□ 鄭咪咪施靜嫻

旅游碼頭供給能力不足一直是浙江省杭州市水上旅游發(fā)展過程中存在的主要矛盾，特別是存在一批受歷史遺留、未納入規(guī)劃等因素影響無法取得港口經(jīng)營許可的客船停靠站點，長期處于“無法可依、納管困難”的處境，對杭州市水上旅游良性發(fā)展形成較大制約。2020年交通部《關(guān)于進(jìn)一步加強水路客運安全管理的通知》等文件、2021年新《安全生產(chǎn)法》的發(fā)布，對水路客船?？空军c規(guī)范化管理提出了較高的要求。筆者通過對杭州市客運船舶?？空军c的調(diào)研整理，總結(jié)?？空军c的發(fā)展現(xiàn)狀及特點，分析?？空军c管理中出現(xiàn)的主要問題，結(jié)合杭州市客運旅游發(fā)展趨勢和安全管理方面的要求提出發(fā)展建議。

一、研究背景

1.行業(yè)背景

杭州市水上旅游較早，“十一五”期間隨著運河水上巴士開通、西溪國家濕地公園開園、湘湖旅游度假區(qū)開放以及千島湖景區(qū)不斷拓展，杭州市水上旅游蓬勃興起，水上旅游客運量逐年攀升?！笆濉遍_始，杭州市水路客運量趨于平穩(wěn)，2017年后穩(wěn)定在600萬人次以上，2020年受新冠肺炎疫情爆發(fā)影響，旅游行業(yè)面臨巨大沖擊，水路客運量顯著下滑。2022年在疫情管控常態(tài)化限制下，旅游行業(yè)依然低迷，水路客運量尚未完全恢復(fù)。2021年杭州市水路客運量為435.9萬人次，同比增長28.6%，2022年1—5月僅有43萬人次，同比下降77%。

從發(fā)展形勢來看，由于缺乏專項政策、規(guī)劃的支持，杭州市水上旅游和交通事業(yè)融合發(fā)展進(jìn)程緩慢，碼頭、陸域、公交等基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善，尤其是旅游碼頭供給能力不足，已成為“卡脖子”問題。杭州市現(xiàn)有碼頭數(shù)量偏少，配置簡陋陳舊，一期建造的碼頭和船舶停靠點無法滿足客船適靠尺度需求，難以有效協(xié)調(diào)港航及岸線資源利用。盡管《杭州市港總規(guī)劃（2005—2020年）》中顯示規(guī)劃建設(shè)24個旅游碼頭，然而截至2021年末，杭州市旅游碼頭建設(shè)僅實施10個，未實施14個，碼頭建設(shè)進(jìn)度相對滯后。

2.政策背景

近年來，交通運輸系統(tǒng)不斷加強客運安全管理，旅游碼頭作為客運體系的重要環(huán)節(jié)安全要求持續(xù)提升。

2020年12月，交通運輸部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強水路客運安全管理的通知》，要求“交通運輸主管部門、海事管理機構(gòu)要強化重大風(fēng)險管控，強化突出問題整治。督促水路客運相關(guān)經(jīng)營單位建立健全風(fēng)險管理工作制度，落實各項管控措施；加強客船靠泊管理和安全監(jiān)督檢查，嚴(yán)禁違規(guī)靠泊，特別要加強對客船靠泊?？吭O(shè)施建設(shè)、客運碼頭按設(shè)計能力接靠客船的監(jiān)管。港口經(jīng)營人要完善港口客運碼頭靠泊安全設(shè)施、旅客集散通道和客運站安檢設(shè)施配備，確保設(shè)施完好、安全適用，引導(dǎo)鼓勵客滾碼頭配備大型車輛安檢設(shè)施”。

2021年9月，新《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》施行，也對水上交通安全生產(chǎn)要求提出要求，特別強調(diào)了安全生產(chǎn)責(zé)任主體違法、失職行為的問責(zé)規(guī)定。

二、基本情況

1.分布概況

截至2021年末，杭州市航區(qū)列入《國內(nèi)水路運輸經(jīng)營許可證》的碼頭、客船臨時停靠站點共有181個，其中取得《港口經(jīng)營許可證》的碼頭34個，占比為18.8%，客船臨時?？奎c（以下簡稱“靠泊點”）147個。

2.現(xiàn)狀特點

（1）分布點多面廣。杭州市水路客船?？空军c數(shù)量眾多，呈現(xiàn)點多、線長、面廣、分布不均的特點?？坎袋c分布在蕭山、內(nèi)河、富陽、建德、淳安、濱江轄區(qū)，除桐廬、余杭轄區(qū)外，各地均有停靠站點。其中，內(nèi)河轄區(qū)數(shù)量最多，達(dá)到83個，占總數(shù)的56.5%，其次為蕭山轄區(qū)有31個，占總數(shù)的21.1%。

（2）結(jié)構(gòu)形式多樣。停靠站點碼頭結(jié)構(gòu)形式多樣，主要以重力式、高樁、浮碼頭（浮躉船或浮筒）、斜坡碼頭為主。西溪濕地部分碼頭由于進(jìn)行過翻新拓展，存在兩種結(jié)構(gòu)混合的形式。封閉水域的碼頭建造形式較為統(tǒng)一，由于水位波動范圍較小，且為追求景區(qū)整體美觀協(xié)調(diào)，碼頭表面多覆蓋木材，并包括安全裝置等。其他開放水域的碼頭形式各異，隨著建造年代不同，采用的結(jié)構(gòu)也不同。部分碼頭較為簡陋，只用簡單的水泥澆筑和牽引裝置，缺少安全圍欄等。淳安地區(qū)碼頭由于季節(jié)性因素，水位波動相對較大，島體眾多，故多采用浮碼頭和斜坡碼頭，避免了對島體開發(fā)破壞，有效保護(hù)了景區(qū)環(huán)境。

（4）管理模式差異大。目前，杭州市航區(qū)內(nèi)靠泊點日常維護(hù)主要由其所有或使用單位管理。封閉水域管理相對體系化，尤其是安全配套設(shè)施方面，系錨、防撞、上下客等安全設(shè)施都比較到位，并且在改造維修方面均有常規(guī)性計劃，如西溪、湘湖、千島湖庫區(qū)等。開放水域管理區(qū)別較大，部分靠泊點存在年久失修、安全設(shè)施缺失、日常無責(zé)任單位維護(hù)管理等問題。

三、存在的主要問題

1.靠泊點建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、安全管理體系缺失

杭州市航區(qū)內(nèi)靠泊點普遍規(guī)模較小、分布廣而散，尚無統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與管理規(guī)范。部分靠泊點結(jié)構(gòu)簡陋，個別靠泊點缺乏必要的船舶靠泊和游客上下船安全防護(hù)及服務(wù)設(shè)施，存在一定安全隱患。此外，在實際使用過程中，缺少標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的管理與服務(wù)規(guī)范。由于觀光游客偏好的改變以及季節(jié)性等原因，相當(dāng)一部分靠泊點為“僵尸”碼頭，形同虛設(shè)，長年停運閑置，使得各靠泊點使用頻率存在差異，但現(xiàn)階段又由于各種原因而無法取締，對安全維護(hù)、管理工作造成較大阻礙。

2.管理依據(jù)不足，監(jiān)管要求不統(tǒng)一

靠泊點管理當(dāng)前尚屬于法律法規(guī)空白區(qū)域，目前杭州市對靠泊點使用的唯一依據(jù)是原杭州市市港航管理局《杭港航管紀(jì)要【2015】14號會議紀(jì)要》。該紀(jì)要以2015年5月10日會議時間為界定，規(guī)定“對之后的新增客船?？奎c必須取得《港口經(jīng)營許可證》，對之前已在使用的無證停靠點須由當(dāng)?shù)卣块T以紀(jì)要形式明確安全監(jiān)管分工，并從紀(jì)要實施之日起每3年完成一次第三方安全現(xiàn)狀評價”，并采用相關(guān)多部門聯(lián)合審查機制確定。雖然上級部門領(lǐng)導(dǎo)目前尚認(rèn)可此會議紀(jì)要內(nèi)容，但隨著單位改革、職能履新、聯(lián)合審查機制的取消，該會議紀(jì)要實質(zhì)已形同虛設(shè)，由此導(dǎo)致水路運輸許可部門與行業(yè)監(jiān)管部門的許可、執(zhí)法依據(jù)不足、安全職責(zé)不清等問題。同時，因各縣市政府紀(jì)要文件內(nèi)容不同，執(zhí)行彈性空間較大，個別地區(qū)未對靠泊站點的維護(hù)運營、監(jiān)管責(zé)任部門進(jìn)行明確，由此造成各靠泊點日常管理水平良莠不齊，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一，站點形象各異，使這些靠泊點處于“游離于法律法規(guī)之外，事實上又無法停止使用，地方政府與行業(yè)管理部門背鍋”的怪圈，陷入“無人可管、無法可依”的管轄盲區(qū)，亟需通過立法或制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)予以確認(rèn)。

3.與發(fā)展規(guī)劃及市場趨勢脫節(jié)

杭州市水上旅游行業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段，產(chǎn)品種類多樣化、產(chǎn)品類型高端化、地域范圍擴大化、交通工具串聯(lián)化，均對客運碼頭建設(shè)和管理提出了更高的要求。2020年《杭州市市建設(shè)交通強國示范城市行動計劃（2020—2025年）》，提出實現(xiàn)美麗交通走在前列，深化交旅融合，打造精品旅游航線。2021年《杭州市市綜合交通發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提到杭州市水運交通已走向“三江四湖二河一溪”新時代，要全面提升京杭運河、錢塘江、杭甬運河等航道配套設(shè)施建設(shè)。然而從現(xiàn)階段來看，杭州市碼頭及靠泊站點整體數(shù)量依然稀少、與旅游景點銜接較差，遠(yuǎn)無法滿足規(guī)劃與市場的需要。此外，客運碼頭的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也明顯落后于市場實際?？瓦\碼頭投資金額大、建設(shè)周期長，設(shè)計與建造需要適應(yīng)城市發(fā)展與行業(yè)進(jìn)步的需求。尤其是當(dāng)前錢塘江航道拓寬、船舶大型化等趨勢下，客運碼頭建設(shè)需要考慮到將來五年甚至十年的需求。從現(xiàn)有發(fā)展趨勢來看，水上旅游發(fā)展逐漸與陸上旅游趨同，需要有規(guī)模大小及使用目的的區(qū)分，類似于公交運輸，既需要大型的長期的碼頭（集散中心），也需要小型的臨時的靠泊點（沿途站點），否則航線無法順利串連、資源無法充分利用。

四、發(fā)展建議

1.地方政府統(tǒng)籌管理，監(jiān)督落實

水上旅游行業(yè)牽涉較多管理部門，涉及財政、發(fā)改、水利、環(huán)保、國土、規(guī)劃、交通、旅游、農(nóng)業(yè)以及國有企業(yè)等多個部門的交叉管理，建議由市政府層面統(tǒng)籌管理水上旅游資源開發(fā)，建立“政府牽頭、部門協(xié)作、專業(yè)咨詢”的工作機制，完善對水上旅游產(chǎn)業(yè)“一盤棋”管理和服務(wù)，科學(xué)編制水上旅游客運發(fā)展專項規(guī)劃，明確碼頭布置、航線選取、運力規(guī)模等內(nèi)容，并與港口總體規(guī)劃、旅游規(guī)劃等做好銜接，并監(jiān)督落實。

2.盡快出臺相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)

近幾年，國內(nèi)水上旅游發(fā)達(dá)地區(qū)陸續(xù)出臺地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對行業(yè)趨勢變化、指導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展。2017年上海市發(fā)布《黃浦江游覽船及碼頭運營設(shè)施與服務(wù)質(zhì)量要求》，2020年海南省出臺《海上旅游客運服務(wù)質(zhì)量規(guī)范》，2021年三亞市印發(fā)《三亞市水上旅游項目促進(jìn)和管理辦法》、閬中市發(fā)布《關(guān)于全市客運渡口、客運碼頭、客船?？奎c、船舶集中停泊區(qū)重新統(tǒng)一命名的通知》、衡水市發(fā)布《內(nèi)陸水域游船碼頭安全運營規(guī)范》。建議對在水路客船靠泊管理方面有經(jīng)驗的地區(qū)開展專項調(diào)研，通過實地考察、專題座談、經(jīng)驗交流等形式，了解當(dāng)?shù)毓芾聿块T在客船靠泊管理方面的實際舉措、先進(jìn)經(jīng)驗和成熟做法，開拓視野、拓寬思維，在此基礎(chǔ)上出臺符合杭州市水上旅游發(fā)展特色的地方標(biāo)準(zhǔn)，建立高效科學(xué)的發(fā)展機制，促進(jìn)人員、資金、技術(shù)、信息等要素高效便捷流動，靈活探索形成水上旅游轉(zhuǎn)型發(fā)展經(jīng)驗，最大限度釋放行業(yè)發(fā)展活力，加快提升水上旅游發(fā)展質(zhì)量。

3.開展航區(qū)靠泊點規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)管理

鑒于靠泊點管理對杭州市水上旅游發(fā)展的重要性和緊急性，建議優(yōu)先開展杭州市航區(qū)靠泊點規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)管理，結(jié)合當(dāng)前市場與行業(yè)的發(fā)展實際，明確管理的原則、條件、程序、辦法和目標(biāo)，從?？空军c的定義、分類分級、選址設(shè)置、附屬設(shè)施、配套設(shè)備、運營管理要求等方面提出明確清楚的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，在標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建上突出杭州市特色，滿足杭州市水上旅游高質(zhì)量發(fā)展要求，為行業(yè)管理提供政策依據(jù)，為保障水路旅客運輸安全、樹立行業(yè)品牌起到積極的引領(lǐng)和示范作用。