張新軍 陳曦笛

一、問題的提出

主要反映海洋利用國訴求的“海洋自由”與主要反映沿海國訴求的“海洋鎖閉”之間的爭斗，在海洋法的發(fā)展進(jìn)程中從未止歇，并隨著海洋權(quán)力格局的變動而此消彼長。(1)Charles Pirtle, “Military Uses of Ocean Space and the Law of the Sea in the New Millennium”, 31 Ocean Development & International Law 7(2000), p.11.在《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)共17部320條文本中，有關(guān)實(shí)體權(quán)利義務(wù)的領(lǐng)海、用于國際航行的海峽、群島國、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架及島嶼制度，均涉及對沿海國和海洋利用國利益的調(diào)整和權(quán)力分配及規(guī)范權(quán)力行使之內(nèi)容。(2)上述各項(xiàng)制度中涉及環(huán)境保護(hù)和科考的沿海國的權(quán)力行使的規(guī)范還在公約第12部(海洋環(huán)境保護(hù))和第13部(海洋科學(xué)考察)中進(jìn)一步加以規(guī)定。特別在領(lǐng)海的無害通過、國際海峽的過境通行、群島海道通行和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)第三國活動等多項(xiàng)制度上，《公約》較為鮮明地反映了國際社會在沿海國與海洋利用國利益考量中對兩者權(quán)力進(jìn)行平衡的嘗試。(3)UNCLOS III balanced competing security interests of naval powers and some coastal States with detailed provisions for the regime of innocent passage through the territorial sea and the introduction of the regime of transit passage.See John Norton Moore, “The Regime of Straits and the Third United Nations Conference on the Law of the Sea”,74 American Journal of International Law 77(1980), p.121.

正如《公約》序言第四段所言，《公約》“在妥為顧及所有國家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序”。(4)UNCLOS, Preamble.為建構(gòu)此種“便利國際交通和促進(jìn)海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)以及研究、保護(hù)和保全海洋環(huán)境”的法律秩序，《公約》的具體制度安排旨在通過“一攬子”協(xié)議，平衡沿海國和海洋利用國的利益。然而，鑒于利益沖突的復(fù)雜性和妥協(xié)的必要性，《公約》文本在各項(xiàng)制度上對兩者的權(quán)利義務(wù)的表達(dá)往往抽象模糊。這樣的“建構(gòu)性模糊”(constructive ambiguity)(5)Jeanine Womble, “Freedom of Navigation, Environmental Protection, and Compulsory Pilotage in Straits Used for International Navigation”, 61 Naval Law Review 134(2012), p.135.，意味著締約國試圖構(gòu)建的權(quán)力平衡并非靜止，而是須借助對相關(guān)條款的解釋與適用從而動態(tài)地最終實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。由此，《公約》以所謂“海洋憲章”的外殼，為當(dāng)代國際海洋法律秩序提供了必要的靈活性——但有時也可被視為增加了潛在的不穩(wěn)定性。這也可能是《公約》被稱為“活的條約”(Living Treaty)(6)Richard Barnes et al.,Law of the Sea-UNCLOS as a Living Treaty, BIICL, 2016.的部分原因。

無論如何，《公約》相關(guān)條款的解釋適用，并不能由沿海國或海洋利用國單方?jīng)Q定，而是受制于《公約》第15部的爭端解決機(jī)制。原則上，動態(tài)平衡將繼續(xù)反映在締約國的嗣后實(shí)踐中，并通過《公約》規(guī)定的爭端解決途徑最終得到確定。但在《公約》通過40年后的當(dāng)下，沿海國當(dāng)初所期待的權(quán)力獲得有限，卻愈發(fā)頻繁地受限于海洋利用國以“航行自由”為名的某種絕對性權(quán)力。近年的國際司法裁判中，以航行自由為代表的海洋利用國利益，似乎開始被視為一種不可減損、不容侵犯的“金科玉律”。(7)ITLOS, The M/V “Norstar” Case(Panama v.Italy), Judgment of 10 April 2019, para.216-218; PCA: The “Enrica Lexie” Incident(Italy v.India), Award of 21 May 2020，para.527; ICJ, Alleged Violations of Sovereign Rights and Maritime Spaces in the Caribbean Sea(Nicaragua v.Colombia), Judgment of 21 April 2022, para.144.

回顧海洋法的發(fā)展歷史，主導(dǎo)秩序建構(gòu)與重建的往往是海洋大國，(8)James Kraska,Maritime Power and the Law of the Sea: Expeditionary Operations in World Politics, Oxford University Press, 2011, pp.157-159.See generally Anthea Roberts,Is International Law International?, Oxford University Press, 2017.該研究討論了特定國家，尤其是大國，通過多種途徑對國際法可能造成的顯著影響。而在當(dāng)下，美國無疑是世界上的“頭號海洋大國”，它還與“朋友和盟友們”(friends and allies)共同建立起了當(dāng)前的海洋秩序。(9)同注⑧，James Kraska文, p.160.美國的言說與行動往往受到特別的關(guān)注，具備遠(yuǎn)超過一般國家的影響力。在《公約》建構(gòu)之沿海國和海洋利用國利益動態(tài)平衡的發(fā)展過程中，美國作為非締約國仍然起著獨(dú)特而奇妙的作用：美國長期基于“主要海洋利用國”的自我認(rèn)知，將《公約》部分條款視為具有習(xí)慣法性質(zhì)的規(guī)則，以此提出美國對《公約》的解釋立場，否定《公約》締約國通過嗣后實(shí)踐在《公約》解釋上構(gòu)筑平衡的意義。本文將此種美國為影響《公約》解釋適用的習(xí)慣法主張稱之為“美國習(xí)慣法”，其內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑將在本文第三部分得到進(jìn)一步論述。美國以此在言說上將《公約》締約國嗣后實(shí)踐貶損為“過度海洋主張”，通過外交和軍事實(shí)力并用的“航行自由行動”對其加以“矯正”，試圖塑造一種有悖于《公約》本旨的國際海洋法律秩序。

本文核心關(guān)注的問題是，美國如何通過“美國習(xí)慣法”推進(jìn)對《公約》中“建構(gòu)性模糊”條款的單方解釋立場，并對《公約》項(xiàng)下意在平衡沿海國和海洋利用國利益的權(quán)力分配設(shè)計(jì)加以“再平衡”(10)FACT SHEET: Advancing the Rebalance to Asia and the Pacific, White House: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/11/16/fact-sheet-advancing-rebalance-asia-and-pacific，最后訪問時間：2022年10月21日; Robert G.Sutter et al.，Balancing Acts: The U.S.Rebalance and Asia-Pacific Stability,https://www2.gwu.edu/～sigur/assets/docs/BalancingActs_Compiled1.pdf，最后訪問時間：2022年10月21日。我們在本文中借用“再平衡”一詞，以描述美國通過“實(shí)力”影響《公約》所設(shè)計(jì)的權(quán)力格局，進(jìn)而主導(dǎo)以《公約》為中心的海洋法律秩序之做法。。這無疑將影響《公約》相關(guān)制度動態(tài)平衡之發(fā)展，進(jìn)而對《公約》意圖建立的國際海洋法律秩序產(chǎn)生根本性的影響。在很大程度上，也正是借助“美國習(xí)慣法”，美國才能進(jìn)而宣揚(yáng)所謂的“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的海洋秩序。“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的海洋秩序和以《公約》為中心的當(dāng)代國際海洋法律秩序究竟有何不同，有進(jìn)一步揭示的必要。

本文首先圍繞美國針對所謂沿海國“過度海洋主張”所涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域和制度，在回顧《公約》中沿海國與海洋利用國“初始”利益平衡的基礎(chǔ)上，梳理歸納美國主張的所謂海洋利用國“傳統(tǒng)權(quán)利”，以及壓制沿海國“過度海洋主張”的實(shí)踐路徑。本文發(fā)現(xiàn)，“美國習(xí)慣法”已經(jīng)對《公約》試圖構(gòu)筑的沿海國和海洋利用國的權(quán)力平衡，產(chǎn)生了向海洋利用國傾斜的“再平衡”之影響。然而，由非締約國主導(dǎo)《公約》規(guī)則的解釋與發(fā)展，并再造《公約》試圖建立的平衡究竟有多大的可行性和合理性？一方面，在《公約》的個別制度領(lǐng)域，國際司法仲裁對此未置可否。另一方面，近期案例顯示，在低潮高地、島礁地位、直線基線、遠(yuǎn)洋群島地位、沿海國在毗連區(qū)的管制事項(xiàng)等問題上，國際司法仲裁機(jī)構(gòu)受到了“美國習(xí)慣法”影響。但是上述個案上的判斷，和反映《公約》初始平衡的文本及條款自身目的及宗旨難以完全自洽，其權(quán)威性仍有待締約國實(shí)踐進(jìn)一步確認(rèn)。最后應(yīng)指出的是，在很多情況下，美國受地緣政治企圖的驅(qū)動，在立場、主張與實(shí)踐中采取“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，這更凸顯了“美國習(xí)慣法”的不正當(dāng)性。

二、《公約》的“平衡”設(shè)計(jì)和美國指責(zé)的“過度海洋主張”

任何一個沿海國利用海洋的需求，既可以通過“海洋鎖閉”主張，也可以通過“海洋自由”得到。受一國特定地理情況、地緣政治和軍事實(shí)力等因素的影響，一個向度上利益的吸引力往往強(qiáng)于另一個向度。特定國家在權(quán)衡兩個向度的利益后，可能采取“沿海國”或“海洋利用國”的自我定位?；谏鲜龆ㄎ划a(chǎn)生的兩個陣營之間利益差異帶來的法律立場分化和沖突，也恰恰構(gòu)成了《公約》締結(jié)過程中的重大阻力。部分矛盾在談判過程中通過妥協(xié)和讓步得以解決，并以《公約》文本的形式明確地被固定下來。但在很多時候，由于雙方立場在短時間內(nèi)難以得到調(diào)和，或者利益指向在談判時尚不明確，為了確?！豆s》最終能夠得以締結(jié)，各國便以原則性的“平衡”替代具體確定的解決方案。換言之，部分矛盾因難以調(diào)和或在當(dāng)時未引起足夠重視，最終被有意或無意地模糊處理，而留待“隨后的演變趨勢”(subsequent evolutionary trends)對這種“平衡”的澄清及塑造。(11)Tullio Scovazzi,“The Evolution of International Law of the Sea: New Issues, New Challenges”,286 Hague Academy of International Law 39(2000), p.54.

(一)沿海國和海洋利用國利益平衡的重點(diǎn)領(lǐng)域中的“建構(gòu)性模糊”

締約國在《公約》部分條款中設(shè)置“建構(gòu)性模糊”的意圖，首先反映在公約的起草過程中。軍艦的無害通過問題就因過于激烈的觀點(diǎn)對立而被擱置。早在1958年第一次聯(lián)合國海洋法會議期間，委內(nèi)瑞拉、羅馬尼亞和土耳其等國就對列入“軍艦無害通過領(lǐng)海應(yīng)申報或經(jīng)審批”的條款表示支持，但該提案因未得2/3同意而未能通過。(12)UN, Doc.A/CONF.13/37-43, pp.66-68.1975年的《非正式單一協(xié)商文本》中“無害通過權(quán)適用于軍艦”的條款因30多個國家的聯(lián)合反對而遭刪去。(13)Budislav Vukas,The Law of the Sea: Selected Writings, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp.136-137.與此類似，包括中國在內(nèi)的28個沿海國聯(lián)合要求增加關(guān)于“安全”之規(guī)定，以替代性地“尋找一項(xiàng)關(guān)于軍艦無害通過領(lǐng)海問題可接受的妥協(xié)方案”也未獲通過。(14)Satya N.Nandan and Shabtai Rosenne(eds.),United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: A Commentary(Vol.II), Martinus Nijhoff Publishers, 1993, pp.197-199.在此情況下，為了《公約》能夠整體地得到接納，締約國不再討論允許抑或禁止軍艦無害通過權(quán)的提案。盡管《公約》的第2部分第3節(jié)規(guī)定了領(lǐng)海的無害通過制度，但外國軍艦無害通過問題，由于沿海國和海洋利用國的立場對立的不可調(diào)和，最終妥協(xié)于制度上的“留白”。(15)同注，pp.177-178.這并非單純是由于缺乏考慮而產(chǎn)生的“缺陷和模糊”，而是無法調(diào)和矛盾時，不得已之下“無奈的選擇”。(16)楊澤偉：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉的主要缺陷及其完善》，載《法學(xué)評論》2012年第5期，第63頁。

毗連區(qū)的安全事項(xiàng)是否應(yīng)被作為沿海國管制權(quán)事項(xiàng)也引發(fā)了爭論。在第一次聯(lián)合國海洋法會議上，波蘭關(guān)于在毗連區(qū)制度下的管制權(quán)清單中增加“安全”事項(xiàng)的提案在第一委員會以微弱多數(shù)獲得通過，但沒有獲得全體會議通過所需的多數(shù)，(17)UN, Official Records of the First United Nations Conference on the Law of the Sea(1958), Vol.II, doc.A/CONF.13/38, para.63.因?yàn)榱硪恍┮庖妶?jiān)持認(rèn)為，安全概念“極端的含糊不清”，可能引起沿海國的濫用行為。(18)Articles concerning the law of the sea with commentaries 1956，UN：https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/commentaries/8_1_8_2_1956.pdf.在海底委員會1972年會議上，五十五國集團(tuán)再次提議將安全事項(xiàng)作為沿海國在毗連區(qū)的管制事項(xiàng)之一。(19)UN, Report of the Seabed Committee 1972, AC.138/66 and Cor.2, p.142.由于相反意見的存在，第三次聯(lián)合國海洋法會議最終沒有將沿海國在毗連區(qū)的安全管制權(quán)力列入《公約》文本，但同樣沒有認(rèn)定存在任何國際法禁止沿海國行使這種權(quán)力。(20)同注，pp.269-274.

在此后引發(fā)較大爭議的當(dāng)屬專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)軍事活動問題。在《公約》漫長的談判進(jìn)程中，一國在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展軍事活動帶來的法律問題，就一直是爭論的焦點(diǎn)。相當(dāng)一部分國家反對軍事活動，尤其是在航行與飛越之外的演習(xí)等“操縱或使用武器”的活動被視為《公約》第58條第1款項(xiàng)下的“其他國際合法用途”的一部分。巴西、意大利和烏拉圭等國都曾發(fā)表聲明指出，第三國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事活動應(yīng)當(dāng)受到限制，至少未經(jīng)第三國同意不得進(jìn)行軍事演習(xí)。(21)Multilateral Treaties Deposited with the Seretary-General(ST/LEG/SER.E/-), Part.26.6.這種反對一直持續(xù)到上述國家批準(zhǔn)或簽署《公約》之時及此后。相反觀點(diǎn)則認(rèn)為，只要不違背“避免使用武力或武力相威脅的義務(wù)”之軍事活動仍然可以被視為“合法”，故不應(yīng)一般性地限制軍事活動的形式。(22)同注，pp.564-565.鑒于分歧相當(dāng)明顯，締約談判未能就第58條“是否涵蓋超越單純通過或飛越的軍事活動得出結(jié)論性的答案”。(23)Alexander Proelss et al., ed.,United Nations Convention on the Law of the Sea: A Commentary, C.H.BECK, 2017, p.453.在此情況下，雖然參與締約進(jìn)程的各方也一直在試圖平衡沿海國與海洋利用國的不同利益訴求，但《公約》最終還是選擇對該問題保持沉默，而僅僅留下一些模糊的暗示。(24)Jing Geng.“The Legality of Foreign Military Activities in the Exclusive Economic Zone under UNCLOS”, 28 Merkourios-Utrecht Journal of International & European Law 22(2012), p.22.

過境通行制度同樣是沿海國與海洋利用國利益平衡的產(chǎn)物。在用于國際航行海峽的航行制度問題上，海洋利用國陣營與沿海國陣營在航行自由和領(lǐng)海安全問題上針鋒相對。最終合意達(dá)成的過境通行制度，試圖在公海制度上的“航行自由”和領(lǐng)海制度上的“無害通過”之間找到一個平衡點(diǎn)，盡管在具體內(nèi)容上仍然保持“建構(gòu)性模糊”。針對部分條款中的“留白”，《公約》引入了“一般接受的國際規(guī)章”，要求通過相關(guān)國際組織(國際海事組織)的進(jìn)一步立法加以調(diào)整。(25)同樣處理的“建構(gòu)性模糊”手法，在有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋環(huán)境保護(hù)制度中也得到運(yùn)用。白佳玉：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉締結(jié)背后的國家利益考察與中國實(shí)踐》，載《中國海商法研究》2022年第2期，第5頁。

不僅談判過程顯示了眾多《公約》制度上的“建構(gòu)性模糊”，各國的解釋性聲明也對此印證。為了保證“一攬子協(xié)議”(package deal)得到完整的接受和執(zhí)行，《公約》第309條明確規(guī)定除非明文規(guī)定，不允許任何締約國提具保留。盡管如此，《公約》還是在第310條規(guī)定允許締約國作出解釋性聲明。但第310條也規(guī)定“須這種聲明或說明無意排除或修改本公約規(guī)定適用于該締約國的法律效力”，強(qiáng)調(diào)該條不是《公約》第309條禁止保留的例外。顯然，第310條存在的前提就是具有一攬子協(xié)議性質(zhì)的《公約》條款——由于條文的“建構(gòu)性模糊”——存在解釋的余地。

截至2022年4月2日，《公約》已被168個國家或?qū)嶓w所批準(zhǔn)，其中有93個國家或?qū)嶓w曾就《公約》部分條款提出聲明。(26)Declarations and Statements(UNCLOS, Page last updated: 04/02/2022)，UN：https://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_declarations.htm.基于《公約》第309條提出的解釋性聲明，主要圍繞領(lǐng)海無害通過、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動、用于國際航行的海峽和群島水域內(nèi)通行以及島嶼地位、內(nèi)陸國或地理不利國權(quán)利等方面的問題展開。(27)宋燕輝教授研究表明締約國就《公約》作出的聲明大致可分為七類。See Yann-Huei Song, “Survey of Declarations or Statements Made by the Parties to the Law of the Sea Convention: 30 Years after Adoption”, 28 International Journal Marine & Coastal Law 5(2013), p.7.其中，有關(guān)領(lǐng)土問題的聲明和爭端解決問題的聲明顯然與《公約》解釋無關(guān)。有關(guān)爭端解決機(jī)制的選擇或強(qiáng)制性爭端解決機(jī)制的排除提出的聲明，均是根據(jù)《公約》第15部爭端解決機(jī)制的相關(guān)條款的規(guī)定提出，也不同于基于《公約》第309條提出的解釋性聲明。在這些解釋性聲明中，一部分明確表示《公約》有關(guān)部分制度存在未予明確規(guī)范之內(nèi)容，(28)例如克羅地亞就指出，《公約》并沒有規(guī)定軍艦的無害通過是否應(yīng)當(dāng)受到沿海國的限制。See UN, Treaties Series: Treaties and International Agreements Registered or Filed and Recorded with the Secretariat of the United Nations(volume 1862)625(2000).而另一些聲明之間存在相互沖突這一事實(shí)，亦說明了這一點(diǎn)。僅圍繞領(lǐng)海內(nèi)軍艦的通過問題，就有24個締約方在簽署、批準(zhǔn)或其后的時間點(diǎn)提出了解釋性聲明。部分海洋國家對沿海國限制軍艦無害通過表示了堅(jiān)決反對。(29)Treaty Collection, UN: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en#EndDec，最后訪問時間：2022年10月21日。與此相對，部分國家在解釋性聲明中強(qiáng)調(diào)，對外國軍艦的領(lǐng)海通過采取事先通知或批準(zhǔn)的國內(nèi)法措施，并不違反《公約》規(guī)定。(30)同注。同樣，圍繞專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)軍事活動的合法性問題，在11個作出解釋性聲明的締約國中，7個發(fā)展中國家認(rèn)為他國未經(jīng)沿海國同意不得在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展軍事活動；4個歐洲國家反對稱，沿海國無權(quán)限制第三國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開展軍事活動。(31)同注，Yann-Huei Song文, pp.29-31.

《公約》締約歷史與各國在解釋性聲明中的立場碰撞已經(jīng)清晰地揭示，盡管《公約》在某些場合被視作無所不包的“海洋憲章”，但如學(xué)者所指出的，作為各方妥協(xié)的產(chǎn)物，它刻意或是無意地留下了一些模糊不清、需要進(jìn)一步進(jìn)行解釋的問題。(32)同注，Yann-Huei Song文, pp.57-58.在涉及海上通道的航行、海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，《公約》引入“一般接受的國際規(guī)章”等國際合作機(jī)制，就在所涉的建構(gòu)性模糊條款基礎(chǔ)上如何建構(gòu)穩(wěn)定的規(guī)則體系給出初步指引。但在涉及沿海國安全和海洋利用國的海上軍事活動的大量條款上，并不存在上述機(jī)制?！豆s》在眾多領(lǐng)域涉及沿海國和海洋利用國權(quán)力平衡的條款中的“建構(gòu)性模糊”，為相關(guān)條款的接受提供了最大公約數(shù)，促成《公約》成功締結(jié)的同時，也為部分國家借助言說與行動進(jìn)行有利于海洋利用國利益的“再平衡”提供了機(jī)會。

(二)美國海洋政策中指責(zé)的“過度海洋主張”

美國政府在確定不加入《公約》之時就已聲明，美國“準(zhǔn)備接受與海洋的傳統(tǒng)用途有關(guān)的利益平衡……并按照這種平衡行事”。(33)Statement on United States Oceans Policy of March 10, 1983,United States：https://www.reaganlibrary.gov/archives/speech/statement-united-states-oceans-policy.1983年的里根宣言明確表示，“《公約》也包含那些有關(guān)海洋傳統(tǒng)利用的條款，這些條款總體上確認(rèn)了現(xiàn)有的海洋法(maritime law)和實(shí)踐，并公平地平衡了所有國家的利益……美國將以符合《公約》所反映的利益平衡的方式，在全世界范圍內(nèi)行使和維護(hù)其航行和飛越的權(quán)利和自由”。(34)同注。盡管美國表面上是承認(rèn)《公約》與習(xí)慣國際法上存在著沿海國與海洋利用國的利益的平衡，但在實(shí)際的政策主張中，美國試圖維護(hù)的歷來是海洋利用國一方的利益。

此外，美國國務(wù)院自1970年起就持續(xù)發(fā)布“海洋疆界”系列報告，旨在審查沿海國的海洋主張，以評估其是否符合國際法。(38)U.S.Department of State, Limits in the Seas.美國海軍發(fā)布的《美國海上行動法指揮官手冊》，稱領(lǐng)海之外為《公約》文本上并不存在的所謂“國際水域”，并強(qiáng)調(diào)在此區(qū)域內(nèi)，所有國家都享有“公海的航行飛越自由”(the high seas freedoms of navigation and overflight)。(39)US, The Commander’s Handbook on the Law of Naval Operations(2022), pp.1-7 & 1-8.不僅如此，美國抵制“過度海洋主張”的立場還在其對特定事件表態(tài)中得以體現(xiàn)。例如美國國務(wù)院就針對中國，在南海仲裁案前后發(fā)布了一系列立場文件，指責(zé)中國在南海的主張是所謂的“過度海洋主張”并缺乏國際法依據(jù)。(40)Ned Price, Department Spokesperson, Department Press Briefing, U.S.Department of State; Kelly Craft, The Representative of the United States of America to the United Nations, Letter to the Secretary General of the United Nations.值得注意的是，美國大力反對和抵制的“過度海洋主張”僅僅針對沿海國，且與《公約》試圖建構(gòu)起“平衡”的重點(diǎn)制度領(lǐng)域高度重合。

三、“美國習(xí)慣法”下海洋利用國權(quán)力再平衡：法律言說和實(shí)現(xiàn)路徑

雖然并非《公約》締約國，但美國作為海洋大國，其在處理沿海國與海洋利用國關(guān)系時采用此種極具傾向性的政策，對《公約》的“平衡”設(shè)計(jì)和發(fā)展已造成難以忽視的法律影響。

(一)從政策宣示到法律言說的“美國習(xí)慣法”

現(xiàn)代國際法上要求通過多邊條約對國際法進(jìn)行編纂和發(fā)展?！豆s》的眾多條款反映了對既有習(xí)慣法的編纂，而不少條款也被普遍接受為習(xí)慣法。(41)J.Ashley Roach, “Today’s Customary International Law of the Sea”, 45 Ocean Development & International Law 239(2014), pp.239-256.因此，盡管美國不是《公約》的締約國，《公約》中具有習(xí)慣法性質(zhì)的條款當(dāng)然約束美國。就上述習(xí)慣法性質(zhì)條款的規(guī)范內(nèi)容，非締約國也有權(quán)表達(dá)特定立場。有研究表明，在國際法規(guī)則的解釋適用問題上，國家往往會采用某種偏好的解釋立場，以維護(hù)自身的特定利益。(42)同注⑧，Anthea Roberts書, pp.14-16.在《公約》通過后的40年間，美國在認(rèn)同《公約》部分條款具備習(xí)慣國際法的一般性立場之下，巧妙地將習(xí)慣國際法作為以美國立場影響《公約》的紐帶。但應(yīng)當(dāng)指出，美國經(jīng)由習(xí)慣法路徑解釋和適用《公約》而構(gòu)造的“美國習(xí)慣法”，以及這一現(xiàn)象背后的所謂“以規(guī)則為基礎(chǔ)的秩序”，和《公約》建立的國際海洋法律秩序存在著緊張關(guān)系。

首先，盡管美國從未明確《公約》中哪些條款具有習(xí)慣法性質(zhì)，但在實(shí)踐中，美國積極地將《公約》中賦予締約國權(quán)利的條款認(rèn)定為習(xí)慣國際法，并借由強(qiáng)大實(shí)力主導(dǎo)其規(guī)范內(nèi)容的發(fā)展，即便其所主張的條款并未被廣泛接受為具有習(xí)慣法性質(zhì)的制度。例如，過境通行權(quán)尚未在習(xí)慣國際法中得到確立，(43)R.R.Churchill and A.V.Lowe,The Law of the Sea, Manchester University Press, 1999, p.7.但美國堅(jiān)持認(rèn)為，《公約》中的“過境通行權(quán)”制度已經(jīng)成為一般性約束各國的習(xí)慣國際法，由此在霍爾木茲海峽的通行問題上，美國就聲稱享有過境通行權(quán)，進(jìn)而要求非締約國伊朗受此約束。(44)United States Department of State, Limits in the Seas No.112, pp.68-69.《公約》大陸架制度中的哪些條款具備習(xí)慣法效力至今也仍有爭議，(45)Ashley Roach,“Today’s Customary International Law of the Sea”, 45 Ocean Development & International Law 239(2014), pp.239-242.而美國卻強(qiáng)調(diào)，有關(guān)大陸架定義的第76條和規(guī)定“沿海國對大陸架的權(quán)利”的第77條均“反映了習(xí)慣國際法”，并自認(rèn)為享有相關(guān)權(quán)利。(46)Treaty Between the United States and Mexico on the Delimitation of the Continental Shelf in the Western Gulf of Mexico Beyond 200 Nautical Miles, Washington, DC, 9 June 2000.Available at https://www.state.gov/wp-content/uploads/2020/02/US_Mexico_2000_withExtension.pdf.美國還對“至少100萬平方公里的200海里以遠(yuǎn)大陸架”主張權(quán)利。(47)Frequently Asked Questions about U.S.ECS Project, United States Department of State: https://www.state.gov/frequently-asked-questions-u-s-extended-continental-shelf-project/，最后訪問時間：2022年10月21日。

然而，美國對其自認(rèn)的《公約》中習(xí)慣法條款項(xiàng)下的義務(wù)，如大陸架制度中規(guī)定沿海國在《公約》第82條項(xiàng)下200海里以遠(yuǎn)大陸架開發(fā)的惠益分享義務(wù)則絕口不談。美國對《公約》義務(wù)的抗拒，與美國對《公約》項(xiàng)下權(quán)利與自由的孜孜以求已形成鮮明的對比。有學(xué)者批判此類做法不啻于“享受《公約》的好處，卻不必遵守其他不可接受的規(guī)則”。(48)Jonathan Charney, “Comment: The United States and the Law of the Sea after UNCLOS III: The Impact of General International Law”, 46 Law and Contemporary Problems 37(1983), p.37.如果換作其他國家，采用“合則用不合則廢”的“習(xí)慣法路徑”之做法，難免要被美國視為“流氓國家”(rogue states)之行徑。這從根本上有違《公約》通過“一攬子協(xié)議”建立秩序的精神。

其次，即便是對那些具有習(xí)慣法性質(zhì)的《公約》條款，要實(shí)現(xiàn)“建構(gòu)性模糊”使得沿海國和海洋利用國的動態(tài)利益平衡，最終也要通過締約國實(shí)踐來構(gòu)筑，并受制于《公約》的爭端解決程序以確定相關(guān)條款的具體規(guī)范內(nèi)容。然而，美國卻可以基于非締約國地位，單方推進(jìn)其解釋立場而不受《公約》意圖建立的包括爭端解決機(jī)制在內(nèi)的法律秩序之約束。

最后，在實(shí)體規(guī)范內(nèi)容上，“美國習(xí)慣法”始終將海洋利用國的利益作為海洋法規(guī)則必須絕對保護(hù)或處于優(yōu)先的地位。在評價沿海國主張和行動時，美國立場文件多稱之為“過度海洋主張”，而并不直接認(rèn)定其“非法”?；蛟S美國的政策制定者也意識到，在條約和習(xí)慣國際法沒有明確禁止此類活動時，沿海國只是在規(guī)則不明確的情況下，以不符合海洋法上沿海國與海洋利用國利益平衡的方式擴(kuò)張自身利益，而影響了海洋利用國的應(yīng)得利益。因此，沿海國的主張是“過度”而難以說是非法的。然而，美國仍然基于航行自由否定這些“過度”主張，并通過“航行自由計(jì)劃”加以矯正。美國將其反對的沿海國立場稱為“過度海洋主張”而不直接定義為非法，看似謙抑，實(shí)則是為自身行動創(chuàng)造必要的靈活性，以便通過多種方式的國家實(shí)踐，逐漸推動自身的觀點(diǎn)被逐漸接納為“有權(quán)解釋”。

(二)實(shí)現(xiàn)路徑

在近10年的《公約》談判中，美國始終積極參與，并實(shí)質(zhì)影響了《公約》中各項(xiàng)制度的最終形成。《公約》在締結(jié)后被有些人奉為所謂的“海洋憲章”，其對于美國維護(hù)其海洋利用國利益的重要性亦不言而喻?！懊绹?xí)慣法”的實(shí)體規(guī)范內(nèi)容，已經(jīng)直接或間接地對《公約》的解釋適用產(chǎn)生影響。

為了探討小麥根尖細(xì)胞中O2－·含量升高的原因，進(jìn)一步檢測了一系列與ROS代謝相關(guān)酶的活性。如圖2A所示，與對照相比，10 mmol／L硝酸鹽顯著降低SOD活性，降低了21.0%。相反，硝酸鹽處理能夠顯著提高POD活性，10、60 mmol／L硝酸鹽處理分別提高 POD活性11.8%和 147.5%（圖 2B）。由圖2C可知，硝酸鹽處理對分解H2O2的酶CAT活性影響不大。因此，硝酸鹽能夠顯著提高POD活性，而只有低濃度硝酸鹽能夠降低SOD酶活性。

1.直接路徑

“美國習(xí)慣法”影響《公約》平衡的直接路徑主要有以下三類。

其一，借助精心設(shè)計(jì)的國家實(shí)踐實(shí)現(xiàn)其目的。在“航行自由行動”項(xiàng)下，美國持續(xù)不斷開展與自身對于海洋法規(guī)則的理解一致的國家實(shí)踐，有針對性地創(chuàng)造習(xí)慣國際法存在的重要證據(jù)。例如，作為《公約》非締約國的美國，對軍艦無害通過的積極主張“廣為人知”。美國每年例行開展大量的“航行自由行動”，派遣軍艦穿越他國領(lǐng)海以“證明”軍艦無害通過的合法性。拋開各方的立場分歧不論，這些信念明確、模式清晰的言說和行動，將在識別習(xí)慣國際法時被視為具有法律意義的國家實(shí)踐。

其二，為維護(hù)所謂“規(guī)則”提供懲罰性后果，以壓制或改變他國立場。“航行自由行動”在“證明”美國立場合法性的同時，也同時以近乎“公開羞辱”的方式試圖否定他國國內(nèi)立法和規(guī)章在國際法上的合法性。而遭到“懲罰”的國家懾于美國的海上霸權(quán)，往往沒有能力或“勇氣”采取對等的反制措施。就直線基線而言，美國基于習(xí)慣法立場對《公約》相關(guān)條款作出的解釋是：作為一般性的規(guī)則，正常基線應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭m用，而直線基線僅僅是“該規(guī)則的有限例外”(the limited exceptions to this rule)，(49)II Cumulative Digest of United States Practice in International Law 1981-1988, p.1775.且直線基線的任一線段都不應(yīng)超過24海里，其包含的內(nèi)水面積也應(yīng)以必要和“緊鄰”(immediate vicinity)為限。(50)United States Department of State, Limits in the Seas No.117, pp.3-5; State Department Telegram 96 State 181478, delivered August 21, 1996.See also Ashley Roach and Robert Smith, “Straight Baselines: The Need for a Universally Applied Norm”, 31 Ocean Development & International Law 47(2000), p.63.美國以維護(hù)“規(guī)則”為名開展了大量挑戰(zhàn)他國設(shè)立的直線基線的海上行動。僅在2021年一年，美國就通過“航行自由行動”的方式“懲罰”了與其直線基線立場不同的至少9個國家。(51)U.S., Annual Freedom of Navigation Report of Fiscal Year 2021.

其三，誘導(dǎo)性地影響他國立場。在強(qiáng)力之外，美國也善于利用地緣政治利益誘使他國接納其擴(kuò)張海洋“公域”、壓縮沿海國權(quán)力范圍的主張。例如，對中國1996年在西沙群島劃設(shè)的直線基線以及美國認(rèn)為中國在南海其他群島的潛在“直線基線主張”，美國就持續(xù)表達(dá)強(qiáng)烈的反對立場。在美國深度介入南海事務(wù)之前，中國的周邊國家大多事實(shí)上并沒有表達(dá)對“大陸國家”在遠(yuǎn)洋島群劃設(shè)直線基線的反對。當(dāng)美國開始大力推銷其有關(guān)遠(yuǎn)洋群島基線的觀點(diǎn)之時，越南和菲律賓等南海的沿海國基于地緣政治和利益考量，紛紛傾向于接受這種壓縮沿海國權(quán)利的觀點(diǎn)。(52)Viet Nam, Note Verbale No.22/HC-2020; the Philippines, Note Verbale No.000191-2020.

習(xí)慣國際法的建立有如“在公共場所形成一條道路”，當(dāng)“一些特定的路線被大多數(shù)人遵循”，最終導(dǎo)致這條道路成為強(qiáng)制性的，而在某一領(lǐng)域的大國顯然將比其他國家有著更頻繁的實(shí)踐，而后者并沒有踩下最初腳印的能力。(53)Pitt Cobbett,Cases on International Law(Vol.Ⅱ), Sweet & Maxwell, 1931, p.5.同樣不可否認(rèn)的是，在其他條件相同的情況下，大國的行為遠(yuǎn)比小國在習(xí)慣國際法的識別中受重視，(54)Michael Byers, “Custom, Power and the Power of Rules: Customary International Law from an Interdisciplinary Perspective”, 17 Michigan Journal of International Law 107(1995), p.144.更遑論在這些習(xí)慣國際法語境下大國所具有的天然優(yōu)勢。(55)George Rodrigo Bandeira Galindo and Cesar Yip, “Customary International Law and the Third World: Do Not Step on the Grass”, 16 Chinese Journal of International Law 251(2017), pp.251-270.盡管國家在法律上平等已經(jīng)成為現(xiàn)代國際法的基本原則之一，但同樣公認(rèn)的事實(shí)是，大國常常實(shí)際享受著比其他國家“更平等”(more equal)的地位，尤其是在習(xí)慣國際法的語境之下。(56)Kevin Jon Heller, “Specially Affected States and the Formation of Custom”, 112 American Journal of International Law 191(2018), pp.201-202.客觀上，美國在海洋法上的言說及與之一致的行動造成了遠(yuǎn)超過一般國家的法律影響，撥動沿海國與海洋利用國的利益平衡，切實(shí)地影響以《公約》為中心的國際海洋法律秩序在當(dāng)下的發(fā)展。

2.間接路徑

很多時候，美國還能夠通過學(xué)說傳播和人員流動，間接地影響國際司法仲裁在相關(guān)問題上的判斷。Anthea Roberts的研究已經(jīng)揭示，真實(shí)世界中的國際法很大程度上由跨國界的人員、文獻(xiàn)和思想的流動構(gòu)成的：來自不同國家的知識分子被期待，平等地共同完成國際法的制定、解釋、分析和應(yīng)用。但美國等西方國家的學(xué)者占有奠定體系的先發(fā)優(yōu)勢而始終支配著這一過程，致使某些國家的立場和方法以“國際化為幌子在各種跨國場所被采用和應(yīng)用”。(57)同注⑧，Anthea Roberts書, pp.8-9.

在海洋法領(lǐng)域，美國無疑是當(dāng)前極重要的“學(xué)說輸出國”。從時間的縱向尺度來看，我們必須承認(rèn)，美國和美國學(xué)者全過程地參與了當(dāng)代海洋法的形成，并且作出極重要的貢獻(xiàn)，盡管大多時候這些理論和方法是以美國利益為出發(fā)點(diǎn)的。(58)Law of the Sea Convention-Timeline, U.S.Department of State: https://www.state.gov/law-of-the-sea-convention/，最后訪問時間：2022年10月21日。即便是我國學(xué)者亦不得不承認(rèn)，美國參與到幾乎全部《公約》條文的起草過程之中，并在領(lǐng)海的無害通過權(quán)、國際海峽、過境通行制度、大陸架制度及公海自由原則等問題上發(fā)揮主導(dǎo)作用。(59)參見沈雅梅：《美國與〈聯(lián)合國海洋法公約〉的較量》，載《美國問題研究》2014年第1期，第57頁；羅歡欣：《國家在國際造法進(jìn)程中的角色與功能——以國際海洋法的形成與運(yùn)作為例》，載《法學(xué)研究》2018年第4期，第61頁。在《公約》締結(jié)后，無論從《公約》解釋還是習(xí)慣國際法角度，美國政府和學(xué)者對“海洋自由”(航行自由問題最為突出)重要性的宣傳及渲染可以說是不遺余力。這種全方位的努力也使得此項(xiàng)顯得“陳舊”的海洋法原則不僅在當(dāng)代被具象化，更得到了越來越多國家、學(xué)者和國際司法仲裁參與者的重視。

從傳播的效果上看，美國的海洋法學(xué)說不僅是“更可得的”，而且是“更可讀的”。(60)同注，George Rodrigo Bandeira Galindo and Cesar Yip文, pp.256-262.其一，美國學(xué)說的領(lǐng)先性強(qiáng)化其學(xué)說的主導(dǎo)性。美國大學(xué)和機(jī)構(gòu)在國際法研究上的優(yōu)勢地位吸引著世界范圍內(nèi)的海洋法研究者，同時，一些涉及先進(jìn)海洋科技的議題上，只有具備能力的海洋國家及其學(xué)者才會關(guān)注這些問題。其他國家并沒有足夠的資源用于這些在現(xiàn)階段與自己“無關(guān)”的議題，故而只能對美國學(xué)說亦步亦趨。其二，政府與學(xué)界的緊密結(jié)合以及先發(fā)優(yōu)勢造就了豐富的傳播渠道，也令美國學(xué)者的觀點(diǎn)更容易地通過期刊、媒體與網(wǎng)絡(luò)被世界各國的政府和研究者獲取，從而造成更廣泛的影響。其三，國際社會的通用語言為美國學(xué)說的傳播提供便利。

更為令人擔(dān)憂的是，海洋法案件的審理越來越受控于歐美背景的學(xué)者和法官。本來，《公約》在通過設(shè)置國際海洋法法庭(ITLOS)時，試圖平衡21位法官的地域和南北利益集團(tuán)構(gòu)成，(61)Statute of the International Tribunal for the Law of the Sea, Art.2.2.以在《公約》解釋適用上平衡反映包括發(fā)展中國家在內(nèi)的法官們的意見。但是，當(dāng)下的《公約》爭端解決機(jī)制的運(yùn)行情況是，ITLOS全庭審理的案件，多為迅速釋放、臨時措施等案件，而多數(shù)涉及沿海國和海洋利用國利益平衡的《公約》重要條款的解釋適用案件涌向《公約》附件七所規(guī)定的臨時仲裁，或通過ITLOS分庭而不是全庭審理。在全庭案件匱乏的情況下，實(shí)際參與案件審理的發(fā)展中國家仲裁員或ITLOS法官較少。即使少數(shù)來自發(fā)展中國家，他們多數(shù)同樣在西方背景下接受學(xué)術(shù)訓(xùn)練或長期生活，其能否基于“獨(dú)立地位”審理案件是存在很大疑問的。這導(dǎo)致司法仲裁案件中法官與仲裁員往往也都是同一批支持大國立場的“常客”。例如在南海仲裁案中，5名仲裁員就有4名來自歐洲，而余下1人也久居歐洲。(62)參見中國國際法學(xué)會：《南海仲裁案裁決之批判》，外文出版社2018年版，第389頁。國際海洋法法庭前任庭長Thomas Mensah出生于當(dāng)時的英國殖民地阿散蒂王國(今加納境內(nèi))，并先后在英國和美國接受法學(xué)教育。在附件七下臨時仲裁和海洋法法庭分庭的多個案件審理中，他因“從善如流”而不堅(jiān)持自己觀點(diǎn)的性格受到西方同事的稱譽(yù)。(63)Thomas Mensah obituary, Philippe Sands: https://www.theguardian.com/law/2020/apr/22/thomas-mensah-obituary，最后訪問時間：2022年10月21日。

還是在這些被“壟斷”審理的海洋法案件中，來自美國及其盟友國家的國際法律師與學(xué)者成為主要法律服務(wù)提供者。一項(xiàng)覆蓋10余年間主要國際司法仲裁的研究顯示，美國是國際司法仲裁案件中最大的服務(wù)供應(yīng)商，緊隨其后則是法國、英國與德國，而非歐美國家的律師和學(xué)者在國際法庭的出庭人次加在一起甚至不及美國一國。(64)Shashank P.Kumar and Cecily Rose,“A Study of Lawyers Appearing before the International Court of Justice,1999-2012”, 25 European Journal of International Law 893(2014), pp.907-908.在南海仲裁案中，來自美國的國際法律師構(gòu)成了菲律賓的主要訴訟團(tuán)隊(duì)。在2021年的國際法院裁判的“印度洋的海洋劃界案”(索馬里訴肯尼亞)中，更是出現(xiàn)了索馬里整個法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)幾乎均來自英美的情況。(65)ICJ, Maritime Delimitation in the Indian Ocean(Somalia v.Kenya), Judgment of 12 October 2021, pp.4-6.

不僅如此，來自美國的學(xué)者常常轉(zhuǎn)換不同角色參與海洋法案件的訴訟過程。其中，擴(kuò)張“公海自由”的重要鼓吹者，邁阿密大學(xué)的Bernard H.Oxman教授是第三次聯(lián)合國海洋法會議中美國代表團(tuán)成員，并在國際法院和國際海洋法法庭擔(dān)任過專案法官，但他又曾作為律師和辯護(hù)人(Counsel and Advocate)參與包括南海仲裁案在內(nèi)的多個海洋法案件。現(xiàn)任國際法委員會美國委員的Sean D.Murphy任教于喬治·華盛頓大學(xué)，是一位活躍的海洋法案件訴訟服務(wù)提供者。他在國際法院、聯(lián)合國海洋法法庭以及其他法庭(如附件七仲裁庭)審理的海洋法案件中，作為律師和辯護(hù)人出庭。他還在最近的瑞士訴尼日利亞“San Padre Pio號”案臨時措施審理中擔(dān)任專案法官。(66)ITLOS, The M/T “San Padre Pio”(No.2)Case(Switzerland/Nigeria), ITLOS/Press.具有類似經(jīng)歷的美國學(xué)者還有任教于耶魯大學(xué)的美國國際法權(quán)威W.Micheal Reisman教授(67)W.Micheal Reisman Bio，Yale Law School：https://law.yale.edu/w-michael-reisman#biography.和同任教于耶魯大學(xué)，曾擔(dān)任美國國務(wù)院法律顧問的高洪柱(Harold Hongju Koh)教授(68)Harold Hongju Koh Bio，Yale Law School：https://law.yale.edu/harold-hongju-koh#biography.。

盡管確立“美國習(xí)慣法”與國際司法仲裁判斷之間的因果關(guān)系是困難的，但如果說案件審理中，涉及《公約》動態(tài)平衡的解釋適用問題完全不受海洋大國觀點(diǎn)的影響，是難以想象的。

(三)實(shí)際影響

在“美國習(xí)慣法”直接與間接的影響之下，《公約》意圖為沿海國與海洋利用國設(shè)置的利益平衡正在面臨重新調(diào)整。盡管如此，國際司法仲裁機(jī)構(gòu)在過往個別爭議極為激烈的問題上的判斷仍然保持謹(jǐn)慎。以軍艦無害通過問題為例，在ITLOS全庭審理的緬甸/孟加拉劃界案中，法庭仍避開了對這一問題給出一般性意見。(69)Xinjun Zhang, “The ITLOS Judgment in the Bay of Bengal Case Between Bangladesh and Myanmar”, 12 Chinese Journal of International Law 255(2013), p.268.然而，近期判例顯示，海洋利用國所重視的“海洋自由”得到充分拓展，而沿海國的海域管轄被嚴(yán)格壓縮在《公約》的明文規(guī)定之內(nèi)。

一方面，“海洋自由”在部分情形下已經(jīng)開始被視為具有不容侵犯的絕對地位，完全壓倒沿海國在主權(quán)領(lǐng)域之外的利益訴求。多起涉及沿海國的域外立法管轄問題的案件中的判決，都以航行自由(與船旗國專屬管轄權(quán)互為表里)為由，判定沿海國的實(shí)踐不符合國際法。(70)同注⑦，ITLOS判決, para.216-218; PCA: The “Enrica Lexie” Incident(Italy v.India), Award of 21 May 2020，para.527.在2022年4月作出的“侵犯加勒比海的主權(quán)權(quán)利和海洋空間案(尼加拉瓜訴哥倫比亞)”實(shí)體問題判決中，國際法院在處理尼加拉瓜直線基線劃定方式的合法性問題時，指稱此種劃法納入了過多的內(nèi)水及領(lǐng)海，損害了哥倫比亞在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)益。(71)同注⑦，ICJ判決, para.259.此外，法院將哥倫比亞在毗連區(qū)超出《公約》文本的管制立法認(rèn)定為“與習(xí)慣國際法不符”，盡管哥倫比亞毗連區(qū)立法上對“安全”事項(xiàng)的管制權(quán)擴(kuò)張并未構(gòu)成對尼加拉瓜專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的侵犯。巖澤雄司(Iwasawa Yuji)法官更是進(jìn)一步指出,沿海國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)除了有專屬權(quán)能之外，還擁有包括航行自由在內(nèi)的“其他權(quán)利”，而哥倫比亞的“整體毗連區(qū)”正是侵犯了尼加拉瓜的航行自由。(72)同注⑦，ICJ, Declaration of Judge Iwasawa, para.8-9 & 12-16.此外，上文提到的美國針對直線基線適用條件的嚴(yán)格化解釋，基于保護(hù)第三國航行自由的理由，在本案中也得到了國際法院相當(dāng)有力的支持。(73)同注⑦，ICJ判決, para.261.

另一方面，沿海國的權(quán)利受到壓制。在備受詬病的南海仲裁案中，仲裁庭在遠(yuǎn)洋群島問題上，認(rèn)定《公約》并未規(guī)定如南沙群島的一系列島嶼可以作為一個整體共同產(chǎn)生海洋區(qū)域。(74)PCA, The South China Sea Arbitration(The Republic of Philippines v.The People’s Republic of China), Award of 12 July 2016, para.571-576.在遠(yuǎn)洋群島的基線問題上，仲裁庭的判斷完全和美國立場一致。在領(lǐng)海外低潮高地、島礁地位等問題上極力抑制沿海國主張。上述判斷同樣受到美國歡迎。事實(shí)上，美國在第143號“海洋疆界”報告中提出的有關(guān)直線基線和群島基線的觀點(diǎn)，和菲律賓在南海仲裁案中的相關(guān)請求高度一致，并被仲裁庭全盤接受。(75)參見張新軍：《美國的國際公域化想象和南海秩序：主權(quán)、海域、機(jī)制》，載《東方法學(xué)》2022年第1期，第101頁。

上述案件可能只是該問題的冰山一角。(76)同注⑦，ITLOS判決, para.216-218; 同注，PCA判決。國際司法仲裁頻繁強(qiáng)調(diào)“海洋自由”對沿海國權(quán)力的限制，并在解釋上給予其極大權(quán)重，卻幾乎從未考慮海洋利用國可能出現(xiàn)的過度海洋自由主張。(77)如在Enrica Lexie案中，仲裁庭認(rèn)為意大利水兵的行為是專區(qū)合法行為，并不構(gòu)成對印度主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的侵犯也不構(gòu)成行使自由時適當(dāng)顧及(due regard)義務(wù)的違反。同注，PCA判決，para.981.在M/V “Norstar”一案中，法庭認(rèn)為沒有涉及意大利87(2)due regard義務(wù)相關(guān)的爭端。同注⑦，ITLOS判決, para.276.這一傾向呼應(yīng)了美國自詡為“海洋自由”頭號捍衛(wèi)者的政策立場和法律言說，但同時引發(fā)對締約國在《公約》安排中所設(shè)置的初始“平衡”的擔(dān)憂。

四、“美國習(xí)慣法”下海洋利用國權(quán)力再平衡的界限

如前所述，“美國習(xí)慣法”的確正在對《公約》的解釋適用產(chǎn)生一定影響，甚至動搖著《公約》意圖建立的國際海洋法律秩序，但是這種影響在很多時候，也是有限而并非決定性的。

(一)國際司法仲裁的解釋權(quán)威檢視

首先，受到“美國習(xí)慣法”影響的國際司法仲裁機(jī)構(gòu)在解釋《公約》時，如明顯背離有關(guān)條約解釋的一般國際法原則，將減損了此種解釋被締約國接納為“有權(quán)解釋”的可能性。例如，所謂“南海仲裁案”仲裁庭的實(shí)體裁決，全面呼應(yīng)美國國務(wù)院在案件審理進(jìn)行過程中發(fā)布的第143號“海洋疆界”報告對島礁地位、低潮高地等問題上的解釋結(jié)論，認(rèn)為低潮高地不能構(gòu)成沿海國陸地領(lǐng)土的一部分。但事實(shí)上，《公約》已經(jīng)明文規(guī)定，低潮高地是“自然形成的陸地”(naturally formed land)。(78)UNCLOS, Art.7.4 & 13.“南海仲裁案”仲裁庭的上述結(jié)論，缺乏充分推理論證，并與《公約》文本明顯背離，在說服力和權(quán)威性上都是相當(dāng)可疑的。再如，國際司法仲裁機(jī)構(gòu)還在多個海洋法案件中，正在試圖通過“海洋自由”，將《公約》中有關(guān)沿海國權(quán)利的條款，從一種允許性的賦權(quán)規(guī)則轉(zhuǎn)化為指向限制或禁止沿海國權(quán)利的規(guī)則。(79)參見張新軍、陳曦笛：《毗連區(qū)立法的國際法問題——以“尼加拉瓜訴哥倫比亞案”2022年判決為中心》，載《中國海商法研究》2022年第2期，第52頁。的確，沿海國可能未被賦予針對某種特定活動或事項(xiàng)的權(quán)利(管轄權(quán)或管制權(quán))，海洋利用國也沒有被禁止在該事項(xiàng)上主張權(quán)利。但是《公約》并沒有如美國《憲法》修正案(80)“Powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people.”那樣，規(guī)定沿海國沒有得到賦權(quán)同時沒有對海洋利用國禁止的，權(quán)利就歸于后者。相反，以專區(qū)制度為例，《公約》明文規(guī)定，“在本公約未將在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的權(quán)利或管轄權(quán)歸屬于……任何其他一國或數(shù)國……的情形下，這種沖突應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上參照一切有關(guān)情況，考慮到所涉利益分別對有關(guān)各方和整個國際社會的重要性，加以解決?！?81)UNCLOS, Art.59.可見，上述國際司法仲裁機(jī)構(gòu)采用的推理和得到的結(jié)論，也明顯和《公約》的明文規(guī)定不符。

除了在解釋上和《公約》文本背離，個別案件中的解釋方法還在其他方面明顯違反一般國際法有關(guān)條約解釋規(guī)則。在南海仲裁案中，仲裁庭首次對《公約》第121條進(jìn)行解釋。(82)同注，PCA判決, para.474.然而，仲裁庭名為“解釋”的判斷實(shí)質(zhì)地改寫了《公約》之規(guī)定，將“自然形成”的客觀描述轉(zhuǎn)化為對于“維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活”的自然性要求，即排除“旨在增強(qiáng)其維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活能力的外在添加或改造”。(83)同注，PCA判決, para.541.同時，仲裁庭無中生有地設(shè)置了“定居標(biāo)準(zhǔn)”“人類社群標(biāo)準(zhǔn)”和“自給自足標(biāo)準(zhǔn)”，對所謂“完全權(quán)利島嶼”的構(gòu)成條件作出文本之外的嚴(yán)格限定。(84)同注，第277-282頁。學(xué)界對仲裁庭的《公約》第121條的解釋持普遍的批評。(85)Stefan Talmon, “The South China Sea Arbitration and the Finality of ‘Final’ Awards”, 8 Journal of International Dispute Settlement 388(2017), p.397; Yoshifumi Tanaka, “Reflections on the Interpretation and Application of Article 121(3)in the South China Sea Arbitration(Merits)”, 48 Ocean Development and International Law 365(2017), pp.372-376.原因無他，只能是仲裁庭的這一解釋明顯背離條約解釋規(guī)則。更有學(xué)者斷言，仲裁庭的這一解釋不構(gòu)成先例。(86)Gilbert Guillaume,Rocks in the Law of the Sea: Some comments on the South China Sea Arbitration Award, EJIL: Talk！.

最后，在解釋規(guī)則的運(yùn)用上，國際司法仲裁在多個涉及的《公約》條款解釋的案件中，忽視《公約》締約國嗣后實(shí)踐。(87)VCLT, Art.31.3.在毗連區(qū)安全事項(xiàng)管轄權(quán)問題上，國際法院輕快地略過對數(shù)量可觀的國家實(shí)踐之辨析，而徑自否定存在允許沿海國擴(kuò)大毗連區(qū)管轄事項(xiàng)的國際法規(guī)則。(88)同注，第49頁.該案國際法院在劃設(shè)直線基線條件問題的論證上同樣建立在與國家實(shí)踐脫離的基礎(chǔ)之上，而未曾考慮主權(quán)國家普遍劃設(shè)直線基線的現(xiàn)實(shí)。(89)同注⑦，ICJ判決,para.259.南海仲裁案仲裁庭在有關(guān)大陸國家就遠(yuǎn)洋群島劃設(shè)直線的問題上，也被批評忽視了廣泛國家實(shí)踐。(90)同注，第245-246、259-260頁。

(二)非締約國解釋和《公約》解釋的權(quán)威性檢視

在法律解釋問題上，起源于羅馬法的“立法者自解釋之”(Eiusestinterpretarelegemcuiuscondere)的基本原則在世界范圍內(nèi)得到廣泛傳播和接納，法律文件在規(guī)范意義上的解釋者被普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是制定法律的機(jī)構(gòu)。(91)PCIJ, Delimitation of the Polish-Czechoslovakian Frontier(Question of Jaworzina), Advisory Opinion of 6 December 1923, para.37.在條約解釋過程中，非締約國不擁有任何權(quán)力，其解釋和條約外國際組織、學(xué)者乃至個人的解釋一樣，只能被歸為不具有規(guī)范效力的“非有權(quán)解釋”，而不能對條約的規(guī)范內(nèi)容產(chǎn)生影響。因此，談判過程中因沿海國與海洋利用國利益沖突無法及時解決，從而在《公約》中造成的規(guī)范縫隙，理應(yīng)由締約國通過后續(xù)的有權(quán)解釋活動自行予以處理。無論這種“待構(gòu)筑平衡”是最終達(dá)致協(xié)調(diào)還是繼續(xù)“留白”，都應(yīng)當(dāng)取決于締約國的抉擇。

即使承認(rèn)習(xí)慣法的發(fā)展仍可能對于條約規(guī)則造成影響，在兩者存在“相互作用”(interplay)的情況下，“保障締約方的(締約)意圖至關(guān)重要”。(92)Irina Buga, “The Impact of Subsequent Customary International Law on Treaties: Pushing the Boundaries of Interpretation?”,69 Netherlands International Law Review 241(2022), pp.265-266.因此，即使美國試圖通過習(xí)慣法規(guī)則發(fā)展這一路徑，影響《公約》的解釋和適用，締約國在《公約》上設(shè)置平衡的意圖也不應(yīng)該被忽視。但事實(shí)上，美國在《公約》締結(jié)后“反客為主”，將自身利益訴求與《公約》和習(xí)慣國際法的理解適用關(guān)聯(lián)起來，越俎代庖地?fù)軇泳喖s國為《公約》正常運(yùn)行所設(shè)置的微妙平衡，使之不成比例地向海洋利用國一側(cè)傾斜，導(dǎo)致切實(shí)以承擔(dān)義務(wù)作為獲取權(quán)利代價的《公約》締約國反而被排除出平衡建構(gòu)的過程。

(三)“雙重標(biāo)準(zhǔn)”減損“美國習(xí)慣法”的正當(dāng)性

美國在推動“美國習(xí)慣法”的過程中，常?；诘鼐壵涡枰?，在不同時期針對不同對象采取“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。這凸顯了“美國習(xí)慣法”的不正當(dāng)性。例如，在《公約》第121條的解釋問題上，美國以南海仲裁案所謂“裁決”為由，否定南沙任何島礁是《公約》第121條所指的具有完全海洋權(quán)利的島嶼。(93)United States Department of State, Limits in the Seas No.150, pp.11-14.但有研究表明，美國自身的立場和實(shí)踐，和仲裁庭對《公約》第121條的解釋存在分歧。(94)Yann-Huei Song, “U.S.Practice Regarding Article 121(3)of UNCLOS and the South China Sea Arbitration Case”, 33 Chinese(Taiwan)Yearbook of International Law and Affairs 21(2015), pp.23-24.與其在南海問題上的立場形成鮮明對照的是，對其盟國日本在“沖之鳥礁”地位問題上提出的“島嶼”地位主張及相關(guān)行動，美國長期選擇保持沉默，僅以“應(yīng)參考《公約》，(沖之鳥礁)是否擁有經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)或大陸架，我們遵循它的法律定義”的說辭搪塞。(95)《鳳凰記者質(zhì)疑“9平米沖之鳥為島”》，鳳凰新聞網(wǎng)：https://news.ifeng.com/c/7fcKzbQA0x7，最后訪問時間：2022年10月21日。

另一例證則是美國對日本福島核污水排海問題的態(tài)度。面對日本將福島核污水排放入海的計(jì)劃時，美國不僅沒有延續(xù)其激進(jìn)的海洋環(huán)保立場，反而對其表示了支持。應(yīng)當(dāng)指出，日本在福島核事故處理、核污水保存和核污水排海等問題上劣跡斑斑，至今也沒有提出為周邊國家所信服的污水監(jiān)測結(jié)果，也沒有就污水處理積極開展國家間協(xié)商，而是選擇了成本上最可負(fù)擔(dān)(most affordable)的方案。美國對日本的說法與選擇照單全收，在法律上絕口不提《公約》及習(xí)慣國際法上的海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)。(96)Government of Japan’s Announcement on Fukushima Treated Water Release Decision，U.S.Department of State: https://www.state.gov/government-of-japans-announcement-on-fukushima-treated-water-release-decision/, 最后訪問時間：2022年10月23日。

美國對于同一國家的海洋主張，也因不同時期差異化的地緣政治考量而采用不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。就中國在西沙群島采用的直線基線而言，在1972年針對中國的第一份《海洋疆界》報告(第43號)中，美國就已然將1958年的《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》中的直線基線條款視作習(xí)慣國際法規(guī)則，并為非締約方的中國假設(shè)了“包括西沙和大陸沿岸若干部分的直線基線”，用簡圖的形式附列于報告，(97)所涉簡圖未附具體坐標(biāo)。See United States Department of State, Limits in the Seas No.43, pp.7-8.表示“所附圖表上顯示的直線基線基本與國際實(shí)踐相當(dāng)一致”。(98)United States Department of State, Limits in the Seas No.43, p.6.(the straight baselines shown on the attached charts would probably be quite consistent with international state practices)然而，在中國于1996年公布了涉及西沙群島和大陸沿海的第一批領(lǐng)?；€后，美國卻在當(dāng)年發(fā)布第117號《海洋疆界》報告(以下稱“第117號報告”)，又對此橫加指責(zé)。事實(shí)上，1996年中國公布的直線基線的部分選點(diǎn)與43號報告附圖中構(gòu)成假想直線基線的部分選點(diǎn)大體一致。就西沙群島的直線基線而言，第43號報告在西沙洲、趙述島、北島及東島標(biāo)出了六個基點(diǎn)并以此畫定六條直線基線，(99)其中一條基線(實(shí)線)連接了浪花礁，但未在其上標(biāo)出線段端點(diǎn)。See United States Department of State, Limits in the Seas No.43, p.8.中國在1996年公布的西沙群島這一部分的直線基線，位于相同位置并幾近重合。(100)1996年《關(guān)于中華人民共和國領(lǐng)?；€的聲明》。See also United States Department of State, Limits in the Seas No.117, p.17.但是，第117號報告及之后的美國立場，則均改口否定中國在西沙群島劃設(shè)的所有直線基線之合法性，堅(jiān)稱西沙群島不能劃設(shè)直線基線，而只有“島礁的低潮線才是恰當(dāng)?shù)幕€”。(101)United States Department of State, Limits in the Seas No.117, p.8.See also United States Department of State, Limits in the Seas No.150.同樣作為習(xí)慣法規(guī)則的直線基線，1972年能適用于西沙群島的基線劃定而1996年則不能適用。就中國大陸沿海的直線基線而言，我國臺灣地區(qū)海峽西岸的中國大陸部分沿海標(biāo)定的 18-24 號基點(diǎn)以及珠江口附近標(biāo)定的28號和31號基點(diǎn)，與第43號報告中顯示為“基本與國際實(shí)踐相當(dāng)一致”的假想直線基線的基點(diǎn)選取也相當(dāng)吻合。然而，第117號報告又指稱其過度“孤立”(isolated)，或所圍水域沒有與相關(guān)的陸地區(qū)域“緊密聯(lián)系”(closely linked)起來，不符合習(xí)慣國際法上劃定直線基線的要求。(102)United States Department of State, Limits in the Seas No.117, p.7.應(yīng)當(dāng)指出，美國在中美關(guān)系的不同發(fā)展階段對于《公約》解釋與適用的立場并非一以貫之，而是深受地緣政治的影響。

結(jié) 論

歷史上“海洋自由”與“海洋鎖閉”遞勝遞負(fù)，而現(xiàn)實(shí)中沿海國與海洋利用國在《公約》上達(dá)成的微妙平衡，在當(dāng)下也面臨著調(diào)整和挑戰(zhàn)。此過程中出現(xiàn)了一種奇特的、本文稱之為“美國習(xí)慣法”的現(xiàn)象：美國置身于《公約》之外，卻通過在《公約》解釋適用問題上采取習(xí)慣法路徑，影響《公約》“建構(gòu)性模糊”條款的解釋適用，對締約國以此為基礎(chǔ)平衡《公約》下沿海國和海洋利用國利益的權(quán)力分配加以“再平衡”。從《公約》上沿海國和海洋利用國權(quán)力平衡的視點(diǎn)看，“美國習(xí)慣法”從內(nèi)容、范式和行動上，都動搖了以《公約》為中心的當(dāng)代國際海洋法律秩序。

首先，從內(nèi)容上看，“美國習(xí)慣法”針對的就是沿海國的“過度海洋主張”。問題是，為何沿海國主張可以被視為“過度”，而壓制這些“過度海洋主張”所依賴的包括航行自由在內(nèi)的海洋利用國的主張，卻從未被視為“過度”？沿海國與海洋利用國在《公約》上達(dá)成的平衡，并沒有賦予任何一方的優(yōu)越地位。上述針對沿海國的“過度海洋主張”的“美國習(xí)慣法”，正在將《公約》締約國最初設(shè)計(jì)的利益平衡推向“失衡”之境地。進(jìn)一步來看，這種“失衡”已經(jīng)背離《公約》作為“一攬子協(xié)議”的妥協(xié)本質(zhì)，擴(kuò)大沿海國與海洋利用國之間的分歧，最終將減損《公約》的權(quán)威性與吸引力，更無助于維護(hù)和平與穩(wěn)定的世界海洋秩序。

其次，在范式上，“美國習(xí)慣法”認(rèn)為《公約》有關(guān)沿海國的賦權(quán)條款規(guī)定的賦權(quán)內(nèi)容，窮盡了沿海國的所有權(quán)利和自由。而在《公約》之外，“海洋自由”正在壓倒沿海國作為主權(quán)者的“自由”，而變?yōu)槟撤N禁絕沿海國擴(kuò)展海洋權(quán)益的“禁止性規(guī)范”。這一范式同“荷花號案”判決建立起的，廣為接受的一般國際法上有關(guān)賦權(quán)性規(guī)范和禁止性規(guī)范的一般原則存在緊張關(guān)系?！昂苫ㄌ柊浮迸袥Q中，沿海國在其領(lǐng)域之外的海洋上仍被認(rèn)為享有一定程度權(quán)力。沿海國在上述海域的立法管轄，并不因不存在允許性規(guī)則而被一般性禁止。(103)同注，第52頁?！昂苫ㄌ柊浮毕嚓P(guān)內(nèi)容，參見PCIJ, The Case of the S.S.“Lotus”, Judgment 7 September 1927, p.19這也是被公認(rèn)的有關(guān)國家管轄權(quán)(權(quán)力)的一般國際法規(guī)則。可以說，以發(fā)展中國家為主的沿海國在《公約》談判中所極力推動的那些旨在維護(hù)近海權(quán)益和爭取國家海洋空間的沿海國權(quán)力之追求，已逐漸在“再平衡”過程中遭遇挫敗。

最后，應(yīng)當(dāng)指出，正是借助“美國習(xí)慣法”，美國才能宣揚(yáng)所謂的“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的海洋秩序。尤為甚者，美國通過實(shí)力和法律言說對《公約》相關(guān)制度進(jìn)行“再平衡”，從單純指責(zé)沿海國的“過度海洋主張”，到今天標(biāo)榜所謂“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的國際(海洋)秩序。這不僅在于展示其道德上的優(yōu)勢地位，(104)Xu Xiaobing, What the G7’s statement on Taiwan reveals about the “rules-based international order”,South China Morning Post: https://www.scmp.com/comment/opinion/article/3188249/what-g7s-statement-taiwan-reveals-about-rules-based-international, 最后訪問時間：2022年10月16日。更是暗含某種“替天行道”的權(quán)力，從而為其霸權(quán)行徑披上合法性外衣，挑戰(zhàn)建立于主權(quán)平等原則上的現(xiàn)行國際法秩序。