張玉瀅 熊芷熙*

（中國(guó)民航大學(xué)法學(xué)院 天津 300300）

0 引言

近年來(lái)，隨著民用航空的快速發(fā)展，航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)量快速增長(zhǎng)，航空器突發(fā)事件呈現(xiàn)多發(fā)趨勢(shì)。民航局高度重視應(yīng)急管理工作，在“一二三三四”民航總體工作思路中，強(qiáng)調(diào)把補(bǔ)齊應(yīng)急工作短板作為一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓，并把提升應(yīng)急處置能力作為進(jìn)一步深化民航改革工作的10個(gè)專項(xiàng)改革任務(wù)之一。飛行事故或航空災(zāi)難發(fā)生后，除了要采取及時(shí)有效的搶險(xiǎn)救援措施和開(kāi)展全面深入的事故調(diào)查外，還必須做好家屬援助工作。

航空家屬援助工作是飛行事故或航空災(zāi)難發(fā)生后，航空運(yùn)輸企業(yè)迅速建立與事故旅客、旅客家屬的聯(lián)系，為事故幸存旅客及其家屬提供生理上和精神上的支持與幫助，贏得旅客及其家屬、社會(huì)公眾的理解和支持，以恢復(fù)企業(yè)形象，降低社會(huì)影響。航空家屬援助工作是一項(xiàng)對(duì)專業(yè)性和綜合性要求都很強(qiáng)的工作，不僅需要員工掌握應(yīng)急管理和危機(jī)管理的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，更需要具備航空家屬援助知識(shí)與能力。

1 國(guó)際航空家屬援助制度建設(shè)情況

國(guó)際民航組織早在1998年即呼吁各締約國(guó)重申它們支援民用航空事故遇難者及其家屬的承諾，敦促各成員國(guó)制定家屬援助計(jì)劃法案。2001年，ICAO發(fā)布了《關(guān)于援助航空器事故遇難者及其家屬的指南》，2005年，ICAO在國(guó)際民用航空公約附件9《簡(jiǎn)化手續(xù)》中納入了規(guī)定，以便使航空器事故遇難者家屬能夠迅速進(jìn)入事故發(fā)生所在國(guó)。2013年3月，ICAO理事會(huì)批準(zhǔn)了《國(guó)際民航組織關(guān)于援助航空器事故遇難者及其家屬的政策》。2013年10月，ICAO第38屆大會(huì)決議：要求各成員國(guó)重申其支持民用航空事故遇難者及其家屬的承諾；敦促各成員國(guó)制定或修訂家庭援助計(jì)劃法案；敦促理事會(huì)進(jìn)一步考慮制定關(guān)于各國(guó)制訂家庭援助計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)和建議措施。

歐美地區(qū)的各發(fā)達(dá)國(guó)家大多已經(jīng)建立了較為完善的家屬援助制度，對(duì)于工作人員的崗位勝任力標(biāo)準(zhǔn)也已基本形成體系。美國(guó)是世界上較早制定空難家庭援助計(jì)劃規(guī)定的國(guó)家，因在幾起重大空難中，航空公司、事故發(fā)生地救援力量、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)未能提供有效的協(xié)調(diào)努力，以滿足遇難者家庭成員和幸存者的需求，于是在1996年頒布了《空難家庭援助法案》，要求航空公司必須有關(guān)于事故旅客家屬成員通知、機(jī)上旅客艙單管理、應(yīng)急支援人員培訓(xùn)、機(jī)上旅客財(cái)物管理以及紀(jì)念活動(dòng)協(xié)調(diào)的詳細(xì)預(yù)案。同時(shí)，法案賦予美國(guó)國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)（NTSB）協(xié)調(diào)航空公司、事故發(fā)生地救援力量、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以響應(yīng)空難旅客家屬需求的職責(zé)。協(xié)調(diào)職責(zé)包括受傷旅客救援和遇難者辨別的協(xié)調(diào)、在事故現(xiàn)場(chǎng)和調(diào)查程序中向旅客家屬通報(bào)事故調(diào)查信息。在1997年，美國(guó)又制定了《外國(guó)航空承運(yùn)人家庭支援法案》，要求飛往美國(guó)的外國(guó)航空承運(yùn)人必須向運(yùn)輸部和國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)提交一份當(dāng)發(fā)生造成眾多人員傷亡空難時(shí)的家庭援助應(yīng)急預(yù)案。預(yù)案應(yīng)當(dāng)包括空難發(fā)生后熱線電話的開(kāi)通、盡快通知旅客家屬、向有關(guān)部門(mén)提供旅客名單、向每名旅客家屬詢問(wèn)如何處置遇難者遺體及所保管的旅客財(cái)物、根據(jù)旅客家屬要求返還旅客財(cái)物、保管未認(rèn)領(lǐng)的旅客財(cái)物、根據(jù)旅客家屬要求設(shè)立紀(jì)念碑、同等對(duì)待每名家屬、支付必要的旅行和日常生活費(fèi)用、能夠提供充足的資源來(lái)實(shí)施家庭援助計(jì)劃、對(duì)員工和代理人的培訓(xùn)等17項(xiàng)內(nèi)容。上述法律為美國(guó)有效實(shí)施空難旅客家屬援助提供了法律上的保證。

2 我國(guó)航空家屬援助現(xiàn)存問(wèn)題與建議

2.1 問(wèn)題

我國(guó)自2006年1月1日起施行的民航局第155號(hào)令《民用航空器飛行事故應(yīng)急反應(yīng)和家屬援助規(guī)定》（CCAR-399），在民航局立法權(quán)限范圍內(nèi)，以規(guī)章的形式完善了我國(guó)《民用航空法》《安全生產(chǎn)法》沒(méi)有關(guān)于家屬援助具體規(guī)定或要求的不足。此外，國(guó)家還制定了《國(guó)家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案》，就組織、協(xié)調(diào)、指揮民用航空器飛行事故的應(yīng)急處置做了規(guī)定。其中關(guān)于家屬援助內(nèi)容的規(guī)定如下：

公共航空運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)向民航總局提交家屬援助計(jì)劃，該計(jì)劃應(yīng)當(dāng)至少包含下列內(nèi)容：（1）確保民用航空器飛行事故發(fā)生后能夠迅速開(kāi)通的電話號(hào)碼并提交經(jīng)過(guò)訓(xùn)練有能力處理來(lái)自旅客家屬電話的人員名單；（2）及時(shí)通知旅客家屬的程序；（3）及時(shí)向主管部門(mén)提供、并更新機(jī)上人員信息的渠道；（4）保證與旅客家屬協(xié)商處理罹難者遺體、個(gè)人財(cái)物等事宜；（5）保證對(duì)其職員和代理人的訓(xùn)練，以在必要時(shí)滿足事故罹難者、幸存者、失蹤者家屬的需要；（6）賠償計(jì)劃與程序，罹難者后事處理的程序與組織；（7）保證為實(shí)施這一計(jì)劃的足夠資源。

公共航空運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)向罹難者、幸存者、失蹤者及其家屬提供援助，包括：（1）家屬出發(fā)、到達(dá)、離開(kāi)事故現(xiàn)場(chǎng)的交通便利；（2）為家屬選擇符合要求的居住和活動(dòng)場(chǎng)所和其他必要的后勤保障；（3）派出經(jīng)過(guò)訓(xùn)練的人員為家屬提供精神撫慰；（4）為罹難者、幸存者、失蹤者及其家屬提供必要的醫(yī)療衛(wèi)生保障；（5）為實(shí)施家屬援助提供必要的經(jīng)費(fèi)；（6）其他與民用航空器飛行事故相關(guān)的必要援助。

由此可見(jiàn)，我國(guó)在航空家屬援助領(lǐng)域已有規(guī)章作為指導(dǎo)。但是，以近年來(lái)與我國(guó)相關(guān)的最大航空事故——馬航事件為例，在善后工作中也暴露出了我國(guó)在重大突發(fā)性事件發(fā)生時(shí)在家屬援助方面的不足。首先，目前對(duì)航空事故家屬進(jìn)行援助的法律依據(jù)僅有中國(guó)民用航空局頒發(fā)的部門(mén)規(guī)章《民用航空器飛行事故應(yīng)急反應(yīng)和家屬援助規(guī)定》，由于部門(mén)規(guī)章效力的限制，無(wú)法協(xié)調(diào)政府其他相關(guān)部門(mén)一同做好對(duì)家屬的應(yīng)急救援工作，從家屬視角來(lái)看，缺乏有力的主管部門(mén)。其次現(xiàn)存的關(guān)于家屬援助的制度缺乏有效的實(shí)施細(xì)則，沒(méi)有具體到家屬生活、心理、法律服務(wù)等與事件處理密切相關(guān)的方面，僅是從總體上明確了家屬援助的處理原則和對(duì)家屬進(jìn)行援助的義務(wù)。其次，事實(shí)上，就我國(guó)民航目前的安全水平來(lái)看，空難的發(fā)生率極低，航空公司家屬援助計(jì)劃啟用概率也非常之低。家屬援助所需的工作單卡編制、物資配置準(zhǔn)備、家屬援助人員培訓(xùn)等都有待檢驗(yàn)。此外，家屬援助計(jì)劃實(shí)施受地理位置、語(yǔ)言障礙、后勤保障、心理障礙和外部組織的溝通協(xié)調(diào)等諸多因素影響。若事故發(fā)生地遠(yuǎn)離公司總部或在境外，將大大增加應(yīng)急響應(yīng)的難度；在境外事故響應(yīng)中，家屬援助工作人員和電話接線人員的外語(yǔ)溝通能力將面臨很大的挑戰(zhàn)；家屬援助中心合適的酒店選擇也是個(gè)較大的難題；家屬援助工作人員承受巨大心理壓力，面臨著較為嚴(yán)重的心理障礙；應(yīng)急處置過(guò)程中與機(jī)場(chǎng)、消防、急救、公安、醫(yī)院等外部單位的溝通協(xié)調(diào)都將會(huì)面臨不同程度的挑戰(zhàn)。

2.2 建議

根據(jù)國(guó)際民航組織《關(guān)于援助航空器事故遇難者及其家屬的政策》，家屬援助包括：為家屬提供有關(guān)事故發(fā)生的信息；對(duì)事故的應(yīng)急響應(yīng)；對(duì)前往并在家屬援助中心住宿進(jìn)行協(xié)調(diào)；隊(duì)前往事故現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行協(xié)調(diào)；對(duì)即時(shí)財(cái)務(wù)需求提供支助；有關(guān)遇難者所處位置和狀況以及遺體的回收；身份識(shí)別和處置的信息；有關(guān)個(gè)人物品的尋獲、管理和返還的信息；社會(huì)、情感和心理上的支助；有關(guān)調(diào)查進(jìn)展情況及其目標(biāo)的信息。

第一，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善航空事故中家屬援助的相關(guān)法律法規(guī)，確保事故發(fā)生時(shí)能夠調(diào)動(dòng)各級(jí)政府與民航局、機(jī)場(chǎng)、航空公司，通過(guò)開(kāi)展家屬援助工作，迅速建立與事故旅客、旅客家屬的聯(lián)系，為家屬提供有效的溝通渠道，為事故幸存旅客及其家屬提供生理上和精神上的支持與幫助，避免求助無(wú)門(mén)的情況發(fā)生。

第二，對(duì)家屬的援助應(yīng)當(dāng)細(xì)化到各個(gè)環(huán)節(jié)，從交通出行到住宿餐飲，都應(yīng)該由專門(mén)的工作人員負(fù)責(zé)，尤其不能忽略家屬的心理疏導(dǎo)和法律服務(wù)，要給家屬維權(quán)提供專業(yè)的指導(dǎo)和服務(wù)。

第三，要做好家屬援助工作人員的選拔與培訓(xùn)工作，定期進(jìn)行應(yīng)急演練、績(jī)效考核，保證事故發(fā)生時(shí)各崗位工作人員能快速反應(yīng)。

第四，應(yīng)合理規(guī)劃建設(shè)機(jī)場(chǎng)及配套設(shè)施。參照新加坡、中國(guó)香港等地機(jī)場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，機(jī)場(chǎng)在建設(shè)規(guī)劃時(shí)統(tǒng)籌考慮家屬援助方面的硬件配置需求，在候機(jī)樓規(guī)劃設(shè)置旅客臨時(shí)安置區(qū)、家屬接待區(qū)和旅客與家屬會(huì)見(jiàn)區(qū)等家屬援助功能區(qū)域，在機(jī)場(chǎng)附近規(guī)劃建設(shè)易于改建成家屬援助中心的酒店。

第五，由于飛機(jī)是目前世界上最安全的交通工具，事故傷亡率極低，約為三百萬(wàn)分之一。因此航空公司家屬援助計(jì)劃啟用概率很低，其有效性、完備性都尚未可知。家屬援助所需的工作單卡編制、物資配置準(zhǔn)備、家屬援助人員培訓(xùn)等都有待檢驗(yàn)。由此可見(jiàn)，機(jī)場(chǎng)與航空公司舉行聯(lián)合應(yīng)急演練時(shí)，應(yīng)注意檢驗(yàn)家屬援助硬件配置、程序符合、人員能力等方面的匹配性。