)從教育大國到教育強(qiáng)國。顯然，隨著越來越多獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科高校，在校生占全國高等教育近四分之一份額的中國民辦高校水平的高低將直接影響教育強(qiáng)國目標(biāo)的實現(xiàn)。沒有民辦高校的現(xiàn)代化和質(zhì)量提升，高等教育現(xiàn)代化將無從談起，遑論教育強(qiáng)國目標(biāo)。單純依賴公辦高校來創(chuàng)辦世界一流大學(xué)可能會產(chǎn)生“創(chuàng)造了少數(shù)的獲勝者，但是犧牲了大多數(shù)”的窘境。［7］美國馬里蘭大學(xué)羅伯特·伯恩鮑姆教授直截了當(dāng)?shù)刂赋觯焊鱾€國家各個地區(qū)真正需要的其實并不是更多的世界一流大學(xué)，而是更多的世界一流的理工學(xué)院、世界一流的社區(qū)學(xué)院、世界一流的農(nóng)業(yè)學(xué)院、世界一流的教師學(xué)院，以及世界一流的區(qū)域性州立大學(xué)。［8］

（二）建設(shè)高水平民辦高校是解決教育發(fā)展不平衡不充分問題的需要

隨著中國特色社會主義步入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一歷史性變化體現(xiàn)在教育方面，就是人民對享有公平而有質(zhì)量的教育提出了更高的訴求，人們對高等教育的需求從“有學(xué)上”轉(zhuǎn)向“上好學(xué)”，低水平低層次的高等教育服務(wù)逐漸被市場淘汰。與此同時，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、科技日新月異、產(chǎn)業(yè)急劇變革、技術(shù)更新?lián)Q代、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級對民辦高校發(fā)展提出了更高要求。面對云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等革命性技術(shù)所帶來的產(chǎn)業(yè)革新大勢，創(chuàng)建一批高水平民辦高校，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的時代要求，是深化教育供給側(cè)改革的題中應(yīng)有之義。當(dāng)前社會不再需要低水平低層次的高等教育服務(wù)，正是高水平民辦高校崛起的最佳時機(jī)。

長期以來，我國高等教育存在“資源配置的剪刀差”，重點建設(shè)政策在促進(jìn)重點院校快速發(fā)展的同時有失偏頗，民辦高校學(xué)生難以享受到公平的教育服務(wù)。無論是“211工程”，還是“985工程”，抑或“雙一流建設(shè)”“雙高計劃”，均是政府集中有限資源扶持少數(shù)高校，通過國家意志進(jìn)行重點投入、重點建設(shè)、重點培育，這種身份認(rèn)定主要是靠行政手段，而非完全的市場競爭，如此導(dǎo)致高校形成“差序格局”，不同高校之間的“馬太效應(yīng)”越發(fā)明顯，處在金字塔頂端的大學(xué)永遠(yuǎn)沒有被趕超的后顧之憂，而處在低端的民辦高校則幾乎沒有趕上的可能。項目制作為一種治理工具，已經(jīng)內(nèi)嵌到我國高等教育領(lǐng)域，在帶來治理效率的同時，也存在一些違背學(xué)術(shù)治理規(guī)律的空間。全國各省、直轄市、自治區(qū)的“雙一流”建設(shè)巨額經(jīng)費集中到少數(shù)研究型大學(xué)，民辦高校在高等教育序列中處于中、底部，在辦學(xué)中能夠獲取的資源非常有限。［9］在此背景下，建設(shè)高水平民辦高校有利于促進(jìn)教育公平，填補(bǔ)短板，讓民辦高等教育改革發(fā)展成果惠及全體人民。

（三）建設(shè)高水平民辦高校是破解民辦高等教育質(zhì)量危機(jī)的客觀需要

當(dāng)前，我國民辦高校發(fā)展困難重重，陷入“質(zhì)量洼地”，對照建設(shè)高質(zhì)量教育體系的要求，存在許多亟待解決的難題。一是師資隊伍短缺，質(zhì)量結(jié)構(gòu)欠佳。全國普通本科高校36—55歲中年專任教師比例為57%，而相同年齡段民辦本科高校比例僅為35%，西部地區(qū)民辦本科高校35 歲以下年青專任教師比例高達(dá)54.3%［10］。從職稱結(jié)構(gòu)來看，兩頭小中間大，呈“紡錘形”，副高職稱以上教師匱乏且流動性大。二是學(xué)科專業(yè)薄弱，教學(xué)改革滯后。許多民辦高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置追求大而全，熱衷于開設(shè)低成本的文科類專業(yè)。在教學(xué)改革、課程建設(shè)、學(xué)生學(xué)科競賽等方面，民辦高校與同類公辦高校相差懸殊，培養(yǎng)質(zhì)量相形見絀。2018 年高等教育國家級教學(xué)成果獎獲獎總數(shù)為452項，而民辦高校只有2 項，僅占0.44%。全國普通高校教師教學(xué)競賽分析報告顯示，公辦本科院校的校均獲獎數(shù)為16 項，而民辦本科院校的校均獲獎數(shù)為2項。［11］三是科研水平不高，社會服務(wù)能力偏低。民辦高校以及獨立學(xué)院科研工作起步晚，發(fā)表學(xué)術(shù)論文和承擔(dān)課題偏少，一半以上民辦本科高校授權(quán)發(fā)明專利數(shù)為零，無法為地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供科技和人才支撐。大多數(shù)民辦高校在經(jīng)費投入上缺乏保障，年度科研經(jīng)費超過500萬元的學(xué)校更是寥寥無幾，80%以上民辦本科院校尚未形成科研團(tuán)隊。［12］

《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》提出，“著力打造一批具有國際影響力和競爭力的民辦教育品牌”；教育部《民辦教育工作部際聯(lián)席會議2019 年工作要點》提出，“鼓勵支持高水平有特色民辦學(xué)校培育優(yōu)質(zhì)學(xué)科、專業(yè)、課程、師資、管理，整體提升教育教學(xué)質(zhì)量。”這些都為新的歷史階段民辦高校的發(fā)展提供了遵循。許多省份也相繼出臺了支持民辦高校提升層次水平的舉措，如陜西省每年設(shè)立4億元民辦高等教育專項資金支持民辦高校發(fā)展，遴選3 所一流民辦高校建設(shè)單位，予以重點支持；上海市開展小規(guī)模、高水平民辦高校建設(shè)試點，支持有條件的民辦高校開展專業(yè)碩士學(xué)位點申報；浙江、山東、江蘇等省確定一批民辦高校為碩士學(xué)位授予立項培育建設(shè)單位。

二、我國建設(shè)高水平民辦高校面臨的瓶頸問題

建設(shè)高水平民辦高校是一項重要政策倡議，也是一個美好的愿景。但是，推動建設(shè)高水平民辦高校并非易事。為何我國大多數(shù)民辦高校陷入低水平、低層次的發(fā)展困境和路徑依賴？當(dāng)前建設(shè)高水平民辦高校面臨著哪些瓶頸？這些都是我們需要直面的問題。

（一）外部制度供給存在缺陷

我國高水平民辦高校發(fā)展背后存在嚴(yán)重的制度供給缺陷問題，制度缺陷是民辦高等教育陷入低端鎖定的重要原因。民辦高校投資辦學(xué)行為與社會文化認(rèn)知相沖突，長期以來，雖然《中華人民共和國教育法》規(guī)定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，《中華人民共和國高等教育法》頒布之初規(guī)定“高等學(xué)校不得以營利為目的”，但是，2002 年《民辦教育促進(jìn)法》提出允許“合理回報”，導(dǎo)致一大批出于投資目的企業(yè)和個人爭相舉辦民辦高校，雖然法律地位上是非營利性民辦高校，但是本質(zhì)上卻打著非營利性的幌子行營利之實，這是當(dāng)時法律環(huán)境下舉辦者尋求經(jīng)濟(jì)收益的無奈之舉。在這種法治體系的形塑下，社會對于民辦高校的“文化認(rèn)知”逐漸固化，即認(rèn)為許多民辦高等學(xué)校是賺錢機(jī)器和劣質(zhì)教育，成為人們的“次優(yōu)選擇”，甚至真心育人、捐資辦學(xué)的真正非營利性民辦高校也一同受到歧視。由于民辦高校魚龍混雜，投資辦學(xué)和經(jīng)濟(jì)回報成為社會攻擊民辦高校的對象，類似這種行為被哈耶克稱之為“哲學(xué)家的盲目”，即只有把好處留給別人的行為，才是可以從道德上加以贊成的，而著眼于個人利益的則是最惡劣的行為。［13］民辦高校成了社會各界鄙視的對象，人們甚至“談民色變”。

在這種氛圍下，政府對于民辦高等教育的制度供給存在明顯缺陷，主要表現(xiàn)為由配套制度供給不足導(dǎo)致的“制度真空”和執(zhí)行不力導(dǎo)致的“制度乏力”。民辦高等教育政策涉及財政、人社等十多個部門，受科層制影響，協(xié)調(diào)難度較大。正如西蒙所言：“不同部門的人員對事物的認(rèn)識是大不相同的；由于職業(yè)訓(xùn)練、經(jīng)歷和職責(zé)分工的差別，他們的關(guān)注焦點并不一致，往往重視其中的某些現(xiàn)象而忽略另外一些?！保?4］當(dāng)前，民辦高校尚未落實與公辦高校同等的法律地位，教職工待遇保障相差懸殊。雖然法律規(guī)定國家保障民辦學(xué)校舉辦者、師生的合法權(quán)益，但這一制度設(shè)計在地方層面卻難以得到有效回應(yīng)，各地政府相關(guān)政策文件往往原則性強(qiáng)、操作性弱，有些甚至是對上級條文的照搬照抄，配套制度供給存在嚴(yán)重缺陷。民辦高校教師退休工資、養(yǎng)老保險等福利待遇和公辦高校教師相比更是天差地別，導(dǎo)致教師流失率較高。

（二）辦學(xué)經(jīng)費捉襟見肘

目前，我國民辦高校絕大多數(shù)是依靠學(xué)費滾動發(fā)展，學(xué)費占學(xué)校總收入的85%以上，學(xué)校資金來源渠道單一，創(chuàng)收和籌資能力不足，這顯然不利于民辦高校的高質(zhì)量發(fā)展。與此同時，公共財政對民辦高校扶持力度偏弱，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》構(gòu)建了差異化的財政扶持體系，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步加強(qiáng)財政扶持民辦教育的力度，在總體框架的指引下，部分省市強(qiáng)化了公共財政對民辦高校的投入，如目前上海市財政扶持資金已占民辦高校的學(xué)費收入的15%以上。［15］但全國多數(shù)地區(qū)對于財政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、條件和重點領(lǐng)域表述不明，較多地表達(dá)出扶持意向，但真正納入同級預(yù)算的較少。我國民辦高等教育屬于公益性事業(yè)，民辦高校應(yīng)當(dāng)獲得合理的公共財政資源，但與公辦高校的扶持力度相比，民辦高校處于明顯的弱勢地位，比如在“以獎代補(bǔ)”層面，民辦高校獲得項目資源的成功率遠(yuǎn)低于公辦高校，地方政府在制度供給時存在明顯的“政策傾斜”。

我國民辦本科高校的辦學(xué)經(jīng)費極為短缺，其中公、民辦院校的生均撥款差距明顯，民辦高校每生僅有約119 元；其余項目除學(xué)費收入外，民辦高校普遍低于公辦高校。民辦本科院校生均教育事業(yè)收入為10 908 元，公辦新建本科院校為14 517元，相差3 609 元［16］，二者之間差距明顯?？紤]到民辦本科院校教育事業(yè)投入還要用于學(xué)校基礎(chǔ)建設(shè)，因此實際用在學(xué)生身上的經(jīng)費更是相差懸殊。

綜合來看，我國民辦高等教育領(lǐng)域社會捐贈較少，財政扶持的資金來源也不穩(wěn)定，各方面因素導(dǎo)致民辦高校辦學(xué)經(jīng)費短缺，繼而引發(fā)師資建設(shè)不強(qiáng)和辦學(xué)條件跟不上等問題。經(jīng)費不足是制約民辦高校高水平發(fā)展的重要問題，也是導(dǎo)致民辦高等教育陷入“質(zhì)量洼地”的主要原因之一。

（三）內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)失序

民辦高校是利用非公共財政經(jīng)費舉辦的高等教育組織，投資辦學(xué)是我國民辦高校的基本特征。［17］投資辦學(xué)的國情導(dǎo)致民辦高校治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜，投資者權(quán)力過大，限制了我國民辦高等教育發(fā)展，并使其陷入相對低端的囹圄。許多民辦高校把財力放在硬件建設(shè)上，對軟件建設(shè)重視不夠，人才培養(yǎng)質(zhì)量、服務(wù)社會能力、畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量等不盡人意，一言堂、家族式管理較為普遍，招生、管理、財務(wù)等不夠規(guī)范，信息公開程度不高，社會認(rèn)可度較低。民辦高校缺乏科學(xué)制衡，決策、監(jiān)督、執(zhí)行體系不健全，師資隊伍、辦學(xué)條件和教學(xué)質(zhì)量不夠穩(wěn)定。

在資本的沖擊下，部分民辦高校的舉辦者變更過于頻繁，通過資產(chǎn)受讓或控制權(quán)轉(zhuǎn)移的方式完成舉辦者新老交替，頻繁變動對高校的辦學(xué)質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。此外，當(dāng)前階段一些民辦高校紛紛謀求上市，已有50 多所民辦高校被上市公司打包上市，上市后遭受的外部風(fēng)險更多，股價變動可能導(dǎo)致學(xué)校資金鏈斷裂，股東的營利訴求迫使民辦高校偷工減料，嚴(yán)重影響民辦高校發(fā)展。投資辦學(xué)帶來的不穩(wěn)定性使學(xué)校發(fā)展受到多方面制約，社會歧視現(xiàn)象依舊存在。特別是近年來隨著適齡人口下降、出國留學(xué)潮的興起，民辦高校面臨生源危機(jī)，一些獨立學(xué)院在外省招生遭遇“零投檔”，部分民辦高職院校招生計劃完成率不到50%，有的民辦高職院校報到率僅30%，面臨倒閉風(fēng)險。全國范圍內(nèi)已有民辦高校倒閉，倒閉問題背后折射出部分民辦高校的資金渠道單一、辦學(xué)質(zhì)量不佳甚至存在短期辦學(xué)行為，倒閉現(xiàn)象更加誘發(fā)了社會公眾對民辦高校的信任危機(jī)，民辦高校陷入低端循環(huán)的怪圈。［18］

（四）教育評價體系尚不健全

我國民辦高校辦學(xué)歷史較短，2000 年后才開始舉辦本科教育，在硬件條件、師資隊伍、教學(xué)質(zhì)量、管理水平等方面與公辦高校相差甚遠(yuǎn)，受到很多詬病，社會普遍將民辦高校作為次優(yōu)選擇和“二等公民”，許多民辦高校甚至成為劣質(zhì)教育的代名詞。院校聲譽(yù)是社會承認(rèn)邏輯的產(chǎn)物［19］，它由各式各樣的評價標(biāo)準(zhǔn)所塑造。在目前的評價體系中，民辦高校無疑處在聲譽(yù)鏈條的底端。我國高校的評價體系有一個圈層結(jié)構(gòu)：前三圈是C9高校、“985 工程”高校和“211 工程”高校，第四圈是1999年之前興建的老牌本科院校，第五圈是新建本科高校，最后一圈是高職高專院校。［20］民辦高?；旧暇鶎儆诘谖迦妥詈笠蝗?，評價標(biāo)準(zhǔn)的分層反映出民辦高校的社會認(rèn)可度較低。無形中中國高校等級體系已經(jīng)劃分為從民辦高校和成人高等學(xué)校到北大清華自上而下的金字塔結(jié)構(gòu)。［21］

一般而言，民辦本科高校大多致力于培養(yǎng)應(yīng)用型人才，少數(shù)致力于培養(yǎng)研究型人才，其發(fā)展與定位有別于“研究型”和“技能型”高校，更加強(qiáng)調(diào)實踐與動手能力，培養(yǎng)能將理論轉(zhuǎn)化為應(yīng)用的專業(yè)性人才；而民辦專科高職院校主要培養(yǎng)技能型人才，強(qiáng)調(diào)學(xué)生的職業(yè)技術(shù)能力。不同類別的學(xué)校定位不同，評價標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該有所差異。但目前，高等教育的評價體系尚不健全，社會上各種評估模型一定程度上忽視了各級各類學(xué)校的差異，其中較為突出的是以科研成果的數(shù)量規(guī)模、博碩士點占比以及被SCI、EI 等收錄數(shù)與CSSCI 引文數(shù)作為評比和排名依據(jù)。以單一性指標(biāo)評估非學(xué)術(shù)型高校往往會造成民辦高校定位的迷茫，以及被社會所誤解。

國家雖然強(qiáng)調(diào)積極探索高等教育分類體系，構(gòu)建分類評估標(biāo)準(zhǔn)，但尚不健全，導(dǎo)致單一的評價體系依然備受追捧。這種不公平的評價方式無助于激勵反而會起到消極誤導(dǎo)的作用，致使眾多民辦高校不顧條件盲目攀比，競相追逐單一的發(fā)展目標(biāo)，造成教育生態(tài)位高度重疊，最終陷入“組織趨同”“結(jié)構(gòu)趨同”的陷阱。從差異化發(fā)展的角度來看，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同類型高校制訂不同的評估指標(biāo)，至少應(yīng)按三大類型制訂三種或更多的分類評估指標(biāo)，使各類高校各安其位，開展公平的競爭。［22］

三、建設(shè)我國高水平民辦高校的對策

建設(shè)高水平民辦高校，引導(dǎo)民辦高校關(guān)注教育質(zhì)量，回歸初心，走出質(zhì)量洼地，是一項迫在眉睫的任務(wù)和系統(tǒng)工程，需要科學(xué)謀劃，多管齊下，久久為功。

（一）實施“高水平民辦高?！惫こ?，助推高質(zhì)量發(fā)展

我國高等教育資源分配以國家模式為主導(dǎo)，國家根據(jù)高等教育發(fā)展階段和重點制定高等教育資源分配政策。20 世紀(jì)90 年代以來，我國相繼實施“211 工程”“985 工程”及“雙一流”建設(shè)，遴選并打造出一批高水平大學(xué)，對提高中國大學(xué)國際競爭力、推動高等教育高質(zhì)量發(fā)展起到了積極作用。在國家模式主導(dǎo)下，中央通過提供足夠的資源來保證高等教育的質(zhì)量，加強(qiáng)那些由于缺乏資源而顯得薄弱的活動，以保證整個高等教育標(biāo)準(zhǔn)的一致性。［23］然而，民辦高校作為我國高等教育的重要組成部分，卻長期缺乏國家戰(zhàn)略層面的資源配置項目，這不利于民辦高校高質(zhì)量發(fā)展。目前，亟需在民辦高等教育領(lǐng)域補(bǔ)充類似“雙一流大學(xué)”戰(zhàn)略安排，制定出臺《高水平民辦高校建設(shè)方案》，保障教育公平，促進(jìn)我國民辦高校質(zhì)量提升，實現(xiàn)高等教育的均衡發(fā)展。

一是打造高水平民辦高校。按照“扶優(yōu)扶強(qiáng)扶特”的原則，在國家層面探索遴選建設(shè)30所左右公益辦學(xué)強(qiáng)、黨建思政優(yōu)、教學(xué)質(zhì)量高、管理水平好、社會聲譽(yù)佳的高水平民辦高校，集中優(yōu)先發(fā)展。［24］在資源傾斜過程中要注重引入動態(tài)競爭機(jī)制，避免陷入“沒有公平的低效率”窠臼，健全基于績效、有進(jìn)有出的支持機(jī)制，充分激發(fā)民辦高校百舸爭流、拼搏奮進(jìn)的精神面貌，引導(dǎo)民辦高校不斷提升辦學(xué)質(zhì)量。

二是建設(shè)高水平專業(yè)。專業(yè)是人才培養(yǎng)的基本單元，是民辦高校提升質(zhì)量、辦出特色的切入點，可由教育、財政等部門遴選建設(shè)100 個左右社會聲譽(yù)好、示范帶動作用強(qiáng)、緊貼產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)勢特色專業(yè)，支持其在人才培養(yǎng)模式、課程體系、教學(xué)方法、實驗實訓(xùn)條件、“雙師型”教師隊伍建設(shè)等方面進(jìn)行改革和探索，支持高水平專業(yè)參加專業(yè)認(rèn)證和國際認(rèn)證，提升民辦高校的核心競爭力。

三是建設(shè)高水平師資隊伍。師資隊伍是大學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵，建設(shè)高水平的民辦高校，必須培育高水平教師。我國近代私立大學(xué)在辦學(xué)過程中非常注重延攬人才，引進(jìn)名家大師，如中華大學(xué)為讓學(xué)生博采眾家之長，遍請國內(nèi)外名流學(xué)者如杜威、泰戈爾、章太炎到校講學(xué)；南開大學(xué)堅持請同行專家舉薦人才，由專家教授約聘相關(guān)科系教師，以此人為核心，而樹立此科系?？梢越梃b上海經(jīng)驗，開展“強(qiáng)師工程”，將民辦高校教師納入各類培養(yǎng)培訓(xùn)專項計劃，支持民辦高校引進(jìn)海內(nèi)外高層次人才。要依法落實民辦高校教師與公辦高校教師平等法律地位，通過購買補(bǔ)充養(yǎng)老保險、職業(yè)年金等，解決教師后顧之憂。

（二）健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成高水平治理能力

高水平治理體系是建設(shè)高水平民辦高校的基石。高校治理的核心在于權(quán)力與資源配置，實質(zhì)是決策與控制，高水平的治理即意味著一個組織中各利益群體的相互關(guān)系通過權(quán)力的配置和運作達(dá)到平衡及協(xié)調(diào)。在一個組織中，各種不同的群體有著自己特定的利益和信念，甚至有其自身的神話和游戲規(guī)則［25］，建設(shè)高水平民辦高校需要尊重這些群體的治理訴求，尊重權(quán)力運行的邏輯和規(guī)則。阿什比曾言，“大學(xué)的興旺與否取決于其內(nèi)部由誰控制”［26］，在勞動分工和知識專業(yè)化的背景下，大學(xué)組織逐漸脫離個體或單一群體的控制，現(xiàn)代大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，權(quán)力表現(xiàn)也更加多元。建設(shè)高水平民辦高校要妥善處理好學(xué)校內(nèi)部的各種權(quán)力關(guān)系，明確民辦高校董事會、校行政、黨組織、監(jiān)事會的權(quán)力邊界，厘清職權(quán)分工，充分發(fā)揮不同利益相關(guān)者在內(nèi)部治理過程中的作用。

一是發(fā)揮章程的引領(lǐng)作用。建設(shè)高水平民辦高校是一個持續(xù)的動態(tài)過程，章程建設(shè)要與高水平民辦高校建設(shè)的步伐相一致，及時修訂完善大學(xué)章程以適應(yīng)辦學(xué)理念及內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)變化的需要，賦予新生事物合理合法性；在不斷完善章程的同時還要推動章程落實，“章程的生命力就在于實施，章程的尊嚴(yán)也在于實施”［27］，要建立章程實施監(jiān)督及問責(zé)機(jī)制，暢通投訴、處理渠道。

二是健全董事會制度?？死恕た藸栐?jīng)指出：“董事會的好壞取決于其成員的優(yōu)劣?！保?8］建設(shè)與高水平民辦高校相匹配的董事會制度需要廣泛吸納社會賢達(dá)以優(yōu)化董事會成員結(jié)構(gòu)。一方面要配置專家型董事，“專家型董事可提升董事會的決策質(zhì)量”［29］；另一方面要吸收部分代表型董事，構(gòu)建民辦高校與政府、社會的良好關(guān)系，依法規(guī)避舉辦者親屬進(jìn)入董事會，弱化民辦高校家族化管理現(xiàn)象。

三是推進(jìn)校長職業(yè)化建設(shè)。校長是大學(xué)的靈魂，是民辦高校的“金字招牌”，高水平民辦高校呼喚教育家型校長，要求校長全身心投入學(xué)校管理工作，推動校長角色由“學(xué)術(shù)領(lǐng)袖”向“職業(yè)校長”轉(zhuǎn)化，依法保障法律賦予的民辦高校校長教育教學(xué)和行政管理權(quán)。

四是切實加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)。政治權(quán)力是大學(xué)與國家、社會相互作用的重要體現(xiàn)，政治權(quán)力對高等教育組織的影響最早可以追溯到中世紀(jì)，伯頓·克拉克認(rèn)為：“沒有任何一個國家的高等教育系統(tǒng)中沒有這種形式的權(quán)力?！保?0］我國民辦高校應(yīng)堅持社會主義辦學(xué)方向，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)在民辦高校治理體系中的獨特優(yōu)勢，是建設(shè)高水平民辦大學(xué)的重要保證。要選強(qiáng)配優(yōu)民辦高校黨委書記，保證黨組織在重大事項決策、監(jiān)督、執(zhí)行各環(huán)節(jié)有效發(fā)揮作用，將民辦高校的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢、育人優(yōu)勢。

五是要加強(qiáng)民主管理?！按髮W(xué)中包括兩個體系，即基于法律權(quán)威的董事會和行政體系與基于專業(yè)權(quán)威的教師體系，大學(xué)的治理就是為實現(xiàn)兩個體系的微妙平衡而設(shè)計的結(jié)構(gòu)和過程?！保?1］民辦高校要發(fā)揮基于專業(yè)權(quán)威的教師體系在辦學(xué)治校方面的專業(yè)才能，落實“專家治校、教授治學(xué)”，完善學(xué)術(shù)委員會、教代會、學(xué)代會，讓民辦高校走出私人領(lǐng)地，增強(qiáng)公共性。要健全監(jiān)事會制度，建立監(jiān)事激勵約束機(jī)制，構(gòu)建保障監(jiān)事獨立行使監(jiān)督職權(quán)的體制機(jī)制，增進(jìn)監(jiān)事會的監(jiān)督實效。

（三）拓寬資金來源渠道，建立高水平籌資機(jī)制

民辦高校在資源獲取方面“先天不足”，在發(fā)展過程中擅于拼湊各種資源，“主要集中體現(xiàn)在財力資源拼湊、硬件資源拼湊、人力資源拼湊、學(xué)術(shù)資源拼湊、政治資源拼湊等方面。”［32］充足的經(jīng)費是建設(shè)高水平民辦高校的支撐，是民辦高校打造高水平師資、專業(yè)的重要保障。從國際經(jīng)驗來看，美國、英國等國家的私立大學(xué)在與市場的互動中逐步建立起高水平的籌資機(jī)制，鑄就了一批私立大學(xué)的輝煌與卓越。我國民辦高校自市場中興起，其活力亦在于市場，從市場多渠道籌集辦學(xué)資金，這是擴(kuò)大經(jīng)費、提高質(zhì)量的源泉。我國民辦高校長期依賴學(xué)費滾動發(fā)展，在邁向高水平的過程中，必須進(jìn)一步利用市場中的其他渠道，提高資金籌措能力。

一是設(shè)立教育基金會。國外私立大學(xué)的基金會在學(xué)校辦學(xué)過程中發(fā)揮重要作用，已經(jīng)形成了相當(dāng)成熟的模式，基金會籌資在其經(jīng)費份額中占比可觀。［33］高水平民辦高校建設(shè)需要借助基金會的力量，來構(gòu)筑學(xué)校和社會之間的橋梁和紐帶，向企事業(yè)單位、民間組織和校友獲取資金支持，通過基金會開展大宗募款，動員社會力量支持教育。

二是興辦產(chǎn)業(yè)園區(qū)。對接地方產(chǎn)業(yè)是國際高水平大學(xué)籌資的重要手段，由普林斯頓大學(xué)發(fā)起建立的佛瑞斯塔研究園區(qū)以及北卡羅來納大學(xué)、杜克大學(xué)和北卡羅來納州立大學(xué)間的三角研究園，每年為學(xué)校帶來可觀的創(chuàng)收。［34］我國高水平民辦高校建設(shè)也應(yīng)該依托學(xué)術(shù)資源，盤活資產(chǎn)，增強(qiáng)造血功能，大力發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)，打造科技園區(qū)、文化創(chuàng)意園區(qū)、創(chuàng)業(yè)園區(qū)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)園區(qū)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)學(xué)院、技術(shù)轉(zhuǎn)移中心，從企業(yè)獲取辦學(xué)資源和經(jīng)費支持。例如，濰坊科技學(xué)院在校內(nèi)建立軟件園，入駐企業(yè)達(dá)240 家，2019 年產(chǎn)值達(dá)11 億元，軟件園被確定為國家中小企業(yè)公共服務(wù)示范平臺、國家級科技企業(yè)孵化器。民辦高校以產(chǎn)業(yè)學(xué)院為突破口，打通人才鏈、教育鏈、產(chǎn)業(yè)鏈，提高企業(yè)參與積極性，引入行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，校企聯(lián)合構(gòu)建專業(yè)核心能力與職業(yè)發(fā)展需求相結(jié)合的課程體系，讓企業(yè)從局外人變?yōu)楦咝Ｈ瞬排囵B(yǎng)活動的參與者和管理者。［35］

三是爭取財政撥款。隨著全球市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公共部門對大學(xué)的撥款已經(jīng)從道德層面的責(zé)任和義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲞壿嬒碌男袨椋瑩芸顩Q定的作出更多是基于實用主義的考慮。［36］在此背景下，一些私立大學(xué)卻獨領(lǐng)風(fēng)騷，如2017年約翰霍普金斯大學(xué)收到聯(lián)邦政府撥款達(dá)21.8 億美元，比受資助比例位居第二的密歇根大學(xué)（公立）高出8.3億美元。美國聯(lián)邦政府逐漸將目光從學(xué)校的屬性移向了學(xué)校的貢獻(xiàn)，財政經(jīng)費開始向高水平大學(xué)傾斜，使其擁有充足的經(jīng)費開展教學(xué)和科研工作，以提高綜合國力。我國建設(shè)高水平民辦高校需要按照市場邏輯爭取公共財政資金，政府應(yīng)加大支持，畢竟公共財政不等于公辦財政。

此外，民辦高校要建立績效型財務(wù)體系。民辦高校需要提高經(jīng)費使用效率，把資金用在刀刃上，發(fā)揮最大效能，可以采用平衡計分卡，實施戰(zhàn)略績效管理，探索二級學(xué)院“包干制”財務(wù)管理模式，鼓勵創(chuàng)收，讓二級學(xué)院成為自主運營的辦學(xué)主體，支撐高水平民辦高校建設(shè)。

（四）優(yōu)化民辦教育外部環(huán)境，建立高水平政策保障體系

建設(shè)高水平民辦高校依托于公平、健康的外部秩序，離不開高水平的法治體系，法治和秩序緊密聯(lián)系。高水平的法治前提是建立一套完善的法律體系，這是一系列強(qiáng)制性的調(diào)整理性人的行為并為社會合作提供某種框架的公開規(guī)則。［37］當(dāng)這些規(guī)則是正義之時，它們就為高水平民辦高校建設(shè)建立了合法期望的基礎(chǔ)。建設(shè)高水平民辦高校需要抵御市場化挑戰(zhàn)，過度市場化帶來惡性競爭和盲目逐利。吉本斯（Gibbons）指出，大學(xué)正變得更像公司，而公司變得更像大學(xué)［38］，公司與大學(xué)概念的模糊侵蝕著大學(xué)聲譽(yù)，不利于大學(xué)的高質(zhì)量發(fā)展。因此，必須積極探索符合我國國情的法治體系，促使民辦高校堅守高等教育市場化的底線，而不至于迷失大學(xué)的本職，淪為賺錢的機(jī)器。

一要健全民辦教育政策體系。2021年4月，國務(wù)院頒布修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實施條例》，我國民辦教育法律體系逐步完善。隨著民辦教育改革進(jìn)入深水區(qū)，需要進(jìn)一步增強(qiáng)民辦教育改革的綜合性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，落實民辦教育改革多部門協(xié)作機(jī)制，確保土地、稅收、補(bǔ)償獎勵等政策落地。特別是要進(jìn)一步健全非營利性民辦高校財務(wù)監(jiān)管辦法、關(guān)聯(lián)交易管理辦法、信息公開管理辦法、第三方質(zhì)量評價辦法等，為高水平民辦高校的生成提供政策保障。

二要穩(wěn)步推進(jìn)分類管理?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》明確提出：“鼓勵民辦學(xué)校按照非營利性和營利性兩種組織屬性開展現(xiàn)代學(xué)校制度改革創(chuàng)新。”面對我國民辦高等教育投資辦學(xué)的國情和人民群眾日益增長的多元化教育需求，既要允許營利性民辦高校合法健康發(fā)展，更要優(yōu)先扶持非營利性民辦高校發(fā)展，實施差異化扶持舉措，世界一流私立大學(xué)無不是非營利性的，要大力支持我國非營利性民辦高校創(chuàng)建高水平民辦高校，加大財政、土地、稅收、教師、購買服務(wù)等政策的傾斜力度。

三要探索建立分類評價體系。單一的評價體系致使眾多高校不顧條件盲目攀比，競相追逐單一的發(fā)展目標(biāo)，最終陷入“組織趨同”“結(jié)構(gòu)趨同”的陷阱。要堅持落實《深化新時代教育評價改革總體方案》，健全高等教育評價體系，建立民辦高校分類評價機(jī)制，改變以科研數(shù)量、博碩士點、SCI論文收錄數(shù)等單一性指標(biāo)作為評價依據(jù)的狀況，落實《關(guān)于加快新時代研究生教育改革發(fā)展的意見》，支持民辦高校申報專業(yè)碩士、博士學(xué)位授予權(quán)，為高水平民辦高校脫穎而出創(chuàng)造條件。

四要落實政府“放管服”改革。加快民辦高等教育領(lǐng)域“減政放權(quán)”，歸還民辦高校作為知識部門應(yīng)享有的權(quán)利，使其依法自主辦學(xué)。建設(shè)服務(wù)型政府，建立以服務(wù)為中心的政府治理機(jī)制，促進(jìn)政府由對民辦高校直接干預(yù)和具體操作的“劃槳人”向宏觀規(guī)劃和調(diào)控協(xié)調(diào)的“掌舵者”轉(zhuǎn)變。正如弗里德曼所言：“國家的作用是建立規(guī)則，充當(dāng)確保公民得到高水平服務(wù)的管家……管制必須是少而精的?！保?9］政府應(yīng)努力為建設(shè)高水平民辦高校提供系統(tǒng)配套的制度規(guī)則、建立良好的市場秩序和公平的外部環(huán)境，為民辦高校的“崛起”提供有益助力和充分保障。當(dāng)前，東方理工大學(xué)等企業(yè)捐資舉辦的新型大學(xué)呼之欲出，民辦高校堅持“小而精”辦學(xué)定位，可以發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，堅持有限學(xué)科，匯聚一流人才，建設(shè)類似西湖大學(xué)的新型高水平民辦大學(xué)。［40］