趙文舉，張曾蓮

(北京科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 北京 100083)

一、引言

教育資源主要包括人力資源、物力資源和財力資源三部分，其中人力和物力資源本質(zhì)上是由財力資源轉(zhuǎn)化而來，因此，教育資源本質(zhì)上是指教育經(jīng)費(fèi)的投入，教育經(jīng)費(fèi)投入的均衡性，也刻畫了教育資源分配的公平性[1]。從教育經(jīng)費(fèi)的供給看，教育部公開數(shù)據(jù)顯示2020年全國財政性教育經(jīng)費(fèi)總投入為4.289萬億元，國家財政教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重為4.707%，連續(xù)9年超過4%，但根據(jù)世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)據(jù)，2020年中國所處中等偏上收入國家分組中，公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重平均為4.981%，中國教育投入總體規(guī)模仍有上升空間；在教育經(jīng)費(fèi)的使用效率方面，教育經(jīng)費(fèi)使用存在“重硬件輕軟件、重支出輕績效”的問題，監(jiān)督管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)[2]。2021年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于“十四五”時期教育強(qiáng)國推進(jìn)工程實(shí)施方案》的通知，要求將教育支出用在“刀刃上”，堅決避免資源低效利用甚至閑置浪費(fèi)?？梢?，我國財政教育經(jīng)費(fèi)的投入規(guī)模和效率仍有改進(jìn)空間。

中國教育事業(yè)的發(fā)展過程中，缺乏非正式制度的支持容易受到忽視。吳康寧(2010)[3]認(rèn)為“利益”的制約阻礙了教育改革推進(jìn)。改革不可避免地會涉及對原有權(quán)力行使空間和資源配置現(xiàn)狀的重構(gòu)，改革的參與者會根據(jù)自身對利益的權(quán)衡來決定是否支持改革。因此，教育事業(yè)發(fā)展便有其固有的正式制度所不能及的盲區(qū)，甚至?xí)霈F(xiàn)正式制度之間相互掣肘的現(xiàn)象。一方面，現(xiàn)行官員晉升制度使地方官員較少關(guān)注諸如教育等民生領(lǐng)域投入，形成“扭曲效應(yīng)”[4]；另一方面，分稅制改革、“減稅降費(fèi)”及“營改增”不斷壓縮了地方政府財權(quán)，使地方政府過分青睞基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域等具有收益性的財政投資[5]。部分正式制度的安排對地方教育事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。相比之下，官員的“鄉(xiāng)土情結(jié)”這一非正式制度可以弱化制度安排之間的相互掣肘，使得地方官員較大限度地回應(yīng)民眾關(guān)切，重視當(dāng)?shù)亟逃让裆聵I(yè)的發(fā)展。選擇“鄉(xiāng)土情結(jié)”作為非正式制度的切入點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)原因。第一，家鄉(xiāng)是中國幾千年傳統(tǒng)文化中最令人感動的情感符號，從古至今，文人墨客對家鄉(xiāng)的眷戀延綿不絕，“衣錦還鄉(xiāng)”與“榮歸故里”的傳統(tǒng)文化挾裹著中國人幾千年來前赴后繼地投入到家鄉(xiāng)各項事業(yè)的發(fā)展中。研究“鄉(xiāng)土情結(jié)”對中國教育事業(yè)的影響，既具有中國特色，又具有中國意義。第二，教育事業(yè)是民生事業(yè)領(lǐng)域中最被民眾關(guān)切的事項之一，其典型的公益性和長周期性可能更能激發(fā)官員“澤被后代，功在桑梓”的故土情懷。因此，研究“鄉(xiāng)土情結(jié)”對家鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展的影響，具有先天的契合性。第三，“鄉(xiāng)土情結(jié)”有較為扎實(shí)的理論基礎(chǔ)，近年來，人文心理學(xué)，社會心理學(xué)和環(huán)境心理學(xué)都為“鄉(xiāng)土情結(jié)”這一話題提供了較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撲亯|，甚至出現(xiàn)了將身份認(rèn)同這一概念引入新古典分析框架中的身份認(rèn)同經(jīng)濟(jì)學(xué)[6]。這些優(yōu)秀理論的出現(xiàn)保證了研究的科學(xué)性。第四，官員是否返鄉(xiāng)任職是一個完全外生的變量，家鄉(xiāng)人民的意愿幾乎不能左右官員是否返鄉(xiāng)任職，家鄉(xiāng)教育發(fā)展的水平也不能決定“老鄉(xiāng)”在何處任職，因此，研究“鄉(xiāng)土情結(jié)”可以有效緩解模型的內(nèi)生性問題。

相比于已有文獻(xiàn)，本文的邊際貢獻(xiàn)有：第一，研究官員返鄉(xiāng)任職對地方教育投入規(guī)模和效率的影響，彌補(bǔ)了非正式制度對教育事業(yè)影響研究的不足。第二，研究了“鄉(xiāng)土情結(jié)”對財政教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模及其在各個教育階段使用效率的影響，既從量上考察，又從質(zhì)上研究，保證了研究的完整性和說服力。第三，研究“鄉(xiāng)土情結(jié)”對地方教育事業(yè)發(fā)展的影響，可以配合當(dāng)前教育體制改革的各項正式制度安排，發(fā)揮非正式制度的協(xié)調(diào)配合作用，相互配合，互為表里，為政府決策提供有益的借鑒。

二、文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前對于正式制度影響財政教育支出的研究比較廣泛，學(xué)者主要從經(jīng)濟(jì)增長[7]、轉(zhuǎn)移支付[8]、財政分權(quán)[9]、科技發(fā)展[10]和晉升激勵[11]等角度對正式制度如何影響財政教育支出規(guī)模和效率進(jìn)行討論。學(xué)者發(fā)現(xiàn)正式制度中有部分安排對教育事業(yè)發(fā)展造成了不利影響。Busemeyer(2007)[12]通過研究21個OECD國家的混合數(shù)據(jù)，分析了財政分權(quán)與公共教育支出之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)的提高使得地方政府更加關(guān)注具有快速回報周期的生產(chǎn)部門，而忽視了教育等公共福利事業(yè)。Guo(2007)[13]發(fā)現(xiàn)中央政府通過惟GDP的晉升指標(biāo)強(qiáng)化了地方政府官員片面追求經(jīng)濟(jì)增長的動機(jī)，由此諸如教育等公共物品的供給將會被作為次要目標(biāo)。國內(nèi)部分文獻(xiàn)的觀點(diǎn)也認(rèn)為中國式的財政分權(quán)并沒有促進(jìn)中國教育事業(yè)的發(fā)展，從供給總量上看，財政分權(quán)沒有促進(jìn)地方政府財政教育支出總額的增加[14]。從教育經(jīng)費(fèi)的效率上講，中國的晉升機(jī)制無益于財政教育經(jīng)費(fèi)支出效率的提高[15]。

非正式制度，又稱非正式約束、非正式規(guī)則，是指人們在長期社會交往過程中逐步形成，并得到社會認(rèn)可的約定成俗、共同恪守的行為準(zhǔn)則，包括價值信念、風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、道德倫理、意識形態(tài)等[16]。已有研究表明非正式制度中的心智[17]、文化信仰、家族關(guān)系[18]和共識[19]等對宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響。同事關(guān)系[20]、社團(tuán)關(guān)系[21]、聲譽(yù)[22]和社會資本[23]等在企業(yè)治理也占據(jù)重要地位。將非正式制度發(fā)揮作用的領(lǐng)域具體到政府治理，發(fā)現(xiàn)非正式制度可以發(fā)揮對地方官員問責(zé)的作用，促使其履行上級政府的政策要求，更多地關(guān)注社會公共物品的供給。Helmke(2004)[24]認(rèn)為非正式制度能夠在一定程度上約束官員行為，使官員對激勵機(jī)制產(chǎn)生更深刻的理解。Hodler and Raschky(2014)[25]認(rèn)為地方官員將資源向家鄉(xiāng)傾斜屬于一種尋租或腐敗行為，Cohen et al.(2011)[26]也發(fā)現(xiàn)官員會向家鄉(xiāng)進(jìn)行更多的轉(zhuǎn)移支付和國會撥款并以此來獲取更多家鄉(xiāng)選票，這些行為都導(dǎo)致了官員家鄉(xiāng)更快速的經(jīng)濟(jì)增長。地方官員對家鄉(xiāng)有資源“偏袒”的傾向，張平(2012)[27]研究發(fā)現(xiàn)中央政治局委員的家鄉(xiāng)都有較快的經(jīng)濟(jì)增長速度；范子英等(2016)[28]研究發(fā)現(xiàn)中央部委官員更加傾向于向自己家鄉(xiāng)進(jìn)行更多的轉(zhuǎn)移支付；李書娟和徐現(xiàn)祥(2016)[29]研究發(fā)現(xiàn)返鄉(xiāng)任職的省級官員會對家鄉(xiāng)進(jìn)行更多資源分配，從而促進(jìn)了家鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的超額增長。此外，鄉(xiāng)土情結(jié)對于家鄉(xiāng)環(huán)境污染的治理在學(xué)界也有較為充分的研究，家鄉(xiāng)的認(rèn)同感能夠增強(qiáng)當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)保意識[30]和環(huán)保合作程度[31]。這種地方官員對家鄉(xiāng)的“偏袒”不僅僅存在于為家鄉(xiāng)帶來更多經(jīng)濟(jì)增長的機(jī)會上[28]，還體現(xiàn)在對于諸如教育、醫(yī)療和環(huán)境等家鄉(xiāng)公益事業(yè)的關(guān)注之上[32]。

從上述文獻(xiàn)歸納可以看出，當(dāng)前學(xué)界持續(xù)地關(guān)注正式制度對財政教育經(jīng)費(fèi)的影響，也不斷地挖掘非正式制度對宏觀經(jīng)濟(jì)、公司治理和政府治理的作用，卻少有從文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣甚至官員心理等非正式制度入手研究其對財政教育支出的影響力。有鑒于此，本文將“鄉(xiāng)土情結(jié)”這一因素從諸多非正式制度中單獨(dú)抽離出來，研究地方官員對家鄉(xiāng)的偏愛是否會影響地方教育經(jīng)費(fèi)的投入規(guī)模。此外我們從財政教育經(jīng)費(fèi)效率的視角挖掘“鄉(xiāng)土情結(jié)”影響地方教育的深層次內(nèi)涵。量的增加可能只是一個態(tài)度的轉(zhuǎn)變就可以實(shí)現(xiàn)，但效率的提高卻有著相對復(fù)雜的實(shí)現(xiàn)機(jī)理，因此從“量”到“質(zhì)”的研究可以構(gòu)建起本文相對完整的研究框架。

三、理論分析與研究假設(shè)

近年來，社會學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的交叉產(chǎn)生出許多可以解釋諸如“鄉(xiāng)情”這類非正式制度的優(yōu)秀理論，其中“身份認(rèn)同經(jīng)濟(jì)學(xué)”便可以較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)仃U釋“鄉(xiāng)土情結(jié)”如何影響地方官員行為?！吧矸菡J(rèn)同經(jīng)濟(jì)學(xué)”認(rèn)為一個人的不同身份從屬于不同的社會歸類，在不同的社會歸類中受到不同的社會規(guī)范影響，不同的社會規(guī)范造成了一個人在不同身份之下的行為差異?！吧矸菡J(rèn)同經(jīng)濟(jì)學(xué)”的內(nèi)容分為身份認(rèn)同與身份選擇兩部分。Akerlof and Kranton(2010)[6]將身份認(rèn)同引入到古典分析框架之中，并將身份認(rèn)同定義為一種與某種社會范疇相聯(lián)系的人的一種自我感受(sense of self)，并重塑了個人效用模型的三個因素，即自己的行為，群體中其他人的行為和身份認(rèn)同。新的個人效用模型闡釋了個人效用的最大化不僅受到自身行為的影響，還受到群體中的其他人以及自身對身份認(rèn)同的影響。這使得每個人不再是一個完全理性的“經(jīng)濟(jì)人”，身份認(rèn)同成為影響個體行為的關(guān)鍵因素。一個地級市的市委書記或市長作為家鄉(xiāng)人民的“老鄉(xiāng)”，“老鄉(xiāng)”的身份便會使其產(chǎn)生身份認(rèn)同感，從而影響其行為。身份選擇理論則認(rèn)為，人不可能只有一個身份，任何人都是多種身份的聯(lián)合體，各種不同的身份刻畫了一個人復(fù)雜的社會屬性。身份選擇則指的是當(dāng)不同的身份發(fā)生沖突時，個人會選擇，或者是傾向于哪種身份，并按照選中的身份所遵循的社會規(guī)范去行動。一個市長或市委書記，既是一個地級市的主政大吏，又是家鄉(xiāng)人民的“老鄉(xiāng)”，可能還是一個書法家、球迷、父親、兒子、丈夫或妻子。這些多種多樣的身份都接受著不同社會規(guī)范的約束，當(dāng)某些身份發(fā)生沖突時，就會發(fā)生身份選擇的問題。比如當(dāng)一個市長或市委書記面臨著地方官員與“老鄉(xiāng)”兩種身份沖突時，便勢必會傾向于歸屬某一個身份。當(dāng)作為地方官員時，市長和市委書記面臨著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和自身晉升的壓力，而作為“老鄉(xiāng)”他們又面臨“回饋鄉(xiāng)里”的壓力。這兩種身份不僅會存在利益的沖突，也可能存在利益的相通，利益沖突導(dǎo)致地方官員做出身份選擇，而利益相通則可能會緩解地方官員進(jìn)行身份選擇時的內(nèi)心矛盾。本文假設(shè)，地級市市長或市委書記返鄉(xiāng)任職會產(chǎn)生官員回饋鄉(xiāng)里的“鄉(xiāng)土情結(jié)”，并因此促進(jìn)地方財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模的擴(kuò)大以及效率的提高。主要有如下幾點(diǎn)理由。

第一，“鄉(xiāng)土情結(jié)”會使地方官員產(chǎn)生對家鄉(xiāng)的偏袒，并因此造成教育資源的傾斜?！奥稄慕褚拱?，月是故鄉(xiāng)明”。中國幾千年的傳統(tǒng)文化使每個中國人在“家鄉(xiāng)”這一地緣和感情要素上產(chǎn)生強(qiáng)烈的歸屬感。“榮歸故里，衣錦還鄉(xiāng)”在中國人的血液里代代相傳。身份認(rèn)同理論下，地方官員在“老鄉(xiāng)”這一身份上產(chǎn)生強(qiáng)烈的認(rèn)同感，并因此形成對家鄉(xiāng)的資源“偏袒”[33]。一個地級市的市長或市委書記，是實(shí)際掌握該地區(qū)資源分配權(quán)力的地方大吏，而教育資源作為地方政府分配的眾多資源的一部分，有可能會因?yàn)榈胤焦賳T對某一地區(qū)的“偏袒”而發(fā)生傾斜。

第二，“鄉(xiāng)土情結(jié)”可能會使地方官員更加關(guān)注民眾訴求，更加關(guān)注教育等社會公益事業(yè)。如果說“偏袒”帶來的是地方官員對家鄉(xiāng)所有資源無差別的傾斜，那么究竟為何返鄉(xiāng)官員會更加關(guān)注地區(qū)教育事業(yè)呢？對于這個問題的回答將給出資源從“傾斜”到“向教育傾斜”的理論路徑。一個地區(qū)可供分配的資源總是有限的，向某個領(lǐng)域傾斜勢必會帶來另外領(lǐng)域資源的減少。返鄉(xiāng)官員向教育領(lǐng)域進(jìn)行資源傾斜的主要原因是教育是社會福利事業(yè)中最具公益性、民眾訴求最高的領(lǐng)域。一個家庭最關(guān)注的往往是孩子的成長和教育問題，近年來，天價幼兒園、高考移民、學(xué)區(qū)房、家長陪讀等社會問題折射出的正是老百姓渴望孩子成才、渴望更好教育資源的強(qiáng)烈愿望。相比于環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、文化建設(shè)等社會福利事業(yè)，教育事業(yè)最能反映社會大眾的迫切需求[34]。在這種情況下，返鄉(xiāng)官員便會更加傾向于回應(yīng)社會民眾最強(qiáng)烈的愿望，將資源向教育領(lǐng)域傾斜。

第三，“鄉(xiāng)土情結(jié)”可能降低地方官員的“利己”心態(tài)，緩解教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的短期沖突。從身份選擇理論上講，地方官員在同時面臨“主政官員”與“老鄉(xiāng)”這兩種身份的情況下，地方官員會向“老鄉(xiāng)”這一身份上傾斜。事實(shí)上，“官員”身份本身包含著造福百姓，為百姓謀福祉的規(guī)范，這與“老鄉(xiāng)”身份下的社會規(guī)范不謀而合，因此，雖然地方官員面臨著晉升壓力，但是兩種身份下的行為規(guī)范存在利益相通，緩解了地方官員進(jìn)行身份選擇時的內(nèi)心矛盾，從而傾向于選擇“老鄉(xiāng)”身份，進(jìn)而關(guān)注教育事業(yè)的發(fā)展。另一方面，從官員個人效用的最大化角度來說，在非返鄉(xiāng)官員的群體中，官員效用的最大化往往取決于官員的晉升可能性，但是在返鄉(xiāng)官員的群體中，官員個體效用的最大化還受到家鄉(xiāng)民眾需求以及自身身份認(rèn)同的影響。在加入了這兩個維度之后，回應(yīng)家鄉(xiāng)人民對教育的關(guān)切，成為地方官員效用最大化的重要因素，因此，返鄉(xiāng)官員更有可能回應(yīng)公眾需求，加大教育投入，促進(jìn)家鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展。

四、研究設(shè)計

(一)變量與數(shù)據(jù)

選取全國31個省(自治區(qū)、直轄市)322個地級市2007-2015年的面板數(shù)據(jù)。相關(guān)變量設(shè)置如下。

1.“鄉(xiāng)土情結(jié)”的度量。參考曹春方等(2018)[33]的做法，利用籍貫地這一指標(biāo)度量官員的“鄉(xiāng)土情結(jié)”。按照雙重差分模型(DID)的建模思想，我們假定每個地級市的市長和市委書記都具有“鄉(xiāng)土情結(jié)”，如果某地官員返回到其籍貫地?fù)?dān)任市長或市委書記，那就對該地級市賦值為1，表明“鄉(xiāng)土情結(jié)”這一非正式制度在該地區(qū)發(fā)生，反之則賦值為0。

2.財政教育經(jīng)費(fèi)的“量”與“質(zhì)”。本文采用財政教育經(jīng)費(fèi)支出的年增長率衡量財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模。在財政教育經(jīng)費(fèi)“質(zhì)”的度量上，我們借鑒現(xiàn)有文獻(xiàn)，設(shè)置表1所示投入產(chǎn)出指標(biāo)，采用超效率DEA模型計算各類學(xué)校財政教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。

3.控制變量。參考現(xiàn)有文獻(xiàn)，從官員特征、宏觀經(jīng)濟(jì)兩個維度考察其他有可能對財政教育經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生影響的因素。詳細(xì)的變量定義如表2所示。

表1財政教育支出績效評價指標(biāo)體系

表2變量定義表

各地級市歷任市長與市委書記任職信息從擇城網(wǎng)(www.hotelaah.com)上手工整理得到，官員特征數(shù)據(jù)均從百度百科與各地政府網(wǎng)站手工搜集得到，其余數(shù)據(jù)均來自各年度《中國統(tǒng)計年鑒》與《中國教育統(tǒng)計年鑒》。在剔除了數(shù)據(jù)缺失的樣本之后，我們合并整理并最終獲得了以322個地級市為基礎(chǔ)的各類指標(biāo)共計2898個有效觀測值，為控制異常值的影響，我們還在1%的水平上進(jìn)行了縮尾處理。

(二)模型設(shè)定

為考察官員返鄉(xiāng)任職對家鄉(xiāng)財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模及效率的影響，設(shè)計如下雙重差分模型：

Edusi,t +1/Eduei,t +1=α0+α1Hometowni,t+α2Contrlsi,t+Cityi,t+Yeari,t+εi,t

模型中，Edusi，t +1和Eduei，t +1分別表示第t+1年的財政教育經(jīng)費(fèi)投入的增長率和財政教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，其中Eduei，t +1包含了普通幼兒園、普通小學(xué)、普通中學(xué)和普通高等學(xué)校四類學(xué)校的財政教育經(jīng)費(fèi)使用效率,Hometowni,t為“鄉(xiāng)土情結(jié)”變量，其系數(shù)刻畫了官員返鄉(xiāng)對財政教育經(jīng)費(fèi)的影響程度。Contrlsi,t表示控制變量。Cityi,t和Yeari,t分別表示地區(qū)固定效應(yīng)和時間固定效應(yīng)，εi,t為殘差項。

五、實(shí)證結(jié)果與分析

(一)描述性統(tǒng)計

從表3的描述性統(tǒng)計可以看出，財政教育經(jīng)費(fèi)支出的總體增長率為21.4%，增速較快。從規(guī)模上看，普通幼兒園的財政教育經(jīng)費(fèi)增速最快。從效率上看，各教育階段財政教育經(jīng)費(fèi)使用效率均在0.5以下，效率普遍偏低。從控制變量上看，各地級市市委書記(“一把手”)的專業(yè)略偏經(jīng)濟(jì)管理類，學(xué)歷水平以碩士研究生為主，平均年齡為52歲，平均任期為3年。這些指標(biāo)基本符合當(dāng)前中國地方政府官員的基本特征。

表3描述性統(tǒng)計表

(二)回歸分析

為了檢驗(yàn)“鄉(xiāng)土情結(jié)”對財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模的影響，首先采用依次增加控制變量的方法檢驗(yàn)“鄉(xiāng)土情結(jié)”對財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模的影響力，之后將投入規(guī)模拆分為四個教育階段分量，研究“鄉(xiāng)土情結(jié)”影響財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模的具體方向。表4(1)～(3)列顯示，在依次增加了官員特征與宏觀經(jīng)濟(jì)兩個維度的控制變量后，“鄉(xiāng)土情結(jié)”的系數(shù)均顯著為正，表明地方官員返鄉(xiāng)任職之后，“鄉(xiāng)土情結(jié)”擴(kuò)大了地方財政教育經(jīng)費(fèi)的總體投入規(guī)模，我們的核心假設(shè)中關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)總量的部分得以驗(yàn)證。(4)～(7)列分別驗(yàn)證了“鄉(xiāng)土情結(jié)”對普通幼兒園、普通小學(xué)、普通中學(xué)以及普通高等學(xué)校財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模的影響。結(jié)果顯示，除普通幼兒園外，“鄉(xiāng)土情結(jié)”對普通小學(xué)、普通中學(xué)和普通高等學(xué)校的財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模都有顯著正向的影響。這說明“鄉(xiāng)土情結(jié)”對財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模的擴(kuò)大主要集中在了普通小學(xué)、普通中學(xué)和普通高等學(xué)校三類學(xué)校上，對普通幼兒園的擴(kuò)大作用并不明顯。如前所述，普通幼兒園的財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模增長率最高，但其受到官員返鄉(xiāng)后“鄉(xiāng)土情結(jié)”的影響卻較弱，可能說明針對普通幼兒園的財政教育經(jīng)費(fèi)增長是一種普遍現(xiàn)象，不管官員是否返鄉(xiāng)，各地區(qū)的普通幼兒園財政教育經(jīng)費(fèi)的增長率都很高?！班l(xiāng)土情結(jié)”發(fā)生作用主要針對家鄉(xiāng)較為薄弱的公益事業(yè)，因此，普通幼兒園強(qiáng)大的增長慣性反而弱化了“鄉(xiāng)土情結(jié)”對家鄉(xiāng)普通幼兒園的影響力。

表5中(1)～(4)列分別展示了“鄉(xiāng)土情結(jié)”對四類學(xué)校財政教育經(jīng)費(fèi)使用效率的檢驗(yàn)結(jié)果，結(jié)果顯示，不管是哪一類學(xué)校，官員返鄉(xiāng)后“鄉(xiāng)土情結(jié)”均無法提高財政教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，普通幼兒園和普通高等學(xué)?！班l(xiāng)土情結(jié)”的系數(shù)均為負(fù)數(shù)，在普通高等學(xué)校模型中，“鄉(xiāng)土情結(jié)”對財政教育經(jīng)費(fèi)使用效率的負(fù)向影響在5%的顯著性水平上是顯著的。也就是說，“鄉(xiāng)土情結(jié)”不但對財政教育經(jīng)費(fèi)使用效率的提高無所裨益，甚至出現(xiàn)了拉低財政教育經(jīng)費(fèi)使用效率的現(xiàn)象。在“鄉(xiāng)土情結(jié)”提高了財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模的情況下，效率卻得不到提升。反映出返鄉(xiāng)官員關(guān)心家鄉(xiāng)教育事業(yè)的方式僅僅停留在“量”上，沒有配合管理制度、管理理念和管理人才隊伍的改善，以促進(jìn)財政教育經(jīng)費(fèi)“質(zhì)”的提高。

六、穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(一)安慰劑檢驗(yàn)

雙重差分模型的建模條件是實(shí)驗(yàn)組與控制組在事件干預(yù)之前的被解釋變量都具有相同的發(fā)展趨勢。為了保證模型的有效性，我們對“鄉(xiāng)土情結(jié)”這一變量進(jìn)行了重新定義。當(dāng)官員返回家鄉(xiāng)城市任職時，在變更前一年取1，變更前兩年取0；在官員去到另一個不是自己家鄉(xiāng)的地區(qū)任職時，變更前一年和變更前兩年均取0。重新定義的變量記作“鄉(xiāng)土情結(jié)2”，使用新變量對模型重新進(jìn)行回歸，關(guān)于財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模的回歸結(jié)果如表6所示。在表6中，(1)～(5)列 “鄉(xiāng)土情結(jié)2”的系數(shù)均不顯著，說明官員返鄉(xiāng)任職的實(shí)驗(yàn)組與未返鄉(xiāng)任職的控制組的財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模在官員返鄉(xiāng)任職之前沒有差異，DID模型的共同趨勢條件成立。我們亦對財政教育經(jīng)費(fèi)使用效率的模型進(jìn)行了安慰劑檢驗(yàn)，結(jié)果也顯示存在共同趨勢，回歸結(jié)果限于篇幅不再展示。

表4財政教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模檢驗(yàn)

表5財政教育經(jīng)費(fèi)使用效率檢驗(yàn)

表6穩(wěn)健性檢驗(yàn)-共同趨勢檢驗(yàn)

(二)替換變量

將財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模指標(biāo)從財政教育經(jīng)費(fèi)支出金額的增長率調(diào)整為各地級市人均財政教育經(jīng)費(fèi)支出金額的自然對數(shù)，將新指標(biāo)納入回歸模型重新回歸，結(jié)果顯示“鄉(xiāng)土情結(jié)”對財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模與效率的影響沒有發(fā)生變化，說明研究結(jié)論是穩(wěn)健的，回歸結(jié)果限于篇幅不再展示。

(三)考慮政策影響

2010年7月29日，中共中央、國務(wù)院頒布了《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》，標(biāo)志著中國教育事業(yè)無論是從教育投入還是教育績效考核上，都進(jìn)入了一個新階段。為了考慮政策因素對“鄉(xiāng)土情結(jié)”影響作用的干擾，我們對2011-2015的子樣本進(jìn)行單獨(dú)回歸，回歸結(jié)果顯示“鄉(xiāng)土情結(jié)”對財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模與效率的影響作用并沒有發(fā)生改變，說明我們的結(jié)論在考慮了政策影響后仍然是穩(wěn)健的。回歸結(jié)果限于篇幅不再展示。

七、結(jié)論與建議

本文利用全國31個省(自治區(qū)、直轄市)中322個地級市2007-2015年的相關(guān)數(shù)據(jù)，運(yùn)用雙重差分模型(DID)和超效率DEA模型，實(shí)證檢驗(yàn)了官員返鄉(xiāng)任職后“鄉(xiāng)土情結(jié)”這一非正式制度對財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模和效率的影響作用，主要結(jié)論如下。

第一，官員返鄉(xiāng)后，“鄉(xiāng)土情結(jié)”顯著提高了官員家鄉(xiāng)財政教育經(jīng)費(fèi)的投入規(guī)模。這說明“鄉(xiāng)土情結(jié)”這一非正式制度影響了地方官員在家鄉(xiāng)資源分配上的決策，使得地方官員更加回應(yīng)民眾訴求，關(guān)注家鄉(xiāng)教育事業(yè)的發(fā)展。具體來看，“鄉(xiāng)土情結(jié)”對財政教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模的影響主要發(fā)生在基礎(chǔ)教育和高等教育階段，對學(xué)前教育的影響力不明顯。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因可能是學(xué)前教育本身擁有普遍較高的財政經(jīng)費(fèi)增長率，弱化了“鄉(xiāng)土情結(jié)”的影響力。

第二，官員返鄉(xiāng)的“鄉(xiāng)土情結(jié)”雖然擴(kuò)大了家鄉(xiāng)財政教育經(jīng)費(fèi)的投入規(guī)模，但卻沒有提高家鄉(xiāng)財政教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。尤其是在高等教育階段，“鄉(xiāng)土情結(jié)”反而顯著降低了其財政教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。說明官員返鄉(xiāng)任職后對家鄉(xiāng)教育事業(yè)的關(guān)懷更多的是對教育經(jīng)費(fèi)投入量的片面關(guān)注，如果教育經(jīng)費(fèi)的管理制度得不到改善，陳舊的管理理念得不到轉(zhuǎn)變，管理人才隊伍得不到充實(shí)，質(zhì)量得不到提高，財政教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)大反而成為地區(qū)教育事業(yè)“冗費(fèi)”的觸發(fā)條件。

基于以上研究結(jié)論，我們提出如下政策建議。

第一，“鄉(xiāng)土情結(jié)”這一非正式制度可以納入防止地方官員挪用教育經(jīng)費(fèi)、弱化教育發(fā)展地位等問題的解決措施中。首先，官員任免制度不應(yīng)該完全排斥地方官員的家鄉(xiāng)任職現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)在正式制度的規(guī)范下，適當(dāng)加入官員鄉(xiāng)土情結(jié)這一非正式制度的考量；其次，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平欠佳，教育體制改革難度大的地區(qū)，考慮任用具有“鄉(xiāng)土情結(jié)”的官員主政或負(fù)責(zé)教育事業(yè)，促使地方官員更多回應(yīng)與民眾切身利益相關(guān)的公益訴求，促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展。

第二，改善財政教育經(jīng)費(fèi)使用的管理制度，轉(zhuǎn)變相關(guān)責(zé)任人的教育經(jīng)費(fèi)管理理念，提高教育經(jīng)費(fèi)管理人才隊伍的整體素質(zhì)，確保在教育經(jīng)費(fèi)“量”的提高上持續(xù)改善教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。尤其在已經(jīng)存在官員返鄉(xiāng)任職的地區(qū)，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)財政教育經(jīng)費(fèi)的使用效率問題,關(guān)注家鄉(xiāng)教育事業(yè)的內(nèi)涵發(fā)展。

第三，正式制度與非正式制度并不是非此即彼的對立關(guān)系，而是相輔相成的辯證統(tǒng)一關(guān)系。就干部任免制度而言，應(yīng)該建立以正式制度為主，非正式制度為補(bǔ)充的制度模式，使制度安排更科學(xué)、更合理、更富人文關(guān)懷。相關(guān)部門及主政官員應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，用正式制度與非正式制度的融合互補(bǔ)，推動中國各項事業(yè)的發(fā)展。