秦玉友，綦文惠

(東北師范大學(xué) 中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院， 長春 130024)

減負(fù)，是指減輕中小學(xué)生過重的負(fù)擔(dān)。學(xué)生負(fù)擔(dān)過重是一個(gè)困擾學(xué)生健康發(fā)展的頑癥，是一個(gè)關(guān)系到我國教育事業(yè)健康發(fā)展的重大問題。長期處于負(fù)擔(dān)過重狀態(tài)，學(xué)生會出現(xiàn)睡眠不足、視力下降、焦慮、抑郁等身心健康受損問題，甚至發(fā)生弒母[1]、跳樓等極端事件。針對學(xué)生負(fù)擔(dān)過重問題，國家多次下達(dá)“減負(fù)令”，積極采取措施為學(xué)生減負(fù)，但學(xué)生負(fù)擔(dān)過重問題一直未得到根本解決，甚至出現(xiàn)“越減越重”“校內(nèi)減負(fù)，校外增負(fù)”的怪象。減負(fù)成為教育研究與實(shí)踐中的重大課題?；仡櫺轮袊闪⒁詠恚覈鴾p負(fù)政策的演進(jìn)歷程，總結(jié)歷次減負(fù)政策的基本共識，科學(xué)研判與積極引導(dǎo)減負(fù)政策未來發(fā)展趨勢，成為減負(fù)政策研究的重要內(nèi)容。

一、新中國成立以來我國減負(fù)政策的歷史演進(jìn)

新中國成立以來，人們對教育的追求先后經(jīng)歷了追求全面表現(xiàn)、追求教育機(jī)會、追求教育質(zhì)量和追求教育公平四個(gè)時(shí)期。本文以不同時(shí)期人們的教育追求為線索，考察新中國成立以來我國的減負(fù)政策，可以發(fā)現(xiàn)新中國成立以來我國的減負(fù)政策經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期，即以防止身體過勞為側(cè)重點(diǎn)的學(xué)生減負(fù)(1949—1966年)、以糾正片面追求升學(xué)率為側(cè)重點(diǎn)的學(xué)生減負(fù)(1977—1991年)、以取消重點(diǎn)校制度為側(cè)重點(diǎn)的學(xué)生減負(fù)(1992—2012年)、以規(guī)范校外培訓(xùn)為側(cè)重點(diǎn)的學(xué)生減負(fù)(2013年至今)。下文將從減負(fù)政策背景、負(fù)擔(dān)過重表現(xiàn)、減負(fù)政策內(nèi)容、減負(fù)政策效果等方面分析新中國成立以來的減負(fù)政策。

(一)以防止身體過勞為側(cè)重點(diǎn)的學(xué)生減負(fù)(1949—1966年)

新中國成立初期，人們面臨嚴(yán)重的溫飽問題，各行各業(yè)亟待恢復(fù)與發(fā)展。“生產(chǎn)和教育”是這一時(shí)期兩件最重大的工作，教育必須與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合。全面表現(xiàn)是當(dāng)時(shí)人們對教育的追求，學(xué)生既要在學(xué)業(yè)上表現(xiàn)好，也要在生產(chǎn)勞動(dòng)中表現(xiàn)好。學(xué)生負(fù)擔(dān)自然會在這兩方面表現(xiàn)出來。這一時(shí)期，溫飽問題與學(xué)生負(fù)擔(dān)過重相遇，學(xué)生負(fù)擔(dān)過重因嚴(yán)重影響到學(xué)生身體健康而進(jìn)入國家視野。毛澤東提出的“健康第一，學(xué)習(xí)第二”成為減負(fù)政策的要義，他對青年學(xué)生提出的“身體好，學(xué)習(xí)好，工作好”成為各級各類教育貫徹的重要指示。防止身體過勞成為這一時(shí)期減負(fù)政策的重要任務(wù)。

學(xué)生負(fù)擔(dān)過重在這一時(shí)期表現(xiàn)為課業(yè)負(fù)擔(dān)過重和勞動(dòng)負(fù)擔(dān)過重。一方面，辦學(xué)偏重于考慮升學(xué)，[2]各地區(qū)中小學(xué)在教育發(fā)展上操之過急，有所冒進(jìn)。教材不完善，教師水平低，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)不到位等問題較為普遍，尤其是在1954年秋季之后，考試和作業(yè)繁多加重了學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)。為了升學(xué)，學(xué)生每天忙于應(yīng)付作業(yè)和考試，早起晚睡，中午不休息，星期日也趕功課，經(jīng)常處在神經(jīng)緊張的狀態(tài)中。[3]這不同程度地增加了學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)。20世紀(jì)60年代初，課業(yè)負(fù)擔(dān)過重成為學(xué)生浮腫、肝腫大、神經(jīng)衰弱、肺結(jié)核等疾病發(fā)病率上升，患病人數(shù)增多的重要原因之一。[4]另一方面，社會上普遍存在讓學(xué)生過多地參加社會活動(dòng)、生產(chǎn)勞動(dòng)以及校內(nèi)非教學(xué)活動(dòng)的偏向。黨、政、軍機(jī)關(guān)及人民團(tuán)體任意調(diào)走在校學(xué)生參加工作，動(dòng)員在校學(xué)生參加各種突擊工作。[5]在溫飽尚未解決、醫(yī)療衛(wèi)生條件落后的情況下，過多的社會活動(dòng)和生產(chǎn)勞動(dòng)加劇了學(xué)生營養(yǎng)不足，增加了學(xué)生患病概率，影響了學(xué)生身體健康。

這一時(shí)期，減負(fù)政策主要圍繞“勞與逸”“政治與教學(xué)”兩對關(guān)系展開。在“勞與逸”關(guān)系中，主張勞逸結(jié)合。通過加強(qiáng)勞動(dòng)教育，讓學(xué)生熱愛勞動(dòng)，努力培養(yǎng)有社會主義覺悟的有文化的勞動(dòng)者。同時(shí)，一方面，嚴(yán)格控制生產(chǎn)勞動(dòng)時(shí)間，妥善安排生產(chǎn)勞動(dòng)和課外活動(dòng)，減少社團(tuán)活動(dòng)和開會次數(shù)，以此減輕過多的非教學(xué)活動(dòng)給學(xué)生帶來的身體負(fù)擔(dān)。另一方面，通過規(guī)定睡眠時(shí)間和學(xué)習(xí)時(shí)間來保障學(xué)生的充足睡眠和充分休息，以此減輕過重的課業(yè)負(fù)擔(dān)。在“政治與教學(xué)”關(guān)系中，主張突出政治，提高教學(xué)質(zhì)量。政治思想教育始終居于首位，既要通過課堂教學(xué)又要通過課外活動(dòng)進(jìn)行政治思想教育，提高學(xué)生政治覺悟。在務(wù)求實(shí)效避免繁瑣和形式主義的同時(shí)，防止課業(yè)負(fù)擔(dān)過重而削弱政治思想教育。在教學(xué)上，貫徹課程“少而精”的原則，嚴(yán)格按照教學(xué)計(jì)劃和教學(xué)大綱進(jìn)行教學(xué)。通過改善教材，提高教師水平，改進(jìn)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，改革考試制度，減少課外作業(yè)等措施，減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)，防止學(xué)生身體過勞。

從減負(fù)政策的效果看，1964年以后學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)有所減輕，身體勞累情況在一定程度上得到緩解。但負(fù)擔(dān)過重問題依然沒有得到系統(tǒng)解決，近視眼、慢性病仍有發(fā)展的趨勢。[6]在物質(zhì)極其匱乏和醫(yī)療衛(wèi)生條件極其落后，以及課業(yè)任務(wù)繁重與社會活動(dòng)頻繁的情況下，減負(fù)更多的是為了讓學(xué)生減少體力和精力消耗，保障基本的身體健康，防止過度勞累。在全國普遍貧困的狀態(tài)下，依靠減負(fù)政策的干預(yù)只能部分緩解學(xué)生健康不良與過度勞累疊加產(chǎn)生的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)過重問題。

(二)以糾正片面追求升學(xué)率為側(cè)重點(diǎn)的學(xué)生減負(fù)(1977—1991年)

1976年10月，我國結(jié)束了“文化大革命”，各行各業(yè)重新步入健康發(fā)展的軌道。伴隨著我國物質(zhì)生活水平和醫(yī)療衛(wèi)生條件的不斷提高，學(xué)生缺乏營養(yǎng)、易患疾病等情況在這一時(shí)期得到有效緩解，身體健康得到基本保障，然而，學(xué)生負(fù)擔(dān)過重問題在這一時(shí)期呈現(xiàn)出新的樣態(tài)。由于“文化大革命”對教育的嚴(yán)重破壞,“撥亂反正”后人才匱乏的中國急切需要發(fā)展教育培養(yǎng)人才。國家迅速恢復(fù)高考制度，高校開始通過統(tǒng)考統(tǒng)招、擇優(yōu)錄取的方式選拔人才，培養(yǎng)人才。高考制度的恢復(fù)使讀書重新成為人們改變命運(yùn)的機(jī)會，畢業(yè)包分配的就業(yè)模式強(qiáng)化了人們的上學(xué)愿望，人們對教育機(jī)會的渴求在這一時(shí)期空前強(qiáng)烈。而這一時(shí)期我國高等教育處于精英化階段，高等教育吸納能力有限，國家教育機(jī)會供給與人們對教育機(jī)會的需求之間形成極大反差，高考出現(xiàn)“千軍萬馬過獨(dú)木橋”的局面，中小學(xué)片面追求升學(xué)率問題嚴(yán)重。端正教育思想，糾正片面追求升學(xué)率，成為這一時(shí)期減負(fù)政策的著力點(diǎn)。

學(xué)生負(fù)擔(dān)過重在這一時(shí)期突出表現(xiàn)為課業(yè)負(fù)擔(dān)過重。課業(yè)負(fù)擔(dān)過重主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是學(xué)校教育普遍存在“重于智，疏于德，弱于體”的問題。為追求升學(xué)率，學(xué)校在教學(xué)和管理上存在諸多違背教育規(guī)律和學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律的做法。教師不按教學(xué)計(jì)劃授課，隨意增加主科課時(shí)、減少副科課時(shí)，占用學(xué)生節(jié)假日和其他休息時(shí)間補(bǔ)課；教師過多關(guān)注成績優(yōu)秀學(xué)生，忽視后進(jìn)生；學(xué)生教輔材料過多，課外作業(yè)量大，考試頻繁，競賽名目繁多等。二是重點(diǎn)校制度的恢復(fù)與重建，成為學(xué)生負(fù)擔(dān)過重的推手。當(dāng)時(shí)，由于我國人口多，底子薄，各地發(fā)展不平衡，平均用力是不可能的，也不符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律。[7]基于這一現(xiàn)實(shí)，我國采取“確保重點(diǎn)，兼顧一般”的窮國辦大教育的發(fā)展思路。全國集中力量，優(yōu)先發(fā)展一批重點(diǎn)學(xué)校，成為當(dāng)時(shí)教育發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。早在20世紀(jì)50年代初，我國就開始討論重點(diǎn)校建設(shè)問題，提出要辦重點(diǎn)中學(xué)[8]。20世紀(jì)60年代，重點(diǎn)校得到初步發(fā)展。到1963年，全國共有重點(diǎn)小學(xué)3071所，占公辦小學(xué)總數(shù)的0.7%；重點(diǎn)中學(xué)487所，占全部中學(xué)總數(shù)的3.1%。[9]由于該時(shí)期社會發(fā)展環(huán)境以及重點(diǎn)校總量較少，重點(diǎn)校對學(xué)生負(fù)擔(dān)的影響較小，并未成為加劇學(xué)生負(fù)擔(dān)的主要原因。到20世紀(jì)60年代后期，中小學(xué)重點(diǎn)學(xué)校布局逐漸形成了省、市、縣三級的“金字塔結(jié)構(gòu)”。各省、自治區(qū)，可在省、地市、縣三級舉辦重點(diǎn)學(xué)校：大中城市可在市和區(qū)縣兩級舉辦重點(diǎn)學(xué)校，市辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)；區(qū)縣可辦二三所重點(diǎn)中學(xué)，五六所重點(diǎn)小學(xué)。[10]在高等教育領(lǐng)域，1978年教育部確定88所學(xué)校成為全國第一批重點(diǎn)高等學(xué)校，約占當(dāng)時(shí)高等學(xué)?？倲?shù)(405所)的22%。[11]重點(diǎn)校迎來大發(fā)展，教育資源層級化嚴(yán)重，區(qū)域、省域、縣域、校際之間的教育質(zhì)量存在明顯差異。各地區(qū)通過追求升學(xué)率來謀求良好政績和競爭教育資源。重點(diǎn)校制度在不同學(xué)段上層層加劇升學(xué)競爭，加重了學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)。三是跳級、升級、留級制度成為學(xué)生負(fù)擔(dān)過重的一個(gè)重要原因。學(xué)生成績優(yōu)秀，經(jīng)考試能達(dá)到高一年級水平的學(xué)生，準(zhǔn)予跳級。初中、高中的新生入學(xué)要經(jīng)過考試，學(xué)習(xí)期滿，成績合格的，發(fā)給畢業(yè)證；不合格的，可以發(fā)給肄業(yè)證書。[12]跳級、升級、留級制度通過學(xué)業(yè)成績層層收窄學(xué)生升學(xué)通道，增加了學(xué)生的升學(xué)壓力，讓學(xué)生承受著智力和非智力的雙重負(fù)擔(dān)。

這一時(shí)期，減負(fù)政策除了常規(guī)減負(fù)措施(控制考試次數(shù)、減少作業(yè)量等)外，還在改進(jìn)教育教學(xué)評價(jià)、規(guī)范教輔類用書和各類競賽以及對待學(xué)困生的方式等方面做出規(guī)定。在教育教學(xué)評價(jià)上，轉(zhuǎn)變片面追求升學(xué)率評價(jià)傾向，注重學(xué)生全面發(fā)展。不得按照升學(xué)率高低對學(xué)校和教師進(jìn)行獎(jiǎng)懲，衡量一所學(xué)校的好壞主要是看是否全面貫徹黨的教育方針、是否促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展等方面。[13]在教輔類用書上，嚴(yán)格規(guī)定種類和數(shù)量。必須使用教育部門審定的練習(xí)冊，學(xué)校不得組織學(xué)生購買和使用其他名目的教輔材料；教研機(jī)構(gòu)不得編印應(yīng)付升學(xué)考試的相關(guān)資料和習(xí)題，將精力用于教學(xué)研究。在規(guī)范各類競賽上，秉持學(xué)生自愿、不影響教學(xué)秩序的原則，開展符合學(xué)生身心健康發(fā)展的競賽。在幫助學(xué)困生方面，采取平等對待，積極幫助的方式，在保證教學(xué)質(zhì)量前提下逐步降低留級率。

從減負(fù)政策效果看，有些地方和學(xué)校采取了一些措施，減負(fù)取得了一定成效，但也有一些地方無視學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題，小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重，仍然是當(dāng)時(shí)普遍存在的一個(gè)突出問題。[14]由教育機(jī)會缺乏引起的片面追求升學(xué)率問題并未得到很好地解決，減負(fù)政策僅僅通過規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為和教育教學(xué)活動(dòng)難以從根本上解決學(xué)生負(fù)擔(dān)過重問題。

(三)以取消重點(diǎn)校制度為側(cè)重點(diǎn)的學(xué)生減負(fù)(1992—2012年)

1992年，黨的十四大提出，把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。隨著高等教育規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，由于教育機(jī)會缺乏所產(chǎn)生的學(xué)生負(fù)擔(dān)不斷減輕，學(xué)生負(fù)擔(dān)過重問題的誘因發(fā)生變化。從1996年起，高校逐漸取消分配制度，“自主擇業(yè)，雙向選擇”成為20世紀(jì)90年代后期高校畢業(yè)生就業(yè)的主要方式。當(dāng)高等教育擴(kuò)招與高校畢業(yè)生自主擇業(yè)相遇時(shí)，高等教育機(jī)會供給相對充裕與高校畢業(yè)生就業(yè)機(jī)會提供相對不足的矛盾逐漸凸顯出來。這一時(shí)期，勞動(dòng)力市場的競爭壓力傳遞到高等教育規(guī)模日益擴(kuò)大的教育系統(tǒng)內(nèi)部，人們的直接感受是文憑開始貶值，學(xué)歷出身在很大程度上決定著學(xué)生未來處于主要?jiǎng)趧?dòng)力市場還是次要?jiǎng)趧?dòng)力市場。占據(jù)優(yōu)質(zhì)教育資源，接受高質(zhì)量教育成為人們普遍的教育追求，擇校成為人們追求優(yōu)質(zhì)教育的重要方式。

這一時(shí)期，人們對升學(xué)率的追求已經(jīng)從簡單的“能升學(xué)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧脤W(xué)”。一些學(xué)校為了在學(xué)生成績上表現(xiàn)出比較優(yōu)勢，隨意增加課時(shí)，超綱授課，作業(yè)量大，考試頻繁，資料泛濫；一些地方向教育部門和學(xué)校下達(dá)升學(xué)指標(biāo)；社會上各種競賽、奧校、奧班、讀書、評獎(jiǎng)等活動(dòng)名目繁多，[15]尤其是有些競賽直接與升學(xué)和教師獎(jiǎng)懲掛鉤，增加了和變相地增加了學(xué)生負(fù)擔(dān)。

人們在這一時(shí)期開始認(rèn)識到解決中小學(xué)課業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題的根本出路在于改革，減負(fù)政策除了關(guān)注學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)外，也開始關(guān)注制度層面。首先，逐步取消重點(diǎn)校制度。義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展由重點(diǎn)、非重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向特色辦學(xué)，努力辦好每一所中小學(xué)，辦學(xué)水平較高的學(xué)校在教育改革中要發(fā)揮示范作用。[16]其次，逐步取消留級制度。自1993年起，國家教委要求積極采取措施減少留級現(xiàn)象，創(chuàng)造條件在義務(wù)教育階段取消留級制度。[17]1994年，國家教委提出可選擇部分地方和學(xué)校進(jìn)行取消留級制度的試驗(yàn)。[18]再次，改革小升初考試制度。小學(xué)通過就近入學(xué)緩解擇校壓力。1986年，國家要求已經(jīng)普及初中教育的地方，從暑假開始取消初中招生考試，準(zhǔn)予畢業(yè)的小學(xué)生可就近直接升入初中，[19]到20世紀(jì)90年代中期，我國絕大多數(shù)省、市、區(qū)在普及初中教育的地區(qū)已經(jīng)取消初中入學(xué)考試，實(shí)行就近入學(xué)。[20]同時(shí)，建立健全減負(fù)監(jiān)管制度。通過建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、專項(xiàng)督導(dǎo)制、通報(bào)制度等，加強(qiáng)減負(fù)政策執(zhí)行的監(jiān)管，保障減負(fù)政策有效落地。

從減負(fù)政策效果看，這一時(shí)期減負(fù)政策雖有一定成效，但總體效果不佳。1995年國家教委的督查報(bào)告顯示，學(xué)校管理和教學(xué)活動(dòng)不規(guī)范問題依然不同程度地存在，比如集體補(bǔ)課仍然較為普遍。[21]在世紀(jì)之交，學(xué)生負(fù)擔(dān)過重仍沒有從根本上得到有效遏制，有的地方還相當(dāng)嚴(yán)重,甚至還引發(fā)了一系列惡性事件，教育部緊急下發(fā)減負(fù)通知，緊接著開展專項(xiàng)督查。從學(xué)生負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的原因可知，學(xué)生負(fù)擔(dān)過重并不是一個(gè)簡單的教育問題，而是一個(gè)復(fù)雜的社會問題，單純從教育系統(tǒng)內(nèi)部推進(jìn)減負(fù)，無法觸及學(xué)生負(fù)擔(dān)過重的根源。

(四)以規(guī)范校外培訓(xùn)為側(cè)重點(diǎn)的學(xué)生減負(fù)(2013年至今)

隨著義務(wù)教育均衡發(fā)展與就近入學(xué)政策的不斷推進(jìn)，人們?yōu)樽非髢?yōu)質(zhì)教育資源的擇校熱問題有所緩解。學(xué)生的校內(nèi)負(fù)擔(dān)在減負(fù)政策的干預(yù)下得到一定程度的控制。校外培訓(xùn)市場在資本的趨利性驅(qū)使下迅速擴(kuò)張，不同程度地加重了學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)。有研究發(fā)現(xiàn)，2010—2018年，我國中小學(xué)生參加課外補(bǔ)習(xí)的規(guī)模和支出呈波動(dòng)上升趨勢，2018年，在被調(diào)查的5477人中，有32.4%的學(xué)生參加了課外補(bǔ)習(xí)，人均課外補(bǔ)習(xí)支出4951.13元，課外補(bǔ)習(xí)支出總花費(fèi)3303.94億元。[22]尤其是新冠疫情以來，線上授課形式使校外培訓(xùn)市場空前擴(kuò)張，嚴(yán)重地破壞了教育的公益性和普惠性，催生了新的教育不公平。校外培訓(xùn)市場的擴(kuò)張使教育內(nèi)卷化加劇，校外負(fù)擔(dān)過重問題日益嚴(yán)峻，“校外減負(fù)”的必要性和緊迫性進(jìn)一步凸顯，規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化學(xué)校育人主陣地成為減輕中小學(xué)生過重課外負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵。

學(xué)生負(fù)擔(dān)過重在這一時(shí)期一個(gè)重要的變化是由校內(nèi)負(fù)擔(dān)過重轉(zhuǎn)變?yōu)樾?nèi)外負(fù)擔(dān)過重。一是學(xué)生校內(nèi)校外負(fù)擔(dān)產(chǎn)生加和效應(yīng)，學(xué)生不僅要承受校內(nèi)課業(yè)負(fù)擔(dān)，還要承受校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)。二是校外培訓(xùn)造成學(xué)生校內(nèi)學(xué)習(xí)的低效，校外培訓(xùn)擾亂校內(nèi)正常教學(xué)秩序，吸引優(yōu)質(zhì)教師，導(dǎo)致“校內(nèi)不學(xué)校外學(xué)”與校內(nèi)優(yōu)質(zhì)教師流失。三是教育焦慮對學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重產(chǎn)生壓力場效應(yīng)，不斷增加培訓(xùn)科目和時(shí)間成為家長過度教育焦慮下的無意識選擇，引發(fā)了校外補(bǔ)習(xí)的“劇場效應(yīng)”，養(yǎng)育子女成本被非理性提高。

這一時(shí)期，減負(fù)政策以規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為抓手，通過校內(nèi)外共同減負(fù)解決學(xué)生負(fù)擔(dān)過重問題。在校外減負(fù)方面，2013—2017年，盡管校外培訓(xùn)如火如荼，但是主要以線下方式進(jìn)行。該時(shí)期的減負(fù)政策主要通過規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為和教師教學(xué)行為的方式規(guī)范校外培訓(xùn)，規(guī)定學(xué)校和教師不得組織或參與舉辦“占坑班”及校外文化課補(bǔ)習(xí)。[23]隨著校外培訓(xùn)市場在資本驅(qū)使下的無序擴(kuò)張，緩解家長教育焦慮，保障義務(wù)教育的公益性和普惠性成為減負(fù)政策的重點(diǎn)。2018年，教育部辦公廳等四部門出臺校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理政策，擴(kuò)大了減負(fù)政策的干預(yù)對象，標(biāo)志著“校外減負(fù)”的負(fù)擔(dān)治理正式開始。2018年底，我國開始從規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為、嚴(yán)格校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理、督促家庭履行教育監(jiān)護(hù)責(zé)任三方面綜合發(fā)力推進(jìn)校外減負(fù)。[24]2021年，國家出臺“雙減”政策，從全面壓減作業(yè)總量和時(shí)長、提升學(xué)校課后服務(wù)水平、全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為、提升教育教學(xué)質(zhì)量、強(qiáng)化配套治理等方面，通過試點(diǎn)，推進(jìn)“雙減”。[25]

從減負(fù)政策效果看，2021年底，線下校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)已壓減83.8%，線上校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)已壓減84.1%，[26]極大地減少了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)科類培訓(xùn)，有效遏制了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)擴(kuò)張，切實(shí)減輕了學(xué)生的校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)。有研究對全國30個(gè)省(市、區(qū))137個(gè)地級市的中小學(xué)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)23.4%的學(xué)生在學(xué)校完全可以完成作業(yè)，69.1%的學(xué)生大部分時(shí)間能在學(xué)校完成作業(yè)，學(xué)生作業(yè)量明顯減少，拓展了學(xué)生自主發(fā)展空間。[27]

二、新中國成立以來我國減負(fù)政策的基本共識

縱觀新中國成立以來不同時(shí)期的減負(fù)政策，可以發(fā)現(xiàn)一些基本共識：學(xué)生負(fù)擔(dān)過重的主要原因是升學(xué)壓力長期且普遍存在，減負(fù)政策的根本目的是保障學(xué)生身心健康發(fā)展，核心內(nèi)容是調(diào)整優(yōu)化學(xué)生負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)，執(zhí)行主體是教育行政部門和學(xué)校。這些基本共識為開展減負(fù)工作提供了重要認(rèn)知基礎(chǔ)。

(一)學(xué)生負(fù)擔(dān)過重的主因：升學(xué)壓力長期且普遍存在

縱觀新中國成立以來不同時(shí)期的減負(fù)政策，學(xué)生負(fù)擔(dān)過重主要涉及作業(yè)過多、考試過多、心理壓力過大等方面，這與學(xué)生升學(xué)密切相關(guān)。對絕大多數(shù)學(xué)生而言，升學(xué)是獲得更好工作機(jī)會的重要前提條件之一。從升學(xué)壓力的來源、存在范圍、傳遞路徑看，升學(xué)壓力長期且普遍存在，是學(xué)生負(fù)擔(dān)過重的主要原因。

從升學(xué)壓力來源看，一方面，學(xué)生要承受來自于作業(yè)、考試本身的壓力。前期主要是“能升學(xué)”的教育機(jī)會壓力，后期主要是“升好學(xué)”的優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會壓力。另一方面，學(xué)生還要承受來自學(xué)校要求、家長期望、同輩競爭以及自我期待等方面所產(chǎn)生的心理壓力。學(xué)生不僅承受著沉重的課業(yè)負(fù)擔(dān)，也承受著不同程度的心理負(fù)擔(dān)。從升學(xué)壓力存在范圍看，一方面，在學(xué)校教育系統(tǒng)內(nèi)部，升學(xué)壓力不同程度地普遍存在于各學(xué)段、各區(qū)域。另一方面，升學(xué)壓力逐漸由校內(nèi)延伸到校外。在宏觀教育政策的干預(yù)下，來自學(xué)校教育內(nèi)部的升學(xué)壓力不斷減輕，但升學(xué)競爭由校內(nèi)延伸到校外，學(xué)生所承受的校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)越來越重。從升學(xué)壓力傳遞路徑看，當(dāng)高校畢業(yè)生就業(yè)包分配時(shí)，上大學(xué)意味著進(jìn)入就業(yè)保險(xiǎn)箱，升學(xué)壓力沿著“高中—初中—小學(xué)”的路徑進(jìn)行傳遞；而當(dāng)高校畢業(yè)生就業(yè)方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鲹駱I(yè)后，高等教育這一就業(yè)保險(xiǎn)箱被打破，升入高層次院校才能夠在勞動(dòng)力市場上占據(jù)就業(yè)競爭優(yōu)勢地位，升學(xué)壓力沿著“勞動(dòng)力市場—高校—高中—初中—小學(xué)”的路徑進(jìn)行傳遞。升學(xué)壓力的層層下移，讓學(xué)生較早地承受著升學(xué)所帶來的負(fù)擔(dān)。

(二)減負(fù)政策的根本目的：保障學(xué)生身心健康發(fā)展

學(xué)生身心健康發(fā)展是教育發(fā)展的底線要求，也是理想追求。學(xué)生負(fù)擔(dān)過重，不僅嚴(yán)重影響學(xué)生身心健康發(fā)展，而且影響教育高質(zhì)量發(fā)展，影響人才培養(yǎng)質(zhì)量。不論是從不同時(shí)期國家對學(xué)生負(fù)擔(dān)過重問題的反應(yīng)還是從減負(fù)政策內(nèi)容本身來看，保障學(xué)生健康發(fā)展都是新中國成立以來我國減負(fù)政策的根本目的。

從不同時(shí)期國家對學(xué)生負(fù)擔(dān)過重問題的反應(yīng)看，一方面，一系列引起國家和公眾廣泛關(guān)注的因?qū)W生負(fù)擔(dān)過重引發(fā)的惡性事件是不同時(shí)期減負(fù)問題進(jìn)入政策制定議程的一個(gè)關(guān)鍵因素。另一方面，身心健康發(fā)展情況是學(xué)生負(fù)擔(dān)過重的重要觀測指標(biāo)，學(xué)生健康達(dá)標(biāo)情況是促使減負(fù)政策出臺的重要因素。隨著近視率的持續(xù)攀升和近視低齡化、超重和肥胖率上升等學(xué)生體質(zhì)健康問題日益突出，解決這些問題成為制定減負(fù)政策的重要?jiǎng)右颉?/p>

從減負(fù)政策內(nèi)容本身看，以學(xué)生身心健康發(fā)展為根本，保障學(xué)生基本的睡眠和休息時(shí)間，要求他們進(jìn)行適當(dāng)?shù)捏w育鍛煉，是歷次減負(fù)政策的重要內(nèi)容。新中國成立初期，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、全國普遍貧困的情況下，減負(fù)政策主要是從防止學(xué)生過度勞累與預(yù)防疾病切入，關(guān)注學(xué)生身體健康；隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高，減負(fù)政策不僅關(guān)注學(xué)生身體健康，也開始關(guān)注心理健康。

(三)減負(fù)政策的核心內(nèi)容：調(diào)整優(yōu)化學(xué)生負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)

新中國成立以來，雖然歷次減負(fù)政策的具體規(guī)定因?qū)W生負(fù)擔(dān)過重表現(xiàn)不同而有所不同，但減負(fù)政策的核心內(nèi)容具有一致性，即調(diào)整優(yōu)化學(xué)生負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)。從負(fù)擔(dān)的性質(zhì)看，學(xué)生負(fù)擔(dān)包括身體負(fù)擔(dān)、智力負(fù)擔(dān)和非智力負(fù)擔(dān)。減負(fù)政策從調(diào)整優(yōu)化學(xué)生負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)發(fā)力，促進(jìn)學(xué)生負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)更加合理。

在身體負(fù)擔(dān)方面，一是通過對學(xué)生睡眠時(shí)間、學(xué)習(xí)時(shí)間、鍛煉時(shí)間、作業(yè)時(shí)間等量的規(guī)定，保障學(xué)生能夠得到充足的睡眠和休息時(shí)間，增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)。二是加強(qiáng)學(xué)生視力保護(hù)，做好近視防治工作。通過定期檢查視力、控制用眼時(shí)間、注意用眼衛(wèi)生、改善學(xué)習(xí)條件等方式，進(jìn)行近視防治。

在智力負(fù)擔(dān)方面，一是優(yōu)化課程內(nèi)容。以“少而精”的原則削減課程內(nèi)容，改變課程內(nèi)容“繁、難、偏、舊”的情況。二是控制教學(xué)內(nèi)容。教師的教學(xué)活動(dòng)要嚴(yán)格按照課程標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)計(jì)劃的要求進(jìn)行，不得隨意增減；學(xué)校按照規(guī)定開齊開足課程，文化課不得擠占音體美課時(shí)。三是改進(jìn)作業(yè)布置。作業(yè)難度不得超過教學(xué)計(jì)劃和課標(biāo)要求、不得布置重復(fù)性和懲罰性作業(yè)。四是改革考試制度。嚴(yán)控考試次數(shù)、考試科目、考試內(nèi)容范圍與難度等。

在非智力負(fù)擔(dān)方面，主要是減輕學(xué)生心理壓力。一是在對待學(xué)困生的態(tài)度上，從“不得歧視、排斥、厭棄，不得單獨(dú)編班，不得強(qiáng)迫退學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)或者提前結(jié)業(yè)”[28]到“建立學(xué)有困難學(xué)生幫扶制度”[29]，采取積極措施幫助學(xué)困生。二是在考試成績呈現(xiàn)方式上，從“不得按學(xué)生考分高低排列名次、張榜公布”[30]到“小學(xué)生學(xué)業(yè)成績評定實(shí)行等級制，取消百分制”[31]，避免過于細(xì)化的成績位次給學(xué)生帶來不必要的心理壓力。此外，通過增加和改進(jìn)課外活動(dòng)，豐富學(xué)生的學(xué)習(xí)生活，緩解部分學(xué)生對學(xué)習(xí)的抵觸、焦慮等負(fù)面情緒。

(四)減負(fù)政策的執(zhí)行主體：教育行政部門與學(xué)校

從政策執(zhí)行路徑看，我國減負(fù)政策執(zhí)行遵循的是“自上而下”的路徑。在“自上而下”的路徑中，政策頒布后，政策執(zhí)行會隨行政層次的降低而不斷被具體化。[32]在減負(fù)政策執(zhí)行過程中，教育行政部門和學(xué)校是減負(fù)政策執(zhí)行主體，在減負(fù)工作中發(fā)揮著重要作用。

教育行政部門既是減負(fù)政策的制定者，也是減負(fù)政策的執(zhí)行者。一方面，教育行政部門是減負(fù)政策的主要發(fā)文機(jī)構(gòu)。隨著對減負(fù)問題認(rèn)識的加深，教育行政部門會單獨(dú)或聯(lián)合其他部門出臺減負(fù)政策，確定下級地方教育行政部門和學(xué)校在減負(fù)過程中的主要職責(zé)。另一方面，教育行政部門又是國家減負(fù)政策的執(zhí)行者。各級教育行政部門會依據(jù)減負(fù)政策推進(jìn)減負(fù)工作。2001年，我國義務(wù)教育確立了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的三級教育管理體制。縣級教育行政部門可以依據(jù)減負(fù)政策，結(jié)合本地區(qū)減負(fù)實(shí)際，加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，推進(jìn)減負(fù)政策落地。

學(xué)校是實(shí)施減負(fù)政策的主陣地，是執(zhí)行減負(fù)政策的最后一公里。減負(fù)政策的規(guī)定絕大多數(shù)直指學(xué)校場域，在減負(fù)過程中，學(xué)校根據(jù)減負(fù)政策的具體規(guī)定對學(xué)校管理、課堂教學(xué)、考試安排等工作進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。教育行政部門和學(xué)校作為減負(fù)政策執(zhí)行主體，其優(yōu)點(diǎn)是在政策執(zhí)行上互動(dòng)方便、協(xié)調(diào)高效，上級政策很容易傳達(dá)到下一級或下幾級。但也存在地方教育行政部門和學(xué)校對減負(fù)政策象征執(zhí)行、選擇執(zhí)行、機(jī)械執(zhí)行或附加執(zhí)行等問題。此外，以教育行政部門和學(xué)校為政策執(zhí)行主體，是一種管理取向的政策執(zhí)行，缺乏對家庭和社會等多元利益相關(guān)主體多元訴求的及時(shí)關(guān)注。

三、新中國成立以來我國減負(fù)政策的發(fā)展趨勢

縱觀七十余年中小學(xué)減負(fù)政策的歷史演進(jìn)，我國學(xué)生負(fù)擔(dān)過重問題在減負(fù)政策干預(yù)下得到切實(shí)有效的緩解，減負(fù)工作取得一定成效。未來減負(fù)政策要積極推動(dòng)教育生態(tài)由升學(xué)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向素質(zhì)導(dǎo)向，學(xué)生負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)從單一結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多元結(jié)構(gòu)，政策執(zhí)行主體從教育內(nèi)部為主轉(zhuǎn)向內(nèi)外聯(lián)合，治理思維從標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)向差異化。

(一)減負(fù)政策教育生態(tài)的轉(zhuǎn)變：從升學(xué)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向素質(zhì)導(dǎo)向

學(xué)生負(fù)擔(dān)過重主要是由于升學(xué)壓力過大，教育競爭激烈所致。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)個(gè)體被要求進(jìn)行一項(xiàng)競爭性活動(dòng)時(shí)，個(gè)體所感受到的更多的是一種控制，這往往會降低個(gè)體對所要進(jìn)行的活動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，個(gè)體容易情緒化。[33]在升學(xué)導(dǎo)向的教育生態(tài)中，激烈的升學(xué)競爭讓學(xué)習(xí)成為一種取勝的手段，學(xué)習(xí)不再以掌握知識為目標(biāo)，而是以在名次上勝出為目標(biāo)。學(xué)生學(xué)習(xí)的外在動(dòng)機(jī)被持續(xù)強(qiáng)化，內(nèi)在動(dòng)機(jī)被持續(xù)弱化。雖然減負(fù)政策對過重的學(xué)生負(fù)擔(dān)有所緩解，但是在升學(xué)導(dǎo)向思維下，減負(fù)政策既無法從根本上減輕智力負(fù)擔(dān)，也無法從根本上減輕心理負(fù)擔(dān)。

要想切實(shí)減輕學(xué)生的過重負(fù)擔(dān)，必須建立起素質(zhì)導(dǎo)向的教育生態(tài)。高等教育普及化為建立素質(zhì)導(dǎo)向的教育生態(tài)提供了條件，勞動(dòng)力市場對人才逐漸理性化的要求為建立素質(zhì)導(dǎo)向的教育生態(tài)提供了可能。隨著高等教育走向普及化，在教育機(jī)會意義上高等教育的篩選功能逐漸被弱化。勞動(dòng)力市場對人才的要求不斷務(wù)實(shí)化，對人才的評價(jià)更多的是基于個(gè)體素質(zhì)導(dǎo)向，即高校畢業(yè)生個(gè)體專業(yè)素質(zhì)水平能否與工作崗位匹配成為能否獲得就業(yè)機(jī)會的重要條件。學(xué)習(xí)競爭壓力更多地轉(zhuǎn)移到高等教育階段專業(yè)設(shè)置與人才培養(yǎng)質(zhì)量上，可以為中小學(xué)教育評價(jià)方式變革提供更大空間。通過改進(jìn)結(jié)果評價(jià)，強(qiáng)化過程評價(jià)，探索增值評價(jià)，健全綜合評價(jià)，學(xué)生不再將學(xué)習(xí)作為取勝工具，而是致力于以知識掌握、能力提升、素養(yǎng)形成為目標(biāo)的學(xué)習(xí)。升學(xué)的無序競爭給中小學(xué)生帶來的不必要的過重的負(fù)擔(dān)將在素質(zhì)導(dǎo)向的教育生態(tài)中逐漸減輕。

(二)學(xué)生負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變：從單一結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多元結(jié)構(gòu)

在升學(xué)壓力之下，學(xué)生負(fù)擔(dān)過重主要是與教學(xué)內(nèi)容相關(guān)的負(fù)擔(dān)過重，教學(xué)內(nèi)容之外的負(fù)擔(dān)過輕，學(xué)生負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)失衡。在與教學(xué)內(nèi)容相關(guān)的負(fù)擔(dān)內(nèi)部也并不是全都過重，比如在現(xiàn)有考試評價(jià)體系下，語數(shù)外等科目在升學(xué)考試中權(quán)重較大，學(xué)生負(fù)擔(dān)較重；而藝體類和實(shí)踐類科目在升學(xué)考試中權(quán)重較小，學(xué)生幾乎不存在課業(yè)負(fù)擔(dān)，甚至把這些科目當(dāng)成“放松課”。教學(xué)內(nèi)容以外的學(xué)生負(fù)擔(dān)主要包括社會能力負(fù)擔(dān)、生活負(fù)擔(dān)以及自然能力負(fù)擔(dān)。[34]學(xué)生“高分低能”便是教學(xué)內(nèi)容以外負(fù)擔(dān)過輕的典型表現(xiàn)?，F(xiàn)行減負(fù)政策更多的是通過減量的方式減輕與教學(xué)內(nèi)容相關(guān)的負(fù)擔(dān)，在一定程度上忽視了學(xué)生負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)失衡問題。構(gòu)建合理的學(xué)生負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)，使學(xué)生負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)從單一結(jié)構(gòu)走向多元結(jié)構(gòu)，是破解學(xué)生負(fù)擔(dān)過重問題的關(guān)鍵。

一方面，優(yōu)化與教學(xué)內(nèi)容相關(guān)的負(fù)擔(dān)，科學(xué)均衡地安排各科教學(xué)活動(dòng)。減輕語數(shù)外等科目過重的課業(yè)負(fù)擔(dān)，適度增加藝體類和實(shí)踐類科目的課業(yè)負(fù)擔(dān)。全社會要深刻認(rèn)識到藝體類和實(shí)踐類科目在育人方面的重要作用，教育部門和學(xué)校要保障藝體類課程和實(shí)踐類課程能夠開齊開足開好，引導(dǎo)學(xué)生和家長在教學(xué)內(nèi)容方面合理分配時(shí)間和精力。另一方面，適度增加教學(xué)內(nèi)容以外的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。在社會能力負(fù)擔(dān)方面，通過豐富課外活動(dòng)和寒暑假實(shí)踐活動(dòng)，提高學(xué)生社會實(shí)踐能力和社會適應(yīng)能力；在生活負(fù)擔(dān)方面，家長和學(xué)生要深刻認(rèn)識到，生活本身就具有教育意義。學(xué)習(xí)和生活不能顧此失彼，基本的生活常識和自理能力是個(gè)體生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，要注重培養(yǎng)學(xué)生相關(guān)能力。在自然能力負(fù)擔(dān)方面，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，在升學(xué)重壓之下，學(xué)生與自然的接觸時(shí)間持續(xù)減少，很多學(xué)生患上了“大自然缺失癥”，這并不是教育的初衷。為提高自然能力，一方面，鼓勵(lì)學(xué)生主動(dòng)接觸自然，充分認(rèn)識自然，提高學(xué)生探究自然的能力；另一方面，通過接觸自然，讓學(xué)生熱愛自然，敬畏自然。

(三)減負(fù)政策執(zhí)行主體的轉(zhuǎn)變：從內(nèi)部為主轉(zhuǎn)向內(nèi)外聯(lián)合

在以往歷次減負(fù)中，主要采取以政府為主的教育管理模式。在教育管理模式下，教育行政部門和學(xué)校成為減負(fù)政策的執(zhí)行主體。在教育治理的框架下，多元主體共同參與公共教育事務(wù)管理，多元教育利益訴求能得到充分表達(dá)，教育決策、教育政策與教育立法得到充分討論與論證。[35]減負(fù)作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽扯到教育行政部門、學(xué)校、家庭、學(xué)生、社會等多元利益相關(guān)主體。單純依靠教育行政部門和學(xué)校推進(jìn)減負(fù)工作，減負(fù)政策往往難以落地，還有可能會遇到家長、社會等多元利益相關(guān)主體的抵制。當(dāng)前，我們應(yīng)當(dāng)從教育治理視域深刻認(rèn)識到減負(fù)是一個(gè)重要的社會問題，是多元利益相關(guān)主體的共同責(zé)任。

要努力建立以政府為主導(dǎo)，家庭、學(xué)校、社會等多元利益相關(guān)主體共同參與減負(fù)政策制定與執(zhí)行的治理機(jī)制，形成多元利益相關(guān)主體共同參與的減負(fù)治理局面。多元利益相關(guān)主體共同參與是掃除減負(fù)工作盲點(diǎn)，提高政策執(zhí)行有效性的重要舉措。一是教育系統(tǒng)內(nèi)部與其他利益相關(guān)主體要在學(xué)生負(fù)擔(dān)觀上達(dá)成共識，避免在減負(fù)政策執(zhí)行中因觀念不同而導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差或增加政策執(zhí)行阻力。二是教育行政部門、學(xué)校、家庭和社會要明確自身優(yōu)勢育人領(lǐng)域，科學(xué)劃分責(zé)任邊界，充分履行各自職責(zé)，協(xié)同發(fā)揮育人作用，有效避免各主體在減負(fù)過程中育人優(yōu)勢發(fā)揮不充分、職責(zé)越位、錯(cuò)位或者不到位問題。三是加強(qiáng)多元利益相關(guān)主體的能力建設(shè)，防止多元利益相關(guān)主體因能力準(zhǔn)備不足與信息不對稱導(dǎo)致在學(xué)生減負(fù)問題上做出錯(cuò)誤判斷和決策。多元利益相關(guān)主體憑借外部條件與自身努力形成和發(fā)展對減負(fù)與減負(fù)政策的理性認(rèn)識，形成和發(fā)展獲得相關(guān)數(shù)據(jù)的意識，提取有用信息的技能，得到結(jié)構(gòu)性證據(jù)的能力，進(jìn)行基于證據(jù)討論、判斷與決策的素養(yǎng)。

(四)減負(fù)政策治理思維的轉(zhuǎn)變：從標(biāo)準(zhǔn)化思維轉(zhuǎn)向差異化思維

長期以來，我國中小學(xué)減負(fù)政策在思維方式上采用的是標(biāo)準(zhǔn)化思維，即通過統(tǒng)一規(guī)定學(xué)生的作息時(shí)間等，達(dá)到減輕學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的目的。在學(xué)生負(fù)擔(dān)過重表現(xiàn)比較簡單的時(shí)期，標(biāo)準(zhǔn)化的減負(fù)政策更具操作性，能夠在短時(shí)間內(nèi)有效緩解學(xué)生過重負(fù)擔(dān)。但是在學(xué)生負(fù)擔(dān)過重問題不斷復(fù)雜化的過程中，標(biāo)準(zhǔn)化減負(fù)政策的弊端就逐漸暴露出來。一方面，在標(biāo)準(zhǔn)化減負(fù)之下，會存在“泛標(biāo)準(zhǔn)化”問題。機(jī)械地追求減負(fù)指標(biāo)達(dá)成的“泛標(biāo)準(zhǔn)化”做法會影響學(xué)校、教師教育教學(xué)主動(dòng)性，把減負(fù)達(dá)標(biāo)當(dāng)成教育政績而忽視教育教學(xué)活動(dòng)的質(zhì)量。有質(zhì)量的教育教學(xué)活動(dòng)內(nèi)在要求之一是達(dá)到減負(fù)指標(biāo)，但是不僅僅是達(dá)到減負(fù)指標(biāo)。另一方面，從學(xué)生負(fù)擔(dān)內(nèi)涵出發(fā)，學(xué)生負(fù)擔(dān)不僅僅指學(xué)生客觀上的時(shí)間和體力消耗，還包含學(xué)生的心理負(fù)擔(dān)。不同學(xué)生個(gè)體的身體素質(zhì)、心理素質(zhì)以及學(xué)習(xí)能力具有差異性，相同的學(xué)習(xí)任務(wù)對不同學(xué)生產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)是不同的。

減負(fù)政策應(yīng)當(dāng)從學(xué)生素質(zhì)起點(diǎn)出發(fā)，逐漸由標(biāo)準(zhǔn)化治理思維轉(zhuǎn)向差異化治理思維。一是充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能，建立學(xué)生學(xué)業(yè)、發(fā)展與教育數(shù)據(jù)庫，監(jiān)測學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)狀態(tài)，為學(xué)生提供個(gè)性化作業(yè)與學(xué)業(yè)指導(dǎo)。建立全員全面全程學(xué)業(yè)、發(fā)展與教育信息的數(shù)據(jù)庫，運(yùn)用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，分析不同學(xué)生完成不同任務(wù)的時(shí)長、質(zhì)量、勞累程度、心理負(fù)擔(dān)，以便教師能夠有針對性地布置作業(yè)，差異化設(shè)計(jì)作業(yè)量，精致化控制每個(gè)學(xué)生作業(yè)時(shí)間和學(xué)習(xí)時(shí)間，并及時(shí)關(guān)注學(xué)生心理負(fù)擔(dān)狀況。二是建立學(xué)生負(fù)擔(dān)監(jiān)測體系，定期收集學(xué)生負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)，及時(shí)掌握學(xué)生負(fù)擔(dān)動(dòng)態(tài)，對學(xué)校、教師與家長及時(shí)進(jìn)行減負(fù)督導(dǎo)與督促。