以“資源共享”推進(jìn)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展：動(dòng)因、問題與對(duì)策

趙 丹， 曾 新

(1.陜西師范大學(xué) 教育學(xué)部， 西安 710062； 2.華中師范大學(xué) 教育學(xué)院， 武漢 430079)

以追求“公平有質(zhì)量的教育”為訴求的優(yōu)質(zhì)均衡是我國教育發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)?！秶抑虚L(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》實(shí)施以來，我國區(qū)(縣)域內(nèi)學(xué)校教育資源配置的均衡水平大幅提升，義務(wù)教育進(jìn)入由“初步均衡”向“優(yōu)質(zhì)均衡”跨越的重要時(shí)期。優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展過程中優(yōu)質(zhì)教育資源的配置是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。而基于教育資源的有限性和稀缺性，特別是我國廣大中西部地區(qū)縣域優(yōu)質(zhì)教育資源不足的困境，如何探索創(chuàng)新性的資源配置方式、促進(jìn)校際教育資源共享，可以說是擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的突破口?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》分別明確提出：“堅(jiān)持教育公益性原則，深化教育改革，促進(jìn)教育公平，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化”“發(fā)揮優(yōu)質(zhì)學(xué)校示范輻射作用，完善強(qiáng)校帶弱校、城鄉(xiāng)對(duì)口支援等辦學(xué)機(jī)制，促進(jìn)新優(yōu)質(zhì)學(xué)校成長(zhǎng)”?？梢?，縣域內(nèi)學(xué)校通過一體化辦學(xué)，促進(jìn)人力、物力和財(cái)力資源的共享，是促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵。

從理論上來說，教育資源配置是指如何將有限的教育資源在各級(jí)各類教育之間、各地區(qū)之間和各學(xué)校之間進(jìn)行分配，以促使資源能夠充分有效的使用[1]。一般來講，教育資源配置方式主要包括提升教育資源配置層級(jí)、實(shí)施教育補(bǔ)償(加大教育經(jīng)費(fèi)投入補(bǔ)償、師資補(bǔ)償?shù)?。但是，上述兩種策略都是以外部資源輸入為主，都依賴于教育資源量上的增加。因此，如何突破資源的有限性和稀缺性，通過學(xué)校間的資源共享，提升薄弱學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量、縮小校際差距，應(yīng)成為創(chuàng)新策略[2]。特別是對(duì)于中西部縣域來說，優(yōu)質(zhì)教育資源長(zhǎng)期短缺且配置不均衡，僅通過傳統(tǒng)資源配置方式遠(yuǎn)不能達(dá)到優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標(biāo)，教育資源共享策略顯得尤為重要?；诖?，課題組針對(duì)西北三省(陜西省、甘肅省和寧夏回族自治區(qū))四縣49所農(nóng)村中小學(xué)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，在問卷調(diào)查和半結(jié)構(gòu)式訪談的基礎(chǔ)上，以教育人力、財(cái)力和物力資源共享為主要維度，采用T檢驗(yàn)、方差分析等方法，對(duì)西北地區(qū)縣域義務(wù)教育資源共享的動(dòng)因及存在問題進(jìn)行微觀分析，并深度挖掘當(dāng)前教育資源共享缺失的原因，進(jìn)而提出對(duì)策建議。

一、縣域義務(wù)教育資源共享的動(dòng)因

(一)教育財(cái)政資源不足且配置不均衡

首先，從經(jīng)費(fèi)總量上來看，西北多數(shù)縣財(cái)政是集“吃飯型”“依賴補(bǔ)助型”為一體的財(cái)政，義務(wù)教育財(cái)政壓力依然較大，如陜西省T縣2017年全年地方財(cái)政收入10 032萬元，財(cái)政支出96 029萬元，教育支出15 129萬元，僅占總支出的15.75%。其中義務(wù)教育支出僅為6284.11萬元，主要用于12所中小學(xué)的人員、辦公經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目支出等。陜西省N縣2017年地方財(cái)政收入12 234萬元，財(cái)政支出高達(dá)22.71億元，其中民生支出占財(cái)政支出85.8%，絕大多數(shù)經(jīng)費(fèi)依賴中央轉(zhuǎn)移支付，教育投入壓力很大。在此情況下，縣域內(nèi)城鎮(zhèn)學(xué)校與鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校間的分配不均衡問題仍然突出。如陜西省N縣B鎮(zhèn)D小學(xué)學(xué)校規(guī)模101人，每年僅有辦學(xué)經(jīng)費(fèi)10萬元，而每年需要支出炊事員工資2.4萬元，代課教師工資2.4萬元，教學(xué)支出5萬元，教師節(jié)日慰問禮品0.5萬元，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)十分緊張。而與之相對(duì)比，縣城中心小學(xué)規(guī)模達(dá)2000人，每年公用經(jīng)費(fèi)有160萬元，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)比較充足。

(二)校際辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化水平差距較大

按照國家標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的要求，縣域義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)大體擁有均衡的辦學(xué)條件，主要指標(biāo)包括生均校舍建筑面積、生均教學(xué)及輔助用房建筑面積、專任教師高于規(guī)定學(xué)歷教師比例、骨干教師比例等。 但由于西北縣域內(nèi)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)經(jīng)費(fèi)非常短缺，很多縣僅能確保多數(shù)中心學(xué)校、完全小學(xué)的辦學(xué)條件基本達(dá)到數(shù)量上的標(biāo)準(zhǔn)化，但仍有部分學(xué)校設(shè)施使用率較低，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)化辦學(xué)的質(zhì)量要求。同時(shí)，多數(shù)村小和教學(xué)點(diǎn)功能室數(shù)量雖然基本達(dá)標(biāo)，但儀器柜、書架、閱覽桌等配套設(shè)施不足，配發(fā)的部分儀器設(shè)備被閑置，甚至有學(xué)校將設(shè)備全部放在一間教室里。如課題組調(diào)研的小學(xué)中，多媒體教室、圖書室、音樂教室、科學(xué)教室、計(jì)算機(jī)教室、體育器材室、衛(wèi)生保健室、心理咨詢室、文印檔案室數(shù)量不足、類型不全的比例分別為5.1%、4.9%、0.2%、6.1%、7.3%、8.9%、3.2%、0.9%、4.2%，水平較低的絕大多數(shù)為村小和教學(xué)點(diǎn)。

(三)教師資源結(jié)構(gòu)性短缺與不均衡問題并存

首先，縣域內(nèi)師資整體超編和結(jié)構(gòu)性短缺問題突出，如西北四縣小學(xué)教師數(shù)分別為1126、352、1297和908人，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一師生比1∶19測(cè)算，超編數(shù)量分別為232、206、275和321人；但以滿足現(xiàn)行課程方案教學(xué)需求測(cè)算，實(shí)際短缺數(shù)量分別為364、191、350和219人。而且，四縣高級(jí)以上職稱教師比例分別僅為6.36%、1.8%、5.23%和5.62%。這說明，縣域內(nèi)學(xué)校教師資源整體質(zhì)量仍然較低。其次，從師資配置來看，縣鎮(zhèn)中心學(xué)校師資水平顯著優(yōu)于鄉(xiāng)村學(xué)校。如四縣村小和教學(xué)點(diǎn)生師比平均值為5.2∶1，但班師比卻為1.15∶1，說明絕大多數(shù)學(xué)校為包班授課，教師數(shù)量非常短缺，特別是美術(shù)、音樂和計(jì)算機(jī)教師的實(shí)際缺編率均在85%以上；另外，村小和教學(xué)點(diǎn)高中及以下學(xué)歷教師比例平均為64.9%，遠(yuǎn)高于中心學(xué)校的12.3%；50歲以上的教師比例高達(dá)49%，遠(yuǎn)高于中心學(xué)校的13.1%。

在資源相對(duì)短缺及配置不均衡的背景下，要提升縣域?qū)W校整體辦學(xué)質(zhì)量，特別是補(bǔ)齊薄弱學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量短板，必然要尋求教育資源配置方式的創(chuàng)新——優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校在人力、物力、財(cái)力資源等方面進(jìn)行共享共用，促使優(yōu)質(zhì)資源覆蓋到薄弱學(xué)校，縮小校際差距。而且，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，教育資源共享將成為教育改革實(shí)踐中被普遍應(yīng)用的一種模式。由于教育資源并非是無限供給的，它也同其他自然資源、經(jīng)濟(jì)資源等一樣具有有限性。因此，教育資源配置方式必然要尋求突破，而教育資源共享恰恰是改變外部資源支持的傳統(tǒng)方式，發(fā)揮學(xué)校自身的主體作用，通過資源共享達(dá)到成本節(jié)約和質(zhì)量提升的雙重目的，從本質(zhì)上契合義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的要求。

二、縣域義務(wù)教育資源共享存在的現(xiàn)實(shí)問題

(一)教師資源共享整體不足且教學(xué)點(diǎn)問題最為突出

縣域內(nèi)義務(wù)教育人力資源共享主要包括教師跨校授課、集體備課、經(jīng)驗(yàn)交流、聽取優(yōu)質(zhì)示范課等，這些共享方式能夠促進(jìn)校際師資的有效配置和教學(xué)質(zhì)量的整體提升。但當(dāng)前縣域內(nèi)校際教師資源共享仍然存在整體不足的問題，而且，辦學(xué)條件較為薄弱的教學(xué)點(diǎn)面臨最為突出的師資共享不足問題。

1.跨校授課頻次。教學(xué)點(diǎn)、完全小學(xué)和中心小學(xué)教師每學(xué)期跨校講課頻率的平均值分別為1.00、1.05和1.97次，組間方差F值為31.75，sig值為0.000，三類學(xué)校的均值呈現(xiàn)顯著差異；組內(nèi)方差結(jié)果顯示，教學(xué)點(diǎn)和完全小學(xué)之間差異不顯著，教學(xué)點(diǎn)和中心小學(xué)、完全小學(xué)和中心小學(xué)之間的差異是極其顯著的(見表1)?？梢?，中心學(xué)校教師跨校授課頻次高于完全小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)。而從跨校授課的對(duì)象學(xué)校來看，中心學(xué)校、完全小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)樣本中分別有83.2%、86.1%和92.6%的教師是到同類學(xué)校授課，即當(dāng)前主要是中心學(xué)校與中心學(xué)校、完全小學(xué)與完全小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)與教學(xué)點(diǎn)之間的教師同質(zhì)性交流。而且從頻次來看，各類學(xué)校之間跨校授課次數(shù)僅在1～2次之間，說明僅是教師之間每學(xué)期的一種示范觀摩性質(zhì)的跨校授課，缺少定期走教的常態(tài)化共享。

訪談資料也印證了這一點(diǎn)，如陜西省Z縣M鎮(zhèn)中心學(xué)校校長(zhǎng)談到，M鎮(zhèn)四所教學(xué)點(diǎn)平均每個(gè)教學(xué)點(diǎn)有5名教師，其中80%以上為民辦轉(zhuǎn)公辦教師，由于師資力量薄弱，他們將中心學(xué)校3位教師下派到各教學(xué)點(diǎn)定期走教，而很難安排教學(xué)點(diǎn)和其他完全小學(xué)教師跨校授課，原因在于這兩類學(xué)校教師短缺及質(zhì)量困境比較突出，很難遴選出合適的教師。但在走教過程中，中心學(xué)校教師到教學(xué)點(diǎn)后往往要同時(shí)教數(shù)學(xué)、語文、地理等多個(gè)科目，遠(yuǎn)超出原學(xué)校授課內(nèi)容，教學(xué)效果難以保證，亦是當(dāng)前亟待解決的問題。

2.教師跨校集體備課頻次。教學(xué)點(diǎn)、完全小學(xué)和中心小學(xué)教師每學(xué)期參加跨校集體備課次數(shù)均值分別為1.70次、2.98次、3.91次，組間方差F值為8.19，差異極其顯著，組內(nèi)方差也呈現(xiàn)顯著性(見表2)。這表明，教學(xué)點(diǎn)教師參加集體備課次數(shù)最少，完全小學(xué)次之，中心小學(xué)最多。其原因在于教學(xué)點(diǎn)地處偏遠(yuǎn)農(nóng)村和山區(qū)，教師資源十分短缺，教師如果到其他學(xué)校參加集體備課，要承擔(dān)較高的交通、時(shí)間成本，也會(huì)導(dǎo)致教學(xué)點(diǎn)無人代課、耽誤正常教學(xué)進(jìn)度。而且，完全小學(xué)參加跨校集體備課次數(shù)與中心學(xué)校也呈現(xiàn)顯著差異，原因在于完全小學(xué)多位于村莊，隨著近年來生源逐漸萎縮，很多完全小學(xué)也轉(zhuǎn)變?yōu)樾∫?guī)模學(xué)校，這類學(xué)校在辦學(xué)條件、師資方面雖好于教學(xué)點(diǎn)，但相比于縣鎮(zhèn)中心小學(xué)，仍存在較大差距。

表2教師跨校集體備課頻次

3.跨校聽取優(yōu)質(zhì)示范課和經(jīng)驗(yàn)交流頻次。首先，從跨校聽取優(yōu)質(zhì)課頻次來看，教學(xué)點(diǎn)、完全小學(xué)和中心小學(xué)教師每學(xué)期跨校聽取優(yōu)質(zhì)課的次數(shù)分別為2.50、4.19和6.29次，組間方差F值為22.45，差異極其顯著(見表3)。從組內(nèi)方差結(jié)果看出，教學(xué)點(diǎn)和完全小學(xué)之間差異的sig值為0.132，教學(xué)點(diǎn)和中心小學(xué)、完全小學(xué)和中心小學(xué)之間差異的sig值均為0.000。這說明，教學(xué)點(diǎn)和完全小學(xué)之間差異并不顯著，而顯著差異主要體現(xiàn)在教學(xué)點(diǎn)和中心小學(xué)、完全小學(xué)和中心小學(xué)之間。這說明，中心小學(xué)教師跨校聽取優(yōu)質(zhì)課的頻率要遠(yuǎn)高于教學(xué)點(diǎn)和完全小學(xué)，因此，中心小學(xué)教師有更多機(jī)會(huì)提升自身的教學(xué)能力。

其次，教學(xué)點(diǎn)、完全小學(xué)和中心小學(xué)教師每學(xué)期參加跨校教學(xué)經(jīng)驗(yàn)座談次數(shù)均值分別為0.60次、1.36次和2.69次，組間方差分析F值為62.32，sig值為0.000，差異極其顯著；從組內(nèi)方差來看，教學(xué)點(diǎn)與完全小學(xué)、完全小學(xué)與中心小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)與中心小學(xué)之間的方差分析sig值均為0.000(見表4)，這說明，三類學(xué)校校際教師跨校參加教學(xué)經(jīng)驗(yàn)座談次數(shù)的均值差異都是極其顯著的。其中，教學(xué)點(diǎn)、村級(jí)完全小學(xué)的教師參加座談會(huì)的機(jī)會(huì)最少。這表明，越是薄弱學(xué)校，其教師參與跨校交流次數(shù)越少，這對(duì)于專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)本來就較差的鄉(xiāng)村教師來說，更是減少了他們教學(xué)技能提升的機(jī)會(huì)，阻礙其教學(xué)能力的提升。

表3教師跨校聽取優(yōu)質(zhì)課頻次

表4教師參加跨校教學(xué)經(jīng)驗(yàn)座談?lì)l次

4.遠(yuǎn)程聽課頻次。教學(xué)點(diǎn)、完全小學(xué)和中心小學(xué)教師每學(xué)期遠(yuǎn)程聽取公開課的頻次分別為1.72、4.32和7.13次，組間方差F值為12.71，sig值為0.000，差異極其顯著(見表5)。從組內(nèi)方差來看，教學(xué)點(diǎn)和完全小學(xué)平均值相差2.60次，sig值為0.235，差異不顯著；教學(xué)點(diǎn)和中心小學(xué)均值相差5.41次，sig值為0.002，差異極其顯著；完全小學(xué)和中心小學(xué)均值相差2.81次，sig值為0.000，差異極其顯著。這說明，三類小學(xué)教師遠(yuǎn)程聽課頻次的顯著差異主要在于教學(xué)點(diǎn)和中心小學(xué)以及完全小學(xué)和中心小學(xué)之間，且三者呈現(xiàn)等級(jí)差距。其主要原因在于教學(xué)點(diǎn)、完全小學(xué)的遠(yuǎn)程教育設(shè)備短缺且利用率較低。

據(jù)課題組調(diào)查，多數(shù)村小和教學(xué)點(diǎn)要么沒有配置電腦、電子白板等遠(yuǎn)程設(shè)備、要么僅有的1～2臺(tái)電腦因?yàn)閾p壞而閑置；即使有的學(xué)校有電腦、視頻設(shè)備，也因經(jīng)費(fèi)短缺而被閑置，因而教師也就很少通過遠(yuǎn)程設(shè)備聽取優(yōu)質(zhì)課。同時(shí)，教學(xué)點(diǎn)和完全小學(xué)教師資源短缺，教學(xué)任務(wù)十分繁重，既要承擔(dān)繁重的教學(xué)工作，還要承擔(dān)學(xué)生心理輔導(dǎo)、生活管理、衛(wèi)生打掃、教務(wù)管理等工作，在時(shí)間上很難保證遠(yuǎn)程聽課次數(shù)，學(xué)校也沒有將這類工作作為重點(diǎn)。

表5教師遠(yuǎn)程聽課頻次均值

(二)校際共享教育經(jīng)費(fèi)過程中對(duì)教學(xué)資源投入不足

教育財(cái)力資源共享主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校和區(qū)域內(nèi)完全小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)共同使用經(jīng)費(fèi)購買辦公用品、清潔用品、儀器設(shè)備、圖書資料等[3]。其中，辦公和清潔用品購買，主要目的在于通過各學(xué)校共同購買提高訂單數(shù)量，進(jìn)而獲得更高的折扣；對(duì)于儀器設(shè)備和圖書資料來說，理想狀態(tài)下，學(xué)校間可以共同購買一套設(shè)備或圖書并輪換使用。但調(diào)查顯示，在問及“近3年是否與其他學(xué)校共同購買辦公用品、清潔用品、儀器設(shè)備和圖書資料”時(shí)，教學(xué)點(diǎn)教師中回答“是”的比例分別為5.2%、7.9%、0和0%；完全小學(xué)比例分別為3.7%、8.3%、0和0；中心學(xué)校比例分別為6.3%、8.8%、0和0(見表6)?？梢?，目前三類學(xué)校僅共同購買過辦公用品和清潔用品，而尚未共同購買與教育質(zhì)量更為密切相關(guān)的儀器設(shè)備和圖書資料。這也反映出，各學(xué)校并未意識(shí)到財(cái)力、物質(zhì)資源共享及其與教育質(zhì)量提升之間的關(guān)聯(lián)，財(cái)力資源共享仍處于以節(jié)省經(jīng)費(fèi)為主要目的的初始階段。

表6學(xué)校共同使用經(jīng)費(fèi)購買物質(zhì)資源情況

(三)教育物力資源共享缺失且校際呈現(xiàn)等級(jí)差異

教育物力資源共享主要指區(qū)域內(nèi)學(xué)校通過共享儀器設(shè)備、圖書資料、教室、場(chǎng)地和設(shè)施等[3]。它體現(xiàn)在實(shí)際教育活動(dòng)中，主要以學(xué)生“跨校聽公開課或講座、開展實(shí)驗(yàn)、參觀、計(jì)算機(jī)學(xué)習(xí)、興趣類競(jìng)賽、運(yùn)動(dòng)會(huì)、文藝聯(lián)歡”等為主要形式。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，教學(xué)點(diǎn)、完全小學(xué)和中心小學(xué)學(xué)生每學(xué)期“到其他學(xué)校聽公開課或講座”次數(shù)的平均值分別為0.48、1.34和2.13次；“到其他學(xué)校做實(shí)驗(yàn)”次數(shù)平均值分別為0.03、0.30和0.41次；“到其他學(xué)校參觀”的次數(shù)平均值分別為0.11、0.59和0.98次；到其他學(xué)校進(jìn)行計(jì)算機(jī)學(xué)習(xí)的次數(shù)平均值分別為0.06、0.44和0.61次。其他三類活動(dòng)的均值也同樣呈現(xiàn)出教學(xué)點(diǎn)最小、完全小學(xué)居中和中心小學(xué)最大的特征(見表7)。從方差分析來看，七類資源共享活動(dòng)頻次的組間差異極其顯著。這表明，教學(xué)點(diǎn)與其他優(yōu)質(zhì)學(xué)校共享物力資源的頻次最低，完全小學(xué)次之，中心小學(xué)最高，且三者差異顯著。同時(shí)，調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，完全小學(xué)和中心小學(xué)進(jìn)行物力資源共享的活動(dòng)更多發(fā)生在同類學(xué)校之間，而教學(xué)點(diǎn)與另外兩類學(xué)校共享資源的機(jī)會(huì)非常少。

三、縣域義務(wù)教育資源共享缺失的原因分析

(一)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中公平與效率沖突，導(dǎo)致“共享”理念被忽視

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡是在資源均衡基礎(chǔ)上追求教育質(zhì)量的均衡，主要是以人的培養(yǎng)和發(fā)展為目標(biāo)，辦出學(xué)校特色，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。在這一過程中，權(quán)利平等和機(jī)會(huì)均等是前提，資源均衡是保證，教育結(jié)果公平是根本目的[4]。教育人力、物力和財(cái)力資源均衡配置既是優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要保證，也與優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展有機(jī)融合并貫穿其始終。而基于資源的有限性，教育資源配置過程中必然涉及“公平”和“效率”的偏好，各級(jí)政府和教育部門能否依照義務(wù)教育“公共產(chǎn)品”的基本屬性，遵循“公平優(yōu)先、效率兼顧”的發(fā)展理念是關(guān)鍵。而現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)地方政府囿于資源不足，以“效率優(yōu)先”為主導(dǎo)價(jià)值，認(rèn)為集中資源建設(shè)好幾所大規(guī)模學(xué)校、使多數(shù)學(xué)生享受到優(yōu)質(zhì)資源，便是實(shí)現(xiàn)了均衡發(fā)展，但這直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)校教育質(zhì)量難以提升，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村兒童無法公平獲得優(yōu)質(zhì)教育?？梢哉f，各地方政府在發(fā)展理念上仍然局限在“效率還是公平”的狹隘視角，沒有從“公平和優(yōu)質(zhì)”的優(yōu)先原則出發(fā)，尋求資源配置的創(chuàng)新方式，導(dǎo)致“共享式”發(fā)展模式被忽視。

(二)以縣為主的財(cái)政管理體制有待完善，校際共享缺少資源基礎(chǔ)

首先，從財(cái)政管理體制來看，我國義務(wù)教育投入實(shí)行“省級(jí)統(tǒng)籌，以縣為主”，本質(zhì)上是以“屬地負(fù)責(zé)”為特征的財(cái)政分權(quán)體制。這雖然能夠提高公共產(chǎn)品供給的效率，但同時(shí)也導(dǎo)致縣域義務(wù)教育發(fā)展水平受制于地方財(cái)政實(shí)力，西北縣域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺問題突出。而優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校之間的合作需要較高的交通成本、時(shí)間成本和激勵(lì)補(bǔ)償資金，受制于財(cái)政困難，校際實(shí)質(zhì)性合作很難“落地”。而且在當(dāng)前以學(xué)校為基本單位的辦學(xué)質(zhì)量考評(píng)機(jī)制背景下，中心學(xué)校、完全小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)三類學(xué)校在經(jīng)費(fèi)獲取上形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。特別是對(duì)于最薄弱的教學(xué)點(diǎn)來說，隸屬于中心學(xué)校管理，其教師調(diào)配、生均經(jīng)費(fèi)都由中心小學(xué)統(tǒng)籌。中心小學(xué)為了將有限的教育資源集中到自身建設(shè)上，往往會(huì)減少對(duì)教學(xué)點(diǎn)投入，甚至?xí)灿?、扣留?jīng)費(fèi)，導(dǎo)致教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)質(zhì)量難保證。因此，經(jīng)費(fèi)短缺背景下的學(xué)校隸屬關(guān)系進(jìn)一步加劇了薄弱教學(xué)點(diǎn)與優(yōu)質(zhì)學(xué)校資源共享的難度。

(三)教育資源共享常態(tài)化機(jī)制未建立，共享主體間博弈難消除

近年來，在《教育規(guī)劃綱要》《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》等文件指導(dǎo)下，我國各地區(qū)也在實(shí)踐中探索學(xué)校聯(lián)盟、學(xué)區(qū)化管理、優(yōu)秀教師對(duì)口幫扶等資源共享策略，但多處于初步探索階段，尚未形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度和機(jī)制。首先，各地區(qū)在推進(jìn)資源共享中缺乏微觀機(jī)制設(shè)計(jì)，如有些地區(qū)提出建立學(xué)校聯(lián)盟等模式，但并未具體到人力、物力和財(cái)力資源如何共享的機(jī)制，特別是對(duì)于如何激勵(lì)優(yōu)質(zhì)學(xué)校幫扶薄弱學(xué)校、如何處理共享中的管理成本、經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本、如何設(shè)定資源共享的實(shí)施方案等，沒有系統(tǒng)思路和安排。其次，優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校形成博弈，優(yōu)質(zhì)學(xué)校參與資源共享會(huì)增加他們?cè)诠芾砩系碾y度和復(fù)雜性，也會(huì)被認(rèn)為是一種資源上的“無償出讓”。而且，薄弱學(xué)校教育質(zhì)量提升之后又會(huì)削弱優(yōu)質(zhì)學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)學(xué)校缺乏共享動(dòng)力。再次，教師走教、輪崗政策在實(shí)施中仍存在較大的隨意性和暫時(shí)性，其核心問題在于沒有明確交流教師的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和精神補(bǔ)償，導(dǎo)致優(yōu)秀教師不愿意參與共享。

表7受訪學(xué)生與其他學(xué)校學(xué)生交流學(xué)習(xí)頻次

(四)學(xué)?？臻g布局過于分散，校際資源共享可及性低

學(xué)校空間布局是指一定區(qū)域內(nèi)學(xué)校所處的地理位置及學(xué)校間的空間距離。目前，西北縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校布局多以“集中式”或“集中-分散式”為主要特征，特別是鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)與完全小學(xué)、中心學(xué)校的距離非常遠(yuǎn)，導(dǎo)致校際資源共享可達(dá)性較低。其深層次的原因在于地方政府在調(diào)整學(xué)校布局過程中未采用科學(xué)的管理程序和技術(shù)。他們往往以提升規(guī)模效率為首要目標(biāo)，通過大范圍撤并學(xué)校、擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模為主要手段，卻忽略了教學(xué)點(diǎn)合理布局的重要性；同時(shí)，布局調(diào)整過程中經(jīng)驗(yàn)決策占據(jù)主導(dǎo)，對(duì)GIS技術(shù)、多元利益主體決策程序應(yīng)用不足。如陜西省T縣于2008年撤并了所有村級(jí)小學(xué)，僅保留了2所縣屬小學(xué)和7所鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)。這種一鄉(xiāng)一校式布局雖然很大程度上縮小了學(xué)校差距，但作為山區(qū)縣，除縣城兩所中心學(xué)校距離較近之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校之間距離最遠(yuǎn)達(dá)70公里，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)學(xué)生跨校聽課、教師走教等根本無法實(shí)現(xiàn)，校際資源共享無從談起。

四、促進(jìn)縣域義務(wù)教育資源共享的對(duì)策建議

(一)以“資源共享”理念推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展

教育資源的均衡配置是義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，其包含的人力、物力和財(cái)力資源配置是涉及教育起點(diǎn)、過程和結(jié)果均衡全過程的重要因素。在這一過程中，“資源共享”能夠打破學(xué)校邊界，克服資源短缺困境，達(dá)到節(jié)省成本和提升質(zhì)量的雙重目的。而且，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，教育資源共享將成為各國教育改革實(shí)踐中普遍應(yīng)用的策略，通過擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源覆蓋面促進(jìn)教育公平與質(zhì)量。因此，縣級(jí)政府在推進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展過程中，應(yīng)以“資源共享”為理念，通過構(gòu)建學(xué)區(qū)一體化、學(xué)校間共同使用經(jīng)費(fèi)、購買設(shè)施設(shè)備、促進(jìn)教師交流等多種策略，促進(jìn)各學(xué)校均衡發(fā)展。特別是在教學(xué)活動(dòng)方面，鄰近學(xué)校應(yīng)努力探索統(tǒng)一課程設(shè)置、教學(xué)安排、教研活動(dòng)和教師管理；推進(jìn)教師集體教研備課，統(tǒng)籌排課，音體美和外語等學(xué)科教師走教，并建立相應(yīng)的政策支持機(jī)制。

(二)完善財(cái)政管理體制，為教育資源共享提供經(jīng)費(fèi)保障

隨著我國義務(wù)教育進(jìn)入優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展新階段，廣大農(nóng)村家庭對(duì)高質(zhì)量的教育需求日益迫切。為滿足日益增長(zhǎng)的教育需求，完善教育財(cái)政管理體制，為教育發(fā)展提供資源保障是基礎(chǔ)。2018年國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，進(jìn)一步劃分了義務(wù)教育事權(quán)和支出責(zé)任。那么，在現(xiàn)有體制格局下，有必要建立省級(jí)統(tǒng)籌的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大省級(jí)政府責(zé)任，確定省以下各級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任，落實(shí)中央安排的轉(zhuǎn)移支付和地方各級(jí)政府的資金投入，加大省級(jí)以上財(cái)政對(duì)農(nóng)村特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度。在此基礎(chǔ)上，縣級(jí)政府應(yīng)安排專項(xiàng)資金促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源在校際有序共享。同時(shí)，地方政府應(yīng)理順中心學(xué)校與同鄉(xiāng)鎮(zhèn)教學(xué)點(diǎn)之間的管理關(guān)系，財(cái)政上賦予教學(xué)點(diǎn)獨(dú)立權(quán)，保證其公平獲得充足的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，使其在校際資源共享中處于平等地位；在業(yè)務(wù)管理上強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校統(tǒng)籌、輻射和指導(dǎo)作用，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校和同鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)一體化辦學(xué)、協(xié)同式發(fā)展、綜合性考評(píng)。

(三)完善義務(wù)教育資源共享制度，促進(jìn)校際共享常態(tài)化

縣級(jí)政府應(yīng)在《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》等文件制度基礎(chǔ)上，根據(jù)縣域?qū)嶋H，完善義務(wù)教育資源共享相關(guān)制度。第一，應(yīng)明晰縣級(jí)政府和教育部門在校際資源共享中的責(zé)任。縣級(jí)政府可以通過財(cái)政撥款、制定發(fā)展規(guī)劃等為校際共享提供支持；教育部門通過加強(qiáng)督導(dǎo)評(píng)估及調(diào)節(jié)引導(dǎo)等促進(jìn)校際教師交流、公開課評(píng)比、名師共享等。第二，建立學(xué)校合作制度，對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)校、薄弱學(xué)校的責(zé)任范圍、權(quán)利和義務(wù)以及學(xué)校間合作內(nèi)容、方式、時(shí)間等做出規(guī)定[5]。第三，制定詳細(xì)的人力、物力、財(cái)力資源共享方案。人力資源共享方面，應(yīng)根據(jù)跨校授課、集體備課、跨校觀摩等各類活動(dòng)特征出發(fā)，明確師資共享的人數(shù)、時(shí)間、方式、頻率、教師激勵(lì)等內(nèi)容；財(cái)力資源共享方面，應(yīng)對(duì)校際共同使用資金的數(shù)額、采購項(xiàng)目范圍、激勵(lì)機(jī)制、成本效益評(píng)估等做出具體安排；物力資源共享方面，要對(duì)共享教育設(shè)施的類型、頻率、時(shí)間等做出明確規(guī)定。

(四)優(yōu)化縣域內(nèi)學(xué)校布局，提升校際資源共享可達(dá)性

學(xué)校布局是指一套應(yīng)用于規(guī)劃學(xué)校的空間分布和特征的技術(shù)和管理程序，促使學(xué)校的發(fā)展與適齡人口分布相匹配，并滿足教育政策的目標(biāo)[6]?？h域內(nèi)學(xué)校布局合理，校際距離范圍適宜，才能確保校際資源共享有序?qū)嵤Ｒ虼?，首先，縣級(jí)教育部門應(yīng)采用科學(xué)的技術(shù)程序，按照診斷、設(shè)計(jì)和規(guī)劃方案等系列步驟優(yōu)化學(xué)校布局。具體來說，召集專業(yè)人員成立工作小組，在收集人口分布、環(huán)境和學(xué)校辦學(xué)信息的基礎(chǔ)上，診斷學(xué)生家校距離、受教育需求、道路網(wǎng)絡(luò)、學(xué)校資源承載力(學(xué)校師資、建筑和設(shè)備、桌椅、實(shí)驗(yàn)室)等客觀情況；科學(xué)設(shè)定學(xué)校服務(wù)范圍及優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校校際距離；同時(shí)，將上述信息導(dǎo)入GIS系統(tǒng)，采用GIS技術(shù)模擬學(xué)校布局優(yōu)化模型。其次，將初步的規(guī)劃模型廣泛公示，征集學(xué)生家長(zhǎng)、村民、教師等群體意見，進(jìn)一步優(yōu)化和完善方案。再次，在優(yōu)化布局基礎(chǔ)上，以5～6公里校際距離為范圍構(gòu)建學(xué)校合作網(wǎng)絡(luò)，促使學(xué)校間人力、物力和財(cái)力資源有序共享，促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。