湯資嵐

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

面對(duì)城鄉(xiāng)二元體制限囿下日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)供給數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇，也是破解“城鄉(xiāng)分治”、消弭城鄉(xiāng)鴻溝的必由之路。《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025 年）》指出：“要逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)等村級(jí)事務(wù)網(wǎng)上運(yùn)行，推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)供給在線管理”［1］，2021 年頒布的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》提出：“要提升農(nóng)村公共服務(wù)數(shù)字化智能化水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”［2］，均為推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)供給數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供基本遵循。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給受壓力型體制、府際競(jìng)爭(zhēng)、部門主義、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，呈現(xiàn)出明顯的“碎片化”樣態(tài)。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為農(nóng)村治理現(xiàn)代化提供了重要工具［3］，也為打破農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化困境、進(jìn)行整體性重構(gòu)提供了可能。目前，我國(guó)已初步形成“覆蓋城鄉(xiāng)、上下聯(lián)動(dòng)、層級(jí)清晰”的五級(jí)網(wǎng)上服務(wù)體系［4］，能在一定程度上基本保障農(nóng)村民眾享受數(shù)字公共服務(wù)。然而綜合來(lái)看，農(nóng)村地區(qū)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依舊薄弱，條塊分割下地方數(shù)據(jù)資源整合共享闕如，城鄉(xiāng)、地域間橫向數(shù)字化服務(wù)建設(shè)水平參差不齊，農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)較低，多元化需求難以反饋，均表明數(shù)字化轉(zhuǎn)型下農(nóng)村公共服務(wù)供給需要破解的弊病依然深重。

國(guó)內(nèi)學(xué)界主要從以下兩個(gè)層面展開(kāi)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的研究：一是數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的影響。數(shù)字技術(shù)通過(guò)聯(lián)通虛擬空間與實(shí)體功能，推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體由“物理拼接”向“化學(xué)反應(yīng)”嬗進(jìn)［5］，改變政務(wù)、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的供給方式，能實(shí)現(xiàn)更大范圍的共享，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化［6］。二是從整體性或?qū)ｉT性角度分析農(nóng)村公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的困境與路徑創(chuàng)新。趙萬(wàn)里等［7］從“供需錯(cuò)位”視角出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村數(shù)字公共服務(wù)存在重標(biāo)準(zhǔn)化程式輕本土化應(yīng)用、政府剛性供給、平臺(tái)單向性與農(nóng)民多元化需求等矛盾；王偉玲［8］從機(jī)制層面剖析我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的阻礙瓶頸，包括信息壁壘、政權(quán)權(quán)責(zé)不清、法律固化藩籬等；在專門性研究上，劉邦凡等［9］早在2008 年就關(guān)注到我國(guó)農(nóng)村與城市地區(qū)間公共服務(wù)數(shù)字化建設(shè)存在較大差距；李燕凌等［10］通過(guò)實(shí)證分析驗(yàn)證我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)數(shù)字化內(nèi)容與農(nóng)戶需求之間還存在較大差異；方付建［11］基于湖北巴東縣的分析，認(rèn)為該地的公共服務(wù)數(shù)字化建設(shè)在經(jīng)費(fèi)保障、事項(xiàng)流程、設(shè)施建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、制度規(guī)范等方面存在障礙；謝秋山等［12］認(rèn)為我國(guó)中西部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨更多困難，存在基層數(shù)字化轉(zhuǎn)型意愿與戰(zhàn)略缺乏、服務(wù)能力與資源有效性供給不足、轉(zhuǎn)型所需伙伴與文化缺失等挑戰(zhàn)。推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于處理好政府內(nèi)部、政府與企業(yè)、公民間的關(guān)系，其中包括加強(qiáng)農(nóng)村數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建成跨功能的農(nóng)村公共服務(wù)整合機(jī)制、構(gòu)建面向農(nóng)村地區(qū)的數(shù)字技能普及體系以激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力［13］等未來(lái)要徑分析。

綜觀前述，現(xiàn)有研究對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提出一些真知灼見(jiàn)，但考慮到相關(guān)分析多是分散式觀點(diǎn)，未能系統(tǒng)探討數(shù)字化轉(zhuǎn)型下農(nóng)村公共服務(wù)如何破除原有導(dǎo)致服務(wù)割裂化、供需不匹配的體制頑疾，以推進(jìn)精準(zhǔn)供給與智能服務(wù)。有鑒于此，本文通過(guò)剖析農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化的表現(xiàn)與成因，依循整體性治理理論，提出以農(nóng)民為需求的農(nóng)村公共服務(wù)整體性供給的未來(lái)圖景，并對(duì)其運(yùn)行邏輯進(jìn)行闡釋。

二、理論分析

在20 世紀(jì)初，等級(jí)式的官僚體制是提供公共服務(wù)的主要方式［14］，但因過(guò)于強(qiáng)調(diào)組織分工和層級(jí)分化而逐漸暴露其弊端，譬如政府機(jī)構(gòu)臃腫、任務(wù)沖突、難以迅速回應(yīng)公眾需求等。在緩解官僚制僵化過(guò)程中，以提倡分權(quán)化改革、加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)與激勵(lì)為要旨的新公共管理運(yùn)動(dòng)，也面臨治理資源分散化、公私界限模糊化與公共價(jià)值淡化等難題，引致公共服務(wù)供給混亂。20世紀(jì)90年代中后期，西方國(guó)家針對(duì)上述問(wèn)題，開(kāi)展了一場(chǎng)新的尋找“公共部門協(xié)調(diào)與整合”的整體政府改革運(yùn)動(dòng)［15］，改革凝聚形成的整體性治理理論點(diǎn)準(zhǔn)了新公共管理理論的“死穴”，并試圖拯救傳統(tǒng)公共行政范式的衰落。整體性治理作為一種解決方式，是在政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控等過(guò)程中實(shí)現(xiàn)整合，其對(duì)立面是碎片化的［16］。該理論主要從價(jià)值取向、目標(biāo)導(dǎo)向、技術(shù)運(yùn)用、機(jī)制整合等方面形成系統(tǒng)性論證。

整體性治理作為一種新的政府治理圖式，通過(guò)改進(jìn)原有的管理主義傾向，確立以公民需求為基礎(chǔ)的價(jià)值指向，將實(shí)現(xiàn)公共利益置于首要位置。信息技術(shù)的勃興為整體性治理提供了一套全新的治理工具，其要求通過(guò)信息共享和資源集成，使治理從分散走向集中、從部門走向整體、從碎片走向整合。整體性治理的實(shí)現(xiàn)有賴于協(xié)調(diào)、整合和信任機(jī)制的落實(shí)［17］。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，倡導(dǎo)多元主體的協(xié)調(diào)，旨在基于各主體利益訴求協(xié)商互動(dòng)基礎(chǔ)上，消解意見(jiàn)分歧，通過(guò)共同目標(biāo)的強(qiáng)化重塑伙伴關(guān)系，提升治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)內(nèi)聚力，實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的協(xié)同效應(yīng)。第二，倡導(dǎo)組織架構(gòu)和實(shí)際運(yùn)作的整合，即“通過(guò)確立共同的組織結(jié)構(gòu)和合并在一起的專業(yè)實(shí)踐與干預(yù)來(lái)執(zhí)行貫徹這些想法”［18］，依托空間共治、功能共治和公私合作治理，推進(jìn)治理形態(tài)集約化，形成高效化公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)體系，經(jīng)由一致性的政策內(nèi)容與制度設(shè)計(jì)，改善部門分散化、資源分割化問(wèn)題。第三，強(qiáng)調(diào)信任作為核心凝聚力是實(shí)現(xiàn)整體性治理的關(guān)鍵性要素。為使多元共治得以確立，需要采用對(duì)話、激勵(lì)、培訓(xùn)機(jī)制，讓政府、民眾公平參與民主決策，強(qiáng)化行動(dòng)者間的互動(dòng)融合，增進(jìn)組織間信任與理解。整體性治理理論所倡導(dǎo)的主體整合、跨界協(xié)同、機(jī)制協(xié)調(diào)、網(wǎng)絡(luò)化治理等主張，深刻詮釋了數(shù)字化轉(zhuǎn)型下農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要價(jià)值追求，是應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村公共服務(wù)供給資源分散、機(jī)制多樣、信息不對(duì)稱等問(wèn)題，使服務(wù)達(dá)至供需適配的重要選擇。

三、數(shù)字化轉(zhuǎn)型下農(nóng)村公共服務(wù)整體性供給的總體思路

我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是歷史積累和制度強(qiáng)化的產(chǎn)物［19］。新中國(guó)成立伊始，為加速國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程，我國(guó)建立了以城市為中心的政策發(fā)展體系，按照計(jì)劃配置要素資源，財(cái)政投資凸顯非農(nóng)偏向，公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出“從大城市-中等城市-小城市-鎮(zhèn)-近郊農(nóng)村-偏遠(yuǎn)農(nóng)村的差序格局”［20］。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，我國(guó)在消除城鄉(xiāng)差距上取得了一定成就，但與此同時(shí)，農(nóng)村公共服務(wù)以制度內(nèi)供給取代原先的制度外供給，轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目制層層審批，在財(cái)權(quán)上移和支農(nóng)事權(quán)下沉相悖、壓力型體制和府際競(jìng)爭(zhēng)的雙重約束加持下，部門區(qū)隔化和分散化色彩嚴(yán)重，信息共享和整合困難，政策體系缺乏銜接和協(xié)調(diào)，資源分配不平等，致使農(nóng)村公共服務(wù)供給陷入碎片化困境。為此，我國(guó)從2005年提出“公共服務(wù)均等化”議題，黨的十九大報(bào)告更是明確提出到2035 年基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。2019 年《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》指出，要統(tǒng)籌發(fā)展數(shù)字鄉(xiāng)村與智慧城市，將信息化建設(shè)向農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域延伸，開(kāi)啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展新局面。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)有效的供給方式，伴隨信息技術(shù)的發(fā)展，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為驅(qū)動(dòng)力破解城鄉(xiāng)分治，化解農(nóng)村公共服務(wù)碎片化難題，需要訴諸于整體性治理的學(xué)理邏輯。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型下農(nóng)村公共服務(wù)整體性供給邏輯（圖1），是指運(yùn)用數(shù)字化理念、工具和規(guī)則，圍繞農(nóng)民多元化公共服務(wù)需求，立足于部門聯(lián)結(jié)、供給內(nèi)容、政策體系三大碎片化問(wèn)題，從組織整合、服務(wù)共創(chuàng)和機(jī)制協(xié)同3個(gè)維度發(fā)力，通過(guò)系統(tǒng)完備的制度安排，促進(jìn)跨層次、跨地域、跨部門間的合作治理和農(nóng)民的有效參與，以推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)供給的整體運(yùn)轉(zhuǎn)。其至少具備以下3個(gè)特征：第一，經(jīng)由數(shù)字化整合提升政府內(nèi)部體系整體性，解決部門聯(lián)結(jié)碎片化問(wèn)題。依托信息技術(shù)集成優(yōu)勢(shì)，突破傳統(tǒng)農(nóng)村公共服務(wù)職能裂解性和碎片化管理藩籬，摒除空間阻隔、層級(jí)鴻溝與服務(wù)割裂的體制痼疾，通過(guò)信息整合和資源共享，提升“在線治理”服務(wù)效能。特別是針對(duì)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制附加的政策杠桿而產(chǎn)生的公共服務(wù)差距，需借助資源要素的無(wú)邊界和平行雙向輸送，構(gòu)建一體化服務(wù)平臺(tái)，掃除各種地域性分離障礙，確保公共服務(wù)質(zhì)量均衡與水平均等。第二，從供需兩側(cè)出發(fā)，以服務(wù)共創(chuàng)取代傳統(tǒng)格式化管理，改變以往政府單主體供給模式，打造多維度合作網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)農(nóng)民數(shù)字化參與，解決供給內(nèi)容碎片化問(wèn)題。吸納企業(yè)、社會(huì)組織等參與到公共服務(wù)行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中來(lái)，形成公私合作的協(xié)同供給模式，利用不同主體資源稟賦的差異性和互補(bǔ)性，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)共同體。同時(shí)，在數(shù)字化參與模式下，農(nóng)民作為終端用戶，可利用社交媒體、問(wèn)政平臺(tái)等渠道參與公共服務(wù)，進(jìn)而從需求側(cè)和政策端發(fā)力，推動(dòng)供需適配，解決農(nóng)村公共服務(wù)供給中的各種錯(cuò)位、缺位、滯后等問(wèn)題。第三，以機(jī)制協(xié)同取代傳統(tǒng)分割式零散管理，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)主體間的關(guān)系管理，解決政策體系碎片化問(wèn)題。在公共價(jià)值引領(lǐng)下，通過(guò)健全各種治理制度以打破傳統(tǒng)利益分化格局，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)職能部門、社會(huì)、村民之間的協(xié)商，消解政策制定和執(zhí)行過(guò)程中存在的各種滯障因素，形成協(xié)調(diào)一致行動(dòng)，達(dá)成合作信任，從而提升政策體系的整體性和連貫性。

圖1 數(shù)字化轉(zhuǎn)型下農(nóng)村公共服務(wù)整體性供給的總體思路

四、數(shù)字化轉(zhuǎn)型下農(nóng)村公共服務(wù)整體性供給的邏輯進(jìn)路

整體性治理范式強(qiáng)調(diào)政府部門間的整合性運(yùn)作，跨越層級(jí)和地域限制，與其他主體合作提供公共服務(wù)。數(shù)字化轉(zhuǎn)型下，各種智能技術(shù)有望突破傳統(tǒng)體制束縛，通過(guò)要素重組、信息整合，在助力滿足基本民生需求同時(shí)，使農(nóng)村公共服務(wù)更具“瞄向性”。根據(jù)前述研究思路，需圍繞組織、服務(wù)、機(jī)制3個(gè)層面，推動(dòng)數(shù)字環(huán)境下農(nóng)村公共服務(wù)的共建共治共享，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給由碎片化樣態(tài)轉(zhuǎn)化為整體化樣態(tài)。

（一）組織整合：強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)供給跨部門聯(lián)結(jié)

著眼于整體性治理對(duì)政府系統(tǒng)內(nèi)外部的功能性整全，數(shù)字化轉(zhuǎn)型下變革農(nóng)村公共服務(wù)供給需要移植其三大基因，重塑原有政府層級(jí)與功能重疊嵌入而形成的碎片化不均形態(tài)。一是縱向治理層級(jí)整合的“高”，概指中央、省、市、縣、鄉(xiāng)5 個(gè)治理層級(jí)，以及跨區(qū)域地方政府之間通過(guò)技術(shù)連接、數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)議等，構(gòu)建整體性公共服務(wù)體系，解決跨地域的公共服務(wù)議題。二是橫向主體整合的“寬”，基于政府職能數(shù)字鏡像，政府組織內(nèi)部具有公共服務(wù)職能的主體單元都將拉到系統(tǒng)分析“桌面”重新整合，有效填補(bǔ)職能“缺位”，消解職能重合現(xiàn)象。三是深向治理部門整合的“長(zhǎng)”，政府應(yīng)聚合市場(chǎng)與社會(huì)主體力量，合作生產(chǎn)與供給公共服務(wù)，緩解農(nóng)村基層公共服務(wù)資源短缺、行政力量薄弱難題。

1.優(yōu)化跨層級(jí)農(nóng)村公共服務(wù)協(xié)同供給結(jié)構(gòu) 傳統(tǒng)農(nóng)村公共服務(wù)在項(xiàng)目制運(yùn)作下，經(jīng)過(guò)自上而下的條線下達(dá)，向基層輸送資源，存在著層級(jí)分利、信息失真、溝通不暢、執(zhí)行緩慢等問(wèn)題，從而造成供給的非均衡性。因此，參照整體性治理方針，數(shù)字化轉(zhuǎn)型下優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)供給，需貫徹“整體智治”理念，以扁平化管理突破科層制桎梏，調(diào)整等級(jí)式運(yùn)作流程，打破職能和轄域分割，構(gòu)建一個(gè)從頂層設(shè)計(jì)到末端落實(shí)相貫通的跨層級(jí)整合結(jié)構(gòu)。一方面，緊跟數(shù)字政府建設(shè)步伐，疏通中央至基層的信息脈絡(luò)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村數(shù)字公共服務(wù)市縣跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)審批，基于各種應(yīng)用程序，推動(dòng)辦公場(chǎng)景虛擬化、服務(wù)辦理高效化。另一方面，以中央統(tǒng)籌、省級(jí)聯(lián)動(dòng)、市縣推進(jìn)為骨架，吸納市場(chǎng)與社會(huì)主體補(bǔ)充參與，連接社區(qū)、行政村等公共服務(wù)的最后“結(jié)點(diǎn)”，搭建開(kāi)放式平臺(tái)，建立智慧網(wǎng)絡(luò)狀組織結(jié)構(gòu)，為農(nóng)村公共服務(wù)供給跨層級(jí)整合提供基礎(chǔ)支撐。以農(nóng)村公共數(shù)字文化服務(wù)為例，我國(guó)目前建設(shè)規(guī)模最大的公共文化數(shù)字平臺(tái)——國(guó)家公共文化云，現(xiàn)已納入31 個(gè)省份的數(shù)字文化資源，將服務(wù)“觸角”延伸到基層地區(qū)，為農(nóng)民享受跨層級(jí)、跨地域數(shù)字文化服務(wù)提供便利。

2.構(gòu)筑跨部門農(nóng)村公共服務(wù)數(shù)據(jù)共享格局 從現(xiàn)實(shí)層面審視，當(dāng)前我國(guó)各地農(nóng)村地區(qū)均將部分公共服務(wù)業(yè)務(wù)集中到“網(wǎng)上政府”進(jìn)行受理，但總體看來(lái)，受到“職責(zé)同構(gòu)”“部門保護(hù)主義”等因素影響，農(nóng)村政府機(jī)構(gòu)仍沿襲分散化管理、“作坊式”生產(chǎn)，數(shù)字公共服務(wù)尚處于“零星”供給。特別是在數(shù)據(jù)資源管理方面，部門間缺乏信息互通和技術(shù)整合，數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)不一，“信息孤島”普遍存在。毫無(wú)疑問(wèn)，在農(nóng)村公共服務(wù)整體性供給中，部門之間需要從獨(dú)立運(yùn)行向條塊聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變，通過(guò)有序的數(shù)據(jù)流動(dòng)、安全合規(guī)的共享流程，建立統(tǒng)一的公共服務(wù)大數(shù)據(jù)集成系統(tǒng)，為農(nóng)村公共服務(wù)子平臺(tái)（對(duì)外辦公）、數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、職能部門協(xié)同子平臺(tái)（對(duì)內(nèi)辦公）應(yīng)用提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。農(nóng)村公共服務(wù)各職能部門之間應(yīng)破除數(shù)字藩籬，強(qiáng)化數(shù)據(jù)鏈接和互認(rèn)，對(duì)數(shù)據(jù)收集、整理與存儲(chǔ)等予以“整體性建構(gòu)”，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)上云、服務(wù)下沉”。按照黨管數(shù)據(jù)原則，整合民政、教育、醫(yī)療、財(cái)政、城建、司法等部門數(shù)據(jù)信息，統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口、編碼、標(biāo)準(zhǔn)與格式，建立涵蓋人口、地理、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)通用庫(kù)，與公共服務(wù)大數(shù)據(jù)對(duì)接，生成標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)村公共服務(wù)數(shù)字資源目錄，實(shí)現(xiàn)同步更新、同源公開(kāi)、多方使用。

3.打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展一體化公共服務(wù)云平臺(tái) 智慧城市與數(shù)字鄉(xiāng)村協(xié)同發(fā)展，是推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的要徑選擇，其優(yōu)勢(shì)在于扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)非對(duì)等的服務(wù)資源配置，彌合由城鄉(xiāng)規(guī)則差異引致的各種鴻溝。一方面，需制定城鄉(xiāng)數(shù)字化包容均衡發(fā)展的政策體系。在資金投入上，將農(nóng)村數(shù)字公共服務(wù)作為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)工程，制定稅收優(yōu)惠政策調(diào)動(dòng)企業(yè)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)開(kāi)發(fā)的主動(dòng)性，或設(shè)定專門的智慧農(nóng)村公共服務(wù)基金，增加對(duì)相關(guān)數(shù)字設(shè)備購(gòu)買、人才引進(jìn)等的支持力度，以縮小由信息技術(shù)鴻溝帶來(lái)的“衍生型差異”［21］。在技術(shù)維度上，圍繞“新基建”建設(shè)，著力補(bǔ)齊農(nóng)村地區(qū)數(shù)字服務(wù)短板，鼓勵(lì)企業(yè)和專業(yè)組織依托鄉(xiāng)村特色資源優(yōu)勢(shì)打造公共服務(wù)示范基地，以點(diǎn)帶面助益數(shù)字技術(shù)與農(nóng)村公共服務(wù)的深度融入。另一方面，以開(kāi)放性的城鄉(xiāng)要素平行雙向輸送，搭建城鄉(xiāng)并聯(lián)管理的公共服務(wù)共享平臺(tái)，改變以往城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的“斷層”現(xiàn)象。基于城鄉(xiāng)公共服務(wù)職能部門的數(shù)據(jù)流通共享，經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)清洗、聚類、抽取等環(huán)節(jié)導(dǎo)入數(shù)據(jù)集庫(kù)，建立聚合教育、公共文化、政務(wù)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等板塊的城鄉(xiāng)公共服務(wù)云平臺(tái)。譬如在民生服務(wù)中，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推進(jìn)農(nóng)村教育信息化，開(kāi)展“云課堂”學(xué)習(xí)，以優(yōu)質(zhì)數(shù)字教育資源共享縮減縣域校際差距；在環(huán)境保護(hù)中，推行城鄉(xiāng)一體化環(huán)境治理模式，建立起“智慧環(huán)衛(wèi)”信息管理平臺(tái)，對(duì)環(huán)衛(wèi)設(shè)施、垃圾收運(yùn)、人員作業(yè)等展開(kāi)數(shù)字化監(jiān)管和自動(dòng)分析，以提升農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生智慧化管理水平。

（二）服務(wù)共創(chuàng)：推進(jìn)農(nóng)村數(shù)字公共服務(wù)共同體建設(shè)

在傳統(tǒng)格式化管理下，農(nóng)村公共服務(wù)供給灌輸性特征突出，且多遵循城市居民需求進(jìn)行配送，與農(nóng)民的實(shí)際需要脫節(jié)，最終陷入供需失衡的惡性循環(huán)?！胺?wù)共創(chuàng)”理論主張用戶參與產(chǎn)品或服務(wù)設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)，在服務(wù)領(lǐng)域通過(guò)貢獻(xiàn)用戶的知識(shí)技能以提升個(gè)性化服務(wù)體驗(yàn)品質(zhì)［22］。因此，推動(dòng)多元主體參與，拓寬參與渠道，構(gòu)建服務(wù)共創(chuàng)模式，是推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)整體性供給新的突破點(diǎn)。

1.共同價(jià)值目標(biāo)引領(lǐng)，建構(gòu)多維度合作網(wǎng)絡(luò) 網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)背景下，公共服務(wù)供給正在從以政府為中心、其他組織為外圍的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)向多主體合作聯(lián)結(jié)轉(zhuǎn)變。數(shù)字化轉(zhuǎn)型下，增益性的農(nóng)村公共服務(wù)供給，需要各個(gè)主體間形成穩(wěn)定的合作網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，以便交換資源、信息和開(kāi)展集體行動(dòng)，迅速地適應(yīng)不斷變化的市場(chǎng)和技術(shù)需求。因此，需要以數(shù)字政府建設(shè)為契機(jī)，協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，激勵(lì)不同主體共同發(fā)力。首先，在農(nóng)村公共服務(wù)供給過(guò)程中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行治理，塑造共同價(jià)值目標(biāo)，為主體間技術(shù)聯(lián)合創(chuàng)造條件，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、產(chǎn)權(quán)制度，保持公共服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)平衡。其次，厘清基層政府與農(nóng)村社會(huì)組織、村委會(huì)（居委會(huì)）之間的職能邊界，嚴(yán)格規(guī)范基層政府“行政權(quán)力”與農(nóng)村社會(huì)“自治權(quán)利”，謹(jǐn)防將農(nóng)村基層組織過(guò)于行政化，讓其無(wú)法發(fā)揮在引導(dǎo)農(nóng)民有序和有效表達(dá)公共服務(wù)需求等方面的應(yīng)然優(yōu)勢(shì)，將更多的精力放在財(cái)政支持、技術(shù)運(yùn)用、制度完善之上。最后，由于基層政府部門往往受自身技術(shù)能力限制，農(nóng)村數(shù)字公共服務(wù)供給缺乏足夠的科技支撐，對(duì)此應(yīng)以購(gòu)買公益性數(shù)字服務(wù)等方式，與企業(yè)、科研院所和高等院校開(kāi)展產(chǎn)學(xué)研合作，開(kāi)發(fā)適應(yīng)農(nóng)民需求的終端應(yīng)用，不斷提升村級(jí)公共服務(wù)智能化運(yùn)行水平。。

2.數(shù)字化參與賦能，提供精細(xì)化公共服務(wù) 農(nóng)村公共服務(wù)供給應(yīng)以農(nóng)民需求為本位，發(fā)揮信息技術(shù)分權(quán)功能，鼓勵(lì)農(nóng)民利用數(shù)字媒介實(shí)時(shí)表達(dá)服務(wù)偏好，影響農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的生成。以數(shù)字化參與提升農(nóng)村公共服務(wù)的共創(chuàng)深度，需遵循“參與場(chǎng)域-參與工具-參與技能”三位一體的邏輯。其一，拓寬參與場(chǎng)域。對(duì)比傳統(tǒng)實(shí)地參與的空間局限，基層政府可通過(guò)“鄉(xiāng)村釘釘”、微信網(wǎng)小格、政府網(wǎng)站等渠道建立一體化參與平臺(tái)，構(gòu)成“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”的應(yīng)用場(chǎng)景，開(kāi)展信息發(fā)布、對(duì)話交流與協(xié)商監(jiān)督。其二，有效利用參與工具。除卻各種移動(dòng)互聯(lián)設(shè)備和軟件平臺(tái)對(duì)民眾數(shù)字化參與的支持，政府部門應(yīng)利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)構(gòu)建異質(zhì)信息網(wǎng)絡(luò)，快速捕捉公共服務(wù)需求，并作為決策制定的重要依據(jù)，與農(nóng)民之間達(dá)成更精細(xì)的服務(wù)交互。其三，提升民眾數(shù)字技能。當(dāng)前，農(nóng)村人口呈現(xiàn)“老多幼多”的結(jié)構(gòu)特征，多數(shù)農(nóng)村民眾缺乏“自主性公民能力”，亟待為其提供全方位的數(shù)字素養(yǎng)教育，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)支持與家庭反哺的農(nóng)村數(shù)字化教育體系?？赏ㄟ^(guò)聘請(qǐng)鄉(xiāng)村信息官、設(shè)立行政村信息站等形式，發(fā)動(dòng)志愿者、黨員干部進(jìn)村入戶開(kāi)展針對(duì)性指導(dǎo)，持續(xù)改進(jìn)農(nóng)民數(shù)字化素養(yǎng)。同時(shí)，針對(duì)農(nóng)村老齡人口這一類數(shù)字化邊緣群體，為規(guī)避“數(shù)字離散”風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)遵循鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的善治之道，倡導(dǎo)家庭式數(shù)字反哺，向更多農(nóng)村老人傳授數(shù)字設(shè)備應(yīng)用知識(shí)。此外，考慮到部分農(nóng)民受個(gè)人素質(zhì)影響，難以運(yùn)用語(yǔ)言文字準(zhǔn)確表達(dá)自身需求，這就需要基層組織和干部不僅要成為政策信息的宣傳者，更要成為農(nóng)民訴求信息的上報(bào)者，在實(shí)踐中進(jìn)行深度分析、挖掘與整合，通過(guò)信息管理系統(tǒng)的快速上傳，生成更為可靠的服務(wù)清單，進(jìn)行智能化匹配。

（三）機(jī)制協(xié)同：助益農(nóng)村公共服務(wù)供給一致性運(yùn)作

整體性治理至少是可以制度化的［23］。數(shù)字化轉(zhuǎn)型下農(nóng)村公共服務(wù)整體性供給若未被制度化，從現(xiàn)實(shí)層面而言，其框架將始終被置于空中樓閣。與組織整合、服務(wù)共創(chuàng)相對(duì)應(yīng)的是，各種制度建設(shè)同樣需要協(xié)同化，才能加強(qiáng)內(nèi)部關(guān)系管理，達(dá)成集體行動(dòng)。其中，協(xié)商機(jī)制和信任機(jī)制的建立顯得尤為必要。

1.健全多層次農(nóng)村公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商機(jī)制 網(wǎng)絡(luò)協(xié)商作為代議制民主的補(bǔ)充方式，憑借其技術(shù)優(yōu)勢(shì)，最大限度地包容和吸納不同個(gè)體的利益訴求。農(nóng)村公共服務(wù)協(xié)商機(jī)制的建立包含各種正式和非正式協(xié)商制度，其中正式協(xié)商制度涵蓋誘導(dǎo)性協(xié)商、合作自發(fā)性協(xié)商和促進(jìn)性協(xié)商。在誘導(dǎo)性協(xié)商下，上級(jí)政府力圖通過(guò)層級(jí)權(quán)力的控制，利用財(cái)政激勵(lì)等手段，將國(guó)家意志滲透至農(nóng)村基層社會(huì)，以動(dòng)員全社會(huì)資源。在自發(fā)性協(xié)商下，毗鄰市縣職能部門可引導(dǎo)市場(chǎng)與社會(huì)主體圍繞跨地域、跨部門的公共服務(wù)問(wèn)題，召開(kāi)共識(shí)會(huì)議和民主懇談會(huì)，解決農(nóng)村公共服務(wù)合作供給問(wèn)題。在促進(jìn)性協(xié)商下，地方行業(yè)組織、智庫(kù)等可協(xié)助政府部門了解農(nóng)民的真實(shí)服務(wù)需求，利用互聯(lián)網(wǎng)信息傳播優(yōu)勢(shì)，以議題倡導(dǎo)等形式發(fā)動(dòng)農(nóng)村基層社會(huì)的力量，促進(jìn)協(xié)商的進(jìn)行。除正式制度外，農(nóng)民網(wǎng)絡(luò)論壇、益農(nóng)服務(wù)社等民間對(duì)話形式，可以幫助克服政府部門的有限理性，以常態(tài)化形式成為一種非正式的協(xié)商手段。在頻繁性互動(dòng)下，人們通過(guò)持續(xù)的互動(dòng)交流，有利于彼此信任共識(shí)的確立。因此，在農(nóng)村公共服務(wù)協(xié)商機(jī)制建立過(guò)程中，需著力發(fā)揮以上4 種協(xié)商渠道的作用，拓寬不同層級(jí)政府部門、基層組織、企業(yè)和民眾間的多層次數(shù)字化協(xié)商平臺(tái)，圍繞農(nóng)村公共服務(wù)事項(xiàng)，構(gòu)建集民意表達(dá)、咨詢、協(xié)商、決策、執(zhí)行和監(jiān)督一體化的協(xié)商運(yùn)行模式，以化解各種矛盾沖突、利益分歧，形成具備共識(shí)性的決策。

2.構(gòu)建多主體農(nóng)村公共服務(wù)供給信任機(jī)制 在數(shù)字化不確定和復(fù)雜性治理情景下，如何構(gòu)建信任合作關(guān)系是消解農(nóng)村公共服務(wù)主體間溝通協(xié)作障礙，保證農(nóng)村公共服務(wù)供給穩(wěn)定性的重要支撐。一方面，需在肯定多方主體博弈現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，尊重各方利益訴求，明確農(nóng)村公共服務(wù)供給主體角色，有效約束各種自利性行為，以法治化為基點(diǎn)和公共服務(wù)精神的強(qiáng)化，創(chuàng)設(shè)供給主體相互間的對(duì)話機(jī)制，建構(gòu)以信任為導(dǎo)向的合作與銜接。另一方面，致力塑造農(nóng)民與政府之間的信任關(guān)系。根據(jù)期望理論，農(nóng)民作為農(nóng)村公共服務(wù)的受眾群體，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)滿意度的高低在一定程度上決定著服務(wù)的成敗。基層政府部門需以強(qiáng)大的公信力爭(zhēng)取農(nóng)民的信任與支持，才能開(kāi)展后續(xù)的執(zhí)行與整合工作。一是以高質(zhì)量的信息公開(kāi)提升農(nóng)村公共服務(wù)供給的透明性。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型下，基層政府公共服務(wù)職能部門以及各行政村、社區(qū)，應(yīng)通過(guò)政務(wù)網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、行政村網(wǎng)格群等途徑，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)相關(guān)信息進(jìn)行公開(kāi)，譬如項(xiàng)目資金來(lái)源、使用用途、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)目的等予以動(dòng)態(tài)化公開(kāi)，提升民眾監(jiān)督的力度和廣度。二是以積極的政府回應(yīng)塑造良好的政群關(guān)系，進(jìn)一步拓展社會(huì)資本，形成網(wǎng)絡(luò)化合作態(tài)勢(shì)。面對(duì)各類民生關(guān)切，基層政府部門需要運(yùn)用大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)進(jìn)行重點(diǎn)觀察，豐富和拓展溝通渠道，常態(tài)化與民眾之間展開(kāi)互動(dòng)，及時(shí)高效解決其利益訴求，從而獲取認(rèn)同和信任，建立起民眾參與互惠的農(nóng)村公共服務(wù)共同體。

五、結(jié)論與討論

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、壓力型體制、府際競(jìng)爭(zhēng)和部門主義等因素影響，職能部門之間缺乏溝通交流，信息共享和整合困難，政策體系難以相互銜接、協(xié)調(diào)，面臨著嚴(yán)重的差序化、分散化制約瓶頸，并呈現(xiàn)出部門聯(lián)結(jié)、供給內(nèi)容、政策體系三大碎片化樣態(tài)，這與推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的要求之間存在著較大的差距。農(nóng)村公共服務(wù)是一項(xiàng)關(guān)乎人民切身利益的整體性工程，在國(guó)家加速推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的大背景下，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，為推動(dòng)農(nóng)村治理現(xiàn)代化提供了重要工具，也為打破以往農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化格局、進(jìn)行整體性重構(gòu)提供了可能。整體性治理理論的邏輯主張順應(yīng)農(nóng)村公共服務(wù)供給數(shù)字化轉(zhuǎn)型要求，深刻詮釋數(shù)字時(shí)代下農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要價(jià)值追求，能為解決傳統(tǒng)農(nóng)村公共服務(wù)供給存在的部門阻隔、資源分散、信息不對(duì)稱等問(wèn)題，化解根植于條塊分割體制下農(nóng)村公共服務(wù)供給的三大碎片化難題，形成以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共服務(wù)整體性供給予實(shí)踐指導(dǎo)。未來(lái)的關(guān)鍵在于依托信息技術(shù)集成優(yōu)勢(shì)，以“平臺(tái)化”理念為引領(lǐng)，整合跨區(qū)域、跨部門、跨職能主體的力量，從各個(gè)層次上打通政府內(nèi)部以及政府與其他主體間的協(xié)作、溝通壁壘，針對(duì)農(nóng)村民眾愈益高漲的異質(zhì)性需求，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，協(xié)助農(nóng)民在數(shù)字化空間中表達(dá)自身的服務(wù)需求，進(jìn)行智能化匹配，提供更多參與式、均等化與精細(xì)化服務(wù)，并從制度層面予以系統(tǒng)化、規(guī)范化與合法化，以此建立起農(nóng)村公共服務(wù)主體之間長(zhǎng)期穩(wěn)定的信任合作關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給由“碎片化”樣態(tài)轉(zhuǎn)化為“整體化”樣態(tài)。面對(duì)實(shí)踐過(guò)程中不斷涌現(xiàn)的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，譬如不同地域農(nóng)村數(shù)字化公共服務(wù)建設(shè)差距、農(nóng)村“數(shù)字貧困群體”的大量存在、智能技術(shù)所隱喻的道德風(fēng)險(xiǎn)，以及如何真正發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)在農(nóng)村數(shù)字公共服務(wù)供給中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)等，是優(yōu)化數(shù)字化轉(zhuǎn)型下農(nóng)村公共服務(wù)整體性供給值得繼續(xù)深入考究的。