我國專門法院的現(xiàn)代化“破產(chǎn)重組”改革問題研究

孔玲玲 趙偉

摘要：長期以來，司法改革忽略了專門法院的改革問題。專門法院的設(shè)立受到法治化、系統(tǒng)性、專業(yè)性以及案件量等因素的影響。目前專門法院存在著名存實亡、管轄機制落后、管理體制不順等問題，而新的專門法院在設(shè)立中也存在著設(shè)立標準模糊、創(chuàng)設(shè)機制缺失、批準機構(gòu)混亂等問題。專門法院的革新之路是：（一）“廢”——專門法院改革敢于“破產(chǎn)”;（二）“改”——專門法院改革勇于“重組”。對新專門法院要確定設(shè)立標準和條件，并保障立法跟進，適時制定專門針對專門法院的法律。

關(guān)鍵詞：專門法院;現(xiàn)代化法治;司法改革

中圖分類號：D922.29文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）04-0073-07

專門法院是司法現(xiàn)代化、專業(yè)化的產(chǎn)物，絕大多數(shù)人將法官視為“通才”，殊不知，專門法院與?？漆t(yī)院類似，對待“疑難雜癥”案件必須“對癥下藥”，否則會出現(xiàn)“牙疼病”在“骨科”看的窘態(tài)。長期以來，我國的專門法院缺乏基礎(chǔ)理論研究，幾經(jīng)調(diào)整，仍未形成系統(tǒng)制度建構(gòu)，傳統(tǒng)的專門法院迫切需要改革，新型的專門法院競相爭設(shè)，但擺在面前的重要問題是：什么是專門法院？建設(shè)什么樣的專門法院？如何建設(shè)專門法院？

一、專門法院的發(fā)展歷程

回首上個世紀70—80年代，我國專門法院的設(shè)立帶有濃厚的計劃經(jīng)濟印記，特定年代所形成的“法企不分”“法政不分”的管理體制，實際上有違司法公正的理念。相較之下，最近幾年設(shè)立的專門法院已走出歷史誤區(qū)，對時代變遷和人民群眾的司法需求進行了回應(yīng)，成為了司法改革的前沿陣地，開啟了司法現(xiàn)代化、專業(yè)化轉(zhuǎn)型之路。

（一）設(shè)立背景

1.經(jīng)濟需要及政策借鑒。新中國成立初期，我國的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟模式基本照搬蘇聯(lián)，而鐵路、礦山、林區(qū)、油田等是國民經(jīng)濟命脈，為了更好服務(wù)當時的工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)，我國的司法模式也是照搬了蘇聯(lián)模式。這一時期，專門法院承擔著促進和保障經(jīng)濟建設(shè)的歷史重擔，成立了軍事、鐵路、海事、林區(qū)、墾區(qū)法院等10余種專門法院。“這種法庭的成立，首先必須與破壞經(jīng)濟建設(shè)的罪犯作斗爭……并配合好大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)”。

2.司法效率及發(fā)展需求。在法律體系尚未完備的新中國成立初期，人少案多的積案現(xiàn)象及低端錯案現(xiàn)象問題嚴重，為了有效解決這一問題，當時采取的措施是在礦區(qū)、鐵路、海運等方面建立專門法庭，試驗推廣，挑選一批專門審理特殊案件的審判人才，解決積案問題，旨在提高司法效率與準確率，統(tǒng)一法律適用。其根本原因在于經(jīng)濟的發(fā)展必然伴隨著社會分工的不斷細化，這就要求司法應(yīng)以特殊規(guī)則對某種事務(wù)進行專門化管理，以避免普通法院適用冗長復(fù)雜的法律程序和一般法律規(guī)則，影響特殊事務(wù)中糾紛處理的公正性。

（二）設(shè)撤歷程

軍事法院在專門法院中歷史最為悠久，最早在革命戰(zhàn)爭時期，在紅軍內(nèi)部就設(shè)有軍事法庭。抗日戰(zhàn)爭時期設(shè)有軍法處。為更好地對軍事領(lǐng)域的糾紛及犯罪進行專門化管理，我國于1955年正式按照“撤處設(shè)院”的基本要求，推動軍法處向軍事法院改組。但是“文革”期間，不僅地方許多法院無法正常履職，而且就連軍事法院也受到影響而無法正常運行。直至1978年后，在改革開放浪潮影響下，法院司法職能重新被提上重要議程，各級軍事法院陸續(xù)得到了恢復(fù)，并在原有的基礎(chǔ)上形成了四級軍事法院體系。1982年9月，為了保持與《人民法院組織法》的一致性，對四級軍事法院體系進行了完善，由原來的“四級”向“三級”轉(zhuǎn)變，并明確了解放軍軍事法院的上級法院是最高院。在1982年對《憲法》進行修訂時，有學者提出要從憲法層面厘清軍事法院層級以及相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)體系，基于此，在修訂過程中就明確了軍事法院受國家最高司法機關(guān)的指導(dǎo)。經(jīng)過多次改革以及變動，現(xiàn)階段我國軍事法院呈現(xiàn)出審理體制完善、分工明確、劃分合理、覆蓋層級成體系等特點。

海事法院是我國發(fā)展較為成熟的專門法院。從歷史產(chǎn)生背景來看，我國一開始設(shè)立水上運輸法院的初衷主要是對水上、海上領(lǐng)域的相關(guān)民事糾紛以及刑事案件進行處理，但由于后來在實踐中出現(xiàn)管轄爭議，故在1984年陸續(xù)設(shè)立了海事法院，并明確了相應(yīng)管轄權(quán)能①。2019年12月，為了更好地管轄江蘇海域及內(nèi)河的海事糾紛，我國又在南京設(shè)立了第11家海事法院。海事法院的設(shè)定對于管轄權(quán)領(lǐng)域而言是一項重大變革，相較于原有以行政區(qū)劃為主的管轄體系，海事法院主要以海域、內(nèi)河、港口為主，且審理的案件是該領(lǐng)域的海商、海事案件。除此之外，從層級以及建制來看，海事法院與中級法院的層級和建制相同，基于此，若雙方對海事法院的裁決不服，則應(yīng)當以海事法院所在地的高院為上訴法院。海事法院最早歸屬于交通部門或港航企業(yè)，其不符合國際司法慣例，移交司法系統(tǒng)后，才實現(xiàn)了司法職能的有機統(tǒng)一，確保司法體系能夠完備化。

相較于軍事法院和海事法院，由于受到原有鐵道部等主體的影響，鐵路法院在設(shè)立和撤銷過程中遇到的阻力較大。鐵路法院初建于1954年3月，之所以在當時會產(chǎn)生鐵路法院，是因為當時的鐵路運輸對軍事、社會、經(jīng)濟都有重要影響，在國家交通體系中占據(jù)著極為重要的位置，關(guān)乎著國計民生。為了更好地懲治鐵路領(lǐng)域發(fā)生的刑事犯罪，我國立法者在參照蘇聯(lián)立法例以及司法機構(gòu)設(shè)置經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，設(shè)立了該法院。1957年，在“反右”運動和法律虛無主義思想的干擾下，鐵路法院全部被撤銷。改革開放后，鐵路法院于1980年至1982年相繼恢復(fù)，管轄范圍由原僅限于危害鐵路運輸?shù)男淌掳讣U大至涉鐵民事案件。除此之外，為了完善司法體系的層級，我國在當時還設(shè)定了鐵路高級法院。直至1987年，由于省高院、鐵路高級法院并存的局面不利于權(quán)責劃分，故我國撤銷了鐵路高級法院，但保留了鐵路基層院以及鐵路中院。2009年至2012年，隨著鐵路領(lǐng)域的改革力度不斷加強，加之鐵道部改革方案已經(jīng)逐步確定，我國開始探索將鐵路法院移交至地方司法系統(tǒng)進行管理。經(jīng)過改革后，該法院由所在駐地的省高院管理?，F(xiàn)階段，鐵路法院作為專門法院改革的排頭兵，逐漸嘗試跨行政區(qū)劃類案件管轄，如行政領(lǐng)域、知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域、公益訴訟領(lǐng)域集中管轄的試點。再者，如北京、南京鐵路法院在機構(gòu)改革不增編制的背景下，采取“撤一設(shè)一”模式，北京、南京鐵路法院被撤銷，北京互聯(lián)網(wǎng)法院、南京海事法院“借殼上市”。

此外，在特定歷史時期因特定行業(yè)產(chǎn)生的專門法院，如農(nóng)墾區(qū)、油田區(qū)、林區(qū)的法院都已經(jīng)劃分為地方管理。部分法院在名稱上雖還帶有林區(qū)、礦區(qū)等名稱，但事實上與專門法院的性質(zhì)、屬性都截然不同。21世紀以來，新設(shè)立的專門法院主要集中在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域、海事海商領(lǐng)域、金融領(lǐng)域，如知識產(chǎn)權(quán)法院、海事法院、金融法院，等等。另外，互聯(lián)網(wǎng)法院并不是專門法院。在互聯(lián)網(wǎng)法院中有一個特殊點，該類法院只是對涉互聯(lián)網(wǎng)案件進行集中管轄，這與學理上以及司法實踐中所稱的專屬管轄有本質(zhì)區(qū)別。實際上，互聯(lián)網(wǎng)法院作為新時期專門法院設(shè)立模式的“試驗田”，暫時還不具備專門法院屬性，不屬專門法院范疇。

二、專門法院的設(shè)立因素

一個國家機關(guān)的設(shè)立，非一日之舉，不僅需要充分、細致、科學的研究論證，還需要國家投入大量的人力、物力、財力。一個國家機關(guān)的撤銷或合并，同樣也得考慮到編制的統(tǒng)籌使用、人財物的分流等問題。所以，我們既要看到專門法院設(shè)立的優(yōu)勢、好處，也要看到專門法院設(shè)立的難點、弊端。若不考慮基本國情，一味地參照國外模式設(shè)立專門法院，即使設(shè)立，最終也避免不了淪為“爛尾工程”。從2018年修改的《人民法院組織法》對專門法院的相關(guān)規(guī)定以及結(jié)合“專門”一詞的內(nèi)涵外延，可以推導(dǎo)出21世紀后專門法院設(shè)立考慮的主要因素及現(xiàn)實需要。

（一）法治化因素

“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治?！雹诜ㄖ位蛩厥菍ｉT法院設(shè)立必然要考慮和遵循的因素之一，《憲法》《人民法院組織法》對專門法院的設(shè)置、組織、職權(quán)及法官任免都只作出了原則性規(guī)定。因此，要以符合本國國情的法治思維和法治方式推進專門法院的改革工作，而不是照搬和套用國外的專門法院設(shè)立模式，“鞋子合不合腳，只有自己穿了才知道”。從專門法院的設(shè)撤歷程來看，有些專門法院是由全國人大常委會批準設(shè)立或撤銷，有些又由中央機構(gòu)編制委員會等機構(gòu)批準設(shè)立或撤銷，還有些由最高人民法院批復(fù)設(shè)立或撤銷，而法律授權(quán)的是由全國人大常委會才有權(quán)對專門法院設(shè)撤等作出決定，所以，若由其他機構(gòu)批準設(shè)立專門法院，會導(dǎo)致其法律地位缺失。除此之外，專門法院的設(shè)立與一國司法體系緊密相連，屬于黨、國家重大決策事項之一。從這個角度來看，通過一系列諸如風險評估、專家論證、聽證參與、合理性審查、集體討論、合法性審查等程序，能夠確保專門法院的設(shè)立工作具有可行性、操作性以及科學性。綜上，專門法院的設(shè)立既要做到科學決策，又要注意決策法治化水平的高低，做到依法決策，這關(guān)系著專門法院審判職能能否全面履行，也是全面依法治國在司法領(lǐng)域的優(yōu)勢顯現(xiàn)。

（二）系統(tǒng)性因素

現(xiàn)在很多地方的司法專業(yè)領(lǐng)域都在爭取設(shè)立專門法院目標，如果每個司法專業(yè)領(lǐng)域都設(shè)立專門法院，那就會成為類似于政府的各個行政部門，專門法院的數(shù)量會增加，改革的成本也會增加，案件管轄的交叉，勢必會增加當事人訴累，難以與現(xiàn)階段司法體制改革目標相契合。正如習近平總書記指出：“注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進改革的重要方法?！雹蹚默F(xiàn)有司法體系來看，在審判職能領(lǐng)域，專門法院、普通法院共同行使審判權(quán)能，但絕大多數(shù)案件都由普通法院審理，只有少數(shù)專業(yè)性強的案件才由專門法院審理，而專門法院審理的案件占比非常小，設(shè)立專門法院的目的也不是要逐步替代普通法院，而是為了用專門法院的特殊審理程序、專業(yè)法官素養(yǎng)解決一些在普通法院無法解決的案件難題。所以，專門法院的改革亦要善用戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維，從整體上、全局上把握未來事物的總體發(fā)展方向和趨勢，既要服務(wù)和保障國家重大戰(zhàn)略任務(wù)，也要考慮到有無設(shè)立的現(xiàn)實必要，更要考慮到能否解決掣肘司法公正的訴訟“主客場”問題，以及群眾對公平正義的期待問題。

（三）專業(yè)性因素

最早設(shè)立專門法院，除了專業(yè)性因素外，還有照搬國外司法模式或保護重點領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)等因素，但司法領(lǐng)域自始至終都是一個專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，不管是普通法院還是專門法院所有審理的案件都有專業(yè)性要求，所以，21世紀之后再設(shè)立專門法院，就不能再用上世紀70—80年代的標準來衡量案件的專業(yè)性程度，時代變了，專業(yè)性的內(nèi)涵和外延就會發(fā)生變化。從以前設(shè)立的專業(yè)法院看，不置可否地存在著貪多求全的現(xiàn)象，專門法院在新時期要解決的問題是普通法院所不能解決的，要與普通法院實現(xiàn)相得益彰、優(yōu)勢互補，使其各自充分發(fā)揮自己的作用，而不是把普通法院所能解決的案件競爭過來管轄，否則極易造成專門法院的“普通化”，專門法院的改革就會陷入枯魚涸轍。專門法院的案件審理要講究專業(yè)化、精品化，重點解決專業(yè)性更強、程序特點更復(fù)雜的特定案件類型的審判體制和機制問題。

（四）案件量因素

無案件量，不成法院，無論是普通法院還是專門法院，都要有案件量的支持，法院大門敞開，目的就是為了受理案件，化解矛盾糾紛，案件量達不到一定程度，專門法院的專業(yè)性就無法實現(xiàn)，精品化就無法持續(xù)，但是否專門法院的管轄范圍越大越好？未必見得，以海事法院為例，海事法院從成立至今，案件管轄范圍不斷擴大，從1984年的18種海事、海商案件，到1989年的42種，到2001年的63種，再到2016年的108種。受理的案件總量確實逐步上升，但年均收案量、人均結(jié)案量卻很低;受理的案件類型確實更加豐富，但大多數(shù)案件都不具備復(fù)雜性、涉外性特征。海事法院受理的大多數(shù)案件已經(jīng)與普通法院的民商事案件差異不大，長此以往，也就背離了當時設(shè)立海事法院的初衷。再以鐵路法院為例，在轉(zhuǎn)交地方管理之后，涉鐵路案件數(shù)量已經(jīng)微乎其微，其面臨著無案可辦的境地，所以不得不依靠所屬高院指定全部或部分行政案件或知識產(chǎn)權(quán)案件或環(huán)境資源案件或道路交通案件進行管轄，也直接反映出案件量是專門法院設(shè)立考慮的重點因素。專門法院的健康發(fā)展，離不開一定規(guī)模的案件量，也不能與普通法院爭搶受案范圍，而是要將需要專門化審理的專業(yè)性案件納入，將專業(yè)性不強的普通案件排除。

三、專門法院的困境

（一）原有專門法院不再專門

1.“專門”名存實亡。原有專門法院既可說之是專門法院，也可說其不是真正意義上的專門法院。之所以如此說的原因在于原有專門法院當時并未納入國家司法體制統(tǒng)一管理，且人財物都受制于或?qū)儆谒鶎俨块T或企業(yè)管理，部門（企業(yè)）既是法院的管理者，又是法院的當事人，這無可避免地存在著部門保護主義，不僅損害了人民法院的司法權(quán)威，也無法實現(xiàn)真正意義上的公平正義。在這種形勢下，隨著依法治國戰(zhàn)略的提出，原有的專門法院開始改革。2004年，兩級油田法院移交遼寧省地方管理，成立了遼河市法院和遼河中級法院。2007年，位于東北、西北、東南、西南六省市的林業(yè)法院與原屬企業(yè)或部門分離，轉(zhuǎn)入地方管理，統(tǒng)一納入國家司法體系。2009年至2012年，鐵路法院實現(xiàn)全部移交地方，完成改制。至此，從油田法院作為改革試點，到林業(yè)法院的改革推行，再到鐵路法院的扎實推進，這些原本屬于部門或企業(yè)管理的專門法院改革工作取得重要成效，同時，這些專門法院雖名稱中還含有鐵路、林區(qū)等字樣，但都已脫離專門法院范疇④。

2.管轄機制落后。管轄問題是專門法院運行的根本性問題，“管多大、管多寬”都決定著專門法院設(shè)立后能否長期運行和健康發(fā)展，從上世紀70—80年代看，雖然設(shè)立的專門法院類型很多，但均存在著管轄制度不合理、不科學等問題，導(dǎo)致設(shè)立之后無案可辦，甚至到處找案子辦、要案子辦，司法資源被空置或浪費。原本設(shè)立專門法院的初衷是將地方管轄的一類或幾類案件歸類集中辦理，但后續(xù)為了案件量，又逐步實行民事、刑事、行政“三合一”。與國外設(shè)立的專門法院相比，實行“三合一”確實充實了專門法院的案件量，但是極易導(dǎo)致審判職能碎片化。例如，對于部分不需要專門法院管轄的案件，由專門法院審理會存在“越俎代庖”之嫌疑。例如，在知識產(chǎn)權(quán)法院管轄領(lǐng)域，強化知識產(chǎn)權(quán)保護，激發(fā)創(chuàng)新活力以及實現(xiàn)“三合一”看似無可厚非，但是知識產(chǎn)權(quán)本身就屬于一種私權(quán)利，多數(shù)國家的知識產(chǎn)權(quán)法院也僅是負責集中審理商標、專利等技術(shù)上的侵權(quán)案件的上訴案件，并非將所有涉及知識產(chǎn)權(quán)的所有案件都歸到知識產(chǎn)權(quán)法院審理。將這些原本由普通法院管轄的案件交由專門法院，勢必會進一步導(dǎo)致專門法院內(nèi)部出現(xiàn)人力資源與案件數(shù)量之間的矛盾。專門法院為了解決這一問題，就需要進一步增加機構(gòu)、增加編制，最終導(dǎo)致專業(yè)化審判職能弱化、專業(yè)法官辦理專門案件精力分散，專門法院與普通法院的差別也逐漸不再明顯。

3.管理體制不順。原有專門法院在未納入國家司法體系之前，管理體制非常混亂，因其缺乏對應(yīng)的人大監(jiān)督，審判權(quán)使用任意性強，法官的任免程序也都未經(jīng)過國家權(quán)力機關(guān)的任免，人事、辦案經(jīng)費都依靠所屬部門或企業(yè)負擔，所以其權(quán)力來源、司法公信力一直被社會所質(zhì)疑。移交地方改制之后，首要問題就是要解決專門法院和地方黨委、地方人大、地方政府之間的關(guān)系，但經(jīng)過多年改革，仍未能充分解決干部管理、辦案經(jīng)費、機構(gòu)改革等問題。有的按照省級機關(guān)建制管理干部，有的交由省法院管理，有的又由所在地的市委或市法院管理，這種管理體制上的混亂，導(dǎo)致原專門法院的人才流動困難，且無法真正融入到地方黨委、政府的組織活動中去。以徐州鐵路法院和原南京鐵路法院為例，移交前兩家單位級別一樣，一開始移交地方時，二者都交由江蘇省高院管理。后原南京鐵路法院下沉到南京市管理，就出現(xiàn)了前者屬于省級正處級單位，法官由江蘇省人大任免，后者屬于市級正處級單位，法官由南京市人大任免，導(dǎo)致改革實踐中無法用統(tǒng)一模式對專門法院進行統(tǒng)一監(jiān)督和管理，加之專門法院管轄案件和區(qū)域的特殊性，所在地黨委政法委并不認為其屬于本地法院，再加之有些專門法院的級別較高，出現(xiàn)了地方想管也無法管的局面⑤。

（二）新興專門法院難以新設(shè)

1.設(shè)立標準模糊。設(shè)立標準解決的是新時期應(yīng)當設(shè)立什么樣的專門法院的問題？長期以來，雖然我國專門法院的實踐歷程不少，但對專門法院的理論研究深度不夠，時至今日，仍缺乏一套系統(tǒng)的、完整的專門法院設(shè)置標準。專門法院在全國城市如何進行總體布局？按照何種條件、何種標準設(shè)置？這些都無明確依據(jù)，而新時期設(shè)立的知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等主要是因為知識產(chǎn)權(quán)保護、金融市場穩(wěn)定等政策上升到了國家戰(zhàn)略任務(wù)高度，那是否之后的環(huán)境資源法院、破產(chǎn)法院等等都可以將國家戰(zhàn)略作為設(shè)立專門法院的標準呢？新時代的專門法院創(chuàng)設(shè)之后，為了保證其能夠生存，又不斷地去爭取行政、刑事的案件的管轄權(quán)，將其與民事案件形成“三合一”審判模式，新時期的專門法院就必須得實行“三合一”模式么？實踐中，將這些案件歸到專門法院后，并未見得審判質(zhì)效就比原本在普通法院審理要好多少，實際還是宣傳的社會效果要大于實際的實踐效果。還有在一些原本不需要設(shè)立專門法院或者不符合設(shè)立專門法院的地方設(shè)立了專門法院，如現(xiàn)今在自貿(mào)區(qū)設(shè)立專門法院，自貿(mào)區(qū)本身就是試驗區(qū)，若有一天自貿(mào)區(qū)政策不再，是否在此設(shè)立的專門法院就得撤并呢？歸根結(jié)底出現(xiàn)這些問題的原因在于設(shè)立標準的缺失。

2.創(chuàng)設(shè)機制缺失。創(chuàng)設(shè)機制解決的是新時期怎么樣建設(shè)專門法院的問題？換言之，專門法院符合創(chuàng)設(shè)的法定標準之后，應(yīng)當遵循什么法定程序或步驟，按照什么樣的法定時間創(chuàng)設(shè)。從國際視野看，除極個別國家的地方可以設(shè)立法院外，大多法院都是由國家來設(shè)立，司法權(quán)本身就屬于中央事權(quán)，所以設(shè)立專門法院本身也應(yīng)當屬于中央的職權(quán)范圍內(nèi)事項，憲法、法律又只作了原則性規(guī)定，對創(chuàng)設(shè)程序并未明確規(guī)定，而創(chuàng)設(shè)程序又是專門法院合法身份取得、依法行使職權(quán)的必要條件，沒有完整的創(chuàng)設(shè)程序，專門法院的新設(shè)、改造、撤銷都無法順利進行。此外，專門法院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置也成問題，專門法院的管轄區(qū)域一般較大，會在同一省份的不同城市或在不同省份的不同城市下設(shè)專門法庭，專門法院的級別一般都定位為中院建制，下設(shè)的法庭類比所在地，相當于當?shù)氐幕鶎臃ㄔ海瑳]有統(tǒng)一的創(chuàng)設(shè)程序，在哪些城市下設(shè)法庭，下設(shè)多少個法庭，下設(shè)法庭后能否真正有效服務(wù)當?shù)厝罕?，都是?chuàng)設(shè)前需要考慮的問題。

3.批準機構(gòu)混亂。批準機構(gòu)解決的是由誰來設(shè)置專門法院的問題？也就是要對專門法院的屬性、審判權(quán)力來源進行合理界定與劃分。從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，《憲法》第三條第三款就普通法院與專門法院的設(shè)立、監(jiān)督事項予以了明確。對于普通法院來說，省區(qū)縣都有區(qū)縣人大機構(gòu)，但是專門法院沒有對應(yīng)的人大機構(gòu)，難以明確由哪一級的人大來產(chǎn)生。從實際實踐來看，也正是因為如此，專門法院的產(chǎn)生一直很混亂。原有的專門法院，有的由司法部與行業(yè)主管部門通過通知的形式進行設(shè)立，譬如森林法院⑥。部分則是在中央政法委批準下，由國務(wù)院、最高院通過通知的形式設(shè)立，如最初成立的6個海事法院⑦，成立5個月后，才獲全國人大常委會的批準通過⑧。部分則是直接由最高院通過批復(fù)的方式設(shè)立，如武漢鐵路中院等⑨。從近些年設(shè)立的專門法院來看，已經(jīng)形成如下慣例，即由中央深改組制定方案、全國人大常委會做決定。南京海事法院由中央編制委員會辦公室批復(fù)撤銷南京鐵路法院，成立南京海事法院⑩。新設(shè)的互聯(lián)網(wǎng)法院雖不屬于專門法院的范疇，但其設(shè)立方案仍然是因中央深化組會議通過，只是未經(jīng)人大會議決定，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院與杭州鐵路法院合署辦公，“一套班子，兩塊牌子”，最高院在批復(fù)成立北京、廣州互聯(lián)網(wǎng)法院的同時，也撤銷了北京鐵路法院和廣州第二鐵路法院。由此可知，若是新成立的專門法院，由中央決定是否設(shè)立，再由全國人大常委會批準通過;若是“借編制”成立的專門法院，一般原法院由誰批復(fù)設(shè)立就由誰批復(fù)撤銷后再批復(fù)設(shè)立新的法院?？傮w上看，新時期專門法院的批準設(shè)立機構(gòu)已經(jīng)逐步符合法律相關(guān)規(guī)定，但仍存在部分程序瑕疵，希望在未來《憲法》《人民法院組織法》修改時能加以完善。

四、專門法院的革新之路

中國的法院從來就不僅僅是一個單純的裁判機構(gòu)，作為國家治理系統(tǒng)的一部分，在國家治理體系中，法院扮演著“審判者”的角色，對于社會糾紛以及相關(guān)法律事務(wù)具有主導(dǎo)作用。而改革就勢必會導(dǎo)致部分事項發(fā)生變動，就意味著要有所“舍”，否定過去一些在現(xiàn)代看來不符合規(guī)律的體制和做法，也要有所“得”，承繼一些經(jīng)驗做法，加以改造，制定出一些與時俱進的制度。正如中央所強調(diào)，司法改革不能停留在“隔靴搔癢”的境界，而是應(yīng)當因時制宜、因地制宜、因事制宜，從現(xiàn)實出發(fā)進行改革，確保改革工作可行、科學、高效。要勇于突破條條框框束縛，但同時也要處理好“依法改革”的問題，不能純粹為了改革而改革，搞“良性違法”。

（一）“廢”——專門法院改革敢于“破產(chǎn)”

新一輪的司法改革中，對原來設(shè)立的專門法院，學界出現(xiàn)了一些呼吁撤銷或與地方法院合并的聲音，筆者認為，改革就需要“步子邁得大一點”，對原來設(shè)立的專門法院要敢于“破產(chǎn)”。

一是原專門法院未獲得《憲法》上的地位?！稇椃ā访鞔_提及的專門法院只有軍事法院，其他專門法院當時均是由部門或者企業(yè)管理，不僅未取得《憲法》上的法律地位，且本身就違反了憲法原則，也不符合《人民法院組織法》的相關(guān)規(guī)定。海事法院設(shè)立還經(jīng)過全國人大的批準，鐵路法院、森林法院當時僅根據(jù)最高院下發(fā)的通知就作為設(shè)立和管轄范圍確定的依據(jù)，合法性存疑不說，其名義上屬于司法機關(guān)，實質(zhì)上又隸屬于行政權(quán)之下，與司法獨立性原則格格不入。海事法院已經(jīng)率先從這種錯誤模式中走了出來，鐵路、森林等法院雖然納入國家司法體系，但是實際上也已經(jīng)不具備專門法院屬性，對于退出專門法院的原專門法院改革力度就得深一點、大一點，要廢或撤就應(yīng)該徹底，撤銷后將這些政法編制統(tǒng)籌使用，以便去設(shè)立更為必要的新的專門法院。

二是案件類型的專門性不是設(shè)立原專門法院的唯一充分必要條件。其實每種類型的案件都具備一定的專門性，不止原專門法院的海事、海商案件，涉鐵路、森林案件是專門案件，比如勞動爭議案件、婚姻家事案件、破產(chǎn)案件，等等，這些案件難道不具備專門性嗎？所以，若針對一項專門案件就成立一個專門法院，勢必會造成司法割據(jù)的現(xiàn)象發(fā)生，案件的專門性不是成為設(shè)立專門法院的理由，這些專門案件都可并入普通法院，成立單獨的審判庭完成審判任務(wù)，之所以要成立專門法院來審此類案件，還是基于國家戰(zhàn)略角度的原因，當此類案件所對應(yīng)的國家政策不再作為國家戰(zhàn)略時，這些原本因此類案件而成立的專門法院，就應(yīng)當退回到普通法院去。

（二）“改”——專門法院改革勇于“重組”

改革當然成本越低越好，所以筆者對待原專門法院的改革態(tài)度是能在其基礎(chǔ)上進行合理改造為最優(yōu)，對待新專門法院改革態(tài)度是能預(yù)設(shè)出未來專門法院設(shè)立的樣本為最好。

1.設(shè)立標準。許多領(lǐng)域都在爭取設(shè)立專門法院，知識產(chǎn)權(quán)法院和金融法院已經(jīng)先行一步，而環(huán)境法院、破產(chǎn)法院、家事法院、勞動爭議法院、行政法院等都在努力爭取，但這些爭取的領(lǐng)域中，很多理由是基于國外有了，所以我們也要有，這種論證顯然是沒有考慮到實際國情的?，F(xiàn)代專門法院的設(shè)立，按照大陸法系的觀點是以事務(wù)管轄為原則。如前所述，也不是每一類司法事務(wù)都得通過設(shè)立一個專門法院來解決，設(shè)立專門法院首要考慮的就是現(xiàn)實基本國情和回應(yīng)人民群眾最為強烈的現(xiàn)有司法需求，所以就得明確專門法院的設(shè)立標準。比如，金融領(lǐng)域問題突出嚴重，社會分工精細化程度又高，解決金融問題所需的專業(yè)性程度又強，對法官的綜合素質(zhì)要求又硬，這種程度就可以考慮設(shè)立金融法院。再比如，行政訴訟受地方干預(yù)性大，不跨區(qū)域?qū)徟须y以解決司法地方化的弊病，且群眾對法院解決行政機關(guān)的問題期望值又高，這種標準就可以考慮設(shè)立行政法院。簡言之，一定時期內(nèi)，某些領(lǐng)域亟待解決司法公平化、審判專業(yè)化、問題突出化等條件就可以作為可以考慮設(shè)立專門法院的標準和因素。以后，專門法院的設(shè)或撤就可以朝著這些正確的司法改革方向前進。

2.合理“重組”。每件新事物出現(xiàn)的原因必然有其能夠存在的合理性，原專門法院的設(shè)立也并非一無是處，它們同樣在重要歷史時期發(fā)揮了舉足輕重的作用，事實上，直接廢除原專門法院也存在著極大的難度，要考慮到編制調(diào)配、人員分流、資產(chǎn)清理等方方面面。因此，我們更應(yīng)該考慮原專門法院形成的歷史背景，肯定它們在特殊時期發(fā)揮的作用，在尊重歷史的基礎(chǔ)上，取其精華，去其糟粕，可以根據(jù)其特點，對其進行合理化的改造或整體功能性轉(zhuǎn)變。比如，林業(yè)、礦業(yè)等法院可以考慮轉(zhuǎn)為環(huán)境法院，鐵路法院法院由于其跨區(qū)劃審判的特點，可以考慮轉(zhuǎn)為跨行政區(qū)劃法院專門審理行政案件。海事法院在“一帶一路”發(fā)展的今天，又開始重新發(fā)揮著重要的作用，但海事法院只受理一審海事案件，導(dǎo)致一審專門二審不專門的體制出現(xiàn)，要不要如軍事法院一樣，形成三級建制或設(shè)立海事高級法院。這些針對性的專門法院改革問題都值得進行深入研究。

3.立法保障。從頂層設(shè)計角度來看，專門法院的“破產(chǎn)重組”，需要繼續(xù)完善現(xiàn)行的《人民法院組織法》等相關(guān)法律。誠然，專門法院最理想狀態(tài)是制定出關(guān)于專門法院設(shè)立、運行、撤并等方面的法律。目前，知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院的設(shè)立都已經(jīng)進入了具體實踐階段，所以更應(yīng)以此為契機，加快立法工作，改變專門法院無法可依的狀態(tài)，至少在《人民法院組織法》再次修改時，能夠?qū)ｉT法院作單章規(guī)定，通過立法或修法明確設(shè)立專門法院的條件，確認現(xiàn)有專門法院的法律上的地位，為專門法院發(fā)展和未來專門法院的設(shè)立留出足夠空間，對專門法院的設(shè)立因素、建設(shè)標準、創(chuàng)立程序、運行機制等多方面確定規(guī)則，如此，專門法院的司法改革才能真正更為徹底，才能真正堅守司法服務(wù)現(xiàn)代化的宗旨、才能真正走上審判模式專業(yè)化的軌道。

注釋：

①1984年，根據(jù)全國人大常委會通過的《關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》和最高院《關(guān)于設(shè)立海事法院幾個問題的決定》。之后，分五次分別在廣州、大連、上海、青島、天津、武漢、寧波、廈門、?？?、北海等10個港口城市設(shè)立海事法院。

②出自北宋王安石《周公》一文，習近平總書記在《省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學習貫徹十八屆三中全會精神，全面深化改革專題研討班上的講話》中引用該名言。

③2017年6月26日，習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會議上的講話。

④李敏：“專門法院的回歸之路——訪最高人民法院政治部相關(guān)負責人”，載《中國審判》[J].2012年第3期。

⑤阿計：“專門法院變革與創(chuàng)新——鐵路法院深度改革進行時”，《法治與社會》[J]，2018.（11）.

⑥1980年12月1日，司法部聯(lián)合林業(yè)部、司法部、公安部、最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于在重點林區(qū)建立與健全林業(yè)公安、檢察、法院組織機構(gòu)的通知》，成立森林法院。

⑦1984年5月24日，最高人民法院、交通部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于設(shè)立海事法院的通知》，在上海、天津、青島、大連、廣州、武漢等6個口岸城市設(shè)立海事專門法院。

⑧1984年11月14日，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》。

⑨2005年12月23日，最高院作出《關(guān)于同意設(shè)立西安鐵路運輸中級法院的批復(fù)》（發(fā)[2005]（220號）、《關(guān)于同意設(shè)立太原鐵路運輸中級法院的批復(fù)》（法[2005]221號）、《關(guān)于同意設(shè)立武漢鐵路運輸中級法院的批復(fù)》（法[2005]222號）。

⑩2014年6月6日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議，審議通過《關(guān)于設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的方案》。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》。2020年12月22日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議決定設(shè)立海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)法院。2018年3月28日，習近平主持召開中央全面深化改革委員會第一次會議，會議審議通過了《關(guān)于設(shè)立上海金融法院的方案》，設(shè)立上海金融法院。2018年4月27日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過《關(guān)于設(shè)立上海金融法院的決定》。2020年12月30日，中央全面深化改革委員會第十七次會議審議通過《關(guān)于設(shè)立北京金融法院的方案》。2021年1月22日，第十三屆全國人大常委會第二十五次會議通過《關(guān)于設(shè)立北京金融法院的決定》。2019年2月，中央機構(gòu)編制委員會辦公室下發(fā)《關(guān)于設(shè)立南京海事法院的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字[2019]5號），南京鐵路法院撤銷，南京海事法院獲批準設(shè)立。

2017年6月26日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會議審議通過了《關(guān)于設(shè)立杭州互聯(lián)網(wǎng)法院的方案》;2018年7月6日，中央全面深化改革委員會主任習近平主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議，會議審議通過了《關(guān)于增設(shè)北京互聯(lián)網(wǎng)法院、廣州互聯(lián)網(wǎng)法院的方案》。

龍宗智：《重建民眾對司法的信任感——當前司法難題及應(yīng)對》，載《南方周末》[N].2010-7-15。

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作者簡介：孔玲玲（1982—），女，漢族，江蘇鹽城人，單位為南京海事法院，研究方向為法學。

趙偉（1993—），男，漢族，安徽合肥人，單位為南京海事法院，研究方向為海商法、環(huán)境法。