崔金琳，趙亮亮，丁 潔

(北京市工會干部學(xué)院 工會理論與職工教育研究所，北京 100054)

作者簡介：崔金琳(1983—)，女，河南新鄉(xiāng)人，管理學(xué)碩士，北京市工會干部學(xué)院工會理論與職工教育研究所副所長，講師，研究方向為工會理論、民主管理。趙亮亮(1981—)，男，北京人，管理學(xué)碩士，北京市工會干部學(xué)院工會理論與職工教育研究所講師，研究方向為工會理論、職工服務(wù)。丁潔(1982—)，女，山東日照人，管理學(xué)碩士，北京市工會干部學(xué)院工會理論與職工教育研究所副教授，研究方向為工會理論、民主管理。

一、研究背景及意義

當(dāng)前，隨著社會變革和員工權(quán)利意識的變化，勞資關(guān)系糾紛等問題日益突出，企事業(yè)單位要想提升管理水平、凝聚員工力量、提高市場競爭力，必須高度重視民主管理工作，保障勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定。黨中央、國務(wù)院高度重視企事業(yè)單位民主管理制度建設(shè)和工作開展，出臺了一系列法律法規(guī)和政策文件，對企事業(yè)單位實行民主管理進(jìn)行了明確要求和規(guī)范。在黨中央、國務(wù)院的高度重視和堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各級工會組織牢記使命任務(wù)，積極履職盡責(zé)，大力推動中國特色企事業(yè)單位民主管理制度建設(shè)，保障職工的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)[1]。其中，作為企事業(yè)單位民主管理基本形式的職工代表大會制度(以下簡稱“職代會”，引用法律法規(guī)政策原文的表述除外)在企事業(yè)單位改革發(fā)展穩(wěn)定中發(fā)揮了不可替代的重要作用。集團(tuán)型企業(yè)近年來在組織結(jié)構(gòu)、管理制度和管控模式方面發(fā)生較大變化，職工隊伍狀況也發(fā)生了一系列深刻的結(jié)構(gòu)性、規(guī)律性變化。以職代會為基本形式的民主管理如何更好地與公司治理相融合，在新形勢下如何更好地發(fā)揮作用？多級職代會如何協(xié)調(diào)運(yùn)作？如何提升職工代表的能力素質(zhì)？這些都是新形勢下民主管理研究與工會工作的重要課題。

北京是全國唯一一個既有服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點，又有自貿(mào)試驗片區(qū)的城市，匯聚了大量集團(tuán)企業(yè)。北京集團(tuán)企業(yè)總部數(shù)量一直領(lǐng)先全國，根據(jù)2020年中國總部經(jīng)濟(jì)國際高峰論壇公布的數(shù)據(jù)，北京擁有的總部企業(yè)數(shù)量高達(dá)3961家，超過半數(shù)的央企總部都在北京[2]，已連續(xù)8年位居全球城市榜首。集團(tuán)型企業(yè)的增多，也給民主管理工作帶來了新問題，如何解決集團(tuán)型企業(yè)職代會未建制或走過場的問題，使職工真正實現(xiàn)民主參與、民主管理[3]，如何界定并發(fā)揮好各層級職代會的作用，成為了各集團(tuán)型企業(yè)亟待解決的問題。

面對新形勢新任務(wù)，北京市總工會主動作為、乘勢而上，積極探索推進(jìn)集團(tuán)職代會制度建設(shè)。2015年，北京市總工會以貫徹落實習(xí)近平總書記在國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上的講話精神為契機(jī)，決定在全市范圍內(nèi)推動建立集團(tuán)職代會制度。2016年，北京市總工會和市國資委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國有及國有控股公司集團(tuán)型職工代表大會制度建設(shè)的意見(試行)》①，對集團(tuán)職代會制度建設(shè)的原則、目標(biāo)、職權(quán)、組織和工作制度等提出了明確要求，并選定北汽、公交、燃?xì)?、首鋼、中鐵六局等14家市屬國有集團(tuán)企業(yè)作為第一批試點單位。2017年又印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國有及國有控股公司集團(tuán)型職工代表大會制度建設(shè)的意見》②，并將集團(tuán)職代會建設(shè)目標(biāo)寫入《北京市深入推進(jìn)廠務(wù)公開民主管理工作行動計劃(2017—2019年)》，集團(tuán)職代會建設(shè)工作由此全面展開，當(dāng)年，80%的市屬國企建立了集團(tuán)職代會。2020年，中華全國總工會下發(fā)《關(guān)于推行企業(yè)集團(tuán)職工代表大會制度的意見》③，各集團(tuán)企業(yè)的職代會建設(shè)步入加速提質(zhì)的軌道。

北京市的集團(tuán)職代會建設(shè)已推廣約五年，取得了一些寶貴經(jīng)驗，也面臨一些新情況新問題。為落實全總最新文件精神，更好地推進(jìn)相關(guān)工作，2020年北京市總工會成立專項課題組，針對集團(tuán)職代會建設(shè)情況開展專題調(diào)研：(1)調(diào)研對象為相關(guān)領(lǐng)域的專家，以及相應(yīng)企業(yè)的工會干部、行政干部、職工代表和普通職工。(2)調(diào)研內(nèi)容主要為集團(tuán)職代會的制度建設(shè)、運(yùn)行、評價、職權(quán)落實、規(guī)范運(yùn)作、作用發(fā)揮情況，多級職代會制度如何有效銜接，推進(jìn)集團(tuán)職代會建制的難點、問題及影響因素，職工參與民主管理的積極性、渠道和方式，職工代表的能力素質(zhì)，推進(jìn)集團(tuán)職代會建設(shè)過程中的創(chuàng)新做法、經(jīng)驗啟示或政策建議等。(3)調(diào)研方式主要為實地走訪企業(yè)、查閱職代會檔案資料、組織集體座談以及個體深度訪談。(4)調(diào)研于2020至2021年分階段實施：共實地走訪企業(yè)15家，其中，國企11家，占比73%，非公有制企業(yè)4家，占比27%，行業(yè)覆蓋了工業(yè)、建筑、服務(wù)、金融、物流、能源、文化、互聯(lián)網(wǎng)、交通運(yùn)輸?shù)?。第一階段主要調(diào)研北京市2017年以來建立并試行集團(tuán)職代會制度的試點企業(yè)，如：北京郵政集團(tuán)、北京公交集團(tuán)、北汽集團(tuán)、中鐵集團(tuán)、燃?xì)饧瘓F(tuán)等；第二階段主要調(diào)研新建集團(tuán)職代會制度的其他企業(yè)，如金控集團(tuán)、京投集團(tuán)、北控集團(tuán)、北安集團(tuán)、91科技等。(5)調(diào)研過程中，共組織集體座談30場(每家企業(yè)的行政及工會干部1場，職工代表及普通職工1場)，實施個體深度訪談48人(工會干部15人，行政干部8人，職工代表15名，普通職工10名)，開展專家咨詢10人次。(6)課題組通過集體座談全面了解企業(yè)集團(tuán)職代會的建制情況；通過資料查閱力求詳實對照座談情況，探尋企業(yè)集團(tuán)職代會運(yùn)行質(zhì)效及規(guī)范落實情況；通過個體訪談和專家咨詢深入了解集團(tuán)職代會制度建設(shè)困境及對策建議，并將調(diào)研座談記錄、個體訪談記錄、專家咨詢記錄進(jìn)行匯總，對照梳理，抓取關(guān)鍵詞，明確了集團(tuán)職代會制度建設(shè)情況的相關(guān)重點包括以下幾個方面：企業(yè)重視程度、集團(tuán)企業(yè)特點、民主管理體制機(jī)制、促進(jìn)職工參與、落實職代會職權(quán)、規(guī)范職代會程序、提升職工代表素質(zhì)、多級職代會統(tǒng)籌推進(jìn)等。由此了解了當(dāng)前北京市集團(tuán)職代會制度建設(shè)的現(xiàn)狀及問題，探索了集團(tuán)職代會制度建設(shè)的規(guī)律和方法，為推進(jìn)集團(tuán)職代會全面建制、促進(jìn)民主管理工作提質(zhì)增效提供有益經(jīng)驗和對策。

二、北京市集團(tuán)職代會建設(shè)的有益經(jīng)驗

基于本次調(diào)研情況可知，北京市集團(tuán)職代會建設(shè)探索了一些有益經(jīng)驗，初步形成了體制健全、機(jī)制完善、渠道暢通、運(yùn)行規(guī)范的民主管理工作格局，在提高集團(tuán)企業(yè)科學(xué)管理、科學(xué)決策水平，促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系等方面都發(fā)揮了重要作用。

(一)領(lǐng)導(dǎo)高度重視是推進(jìn)集團(tuán)職代會建設(shè)的前提

各集團(tuán)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層及廣大工會干部均對集團(tuán)職代會的重要性有充分認(rèn)識，把加強(qiáng)集團(tuán)職代會建設(shè)看成是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化國企改革、完善法人治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，以及國企擔(dān)負(fù)的政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、社會責(zé)任的內(nèi)在要求[4]。一是對職代會制度和決定心存敬畏、不越雷池，真正把職代會當(dāng)作職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)，自覺地把各級領(lǐng)導(dǎo)干部置于職工群眾的監(jiān)督之下，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，維護(hù)職工合法權(quán)益，保證企業(yè)決策的科學(xué)性、正確性，使職代會成為依法治企的利器和關(guān)住手中權(quán)力的籠子。二是真正把集團(tuán)職代會納入各集團(tuán)全局工作，通過決策民主化、制度完善化、職權(quán)精準(zhǔn)化、程序規(guī)范化，全面落實以集團(tuán)職代會為核心的集團(tuán)企業(yè)民主管理制度，做到黨委領(lǐng)導(dǎo)有力、行政落實有責(zé)、工會辦事有位。三是充分認(rèn)識職工群眾對企業(yè)發(fā)展的重要性，把判斷優(yōu)秀企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)放到“職工對企業(yè)認(rèn)可不認(rèn)可，職工積極性是否得到充分發(fā)揮，職工是否能夠共享企業(yè)發(fā)展成果”上來，不僅善待職工、感恩職工，而且從內(nèi)心尊敬職工、依靠職工，尤其是在企業(yè)經(jīng)營發(fā)展面臨著改革、改制的關(guān)鍵時刻，各集團(tuán)黨委、董事會領(lǐng)導(dǎo)層更加注重通過民主管理渠道來調(diào)動廣大職工群眾的積極性，真心實意地依靠廣大職工的參與和支持，來促進(jìn)企業(yè)的改革、發(fā)展和穩(wěn)定。實踐證明，企業(yè)核心領(lǐng)導(dǎo)層從貫徹落實黨的全心全意依靠工人階級根本指導(dǎo)方針的高度，充分認(rèn)識到職代會制度對保障廣大職工民主權(quán)利、助推企業(yè)發(fā)展的重要作用，這是在企業(yè)建立健全職代會制度的重要前提和巨大推動力。

(二)完善制度機(jī)制是推進(jìn)集團(tuán)職代會建設(shè)的保障

首先，堅持加強(qiáng)對廠務(wù)公開民主管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨委書記(董事長)、總經(jīng)理、黨委副書記、紀(jì)委書記、工會主席及各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)入廠務(wù)公開民主管理領(lǐng)導(dǎo)小組，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、行政落實主體責(zé)任、紀(jì)委強(qiáng)化監(jiān)督檢查、工會負(fù)責(zé)日常工作、職工群眾全員參與，黨政工紀(jì)群合力推進(jìn)的組織協(xié)調(diào)和運(yùn)行機(jī)制[5]。其次，積極探索民主管理制度與現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)相融合的有效形式和載體。如，民主管理相關(guān)制度進(jìn)公司章程和黨建規(guī)劃的“雙進(jìn)入”，民主管理工作納入黨建考核和業(yè)績考核的“雙納入”，實現(xiàn)民主管理工作與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的有機(jī)融合。第三，在嚴(yán)格落實上級文件的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合企業(yè)實際制定并完善民主管理、集團(tuán)職代會等一系列嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)章制度和文件，使集團(tuán)多級職代會工作有章可循、有制可依。如，制定了《集團(tuán)職代會制度實施細(xì)則》《集團(tuán)公司民主管理工作規(guī)定》《職工代表大會議事規(guī)則》《職工代表大會聯(lián)席會議工作制度》《職工代表大會專門委員會工作制度》《職工代表視察組織辦法》《職工代表大會代表提案征集處理辦法》《職工代表大會民主評議干部組織辦法》等。第四，因企制宜，有效加強(qiáng)多級職代會制度的系統(tǒng)設(shè)計。根據(jù)業(yè)態(tài)多元化、地域分布廣、管理跨度大等特點，實行三級甚至四級職代會(職工大會)制度，并在制度設(shè)計上堅持責(zé)權(quán)一致和管控有序的基本原則，保證職代會整體性、有效性和運(yùn)行規(guī)范性，每一級別的職代會在其所對應(yīng)的重大決策、經(jīng)營管理干部任免、薪酬福利、人力資源等方面各自行使職權(quán)，并加強(qiáng)上下級職代會職權(quán)的有效銜接。實踐證明，按照責(zé)權(quán)一致和管控有序的原則建立的制度體系和工作機(jī)制，運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、作用明顯，是有效推進(jìn)多級職代會建設(shè)的目標(biāo)和管理模式，具有普遍借鑒意義。

(三)促進(jìn)職工參與是推進(jìn)集團(tuán)職代會建設(shè)的基礎(chǔ)

沒有職工參與，職代會與民主管理工作不可能取得實質(zhì)效果，集團(tuán)職代會要發(fā)揮作用，取得實效，必須狠抓落實、固本強(qiáng)基，著力促進(jìn)職工參與。職工參與主要體現(xiàn)在會前培訓(xùn)、代表結(jié)構(gòu)改變、參會深度與廣度、討論工作報告的時間與效果、增進(jìn)上下級溝通、日常民主管理工作中的作用發(fā)揮等方面。一方面，召開職代會前，集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)和職工代表一起接受工會組織的培訓(xùn)，并就職代會議題、內(nèi)容等與選區(qū)內(nèi)廣大職工進(jìn)行民主醞釀、溝通、協(xié)商，收集并反饋意見和建議。另一方面，在召開職代會期間，規(guī)范代表團(tuán)組討論程序，保障職工代表討論的時間與充分性，領(lǐng)導(dǎo)干部下組參加討論，解釋、溝通、宣傳企業(yè)政策和制度，讓一線職工對集團(tuán)有更多了解，同時聽取、反饋和吸收職工的意見和建議，促進(jìn)職工代表的深度參與。同時，為了充分發(fā)揮職工代表在職代會閉會期間民主參與、民主管理、民主監(jiān)督的作用，各集團(tuán)企業(yè)普遍建立了職工代表巡視檢查制度，就職工關(guān)注的難點、熱點問題定期組織開展巡視檢查。實踐證明，基層民主管理含不含水分，廣大職工群眾愿不愿、能不能積極參與，決定著集團(tuán)職代會工作的成敗，也是檢驗其質(zhì)量的試金石。

(四)落實職權(quán)是有效發(fā)揮集團(tuán)職代會作用的核心

各集團(tuán)企業(yè)把落實職代會職權(quán)作為加強(qiáng)集團(tuán)職代會制度建設(shè)、發(fā)揮集團(tuán)職代會作用的核心，采取積極有效的措施，保障職工知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為職工代表履行義務(wù)、落實職代會職權(quán)創(chuàng)造有利條件。目前，北京集團(tuán)職代會職權(quán)主要包括審議建議權(quán)、審議通過權(quán)、評議監(jiān)督權(quán)和民主選舉權(quán)等四項。在集團(tuán)不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的公司或企業(yè)，職代會的職權(quán)有所側(cè)重。

第一，審議建議權(quán)。各集團(tuán)企業(yè)堅持將“企業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度生產(chǎn)經(jīng)營情況、重要規(guī)章制度、改革舉措、安全生產(chǎn)等重大事項”提交集團(tuán)職代會審議，即“五必上”；堅持每年企業(yè)行政工作報告提交集團(tuán)職代會討論、審議，再進(jìn)行安排部署；堅持經(jīng)理層每年向集團(tuán)職代會報告工作，充分聽取職工代表對企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展規(guī)劃、主要工作任務(wù)等方面提出的意見和建議。第二，審議通過權(quán)。堅持將“適用于集團(tuán)系統(tǒng)的集體合同草案或指導(dǎo)意見，職工福利金使用方案，公積金及社保繳納比例和時間調(diào)整，改革改制中職工安置分流等指導(dǎo)意見，有關(guān)勞動報酬和休息休假等涉及職工切身利益的重要問題”提交集團(tuán)職代會審議通過，即“五必過”。第三，評議監(jiān)督權(quán)。多數(shù)集團(tuán)企業(yè)能夠堅持領(lǐng)導(dǎo)每年在集團(tuán)職代會上述職述廉，接受評議和無記名投票測評，并建立“掛鉤”機(jī)制，即領(lǐng)導(dǎo)班子職代會測評與好班子評選掛鉤、與業(yè)績考核薪酬體系掛鉤、與組織人事干部管理制度的獎懲和選拔等程序掛鉤，促進(jìn)職代會評議監(jiān)督職權(quán)見實效。第四，民主選舉權(quán)。各集團(tuán)企業(yè)按照相關(guān)要求制定選舉方案、統(tǒng)一部署工作要點，確保選舉工作規(guī)范、合法、有效，代表選舉公開、公正、公平，充分體現(xiàn)民主性和群眾性。各層級職代會推選出的職工代表責(zé)任心強(qiáng)、政治覺悟高、堅持原則、求真務(wù)實，在職工群眾中具有一定威信和一定參政議政能力，發(fā)揮了良好作用。

通過落實各項職權(quán)，使集團(tuán)職代會在集團(tuán)企業(yè)改革發(fā)展中的地位和作用明顯增強(qiáng)，把維護(hù)職工合法權(quán)益落到了實處，保證了企業(yè)改革的穩(wěn)步推進(jìn)，企業(yè)進(jìn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。

(五)規(guī)范程序是提升集團(tuán)職代會工作質(zhì)量的關(guān)鍵

首先，各集團(tuán)企業(yè)堅決落實職代會的法律地位，堅持把集團(tuán)職代會納入集團(tuán)公司法人治理結(jié)構(gòu)?！叭匾淮蟆币约吧婕奥毠で猩砝娴闹匾马?，職代會審議是決策程序之一，在集團(tuán)決策程序前，要先通過職代會或職代會聯(lián)席會議廣泛征求職工意見，逐步形成黨委會、董事會、職代會和經(jīng)理層各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、相互支持、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。其次，積極構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政支持、工會主責(zé)、各部門配合的集團(tuán)職代會工作格局。重點把好“四個環(huán)節(jié)”，即源頭把關(guān)代表：嚴(yán)格落實結(jié)構(gòu)比例要求，嚴(yán)格審查代表資格，確保職工代表具備科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、廣泛的代表性；嚴(yán)謹(jǐn)把控議題：集團(tuán)職代會職權(quán)范圍內(nèi)的重大問題不漏項，涉及職工切身利益的重大改革方案經(jīng)職代會審議后方可實施；嚴(yán)格把關(guān)審議：會前預(yù)審結(jié)合會中討論，讓代表有充足時間審議各項議題，體現(xiàn)最廣泛最真實的民主；關(guān)鍵把控決議：需要集團(tuán)職代會審議通過的議題一律采取無記名分項投票表決方式，做到公正透明、陽光操作，充分表達(dá)職工群眾真實意愿。第三，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格程序、規(guī)范運(yùn)作，梳理“會前準(zhǔn)備，會中審議，會后落實”的職代會工作流程，重視閉會期間日常民主管理工作的執(zhí)行、檢查、監(jiān)督程序。會前重點把握“代表選舉、資格審查、提案征集、文件審議、會議籌備、請示報告”等環(huán)節(jié)；會中因企制宜，提前召開代表團(tuán)組長會議或聯(lián)席會議，為大會的順利召開做好充分準(zhǔn)備，提倡“全流程、規(guī)范化、高標(biāo)準(zhǔn)”召開會議；會后強(qiáng)調(diào)“公示公開、決議落實、文件歸檔、質(zhì)量評估”等方面，尤其是重點程序的檢查落實。

(六)統(tǒng)籌創(chuàng)新是推進(jìn)集團(tuán)職代會建設(shè)的更高要求

各試點集團(tuán)企業(yè)在大力推進(jìn)集團(tuán)職代會制度建設(shè)過程中，針對企業(yè)改革發(fā)展中遇到的新情況、新問題，實事求是，與時俱進(jìn)，在堅持和繼承傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新、勇于實踐、積極探索，推動職代會制度在創(chuàng)新中不斷發(fā)展。一是試點集團(tuán)企業(yè)對待中央、地方和其上級公司的職代會制度既遵循又不拘泥。很多試點集團(tuán)企業(yè)允許行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任提案委員會等專門機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，并請行政領(lǐng)導(dǎo)在職代會上報告工作和集體合同草案(或指導(dǎo)意見)的審議情況，同時報告集體合同的起草過程和履行情況，有的還會加入優(yōu)秀職工代表履職報告評議等，這些都在一定程度上改進(jìn)和拓展了職代會工作內(nèi)容，借職代會之力，促進(jìn)黨委、紀(jì)檢、行政、工會開展工作。二是緊密結(jié)合合理化建議征集、勞動競賽與崗位建功等活動，通過征集“金點子”、倡導(dǎo)“家文化”，舉辦民意懇談會、領(lǐng)導(dǎo)傾聽日、總經(jīng)理午餐會、勞資溝通會(合資企業(yè))、職場改善交流會等豐富多彩的活動，推動職代會各項決定和提案得到貫徹落實，加強(qiáng)職工源頭參與、民主參與、深度參與。三是在試點集團(tuán)公司的全局工作中，各組織機(jī)構(gòu)都不是單打獨(dú)斗、孤軍奮戰(zhàn)，而是相互倚重、攜手并肩，為贏得企業(yè)發(fā)展走好每一步，體現(xiàn)了超高的工作智慧和思想境界。這不僅是職代會工作的經(jīng)驗，也是企業(yè)致勝的法寶。四是結(jié)合2020—2021年新冠肺炎疫情的特殊背景，各集團(tuán)企業(yè)探索創(chuàng)新，開拓“互聯(lián)網(wǎng)+職代會”模式。在疫情防控常態(tài)化的要求下，穩(wěn)步、扎實推進(jìn)集團(tuán)職代會的各項工作，以“線上線下審議+視頻或網(wǎng)絡(luò)會議”等方式召開職代會，代表通過網(wǎng)絡(luò)參加會議，線上視頻聽會，線上線下同步審議，程序性事項線上表決，無記名投票事項線下表決，簡化會議程序但不失嚴(yán)謹(jǐn)，豐富內(nèi)容避免冗余，職代會的各項職權(quán)得到較好的落實。同時，各單位積極探索“職工代表網(wǎng)上議事廳”服務(wù)平臺建設(shè)，積極推進(jìn)職代會線上線下融合聯(lián)動，拓寬了職工代表知情權(quán)、表達(dá)權(quán)渠道。

三、集團(tuán)職代會建設(shè)的困境及問題

(一)大型集團(tuán)企業(yè)民主管理工作面臨的共同困境

集團(tuán)企業(yè)大多具有“產(chǎn)業(yè)多元、地域廣泛、經(jīng)營分散、規(guī)模巨大、層級較多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜”等特點，部分集團(tuán)企業(yè)還存在“用工方式多樣化、勞動關(guān)系界定模糊、職工隊伍不穩(wěn)定、待遇差別較大、利益訴求多元化”等勞動關(guān)系領(lǐng)域的問題，因此，它們的民主管理職代會工作也面臨著一些共同的困境。例如：由于規(guī)模龐大，地域、產(chǎn)業(yè)跨度較大，管理層級逐漸增加，跨地區(qū)、跨產(chǎn)業(yè)召開全集團(tuán)的職代會往往面臨諸多困難。一是參會協(xié)調(diào)難。有的下級企業(yè)遍布全國，到集團(tuán)總部開一次會就是一次“全國總動員”，時間、人員、交通、經(jīng)費(fèi)、工作協(xié)調(diào)都有現(xiàn)實困難。二是內(nèi)容確定難。部分企業(yè)反映，因為產(chǎn)業(yè)多元、經(jīng)營管理模式及企業(yè)發(fā)展的問題都有較大差異，且很多集團(tuán)下屬的二、三級企業(yè)獨(dú)立性較強(qiáng)，涉及全集團(tuán)系統(tǒng)的共性、普遍、重大事項比較少，想找到可供集團(tuán)職代會審議討論的內(nèi)容并不多。三是穩(wěn)步推進(jìn)難。尤其是近年來國有資產(chǎn)重組、調(diào)整、合并持續(xù)進(jìn)行，很多大型集團(tuán)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)變革頻繁，在職代會有效屆期內(nèi)，企業(yè)面臨“名稱變更、性質(zhì)變化、人員變動、結(jié)構(gòu)變革”等難題，面對一個動態(tài)變化頻繁甚至劇烈的環(huán)境，穩(wěn)步推進(jìn)集團(tuán)職代會建設(shè)確有困難。四是形成共識難。盡管國企民主管理工作質(zhì)量普遍較高，但也有發(fā)展不平衡、認(rèn)識不到位、重視程度不夠等現(xiàn)象。有的企業(yè)對民主管理與現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)存在模糊甚至對立的認(rèn)識，認(rèn)為公司有了股東會、董事會和監(jiān)事會，就沒有必要再召開職代會，發(fā)揮職代會作用會妨礙企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)，影響公司治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行；有的則認(rèn)為集團(tuán)下屬企業(yè)相對獨(dú)立，召開本級職代會十分必要，但在集團(tuán)層面沒什么共性問題，所以不適合建立職代會制度；還有的認(rèn)為集團(tuán)職代會制定的指導(dǎo)意見或制度并不適合下級公司實際情況，難以落實，因此對集團(tuán)職代會制度有抵觸。這些情況都在一定程度上影響了集團(tuán)職代會建設(shè)的進(jìn)展。

(二)集團(tuán)職代會相關(guān)政策及制度文件還有待完善

職代會制度建設(shè)方面還存在“不完善、不適應(yīng)、不系統(tǒng)、不規(guī)范”等問題。不完善是指部分企業(yè)只按照《企業(yè)民主管理規(guī)定》的要求推行工作，并未建立自己單位的集團(tuán)職代會實施細(xì)則等制度文件；不適應(yīng)是指有的企業(yè)雖然建立了集團(tuán)職代會制度，但沒有因企制宜，其制度內(nèi)容并不適合本企業(yè)實際，以至于到開會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)還在咨詢市總工會、區(qū)總工會或者民主管理領(lǐng)域的專家到底應(yīng)該怎么做；不系統(tǒng)是指有的企業(yè)有集團(tuán)職代會制度，但沒有代表選舉辦法、提案工作制度、巡視檢查制度、聯(lián)席會議制度等較為完善的制度體系；不規(guī)范主要是集團(tuán)職代會的機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作制度方面，存在主席團(tuán)常設(shè)、專門小組雙會(職代會和工代會)并用、民主評議與組織部門混同等問題。為更好地推進(jìn)集團(tuán)職代會工作，在全國出臺制度文件的基礎(chǔ)上，各省市級工會還應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗，研究制定更加具體明確、可行性較強(qiáng)的指導(dǎo)意見，對集團(tuán)職代會工作提出要求，切實保證集團(tuán)職代會建制的推廣與落實。

(三)集團(tuán)職代會職權(quán)落實及程序規(guī)范還需加強(qiáng)

職權(quán)落實方面的主要問題有：一是落實情況不均衡。國有及國有控股企業(yè)大部分能有效落實集團(tuán)職代會相關(guān)決議，但在部分合資、合作及參股企業(yè)中難以推動或執(zhí)行。二是職權(quán)虛化。部分業(yè)態(tài)豐富的大型集團(tuán)或由于現(xiàn)實困境，或由于對民主管理工作重視程度不夠，對集團(tuán)職代會采取回避態(tài)度，該上會審議的事項不上會，或“變相合并上會”(指的是本該獨(dú)立審議的事項，合并多項內(nèi)容上會審議)。三是職權(quán)弱化。核心的審議通過權(quán)難以實施，部分集團(tuán)職代會只是把年度行政工作報告象征性地舉手表決一下，很少有需要無記名投票表決的實質(zhì)性議題、議案，難免有“走過場”的嫌疑。四是職權(quán)擴(kuò)大化。有的集團(tuán)下屬企業(yè)面臨政策實施困難時，便利用集團(tuán)職代會審議通過該事項，然后從集團(tuán)層面下發(fā)文件，強(qiáng)制要求下屬企業(yè)實行。這一現(xiàn)象值得民主管理研究的重點關(guān)注，即多級職代會制度體系中職權(quán)劃分的邊界，事關(guān)集團(tuán)職代會的正確定位。五是評議監(jiān)督權(quán)面臨一些普遍問題。大部分企業(yè)出于顧及領(lǐng)導(dǎo)人面子的原因，有的只評議領(lǐng)導(dǎo)班子不評議領(lǐng)導(dǎo)班子成員，有的以評議中層干部代替評議領(lǐng)導(dǎo)班子成員，有的只評議不公布結(jié)果，有的評議結(jié)果不與績效考核、獎懲任免等重要機(jī)制相掛鉤，有的甚至不開展民主評議工作。

程序規(guī)范方面的主要問題有：一是部分企業(yè)職工代表比例不符合規(guī)定，中層以上干部比例過高，一線職工代表比例偏低，集團(tuán)職代會由于管理層級過多等客觀原因，代表比例與公司級職代會相比有較大變化，但部分企業(yè)仍不能按規(guī)定執(zhí)行，一定程度上影響了代表的廣泛性和基層民主的充分性。二是職工代表選舉存在“指定代表”“老好人代表”和選舉程序“走過場”的現(xiàn)象，既沒有實行差額選舉，也沒有廣泛征求職工意見，產(chǎn)生的職工代表缺乏群眾基礎(chǔ)，難以充分代表廣大職工的意愿[6]。三是普遍存在“兩會”甚至“三會合一”現(xiàn)象，一些跨地區(qū)的集團(tuán)大型企業(yè)，出于節(jié)省會議成本、提高開會效率等原因，將本應(yīng)獨(dú)立召開的職代會和工代會(工會會員代表大會)，或職代會、工代會和年度工作會(或行政工作會、中層干部會等)合并召開。四是會前、會中、會后程序存在一些瑕疵。例如，職代會召開前的準(zhǔn)備工作不足，沒有嚴(yán)格按照會前7天下發(fā)文件，議題、議案沒有在職工代表中充分討論；有的預(yù)備會議隨意性較大，提前很長時間開，或者干脆不開，或者以職代會聯(lián)席會議甚至黨政工聯(lián)席會議取代預(yù)備會，由領(lǐng)導(dǎo)層在聯(lián)席會上決定職代會議題及內(nèi)容；有的表決程序不規(guī)范，涉及職工切身利益的重大事項采用舉手表決，或者將可舉手表決的事項與應(yīng)當(dāng)無記名投票表決的事項強(qiáng)行合并在一起，綜合采用舉手表決方式等，這些都違背了廣大職工真實的民主意愿。五是職代會網(wǎng)絡(luò)化問題。因疫情防控常態(tài)化的要求，召開網(wǎng)絡(luò)或視頻職代會問題有待探討，實踐中已經(jīng)有企業(yè)開展了網(wǎng)絡(luò)投票，但目前涉及無記名投票事項原則上不允許采取網(wǎng)絡(luò)投票。如何規(guī)范網(wǎng)絡(luò)職代會的各項程序，這是當(dāng)前政策及制度文件中的空白，也是未來全總、市總政策指導(dǎo)需要重點研究的問題之一。

(四)職工代表的能力素質(zhì)及履職水平有待提升

一是思想認(rèn)識方面，部分職工代表思想認(rèn)識不足，站位不高，沒有立足雙贏站位，而是立足自身利益；參與意識不強(qiáng)，責(zé)任心和使命感不夠，缺乏為民服務(wù)的熱情和參政議政的積極性，導(dǎo)致他們平時難以融入、深入職工群眾，傾聽廣大職工的心聲和訴求，體察職工工作和生活上存在的困難；會中被動參與，缺乏獨(dú)立思考，聆聽為主，鮮少發(fā)言[7]；由于代表身份意識淡漠，會后沒有及時宣傳職代會決議，更談不上正確引導(dǎo)廣大職工。二是參與能力方面，部分職工代表缺乏良好的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、科技、管理等相關(guān)知識儲備，不熟悉企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展?fàn)顩r，難以體察職工群眾的困難和需求，提案選題難以精準(zhǔn)聚焦，撰寫方法和技巧也不足，導(dǎo)致職工代表的參政議政能力大打折扣，很難實際發(fā)揮作用。三是作用發(fā)揮方面，職工代表作用發(fā)揮不到位體現(xiàn)在日常民主管理工作參與不足，無法有效代表職工群體、發(fā)揮橋梁紐帶作用。如何在職代會閉會期間持續(xù)發(fā)揮代表們“常議事、多參與、勤協(xié)商”的積極作用，將職代會與職工代表的影響力貫穿于企業(yè)民主管理工作全過程，推進(jìn)職工民主管理工作制度化、規(guī)范化、實效化，是一個需要長期努力的過程。四是提案工作方面，部分職工代表調(diào)研力度不夠，提案質(zhì)量不盡如人意。例如，提案形式與結(jié)構(gòu)不規(guī)范，出現(xiàn)“一事多議、有題無解、有事無人”等現(xiàn)象；提案內(nèi)容不符合要求，涉及個人利益的較多，著眼于企業(yè)改革發(fā)展大局的較少，發(fā)泄牢騷與不滿的較多，建設(shè)性和可行性強(qiáng)的較少，個別還存在提案內(nèi)容不符合法律法規(guī)政策要求的現(xiàn)象。這些問題都影響了提案質(zhì)量和職工代表參政議政作用的發(fā)揮。

四、進(jìn)一步推進(jìn)集團(tuán)職代會建設(shè)的對策建議

(一)加快立法，為集團(tuán)職代會提供法律保障

根據(jù)集團(tuán)職代會建設(shè)出現(xiàn)的新情況、新問題，必須加快推進(jìn)民主管理立法進(jìn)程，建議有關(guān)部門盡快制定出臺一部涵蓋企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)民主管理制度的專門法律，明確要求企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)建立以職代會為基本形式的民主管理制度，對不同所有制職代會制度建設(shè)作出剛性規(guī)定，為包括集團(tuán)企業(yè)在內(nèi)的企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)建立職代會制度提供法律保障。在國家有關(guān)民主管理的法律法規(guī)出臺之前，集團(tuán)企業(yè)要以黨的十九大和十九屆歷次全會精神為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹《企業(yè)民主管理規(guī)定》《關(guān)于推行企業(yè)集團(tuán)職工代表大會制度的意見》等要求，以加強(qiáng)集團(tuán)職代會建設(shè)為契機(jī)，積極穩(wěn)妥地推行多級職代會制度建設(shè)，建立健全企業(yè)民主管理制度體系。要積極配合人大和政府有關(guān)部門，加大對集團(tuán)企業(yè)建立健全職代會制度的監(jiān)督檢查力度，督促集團(tuán)企業(yè)按照規(guī)定，實行以職代會為基本形式的民主管理制度。同時，探索建立激勵制度，把是否建立職代會制度、推進(jìn)基層民主政治建設(shè)與評選五一勞動獎?wù)?、先進(jìn)單位等有機(jī)結(jié)合起來，調(diào)動集團(tuán)企業(yè)推動職代會制度建設(shè)的積極性。

(二)加強(qiáng)指導(dǎo)，適應(yīng)集團(tuán)企業(yè)特點推進(jìn)建制

上級工會層面要加強(qiáng)政策分析、理論研究和實踐探索。一要對新形勢下企業(yè)民主管理的特點、規(guī)律和發(fā)展趨勢進(jìn)行研判，使其更好地適應(yīng)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度及法人治理結(jié)構(gòu)的新要求，推動民主管理理論與實踐不斷創(chuàng)新；二要深入開展調(diào)查研究，總結(jié)推廣集團(tuán)職代會建設(shè)的寶貴經(jīng)驗，提供典型示范；三要適應(yīng)集團(tuán)企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、聯(lián)合重組、改革改制的發(fā)展趨勢，針對集團(tuán)企業(yè)的特點和實際，因企制宜，做好分類指導(dǎo)，尤其要把集團(tuán)職代會制度建設(shè)作為指導(dǎo)重點，區(qū)別層次，指導(dǎo)集團(tuán)企業(yè)子(分)公司、業(yè)務(wù)單位、車間(班組、項目)建立完善職代會制度；四要積極引導(dǎo)集團(tuán)企業(yè)適應(yīng)跨地區(qū)經(jīng)營格局和駐外機(jī)構(gòu)不斷增多的趨勢，以及組織規(guī)模擴(kuò)大、管理層級較多、職工隊伍發(fā)展的新情況等，積極探索，對跨地區(qū)職代會的屬地管理、職工代表比例、職代會召開成本、提高職代會工作效率等問題，提出行之有效的解決措施或辦法，推動集團(tuán)職代會建設(shè)取得新發(fā)展。

(三)因企制宜，完善集團(tuán)職代會制度建設(shè)

集團(tuán)企業(yè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身特點探索完善職代會制度。一要大力宣傳習(xí)近平總書記關(guān)于工人階級和工會工作的重要論述以及加強(qiáng)企業(yè)民主管理制度建設(shè)的指示精神，推動各級黨政提高重視程度、構(gòu)建合力推進(jìn)機(jī)制，把民主管理制度融入公司章程，納入集團(tuán)發(fā)展規(guī)劃，嵌入企業(yè)黨建工作整體布局，切實加強(qiáng)對企業(yè)民主管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。二要貫徹上級工會關(guān)于集團(tuán)職代會的規(guī)定，修訂本企業(yè)職代會工作實施細(xì)則，完善職代會的各項工作制度，推動集團(tuán)職代會嚴(yán)格按照要求規(guī)范運(yùn)作，切實落實職權(quán)；因地制宜、因企制宜，根據(jù)各企業(yè)的不同性質(zhì)規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)形式、管理模式特點、職工隊伍狀況和工會工作基礎(chǔ)等方面的差異，以民主管理制度規(guī)范化建設(shè)為重點推進(jìn)各項工作。三要重視并認(rèn)真研究企業(yè)改革發(fā)展和職工權(quán)益實現(xiàn)方面出現(xiàn)的新情況、新問題，分析制約企業(yè)民主管理作用發(fā)揮、有效推進(jìn)的瓶頸問題，找準(zhǔn)癥結(jié)所在，精準(zhǔn)施策[8]。例如，針對集團(tuán)企業(yè)整體上市、主輔分離、職工安置去向多元化的實際，充分發(fā)揮職代會作為集團(tuán)廠務(wù)公開基本載體和平臺的作用，加強(qiáng)對企業(yè)人事、財務(wù)、物資管理的監(jiān)督，努力維護(hù)職工的合法權(quán)益。四要適應(yīng)集團(tuán)企業(yè)改革發(fā)展需要，堅持以推動企業(yè)發(fā)展為出發(fā)點，參與企業(yè)的重大決策和改革，圍繞企業(yè)改革發(fā)展穩(wěn)定的重點、難點、熱點，開展職代會提案和職工代表巡視等活動。五要結(jié)合建立現(xiàn)代企業(yè)制度，按照《公司法》規(guī)定和全總要求，督促集團(tuán)企業(yè)所屬公司建立職工董事、職工監(jiān)事制度，建立職代會與董事會的溝通機(jī)制，為職工代表參與企業(yè)管理決策和監(jiān)督提供強(qiáng)有力的支持。

(四)規(guī)范程序，落實集團(tuán)職代會各項職權(quán)

落實職權(quán)是集團(tuán)職代會建設(shè)的核心，規(guī)范程序是提升集團(tuán)職代會工作質(zhì)量的關(guān)鍵。職權(quán)落實要靠規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)、合理可行的各項程序，程序是為保障職權(quán)內(nèi)容落實而服務(wù)的，二者缺一不可。一要提高重視程度，強(qiáng)化集團(tuán)企業(yè)各級領(lǐng)導(dǎo)的民主管理意識，積極維護(hù)職代會制度。從相信和依靠職工的政治高度，從企業(yè)改革發(fā)展的戰(zhàn)略高度，堅定不移地貫徹黨的全心全意依靠工人階級的指導(dǎo)方針，充分認(rèn)識和把握保障職工民主權(quán)利的重要性和必要性[9]，以及做好民主管理工作的重要意義。二要精準(zhǔn)定位職權(quán)，突出重點內(nèi)容。根據(jù)文件要求，在嚴(yán)格落實集團(tuán)職代會各項職權(quán)的基礎(chǔ)上，結(jié)合企業(yè)自身實際情況，在制度細(xì)則中明確規(guī)定各項職權(quán)的內(nèi)容，體現(xiàn)差異性、精準(zhǔn)性和可行性，并以構(gòu)建和諧勞動關(guān)系為主線，把“企業(yè)發(fā)展改革”和“涉及職工切身利益”的重大事項作為集團(tuán)職代會的重點內(nèi)容，對集體合同草案等事項嚴(yán)格執(zhí)行審議通過權(quán)，堅決落實好職工的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三要強(qiáng)化責(zé)權(quán)一致和管控有序。由于集團(tuán)企業(yè)多級職代會制度發(fā)展并不平衡，建議推廣試點企業(yè)的寶貴經(jīng)驗，按照“責(zé)權(quán)一致和管控有序的原則”，明確劃分和界定各級職代會的職權(quán)邊界。其中，集團(tuán)職代會主要圍繞涉及全集團(tuán)系統(tǒng)的總體性、戰(zhàn)略性、全局性問題，就集團(tuán)整體發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、民生大事，以及治理結(jié)構(gòu)中的民主管理和勞動關(guān)系協(xié)調(diào)制度等方面，確定各項職權(quán)內(nèi)容；子(分)公司與業(yè)務(wù)單位職代會(職工大會)則主要根據(jù)集團(tuán)公司的要求和本部門實際行政管理權(quán)限，確定職代會的職權(quán)內(nèi)容；集團(tuán)職代會決議對所屬基層單位具有指導(dǎo)、規(guī)范、管控和制約作用，下級職代會形成的決議不能有悖于上級職代會精神。四要嚴(yán)格執(zhí)行各項程序不走樣。牢固樹立法治意識和程序意識，制定實用可行的職代會操作流程規(guī)范，指導(dǎo)各級單位規(guī)范開展職代會工作。通過切實規(guī)范“會前、會中、會后”各項流程，保障職代會的各項職權(quán)落到實處。

(五)多措并舉，促進(jìn)職工代表素質(zhì)能力提升

集團(tuán)職代會覆蓋職工數(shù)量大、構(gòu)成復(fù)雜，職工代表更應(yīng)做好職工與企業(yè)的聯(lián)系人，提高參政議政能力，代表職工群眾合理表達(dá)利益訴求。提升職工代表素質(zhì)能力涉及“一選、一案、一課、一會、一問”五個方面：“一選”是從選舉源頭把控職工代表整體素質(zhì)，通過嚴(yán)格職工代表選舉標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真做好代表資格審查，嘗試推行職工代表競選制等方式，嚴(yán)把職工代表民主選舉關(guān)，從源頭上優(yōu)化職工代表隊伍結(jié)構(gòu)?！耙话浮笔墙Y(jié)合提案工作建言獻(xiàn)策，在實踐中鍛煉提升代表的參政議政能力，通過工會指導(dǎo)、代表調(diào)研、找準(zhǔn)問題、提出切實可行的措施和建議、規(guī)范撰寫、及時辦理、反饋評優(yōu)等流程，充分發(fā)揮職工代表的作用，調(diào)動其民主參與的積極性?！耙徽n”是加強(qiáng)代表的教育培訓(xùn)，“上課學(xué)習(xí)”是短時間內(nèi)迅速提升職工代表履職盡責(zé)態(tài)度、民主管理基礎(chǔ)知識、參政議政能力的有效手段，培訓(xùn)內(nèi)容聚焦黨的方針政策、國家法律法規(guī)、工會基礎(chǔ)理論與實踐知識、民主管理與職代會專題知識、職工代表能力提升等方面，還可以圍繞職代會準(zhǔn)備審議的中心議題對職工代表進(jìn)行專題培訓(xùn)?！耙粫本劢孤毚鷷匍_期間，通過“會前溝通反饋、會中討論審議、會后宣傳落實”等途徑，著力發(fā)揮職工代表的關(guān)鍵作用?！耙粏枴笔锹毠ご淼娜粘Ｃ裰鞴芾碜饔冒l(fā)揮，建立職工代表履職考核制度，通過代表向選舉單位述職并接受評議考核等方式，密切職工代表與選舉單位職工群眾的溝通聯(lián)系，提高職工代表履職盡責(zé)的積極性和參政議政的主動性；落實并堅持職工代表在職代會閉會期間的質(zhì)詢、巡視、檢查制度，通過參與民主懇談會，旁聽黨政工聯(lián)席會、經(jīng)理辦公會等企業(yè)重要會議，維護(hù)職工代表的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在更加充分、深入地發(fā)揮職工代表作用的同時，提升代表的綜合素質(zhì)及履職能力。

注釋

①參見北京市總工會、北京市國資委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國有及國有控股公司集團(tuán)型職工代表大會制度建設(shè)的意見(試行)》(京工發(fā)〔2016〕7號)。

②參見北京市總工會印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國有及國有控股公司集團(tuán)型職工代表大會制度建設(shè)的意見》(京廠開發(fā)〔2017〕2號)。

③參見中華全國總工會印發(fā)的《關(guān)于推行企業(yè)集團(tuán)職工代表大會制度的意見》(總工辦發(fā)〔2020〕27號)。