孫科技

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

近年來，無論是“科教興國戰(zhàn)略”和“人才強國戰(zhàn)略”的深入推進，還是十九屆五中全會對“創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位”的著重強調(diào)，均體現(xiàn)出中央政府對于創(chuàng)新人才培養(yǎng)和知識創(chuàng)新領(lǐng)域的重視，而二者皆屬于高等教育的基本職能范疇。由此，中央政府在“211工程”和“985工程”之后又啟動了世界一流大學(xué)和一流學(xué)科(簡稱“雙一流”)項目的建設(shè)。雖然學(xué)界對于何為世界一流大學(xué)、如何推進世界一流大學(xué)建設(shè)等根本問題存在較大分歧，但是世界一流大學(xué)的建設(shè)路徑受到政府與大學(xué)關(guān)系模式的制約[1]已普遍達成共識。比如，在國家監(jiān)督模式(State Supervision)下，一部分杰出大學(xué)在競爭中自發(fā)地發(fā)展成為世界一流大學(xué)；相反，在國家控制模式(State Control)下，世界一流大學(xué)建設(shè)需要政府的特別干預(yù)。[2]然而，誠如布魯貝克(John S.Brubacher)所言：“失去了自治，高等教育就失去了精華”[3]，無論是在哪一種模式下，給予大學(xué)充分的辦學(xué)自主權(quán)是建設(shè)世界一流大學(xué)的基本前提。作為我國高校重點建設(shè)政策的延續(xù)，“雙一流”建設(shè)過程中的政府干預(yù)行為較為明顯，因此，如何協(xié)調(diào)政府與大學(xué)之間的關(guān)系進而實現(xiàn)政府干預(yù)與大學(xué)自治的和諧共存，將成為 “雙一流”建設(shè)的重中之重。

一、研究回顧及問題提出

目前，學(xué)界關(guān)于“雙一流”建設(shè)中政府與大學(xué)關(guān)系問題的研究并不多，且主要集中在三個方面：一是將政府的過度干預(yù)視為“雙一流”建設(shè)的主要阻礙因素，因而倡導(dǎo)擴大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。例如，周光禮認(rèn)為，“雙一流”建設(shè)的第一重障礙是體制與結(jié)構(gòu)問題，而其中最關(guān)鍵的便是政府與大學(xué)之間的關(guān)系，“雙一流”建設(shè)的關(guān)鍵是擴大和落實大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，并且需要從資源配置模式、編制管理模式、會計制度和問責(zé)制度四個方面進行變革。[4]王洪才強調(diào)“雙一流”建設(shè)要從學(xué)術(shù)發(fā)展特別是學(xué)科發(fā)展的內(nèi)在邏輯出發(fā)，認(rèn)為當(dāng)前學(xué)術(shù)運行受到行政中心主義的制約，不利于大學(xué)將追求內(nèi)在的卓越作為自己的行為動力，因此，政府不能“為控制而控制”，必須擴大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。[5]王鋒 等指出，“雙一流”建設(shè)面臨大學(xué)外部行政化的影響，主要表現(xiàn)為大學(xué)在經(jīng)費投入、項目申請、基礎(chǔ)建設(shè)等日常教育管理方面一切按照政府指令行事，由此造成師生滿意度降低等影響大學(xué)“最后一公里”的服務(wù)問題。[6]二是政府干預(yù)方式不當(dāng)，影響了大學(xué)自主發(fā)展能力的提升。比如，在大學(xué)資源配置方面，劉寶存 等指出，政府在大學(xué)辦學(xué)資源配置中的唯一中心地位破壞了大學(xué)拓展辦學(xué)資源渠道的積極性與自主性，使得部分大學(xué)的教育財政投入陷入“等、靠、要”的被動局面，不利于大學(xué)的自主創(chuàng)新發(fā)展。[7]周志剛 等認(rèn)為，政府通過重點建設(shè)對入圍高校進行資源配置，雖然這些高校獲得了相對充足的發(fā)展資金，辦學(xué)實力得以迅速提升，但它們通過市場機制獲取資源的自生能力卻未形成，因此需要加快這些高校的自生能力建設(shè)，提升它們通過市場競爭獲取資源的能力，由此方能步入世界一流大學(xué)之列。[8]從大學(xué)自身的制度建設(shè)角度來看，雖然高校辦學(xué)自主權(quán)屢次被下放，但政府對高校的控制以及高校對政府的依賴關(guān)系并沒有發(fā)生根本改變，而這緣于高校缺乏維護學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)獨立的制度條件，高等教育微觀領(lǐng)域也受到行政權(quán)力的干預(yù)，造成高校缺乏自治能力。[9]三是在擴大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的同時，適當(dāng)?shù)恼深A(yù)也是必不可少的。譬如，陳恩倫 等指出，“雙一流”建設(shè)中政府與大學(xué)的新型權(quán)利關(guān)系需要理性民主加以規(guī)制，用以防范以“去行政化”之名否定大學(xué)外部行政管理的必要性的行為，避免用大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由權(quán)代替政府必不可少的教育統(tǒng)籌權(quán)和行政管理權(quán)。[10]

綜上，已有研究立足于擴大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)、提升大學(xué)自治能力、鼓勵政府合理干預(yù)三個方面，對“雙一流”建設(shè)中政府與大學(xué)的關(guān)系問題進行了較為深入的研究，并且致力于尋求政府干預(yù)與大學(xué)自治相互平衡的有效路徑。但是，上述研究對于“雙一流”建設(shè)中政府干預(yù)與大學(xué)自治的動力機制問題并未進行全面分析，而該問題可以被歸納為組織運行的動力機制問題，那么作為組織理論重要分支的資源依賴?yán)碚搶W(xué)派便能對以上問題進行較為全面的解釋。該理論認(rèn)為，組織運行的動力在于生存，組織為了生存必須與由其他組織等要素構(gòu)成的外部環(huán)境進行互動進而獲取必要的資源，并且強調(diào)組織之間是相互依賴的。作為準(zhǔn)公共性組織的大學(xué)在與其外部的政府進行互動的過程中獲得了關(guān)鍵性的生存資源，與此同時，作為公共組織的政府也需要與其外部的大學(xué)進行互動進而獲取必要的發(fā)展資源。由此，本文基于資源依賴的理論視角分析我國“雙一流”建設(shè)中政府與大學(xué)關(guān)系問題，重點探討“雙一流”建設(shè)中政府與大學(xué)的資源依賴關(guān)系、類型及其優(yōu)化路徑，以期為深入推進我國 “雙一流”建設(shè)提供政策建議。

二、資源相互依賴：政府與大學(xué)關(guān)系協(xié)調(diào)的合法性基礎(chǔ)

20世紀(jì)60年代以后，組織行為學(xué)研究者逐漸意識到環(huán)境因素對于組織運行過程的重要作用，組織理論研究范式開始由傳統(tǒng)的封閉模式向開放系統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變，資源依賴?yán)碚撚纱水a(chǎn)生。1978年菲佛(Jeffrey Pfeffer)和薩蘭基克(Gerald R. Salancik)所著的《組織的外部控制：對組織資源依賴的分析》(The external control of organizations A resource dependence perspective)一書出版，標(biāo)志著“資源依賴?yán)碚摮蔀榻M織理論和戰(zhàn)略管理領(lǐng)域最具有影響力的理論之一”[11]。菲佛和薩蘭基克認(rèn)為，組織所進行的一切活動都是為了生存，而組織生存的關(guān)鍵是獲取和維持資源的能力。由于組織不是完全獨立和自給自足的，因此組織為了獲取所需要的資源必須與環(huán)境中的其他組織進行交易，然而外部群體或組織在持續(xù)不斷地提供組織所需要的資源的同時，也可能要求組織做出相應(yīng)的行動作為回報。[12]資源依賴?yán)碚摰暮诵拿}是強調(diào)組織的生存與否取決于從外部環(huán)境獲取關(guān)鍵資源的能力，為了減少所需資源的不確定性，組織將嘗試采取各種策略重組其依賴關(guān)系。[13]資源依賴?yán)碚摰膭?chuàng)新之處在于指出了組織之間是相互依賴的，“只要參與者不能夠完全地控制實現(xiàn)某一行動和從行動中獲得渴望的成果的所有必要條件，就存在著相互依賴”[14]。然而，由于資源依賴程度的不同，組織之間的資源依賴關(guān)系是不對等的，這種不對等依賴關(guān)系是組織間權(quán)力失衡問題產(chǎn)生的根本原因。當(dāng)然，組織除了選擇適應(yīng)和避免外部環(huán)境的控制之外，也可以選擇對外部環(huán)境進行控制，如垂直方向上的整合、水平方向上的擴張和多樣化等，從而管理對環(huán)境中其他組織的依賴性。[15]

大學(xué)自中世紀(jì)產(chǎn)生以來就與其外部環(huán)境存在著緊密的聯(lián)系，隨著大學(xué)影響力的不斷擴大，政府逐漸加強了對大學(xué)日常運行活動的干預(yù)。無論是在政府控制模式下，還是在政府監(jiān)督模式下，政府都會通過政策法規(guī)的制定、財政經(jīng)費投入和教學(xué)質(zhì)量評估等行政措施確保大學(xué)在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)等方面滿足社會發(fā)展的需求。因此，作為實施本科及本科以上學(xué)歷教育的綜合性或多學(xué)科性的社會組織[16]，大學(xué)與政府組織存在資源相互依賴關(guān)系。政府組織為大學(xué)提供政策資源、財政資源等滿足基本生存需求的資源，大學(xué)在得到政府資源保障的情況下才能順利運行進而充分發(fā)揮其職能，為政府組織運行提供人才資源、創(chuàng)新資源和社會資源保障。根據(jù)菲佛和薩蘭基克的觀點，組織之間的相互依賴可以分為成果相互依賴和行為相互依賴，其中成果相互依賴又包括競爭性相互依賴和共生性相互依賴，即競爭性互依(Competitive Interdependence)和共生性互依(Symbiotic Interdependence)。競爭性互依關(guān)系表示如果另一個組織取得較少的成果，那么這個組織取得的成果就會多一些；而共生性互依關(guān)系則意味著一個組織的產(chǎn)出是另一個組織的投入。[17]政府與大學(xué)的關(guān)系屬于共生性互依關(guān)系(如圖1)，即政府的產(chǎn)出(如制定公共政策、財政投入)是大學(xué)的投入(如政策資源、財政資源)；同樣地，大學(xué)的產(chǎn)出(如人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù))亦是政府的投入(人才資源、創(chuàng)新資源、服務(wù)資源)。受到共生性互依模式的影響，政府與大學(xué)的關(guān)系決定了二者能否有效地發(fā)揮各自的職能，從而決定了“雙一流”建設(shè)項目的順利實施與否。

圖1 政府與大學(xué)的共生性互依關(guān)系

三、非對稱資源依賴：“雙一流”建設(shè)中政府與大學(xué)關(guān)系協(xié)調(diào)的現(xiàn)實困境

(一)“雙一流”建設(shè)中政府與大學(xué)非對稱資源依賴關(guān)系的具體表現(xiàn)

菲佛和薩蘭基克認(rèn)為，組織之間的資源依賴程度主要受到資源的重要性、資源使用的自主性和資源的可替代性三個因素的影響。[18]如果一個組織所依賴的資源不具有可替代性或可替代性較小的話，那么毫無疑問這些資源對于該組織來說是重要的。本文基于菲佛和薩蘭基克的觀點，主要從資源的重要性和資源使用的自主性兩個維度對“雙一流”建設(shè)中政府與大學(xué)之間的資源相互依賴關(guān)系做進一步分析。研究表明，“雙一流”建設(shè)中政府與大學(xué)的資源相互依賴關(guān)系并不是對等的，而是屬于一種非對稱資源依賴關(guān)系。

1.政府與大學(xué)對對方的資源依賴性不同

首先，大學(xué)對政府的資源依賴屬于一種索求性依賴行為[19]，即大學(xué)向政府索求多方面的生存資源，主要表現(xiàn)在兩個方面：

其一，大學(xué)對政府政策資源的索求性依賴。作為我國重點大學(xué)建設(shè)政策的延續(xù)，“雙一流”建設(shè)具有顯著的行政干預(yù)特征。無論是“雙一流”建設(shè)高校名單的確立，還是建設(shè)成效評估，抑或是建設(shè)范圍的調(diào)整，中央政府均通過政策工具予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以確保高等教育強國戰(zhàn)略的順利推進。以“雙一流”建設(shè)的進程為例，于2015年10月頒布的《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》(簡稱《總體方案》)使得“雙一流”建設(shè)的原則、目標(biāo)和任務(wù)等內(nèi)容有了明確的規(guī)定。2017年1月，針對“雙一流”建設(shè)高校的遴選條件和遴選流程，教育部等三部門通過并頒布《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實施辦法(暫行)》(簡稱《實施辦法》)，強調(diào)可參照有影響力的第三方評估評價結(jié)果，確定下一輪建設(shè)范圍?；诖耍?月，教育部等三部門通過并出臺《世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單》(簡稱《建設(shè)名單》)，在首輪中確定了42所一流大學(xué)建設(shè)高校和95所一流學(xué)科建設(shè)高校。在建設(shè)名單確立之后，教育部也針對“雙一流”高校和學(xué)科如何建設(shè)等問題頒布了指導(dǎo)性意見，即教育部等三部門于2018年8月頒布的《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》(簡稱《指導(dǎo)意見》)。該指導(dǎo)意見對“雙一流”建設(shè)的基本原則進行了調(diào)整，強調(diào)“堅持高校主體”“明確高校主體責(zé)任”，并重視“定性和定量、主觀和客觀相結(jié)合”建設(shè)成效評估方式。一所大學(xué)能否入圍“雙一流”建設(shè)、如何開展“雙一流”建設(shè)以及“雙一流”建設(shè)質(zhì)量評估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，均與教育部等部門出臺的相關(guān)政策密切相關(guān)。因而大學(xué)對政府的政策資源形成了索求性依賴，大學(xué)則必須嚴(yán)格遵守上述政策從而獲得或保持“雙一流”建設(shè)的優(yōu)勢地位。

其二，大學(xué)對政府財政資源的索求性依賴。加雷斯·威廉斯(Gareth L.Williams)參照亞當(dāng)·斯密(Adam Smith)關(guān)于大學(xué)的經(jīng)費來源包括國家、大學(xué)和學(xué)生的觀點，將高等教育財政制度劃分為三種模式，即“官僚控制模式”“學(xué)院控制模式”和“市場控制模式”，這三種模式分別由政府部門、高等院校和消費者(如學(xué)生)控制經(jīng)費來源及其使用。[20]我國高等教育財政制度具有明顯的官僚控制模式特征。例如，中央政府于1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)中明確規(guī)定：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的體制”。20世紀(jì)90年代以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立以及高等教育領(lǐng)域管辦評分離改革的推進，高等學(xué)校雖已構(gòu)建多種渠道籌措經(jīng)費的機制，但政府財政投入依然占據(jù)主導(dǎo)地位。根據(jù)32所世界一流大學(xué)建設(shè)高校2013—2018年公開的預(yù)算數(shù)據(jù)顯示，我國世界一流大學(xué)建設(shè)高校的收入來源呈現(xiàn)出明顯的二元結(jié)構(gòu)特征，主要以財政撥款收入和學(xué)費(1)雖然學(xué)費收入屬于市場資源，但是由于我國的高等教育財政制度具有明顯的官僚控制特征，大學(xué)的學(xué)費收入被政府通過核定招生規(guī)模和審核收費標(biāo)準(zhǔn)予以控制，因而學(xué)費收入在一定程度上也反映出了大學(xué)對政府的索求性依賴(詳見李從浩.資源依賴下的大學(xué)行為選擇[J].高教探索，2017(4)：29-36)。收入為主，這部分的收入總額占到總收入的58.96%～66.71%，其他收入所占比例較低，除了2013年的占比達到30.48%以外，其他年份均不到20%。

另外，地方政府針對“雙一流”建設(shè)進行巨額財政投入的現(xiàn)象也反映出大學(xué)對政府財政資源的索求性依賴。截至2017年2月，在已出臺建設(shè)方案的23個省份中，就有11個省份明確提出了經(jīng)費保障，經(jīng)費投入高達400億左右，其中：北京市預(yù)計投入100億，以五年為一周期，每年投入5000萬至1億元；廣東省省市兩級財政三年計劃投入超百億元，僅2016年向暨南大學(xué)等五所高校均投入超過3億元，并且廣東省教育廳又安排2億元支持中山大學(xué)和華南理工大學(xué)沖擊“雙一流”；上海市在2014—2017年第一個建設(shè)階段預(yù)計投入36億元，并且在2017—2020年第二個建設(shè)階段將繼續(xù)加大投入；即使是作為西部地區(qū)欠發(fā)達省份的寧夏，也將從2017年至2020年，增加2億元“雙一流”建設(shè)專項資金。[22]

其次，政府對大學(xué)的資源依賴屬于一種選擇性依賴行為[23]，即政府有選擇地向大學(xué)尋求發(fā)展資源。政府對大學(xué)資源的選擇性依賴同樣表現(xiàn)在兩個方面：

一是政府在大學(xué)與科研院所之間的選擇性依賴。雖然普通高等院校與科研院所的根本職能存在一定差異，但二者均承擔(dān)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)的職責(zé)。例如，高等院校和科研院所不僅在培養(yǎng)高層次創(chuàng)新人才方面發(fā)揮著重要作用，而且通過多種形式為企業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟提供創(chuàng)新支撐和科技服務(wù)。[24]對于政府來說，大學(xué)并不是人才資源、創(chuàng)新資源和服務(wù)資源的唯一來源，“雙一流”建設(shè)所承擔(dān)的“培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才”“提升科學(xué)研究水平”“推進成果轉(zhuǎn)化”等任務(wù)在一定程度上亦可由科研院所來承擔(dān)。二是政府在大學(xué)之間的選擇性依賴。《總體方案》和《實施辦法》提出了“雙一流”建設(shè)的總體目標(biāo)，即通過“創(chuàng)新財政投入辦法”和“堅持以績效為杠桿”提升我國高等教育強國戰(zhàn)略的實施成效。中央政府在“雙一流”建設(shè)中引入績效管理機制，雖然有利于解決我國傳統(tǒng)重點大學(xué)建設(shè)存在的“身份固化、競爭缺失、重復(fù)交叉”等問題，但同時也容易造成政府對大學(xué)的選擇性依賴問題。隨著我國高等教育普及化的發(fā)展，我國的高校數(shù)量也有了大規(guī)模的增長，截止到2019年，我國共有普通高等學(xué)校2688所(含獨立學(xué)院257所)，其中本科院校1265所，具有研究生培養(yǎng)資格的高校593所。[25]針對如此龐大的高?；鶖?shù)，“雙一流”建設(shè)總方案明確提出：公平競爭，強調(diào)績效導(dǎo)向。因而，上述任何一所大學(xué)只要具備沖擊世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的雄厚實力，能夠符合包括高校自身辦學(xué)條件、學(xué)科水平、辦學(xué)質(zhì)量、國際影響力等在內(nèi)的指標(biāo)評價，均可憑借自身優(yōu)勢邁進“雙一流”建設(shè)高校的行列，從而獲得“人生”出彩的機會。由于政府的資源是有限的，并且政府作為行動者通常與多個大學(xué)主體產(chǎn)生資源依賴關(guān)系，因此對于大學(xué)來說，政府既是政策資源的唯一來源，也是財政資源的重要來源；但對于政府而言，可供選擇的資源范圍并非大學(xué)這一主體，即使具體到大學(xué)這一主體，同質(zhì)化的發(fā)展趨勢也使得某一大學(xué)并不具備資源依賴的特殊性，從而形成了政府對大學(xué)資源的選擇性依賴關(guān)系。[26]

2.政府與大學(xué)使用對方提供資源的自主性不同

根據(jù)威廉斯對于高等教育財政控制模式的劃分，我國高等教育財政模式具有顯著的官僚控制模式特征，該模式下的資源分配是自上而下進行的，并且要求下級服從上級強加的各種條件，進而侵犯了下級行動自由的權(quán)利。[27]重點建設(shè)項目作為一項國家啟動的高等教育強國戰(zhàn)略，其中的行政干預(yù)導(dǎo)向更為明顯，政府對建設(shè)經(jīng)費的使用過程實施嚴(yán)格管控，高校使用專項資金的自主性不高。近20多年來，國家先后啟動“211工程”“985工程”等重點大學(xué)建設(shè)項目，均在不同程度上強化了高等教育財政官僚控制模式，在新一輪“雙一流”建設(shè)中財政官僚控制的基因仍在復(fù)制和繁衍。[28]2003年至2004年，中央政府相繼出臺了《“211工程”專項資金管理辦法》和《“985工程”專項資金管理辦法》，分別對“211工程”和“985工程”專項資金的預(yù)算、支出、決算和監(jiān)督等進行了明確限定，包括：建設(shè)高校的項目年度預(yù)算必須由不同的政府部門進行審核；下達的專項資金必須用于指定的建設(shè)項目；專項資金支出情況必須按照預(yù)算分科目編制年度財務(wù)決算報告并遞交政府部門批復(fù)；“211工程”部際協(xié)調(diào)小組和相關(guān)主管部門有權(quán)對資金使用情況進行重點檢查等?！半p一流”建設(shè)雖然放開了對高校財務(wù)自主權(quán)和統(tǒng)籌安排經(jīng)費權(quán)的約束，但受到“211工程”和“985工程”專項資金管理模式路徑依賴的制約，“雙一流”高校在預(yù)算編制、經(jīng)費使用和決算審核等方面依然受到政府部門的牽制。2017年，為了引導(dǎo)中央高校加快“雙一流”建設(shè)以及特色發(fā)展，規(guī)范“雙一流”建設(shè)和特色發(fā)展引導(dǎo)專項資金的使用，教育部通過并頒布《中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)(學(xué)科)和特色發(fā)展引導(dǎo)專項資金管理辦法》(簡稱《資金管理辦法》)正式廢止了“211工程”和“985工程”專項資金管理辦法。研究發(fā)現(xiàn)，《資金管理辦法》對高校資金使用方面的限制同樣較為嚴(yán)格，專項資金的使用仍然遵照預(yù)算申報、支出和決算管理、監(jiān)督檢查和績效評價等基本流程，并且在相關(guān)內(nèi)容中明確規(guī)定了專項資金禁止使用的范圍。

與大學(xué)使用政府財政資源的自主性相比，政府在使用大學(xué)提供的人才資源、創(chuàng)新資源和服務(wù)資源的過程中具有較大的自主性。從法律層面來看，大學(xué)的法定職責(zé)是為國家發(fā)展提供人才資源、創(chuàng)新資源和服務(wù)資源保障?！陡叩冉逃ā返谝徽碌谖鍡l規(guī)定：“高等教育的任務(wù)是培養(yǎng)具有社會責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才，發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)?！狈傻臋?quán)威性規(guī)定賦予了政府部門使用大學(xué)人才資源、創(chuàng)新資源和服務(wù)資源的合法性，由此確保了政府在使用大學(xué)各類資源過程中的自主性。從建設(shè)的性質(zhì)來看，“雙一流”建設(shè)是由政府啟動的新一輪高等教育重點建設(shè)項目，屬于政府的政策性行為?！八^高等教育重點建設(shè)，主要是指在政府的支持下少數(shù)或一部分高校先于大多數(shù)高校在學(xué)校整體或某一方面得到發(fā)展?！盵29]“雙一流”建設(shè)是由政府根據(jù)當(dāng)前國家戰(zhàn)略定位主動開啟的旨在推動一部分具備較強實力的高校優(yōu)先發(fā)展的重大決策，“雙一流”建設(shè)所產(chǎn)出的人才資源、創(chuàng)新資源和服務(wù)資源屬于此輪高等教育重點建設(shè)的政策目標(biāo)，因而政府在使用“雙一流”建設(shè)高校所提供的上述資源的過程中具有較大的自主性。

(二)政府與大學(xué)非對稱資源依賴關(guān)系對“雙一流”建設(shè)的阻礙作用

政府與大學(xué)之間的非對稱資源依賴關(guān)系不僅不利于二者良性關(guān)系的構(gòu)建，而且容易導(dǎo)致大學(xué)自主發(fā)展受阻、大學(xué)之間的同質(zhì)化發(fā)展及不正當(dāng)競爭等問題的出現(xiàn)，進而阻礙了“雙一流”政策的有效實施，具體表現(xiàn)為以下三個方面：

1.妨礙大學(xué)自主發(fā)展能力的提升

大學(xué)對政府資源的嚴(yán)重依賴阻礙了其自主籌資和創(chuàng)新發(fā)展能力的提升。根據(jù)上述32所世界一流大學(xué)建設(shè)高校的經(jīng)費來源情況可知，我國大學(xué)收入的主要來源是由政府控制的財政投入和學(xué)費收入(58.96%～66.71%)，社會捐贈和校辦企業(yè)營收等其他收入明顯不足(除2013年達到30.48%之外，其他年份均低于20%)。研究發(fā)現(xiàn)，無論是美國的公立大學(xué)還是非營利私立大學(xué)，它們都具備較高的自主籌資能力，其收入來源中的財政投入占比較低，公立大學(xué)約為21.41%～22.54%，非營利大學(xué)約為11.19%～16.22%，而社會捐贈、投資收益、活動收費、企業(yè)創(chuàng)收和醫(yī)院收入等其他收入則占較大比重。[30]以美國非營利私立大學(xué)為例，2007—2017年的財政投入占其總收入的比重分別為16.22%、33.91%(由于當(dāng)年投資收益出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，財政投入相對增加)、14.88%、12.79%、16.13%、12.70%、11.19%、13.12%、14.04%、11.28%，除了2008—2009年之外，美國非營利私立大學(xué)收入中的社會捐贈、投資收益、活動收費、企業(yè)創(chuàng)收和醫(yī)院收入等所占比重均保持在44%至59%之間[31]。與美國的情況相比，我國政府巨額的財政投入為大學(xué)發(fā)展提供了基本的經(jīng)費保障，大學(xué)在這種安逸的環(huán)境下很容易滋生“等、靠、要”的惰性思維，缺乏自主籌資的積極性，長此以往必將阻礙大學(xué)通過多種渠道籌集建設(shè)經(jīng)費能力的提升。

另外，大學(xué)對政府資源的嚴(yán)重依賴不利于其創(chuàng)新發(fā)展能力的提升。20世紀(jì)80年代以來，我國高校辦學(xué)自主權(quán)逐步擴大，政府基本上也尊重高校的自主權(quán)，但高校主要的辦學(xué)活動仍舊唯政府馬首是瞻，高等教育創(chuàng)新動力不足、能力不強，其原因就在于大學(xué)對政府資源形成了過度依賴。[32]為了能夠獲得或者繼續(xù)保持“雙一流”建設(shè)高校的優(yōu)勢地位進而獲取政府掌控的各種資源，很多大學(xué)在建設(shè)過程中將注意力集中在了政府關(guān)注的各項建設(shè)指標(biāo)上，過度的“唯指標(biāo)”論使得大學(xué)忽視了自身的特色化發(fā)展和人才培養(yǎng)等辦學(xué)的關(guān)鍵因素，最終阻礙了創(chuàng)新發(fā)展能力的提升。

2.造成大學(xué)之間的同質(zhì)化發(fā)展

迪馬吉奧(Paul J. DiMaggio)和鮑威爾(Walter W. Powell)指出，組織的同質(zhì)化發(fā)展包括三種基本類型，即強制性規(guī)則約束下形成的強制型同質(zhì)化(coercive isomorphism)、模仿其他組織形成的模仿型同質(zhì)化(mimeticisomorphism)和專業(yè)化發(fā)展形成的規(guī)范型同質(zhì)化(normativeisomorphism)。[33]受到非對稱資源依賴關(guān)系的制約，上述三種類型的同質(zhì)化在“雙一流”建設(shè)過程中均有所體現(xiàn)。首先，在對政府資源嚴(yán)重依賴的情況下，大學(xué)為了獲得或者繼續(xù)保持“雙一流”建設(shè)高校的優(yōu)勢地位，必須嚴(yán)格遵守《總體方案》《實施辦法》和《資金管理辦法》等設(shè)置的基本原則、建設(shè)任務(wù)、政策目標(biāo)等強制性規(guī)則，否則便會失去生存所需的政策和財政資源。在政府的強制性規(guī)則的約束下，大學(xué)容易喪失探索自身特色化發(fā)展的勇氣和信心，最終走向同質(zhì)化發(fā)展的誤區(qū)。其次，由于當(dāng)前缺乏世界一流大學(xué)和一流學(xué)科的明確定義，對于采取何種措施才能有效地推進“雙一流”建設(shè)存在較大的爭議，“為了能夠獲得更高的‘合法性’，繼而進入重點建設(shè)行列，模仿辦學(xué)水平較高的研究型大學(xué)成了普通高校發(fā)展的捷徑”[34]。無論是應(yīng)用技術(shù)型大學(xué)，還是應(yīng)用技能型大學(xué)，競相模仿(學(xué)術(shù)/應(yīng)用)研究型大學(xué)[35]的辦學(xué)模式，由此造成了大學(xué)之間的同質(zhì)化發(fā)展問題。再次，“雙一流”建設(shè)遵循專業(yè)化的遴選、評估等基本程序，雖然提高了大學(xué)建設(shè)活動的規(guī)范性，但也在一定程度上加劇了大學(xué)之間的同質(zhì)化發(fā)展。例如，《實施辦法》明確提出，“雙一流”建設(shè)評估要以中國特色學(xué)科評價為主，以國際相關(guān)評價要素輔之。然而，從我國相繼開展的四輪學(xué)科評估和全球比較著名的USNEWS(U.S.News & World Report)、QS(Quacquarelli Symonds)、THE(Times Higher Education)、ARWU(Aca-demic Ranking of World Universities)等世界大學(xué)排行榜的評估內(nèi)容來看，它們大多是根據(jù)既定的標(biāo)準(zhǔn)(學(xué)科分類)對大學(xué)進行統(tǒng)一性評估。由于評估活動并不是針對不同大學(xué)的職能定位開展的差異性評估，而且很多大學(xué)為了提高排名位次往往采取“要什么給什么”和“評什么建什么”的措施，因此最終造成了大學(xué)之間同質(zhì)化發(fā)展的現(xiàn)象。

3.引發(fā)大學(xué)之間的不正當(dāng)競爭

與政府和大學(xué)的共生性互依關(guān)系不同，大學(xué)之間的關(guān)系屬于一種競爭性互依關(guān)系，在政府資源相對有限的情況下，一所大學(xué)獲得的資源越多，那么其他大學(xué)獲得的同類資源就越少，反之亦然。故而容易引發(fā)大學(xué)之間的不正當(dāng)競爭，其主要表現(xiàn)便是高校之間的“人才爭奪戰(zhàn)”。由于擁有各類人才稱號的學(xué)者在政府主導(dǎo)的各類評估活動中占據(jù)著重要位置，很多大學(xué)便競相通過提高薪資待遇的方式進行“挖人”，籍此快速提升自身的“建設(shè)水平”。例如，H大學(xué)向引進的首席科學(xué)家提供3000萬元科研啟動經(jīng)費，Z大學(xué)給院士500萬元年薪，T大學(xué)給院士500萬元住房補貼，而D大學(xué)在2017年高層次人才招聘公告中給學(xué)科領(lǐng)軍人才開出800萬元房補和100萬元年薪的該?！笆飞献罡摺贝觥36]以至于時任教育部長陳寶生對上述現(xiàn)象發(fā)出了“東部各高校，請對中西部高校的人才手下留情……你挖人家的人才，實際上是在挖人家的命根！”的呼聲。[37]克拉克·克爾(Clark Kerr)很早就針對大學(xué)之間不正當(dāng)?shù)娜瞬鸥偁幮袨檫M行了嚴(yán)厲的批判，他認(rèn)為“那些試圖在學(xué)術(shù)等級中上升的大學(xué)，可以通過雇傭偉大的、有名的學(xué)術(shù)明星迅速吸引全國注意，一個‘野心勃勃’的大學(xué)的標(biāo)志是瘋狂地爭奪學(xué)術(shù)泰斗”[38]。誠然，合理、有序的人才流動有利于人才資源的優(yōu)化配置，進而促進專業(yè)知識的交流與發(fā)展，但大學(xué)之間的不正當(dāng)競爭所引發(fā)的人才流動失序則必定阻礙“雙一流”建設(shè)目標(biāo)的順利實現(xiàn)。誠如某些學(xué)者所言，大學(xué)作為典型的資源依賴型組織在謀求重點建設(shè)政策資源利益的過程中容易陷入“商品式”人才博弈、“互掐式”人才爭奪以及“價格戰(zhàn)式”人才競爭，進而嚴(yán)重制約“雙一流”建設(shè)中人才的合理流動。[39]

四、“雙一流”建設(shè)中政府與大學(xué)非對稱資源依賴關(guān)系的協(xié)調(diào)路徑

(一)構(gòu)建契約型合作關(guān)系，實現(xiàn)政府與大學(xué)資源的平等交換

20世紀(jì)80年代以來，關(guān)于政府與大學(xué)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)問題始終都是我國高等教育體制機制改革的重要內(nèi)容。例如，1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(簡稱《決定》)，提出了“改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權(quán)，擴大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”等改革建議。1998年8月，《高等教育法》的出臺則具有里程碑的意義，從法律層面規(guī)定了大學(xué)的法人資格，并且強調(diào)大學(xué)在民事活動中依法享有民事權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(簡稱《規(guī)劃綱要》)，要求政府及其部門要樹立服務(wù)意識和改進管理方式，大學(xué)則按照國家法律法規(guī)和宏觀政策，自主開展職能活動。2017年4月，《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》的出臺則進一步強調(diào)要“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，破除束縛高等教育改革發(fā)展的體制機制障礙，進一步向地方和高校放權(quán)”。雖然中央政府一直都在探索政府干預(yù)和大學(xué)治理的協(xié)調(diào)路徑，但由于缺乏對政府與大學(xué)的合理邊界的明確界定，大學(xué)在非對稱資源依賴關(guān)系下不得不向政府讓渡部分自治權(quán)利以換取生存所需的政策和財政資源，最終阻礙了大學(xué)的自主創(chuàng)新和特色發(fā)展。因此，在“雙一流”建設(shè)中，協(xié)調(diào)政府與大學(xué)非對稱資源依賴關(guān)系協(xié)調(diào)的首要環(huán)節(jié)便是嘗試構(gòu)建一種雙方明確分工和平等協(xié)商的契約型關(guān)系。

政府與大學(xué)之間的契約型合作關(guān)系是指雙方在資源交換過程中堅持相互尊重和獨立平等的原則，通過談判和協(xié)商的方式，就大學(xué)在辦學(xué)過程中產(chǎn)生的管理權(quán)限劃分、各自承擔(dān)的責(zé)任及違約行為的處理方式等內(nèi)容達成協(xié)議。[40]在“雙一流”建設(shè)過程中，中央和地方政府需要與大學(xué)就“雙一流”建設(shè)高校的遴選條件、建設(shè)方式和評估程序等環(huán)節(jié)進行平等的協(xié)商，并且針對“雙一流”建設(shè)各環(huán)節(jié)中的職責(zé)分工及違約處罰方式等內(nèi)容訂立對雙方都有約束力的契約。政府與大學(xué)之間的契約型合作關(guān)系實質(zhì)上是通過立法的方式明確各自及其相互關(guān)系方面的權(quán)利和義務(wù)，有利于從根本上打破傳統(tǒng)的不平等的行政隸屬關(guān)系，同時也督促、確保政府依法對大學(xué)進行必要的干預(yù)，防止大學(xué)濫用辦學(xué)自主權(quán)，對社會產(chǎn)生負(fù)面影響。[41]

(二)確?；I資渠道多樣化，擺脫對政府資源的過度依賴

資源依賴?yán)碚摲浅Ｖ匾暯M織外部資源渠道的多樣化，認(rèn)為“通過參與多種不同領(lǐng)域的活動而帶來的多樣化，組織對單一和關(guān)鍵的交換的依賴就會減弱”[42]。依上文所述，無論是美國的公立大學(xué)還是非營利的私立大學(xué)，它們都擁有較為多元的經(jīng)費來源渠道。其社會捐贈、投資收益、活動收費、企業(yè)創(chuàng)收和醫(yī)院收入等其他收入占據(jù)經(jīng)費總額的80%左右，這與我國由財政投入和學(xué)費收入占據(jù)半數(shù)以上的高校收入來源結(jié)構(gòu)形成了鮮明對比。大學(xué)唯有通過多種渠道籌集生存和發(fā)展所需的各種資源，擺脫對政府財政資源的嚴(yán)重依賴，才能充分提升“雙一流”建設(shè)行為的自主性。在“雙一流”建設(shè)過程中，中央政府逐步意識到辦學(xué)經(jīng)費來源的多樣化對于提升大學(xué)自主創(chuàng)新和特色發(fā)展的重要性，于是鼓勵大學(xué)通過多種渠道尋求建設(shè)經(jīng)費從而避免對政府資源的過度依賴。在《總體方案》中提出了高校要拓寬籌資渠道，加強社會捐贈，擴大社會合作；在《實施辦法》里指出“雙一流”建設(shè)高校要爭取多方社會資源，形成多元支持的長效機制；在《指導(dǎo)意見》中進一步點明建設(shè)高校需要通過搭建政府、社會和高校的共建機制，形成多元化投入的高校籌資格局。因此，“雙一流”建設(shè)高?？赏ㄟ^拓展經(jīng)費來源渠道的方式減少對政府財政資源的依賴，進而爭取更多的建設(shè)自主權(quán)。關(guān)于如何有效拓展“雙一流”建設(shè)經(jīng)費來源渠道的問題，部分地方政府已經(jīng)進行了有益的嘗試。譬如，安徽省提出“集聚社會資源”和“共建共享資源”的思路，鼓勵有關(guān)部門、行業(yè)企業(yè)、科研院所積極參與一流學(xué)科專業(yè)和高水平大學(xué)建設(shè)；廣東省按照市場化思維構(gòu)建了“五位一體”的專項資金多樣化投資方式，包括直接補助、財政獎勵、風(fēng)險補償以及貸款貼息等；山東省則提出了“地方政府債權(quán)+國家專項貸款+商業(yè)銀行融資”等多種建設(shè)經(jīng)費籌措方式。[43]

(三)組建大學(xué)聯(lián)盟，提高政府與大學(xué)關(guān)系的穩(wěn)定性

大學(xué)聯(lián)盟一般由兩個或多個大學(xué)組織構(gòu)成，旨在實現(xiàn)大學(xué)資源的有效整合以及增進大學(xué)與政府之間的溝通聯(lián)系，有利于穩(wěn)定大學(xué)組織與其外部環(huán)境之間的相互交換并減少不確定性[44]。中國首個頂尖的大學(xué)聯(lián)盟是由北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、南京大學(xué)、清華大學(xué)、上海交通大學(xué)、西安交通大學(xué)、浙江大學(xué)和中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)組成的C9聯(lián)盟(China 9 Alliance)，該聯(lián)盟在協(xié)調(diào)政府與大學(xué)的非對稱資源依賴關(guān)系方面發(fā)揮著重要作用。首先，C9聯(lián)盟促進了成員高校之間的資源共享。在第七屆“一流大學(xué)建設(shè)系列研討會”上，C9聯(lián)盟成員高校共同簽署了《一流大學(xué)人才培養(yǎng)合作與交流協(xié)議書》，根據(jù)協(xié)議方案，成員高校將在“優(yōu)勢互補，資源共享”的原則下進行聯(lián)合培養(yǎng)本科生和研究生、聯(lián)合舉辦暑期學(xué)校、聯(lián)合開展教材建設(shè)以及聯(lián)合進行教師隊伍建設(shè)等活動。[45]C9聯(lián)盟成員高校之間的資源共享，促進了組織內(nèi)部之間的資源流動和提升資源利用的效率，有利于降低對外部資源的依賴程度，從而減少了政府資源獲取的不確定性。正如菲佛和薩蘭基克所言：“相似組織之間的合并不僅能夠通過吸收競爭來減少競爭性的相互依賴，而且這些合并還能夠增強作為結(jié)果的較大組織在其共生關(guān)系中的力量。”[46]其次，C9聯(lián)盟拓展了與政府之間的溝通渠道。通過分析歷屆“一流大學(xué)建設(shè)系列研討會”可知，C9聯(lián)盟通常會邀請國務(wù)院、教育部、省政府及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參會。C9聯(lián)盟研討會作為一種媒介可有效地推動政府與大學(xué)就一流大學(xué)建設(shè)問題進行及時的溝通，從而有利于二者“相互依賴的關(guān)系穩(wěn)定化”[47]。需要強調(diào)的是，大學(xué)聯(lián)盟基于共同的利益訴求(爭取更多的政府資源)而集體選擇與政府進行對話，但這種利益聯(lián)盟隨時會因為共同利益的消失而瓦解，所以必須通過正式的制度安排來維持聯(lián)盟參與者之間的關(guān)系。[48]

(四)重視特色發(fā)展，形成大學(xué)自身的優(yōu)勢資源

根據(jù)資源依賴?yán)碚?，組織是由不同的資源構(gòu)成的，組織所擁有的異質(zhì)性資源是其競爭優(yōu)勢的來源。[49]就高等教育領(lǐng)域而言，《高等教育法》第七條明確規(guī)定，國家“根據(jù)不同類型、不同層次高等學(xué)校的實際，推進高等教育體制改革和高等教育教學(xué)改革”?！兑?guī)劃綱要》第二十二條則進一步指出：“引導(dǎo)高校合理定位，克服同質(zhì)化傾向，形成各自的辦學(xué)理念和風(fēng)格，在不同層次、不同領(lǐng)域辦出特色，爭創(chuàng)一流”。大學(xué)在“雙一流”建設(shè)過程中通過特色發(fā)展的方式來提升自身競爭優(yōu)勢，避免同質(zhì)化發(fā)展造成政府對大學(xué)資源的選擇性依賴行為，進而逐步實現(xiàn)政府與大學(xué)之間資源依賴關(guān)系的平衡。在《總體方案》中，“特色”一詞的出現(xiàn)頻率高達18次；《實施辦法》也強調(diào)“引導(dǎo)和支持具備較強實力的高校合理定位、辦出特色、差別化發(fā)展”。由此可知，特色化發(fā)展是“雙一流”建設(shè)的突破點。大學(xué)特色發(fā)展的首要環(huán)節(jié)是對大學(xué)進行科學(xué)合理的分類，正如有學(xué)者所言：“每一所高校都應(yīng)在高等教育的分類中找準(zhǔn)自己的位置，明確自己的發(fā)展方向和發(fā)展戰(zhàn)略，突出自己的特色，為社會培養(yǎng)高素質(zhì)的人才”[50]。2017年2月，教育部出臺了《關(guān)于“十三五”時期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》，將我國高等學(xué)校劃分為“研究型”“應(yīng)用型”和“職業(yè)技能型”三種基本類型。不同類型的高校在辦學(xué)定位上存在明顯差異：研究型高校“以推動國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與服務(wù)地方重大創(chuàng)新為主”；應(yīng)用型高校則“與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)生聯(lián)動，對接區(qū)域和行業(yè)對人才的需要”；職業(yè)技能型高?！耙灾苯臃?wù)職業(yè)分類發(fā)展為宗旨”。[51]因此，在“雙一流”建設(shè)過程中，這三類大學(xué)可參照各自的職能定位，進行不同類型的人才培養(yǎng)及相關(guān)研究，以便形成自身的優(yōu)勢資源，發(fā)揮自身特色，從而確保能夠在未來的“雙一流”建設(shè)中爭優(yōu)創(chuàng)先。