劉國 成溢

一 我國合憲性審查的規(guī)范依據(jù)

凱爾森認為，一個“法律規(guī)范之所以有效力是因為它是按照另一個法律規(guī)范決定的方式被創(chuàng)造的，因此，后一個規(guī)范便成了前一個規(guī)范的效力的理由”(1)凱爾森《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第141頁。。合憲性審查應(yīng)有一套完備的規(guī)范來設(shè)定，設(shè)定合憲性審查的這套規(guī)范本身又需要以某種規(guī)范作為權(quán)威性根據(jù)，為設(shè)定合憲性審查的規(guī)范提供權(quán)威性根據(jù)的規(guī)范便成為合憲性審查的規(guī)范依據(jù)。構(gòu)建我國合憲性審查機制，必須首先確定其規(guī)范依據(jù)。

習近平指出:“新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須依據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政。”(2)習近平《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第15頁?！耙罁?jù)黨章從嚴治黨”、“依據(jù)憲法治國理政”都是依法治國的必然要求，依憲治國、依憲執(zhí)政又是依法治國、依法執(zhí)政的關(guān)鍵，而合憲性審查是依憲治國、依憲執(zhí)政的邏輯結(jié)果?？梢?，“依據(jù)黨章從嚴治黨”、“依據(jù)憲法治國理政”都是合憲性審查內(nèi)在的必然要求。由此可知，我國合憲性審查的規(guī)范依據(jù)包括兩個方面：以作為國家根本法的《憲法》為首的憲法性規(guī)范和以作為黨內(nèi)根本法的《黨章》為首的黨章性規(guī)范。這兩套規(guī)范既存在顯著差異，又具有密切聯(lián)系，二者在我國合憲性審查機制中的適用有所不同。

(一)以《憲法》為首的憲法性規(guī)范依據(jù)

以《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)為首的憲法性規(guī)范，包括《憲法》和其他憲法性規(guī)范。

1.《憲法》中的規(guī)范依據(jù)

《憲法》中的規(guī)范依據(jù)包括《憲法》序言最后一自然段、第一條第二款、第五條。

(1)《憲法》序言最后一自然段中的原則性規(guī)范依據(jù)。它包括三個方面的內(nèi)容：一是《憲法》是國家的根本法，具有最高法律效力；二是所有組織、團體和個人都必須以《憲法》為根本活動準則；三是所有組織、團體和個人都負有維護《憲法》尊嚴和保證《憲法》實施的職責。其中，第一個方面的內(nèi)容是決定性的，后面兩個方面的內(nèi)容是第一方面內(nèi)容所派生的?！稇椃ā肥菄腋痉ú⒕哂凶罡叻尚Яκ恰稇椃ā纷鳛楹蠎椥詫彶橐罁?jù)的原生性內(nèi)因，決定了所有組織、團體和個人都必須以《憲法》為根本活動準則并負有維護《憲法》尊嚴和保證《憲法》實施的職責的派生性義務(wù)。

(2)《憲法》第一條第二款中的規(guī)范依據(jù)。該款規(guī)定，“禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度”。社會主義制度是我國的根本制度，位居《憲法》確認的四項基本原則之首，直接決定著國家的政治制度、經(jīng)濟制度等其他各項制度的內(nèi)容。包括合憲性審查制度在內(nèi)的其他各項制度必須與社會主義制度相一致，一切不符合社會主義制度的規(guī)定都是無效的。

(3)《憲法》第五條的規(guī)范依據(jù)。該條是《憲法》序言最后一段作為合憲性審查原則性依據(jù)的具體展開，其中第一款“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，既是合憲性審查的追求目標，也是構(gòu)建我國合憲性審查機制的重要根據(jù)(3)該規(guī)定同時也是黨中央提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局中的“全面依法治國”的憲法根據(jù)。；第二款至第五款則是第一款內(nèi)容的邏輯要求，是對第一款精神內(nèi)涵的進一步拓展，也是對序言最后一段原則性依據(jù)的明確化。

2.其他憲法性規(guī)范中的規(guī)范依據(jù)

其他憲法性規(guī)范主要包括《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)、《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》(以下簡稱《備案審查辦法》)以及《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《監(jiān)督法》)中的相關(guān)規(guī)范。

(1)《立法法》中的規(guī)范依據(jù)?！读⒎ǚā返谝粭l關(guān)于立法目的中“全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”是對《憲法》第五條第一款內(nèi)容的援引和適用；第三條規(guī)定的依憲立法原則和第四條規(guī)定的維護法制統(tǒng)一原則都是審查和判斷法律、法規(guī)、規(guī)章違憲和違法與否的重要標準，是合憲性審查的規(guī)范依據(jù)。第五章備案審查中的相關(guān)規(guī)定是合憲性審查直接的規(guī)范依據(jù)，如第八十七條規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！痹摋l是《憲法》序言和第五條的具體化適用，并把自治條例和單行條例、規(guī)章納入不得同《憲法》相抵觸的范圍。此外，還有關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，如第七條、第八條關(guān)于全國人大及其常委會立法權(quán)限的規(guī)定，第九條、第十條關(guān)于授權(quán)立法的規(guī)定。上述規(guī)定都是合憲性審查重要的規(guī)范依據(jù)。

(2)《備案審查辦法》中的規(guī)范依據(jù)。把“備案審查制度和能力建設(shè)作為推進合憲性審查工作的重要抓手和著力點”(4)江必新、蔣清華《習近平法治思想對憲法理論和實踐的發(fā)展創(chuàng)新》，《法學評論》2021年第2期，第12頁。，構(gòu)建我國合憲性審查機制的實踐探索，能夠為合憲性審查奠定基礎(chǔ)、積累經(jīng)驗。備案審查制度中關(guān)于備案審查功能、審查機構(gòu)的審查職責、審查標準等規(guī)定，為我國合憲性審查提供了直接的規(guī)范依據(jù)。其中第三條有關(guān)備案審查功能的規(guī)定(5)即“全國人大常委會依照憲法、法律開展備案審查工作，保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實施”。，不僅明確了保障《憲法》實施是備案審查的重要功能，而且規(guī)定《憲法》是備案審查的首要依據(jù)；第二十條關(guān)于備案審查職責的內(nèi)容(6)即“對法規(guī)、司法解釋及其他有關(guān)規(guī)范性文件中涉及憲法的問題，憲法和法律委員會、法制工作委員會應(yīng)當主動進行合憲性審查研究”。，規(guī)定了備案審查工作機構(gòu)對于規(guī)范性文件涉及《憲法》的問題進行合憲性審查；第三十六條規(guī)定了備案審查的憲法標準(7)即“對法規(guī)、司法解釋進行審查研究，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋存在違背憲法規(guī)定、憲法原則或憲法精神問題的，應(yīng)當提出意見”。，把《憲法》放在首要位置，凸顯了《憲法》在備案審查標準中的重要地位和作用。上述條款為備案審查中的合憲性審查提供了直接的規(guī)范依據(jù)。

(3)《監(jiān)督法》中的規(guī)范依據(jù)?！侗O(jiān)督法》中也有合憲性審查規(guī)范依據(jù)的內(nèi)容，如第二條規(guī)定，“各級人民代表大會常務(wù)委員會依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行使監(jiān)督職權(quán)”；第二十八條規(guī)定，“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理”。而《立法法》的有關(guān)規(guī)定主要是第五章關(guān)于備案審查的規(guī)定，如前所述，這是合憲性審查的重要規(guī)范依據(jù)。

(二)以《黨章》為首的黨章性規(guī)范依據(jù)

以《黨章》為首的黨章性規(guī)范包括《中國共產(chǎn)黨章程》(以下簡稱《黨章》)和其他黨章性規(guī)范。

1.《黨章》中的規(guī)范依據(jù)

(1)《黨章》總綱第一段開宗明義指出，“中國共產(chǎn)黨……是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”。黨的十五大首次提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，該主張于1999年修憲時寫入《憲法》第五條。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)的本質(zhì)需求和重要保障，合憲性審查是依法治國所要求的依憲治國和依憲執(zhí)政的重要舉措，理應(yīng)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，符合黨的主張和路線、方針、政策，是合憲性審查的題中應(yīng)有之義?！饵h章》是黨的主張和路線、方針、政策最集中的體現(xiàn)和反映(8)《黨章》總綱第二至第九自然段規(guī)定了黨的指導(dǎo)思想，體現(xiàn)了黨的立場和主張；第十至第十九自然段闡明了黨在政治、經(jīng)濟和文化等各方面的基本路線和基本方針；第二十至二十三自然段規(guī)定了黨對民族、宗教和統(tǒng)一戰(zhàn)線等各方面的基本政策和重大主張。，由此決定了《黨章》必然成為合憲性審查的重要依據(jù)。

(2)《黨章》總綱最后一段明確規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。這是黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨自覺服從憲法和法律約束的先進性反映，也是依法治國的必然要求。憲法和法律是在黨領(lǐng)導(dǎo)下制定的，黨貫徹執(zhí)行憲法和法律實質(zhì)上是貫徹黨的主張、執(zhí)行黨的政策，所以，黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動與黨對合憲性審查工作的領(lǐng)導(dǎo)以及《黨章》作為合憲性審查的規(guī)范依據(jù)是一致的。

《憲法》序言和正文第一條都確認黨在中國特色社會主義事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，從“憲法發(fā)生學的意義上肯定黨及其所代表的人民擁有超越憲法和法律之上的主權(quán)地位”(9)強世功《黨章與憲法：多元一體法治共和國的建構(gòu)》，《文化縱橫》2015年第4期，第27頁。，這實際上決定了包括合憲性審查在內(nèi)的所有國家制度都必須與黨的主張、理論、路線和方針政策保持一致。我們把黨的領(lǐng)導(dǎo)提高到社會主義本質(zhì)層面，強調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)一切、黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，必須保證和堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能始終沿著正確的方向穩(wěn)步前進(10)虞崇勝《堅持和完善中國特色社會主義制度的四重邏輯》，《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2020年第2期，第5-13頁。。《黨章》對中國特色社會主義建設(shè)和發(fā)展方向等一系列重大問題的規(guī)定，決定了《黨章》必然成為我國合憲性審查規(guī)范依據(jù)的重要組成部分。

2.其他黨章性規(guī)范中的規(guī)范依據(jù)

《黨章》之外的其他黨章性規(guī)范中也有涉及黨關(guān)于國家體制和政策等重大問題的內(nèi)容，尤其是黨的重要會議通過的文件所體現(xiàn)的原則和精神，是黨在特定歷史時期基于對時局研判而作出的重要決定，在憲法和法律尚未修改之前，應(yīng)在國家和社會生活中予以貫徹執(zhí)行。例如，2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定”，“法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告”。在《立法法》尚未修改之前，這些規(guī)定和要求事實上已經(jīng)在立法程序中得到貫徹執(zhí)行，理應(yīng)成為合憲性審查的規(guī)范依據(jù)。又如，歷次黨的全國代表大會通過的對《憲法》修改的建議，在全國人大會議召開之前在國家生活中也已經(jīng)按照黨的修憲建議執(zhí)行，其中包含的內(nèi)容和精神在尚未正式修改《憲法》時，應(yīng)成為合憲性審查的重要標準和規(guī)范依據(jù)。不過，從性質(zhì)而言，由于《黨章》規(guī)定的是黨的理論、路線和方針等最重要的問題，是黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力的根本法，其他黨章性規(guī)范是為了落實《黨章》規(guī)定的內(nèi)容，是對黨章所規(guī)定的理論、路線和方針等重要問題的執(zhí)行性規(guī)范，因此，其他黨章性規(guī)范也是我國合憲性審查規(guī)范依據(jù)之一。

(三)憲法性規(guī)范與黨章性規(guī)范的關(guān)系及適用上的差異

1.兩套規(guī)范體系之間的關(guān)系

鄧小平曾指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！?11)鄧小平《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》(1978年12月13日)，《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年第2版，第147頁。此言精辟地闡明了《黨章》與國家法律之間的關(guān)系，有助于我們理解憲法性規(guī)范與黨章性規(guī)范這兩套規(guī)范體系之間的關(guān)系。黨的十九大報告明確提出堅持“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”，表明黨規(guī)和國法都是管黨治國的重要法寶。黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善中國特色社會主義法治體系，“加快形成完備的法律規(guī)范體系……，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”(12)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第15頁。。由此可知，黨規(guī)和國法都是中國特色社會主義法治體系的組成部分。《黨章》是最根本的黨規(guī)黨法，《憲法》是最根本的國法，二者分屬不同的規(guī)范體系，雖然在本質(zhì)屬性、約束對象和效力形式等方面存在顯著差異，但二者具有高度的一致性，存在著相互支撐、相得益彰的緊密聯(lián)系(13)周葉中、湯景業(yè)《論憲法與黨章的關(guān)系》，《中共中央黨校學報》2017年第3期，第83-91頁。?！稇椃ā沸蜓耘c《黨章》總綱是高度一致的，《憲法》的內(nèi)容以《黨章》確立的理論、路線、方針政策為指南，故憲法性規(guī)范與黨章性規(guī)范實質(zhì)上是相統(tǒng)一的。其中，黨章性規(guī)范是憲法性規(guī)范的基礎(chǔ)和保障，憲法性規(guī)范是黨章性規(guī)范的體現(xiàn)和維護。憲法性規(guī)范是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，體現(xiàn)了《黨章》所確立的黨的理論和主張，黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，實際上就是確?！饵h章》確立的黨的理論和主張得到貫徹實現(xiàn)。

雖然憲法性規(guī)范和黨章性規(guī)范具有密切聯(lián)系，二者都應(yīng)當是合憲性審查的規(guī)范依據(jù)，但基于它們分屬不同的規(guī)范體系，在本質(zhì)屬性等方面存在顯著差異，故二者在合憲性審查中的適用有所不同。

2.兩套規(guī)范體系在適用上的差異

首先，適用的順位不同。憲法性規(guī)范是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，憲法性規(guī)范的內(nèi)容不會與黨章性規(guī)范的內(nèi)容相抵觸，從邏輯而言不違反憲法性規(guī)范就不會違反黨章性規(guī)范，所以在對法律法規(guī)進行合憲性審查過程中，應(yīng)當把憲法性規(guī)范作為審查依據(jù)。因此，在一般情況下，如果合憲性審查對象沒有違反憲法性規(guī)范，就不會存在違反黨章性規(guī)范的情況，也就沒必要再進行合章性審查了。但是，黨章性規(guī)范是黨的主張和政策的體現(xiàn)，雖然黨章性規(guī)范中的內(nèi)容大都通過法定程序上升為國家意志規(guī)定在憲法性規(guī)范中，然而黨的主張和政策具有靈活性和變通性，有些黨的主張和政策會隨著國際國內(nèi)形勢的變化而進行調(diào)整，如果調(diào)整后的黨的主張和政策暫時還不太成熟，或者還沒有及時通過法定程序上升為國家意志，黨的這部分主張和政策就不會規(guī)定在憲法性規(guī)范里面。在這種特殊情況下，符合憲法性規(guī)范就不一定符合黨章性規(guī)范。因此，凡涉及重大政策調(diào)整、重大決策部署或者重大改革方向的事項，在對法律法規(guī)進行合憲性審查之后，還需要以黨章性規(guī)范作為規(guī)范依據(jù)，對其進行合章性審查。

其次，適用的范圍不同。黨章性規(guī)范在性質(zhì)上屬于黨內(nèi)法規(guī)，其效力對象主要是黨組織和黨員(14)基于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，有些黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)效力外溢的現(xiàn)象，適用于非黨組織和非黨員，如《關(guān)于省、市兩級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》。對于黨內(nèi)法規(guī)效力外溢問題，可參見：章志遠《黨內(nèi)法規(guī)專題研究述評》，中國法制出版社2020年版，第116-119頁。，故黨章性規(guī)范主要適用于黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查。黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查是以《黨章》為最高標準對其他黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行的審查(15)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查的機制，詳見后文。。2019年修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十七條、第三十二條分別規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)前置審核和事后審查中的合憲性審查(16)其中第二十七條規(guī)定的前置審核內(nèi)容包括：是否符合增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”等政治要求；是否同黨章、黨的理論和路線方針政策相抵觸；是否同憲法和法律不一致等。第三十二條規(guī)定的事后審查內(nèi)容為：同黨章、黨的理論和路線方針政策相抵觸；同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸等。。同年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十九條規(guī)定，對違背黨章、黨的理論和路線方針政策的以及違反憲法和法律等情況的，審查機關(guān)應(yīng)當不予備案通過，并要求報備機關(guān)進行糾正。憲法性規(guī)范在性質(zhì)上屬于國法體系，適用于對國家法律法規(guī)的合憲性審查。國家法律法規(guī)的合憲性審查是以《憲法》為最高標準進行的審查，我們目前尚未建立起正式的和系統(tǒng)的合憲性審查機制，前述《備案審查辦法》第三條、第二十條和第三十六條為備案審查中的合憲性審查提供了依據(jù)，是國家法律法規(guī)合憲性審查的有益探索和實踐。

憲法性規(guī)范和黨章性規(guī)范都是中國特色社會主義法治體系的組成部分，二者在內(nèi)容上應(yīng)保持協(xié)調(diào)一致，共同維護社會主義法治的統(tǒng)一性。因此，黨規(guī)內(nèi)的合憲性審查與國法內(nèi)的合憲性審查需要進行銜接和溝通，這是構(gòu)建我國合憲性審查機制應(yīng)當注意的問題，有助于形成完整系統(tǒng)的中國特色社會主義合憲性審查機制。

二 我國合憲性審查體系的構(gòu)成

合憲性審查機制是關(guān)于憲法監(jiān)督的系統(tǒng)性制度安排，構(gòu)建合憲性審查機制必須從全局和整體角度出發(fā)，“任何單一的憲法監(jiān)督主體都無法合理、有效地完成憲法監(jiān)督職責”(17)李忠《憲法監(jiān)督論》，社會科學文獻出版社1999年版，第276頁。。與此相適應(yīng)，任何單一的合憲性審查制度都不符合我國合憲性審查的實際和需要。事實上，當前我國正在實行的備案審查制度就是一套復(fù)合型備案審查機制，主要由人大的備案審查和黨委的備案審查構(gòu)成，這兩套備案審查制度分別頒布了相應(yīng)的審查規(guī)定(18)全國人大常委會2019年頒布了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，這是由以前的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》合并修改完善而成的。2012年中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，并于2019年進行了修訂。。在備案審查中，人大常委會對國家法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件進行備案審查，黨委對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行備案審查(19)對于黨政聯(lián)合發(fā)布的文件，采取由黨委處理的解決方式。這是由于，黨政聯(lián)合發(fā)布的文件，涉及黨委的決策，體現(xiàn)黨委的意志，不屬于人大常委會的監(jiān)督范圍，不納入備案審查范圍，如公民、組織對此類文件提出審查建議，由人大轉(zhuǎn)送黨委研究處理。參見：全國人大常委會法工委備案審查室《規(guī)范性文件備案審查理論與實務(wù)》，中國民主法制出版社2020年版，第49頁。。實踐中，凡涉及黨委意志的規(guī)范性文件不納入人大審查監(jiān)督范圍，而是納入黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查監(jiān)督范圍。由此可知，在我國備案審查中，只有屬于人大監(jiān)督范圍的規(guī)范性文件才能由人大進行審查，黨委制發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件以及黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件都納入黨內(nèi)法規(guī)審查監(jiān)督范圍，形成了兩套并行的審查監(jiān)督系統(tǒng)。當前的備案審查機制能夠為未來的合憲性審查機制奠定基礎(chǔ)并積累經(jīng)驗，可以說是未來我國合憲性審查機制的雛形。我國合憲性審查機制必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上展開，形成國法系統(tǒng)的合憲性審查和黨規(guī)系統(tǒng)的合憲性審查。

(一)國法系統(tǒng)的合憲性審查

國法系統(tǒng)的合憲性審查是傳統(tǒng)合憲性審查的基本形態(tài)。國家法律體系由國家立法機關(guān)頒布的法律法規(guī)等規(guī)范性文件構(gòu)成，對國家主權(quán)范圍內(nèi)的所有組織和個人具有約束力，是維護社會秩序和保持國家穩(wěn)定最主要的規(guī)范體系。因此，國法系統(tǒng)的合憲性審查是合憲性審查體系最主要的構(gòu)成部分，在合憲性審查體系中占據(jù)顯著地位。

盡管如此，國法系統(tǒng)的合憲性審查并不是我國合憲性審查的全部內(nèi)容。對于違憲涉及的重大政治問題，全國人大及其常委會很難對這些問題進行審查和監(jiān)督，只有黨中央才能夠?qū)蠎椥詫彶橹猩婕暗年P(guān)于黨的重大方針政策作出部署、安排和協(xié)調(diào)(20)劉松山《健全憲法監(jiān)督制度之若干設(shè)想》，《法學》2015年第4期，第130頁。?；诠δ苓m當原則，各國合憲性審查機關(guān)都秉持“政治問題不審查原則”，尤其在司法性質(zhì)的機關(guān)行使合憲性審查權(quán)的國家更是如此。我國的“憲法文本本身沒有明確賦予全國人大及其常委會審查黨的文件的權(quán)力。這是社會主義國家的政治制度的特殊性問題，如果賦予人大審查黨的各類文件的權(quán)力，那么必然造成國家最高權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督與‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’之間的內(nèi)在緊張關(guān)系”(21)李瑋《論黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2019年第4期，第56頁。。因此，在我國，全國人大及其常委會只能對國法系統(tǒng)的規(guī)范性文件進行合憲性審查，無權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行合憲性審查。

(二)黨規(guī)系統(tǒng)的合憲性審查

這是黨委對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件所進行的合憲性審查，是我國合憲性審查機制最典型和最突出的地方，也是學界在探討構(gòu)建我國合憲性審查機制時容易忽略之處。如果站在黨和國家工作的全局，特別是站在依法治國整體事業(yè)的高度，就會發(fā)現(xiàn)，理論和實踐中關(guān)于憲法監(jiān)督制度的各種設(shè)想，都有意無意地忽視了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法監(jiān)督的關(guān)系。過去關(guān)于憲法監(jiān)督的種種設(shè)想，未能取得成功，根本的原因就是對黨的領(lǐng)導(dǎo)缺乏充分的考慮(22)劉松山《健全憲法監(jiān)督制度之若干設(shè)想》，《法學》2015年第4期，第125頁。。實際上，我們黨十分重視黨規(guī)系統(tǒng)的合憲性問題，黨內(nèi)實際上是存在著合憲性審查實踐的。習近平多次強調(diào)，依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政?！啊h的領(lǐng)導(dǎo)’絕不意味著執(zhí)政黨可以凌駕于憲法和法律之上，包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的各政黨都必須遵守憲法和法律”(23)秦前紅《中國現(xiàn)行憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范》，《法學研究》2019年第6期，第27頁。。實踐中，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查的一個重要標準，就是是否同憲法和法律相一致，對于違反憲法和法律的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，審查機關(guān)不予備案通過，并要求報備機關(guān)糾正。

由黨委對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行合憲性審查有如下益處。第一，避免發(fā)生政治沖突。中國共產(chǎn)黨是國家的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，由黨委處理黨內(nèi)出現(xiàn)的違憲案件，就能夠避免全國人大及其常委會進行監(jiān)督審查可能帶來的政治沖突(24)劉松山《健全憲法監(jiān)督制度之若干設(shè)想》，《法學》2015年第4期，第136頁。。第二，彌補“政治問題不審查原則”帶來的缺憾。國家合憲性審查機關(guān)通常會基于功能適當原則回避政治問題，如美國普通法院的合憲性審查明確提出了“政治問題不審查原則”，德國聯(lián)邦憲法法院也將政治問題排除在合憲性審查之外。秦前紅主張，“政治問題不審查”是我國合憲性審查應(yīng)該秉持的重要理念，認為政治問題并非合憲性審查機構(gòu)能夠獨立做出判斷，應(yīng)排除在合憲性審查之外(25)秦前紅《合憲性審查的意義、原則及推進》，《比較法研究》2018年第2期，第70-71頁。?！罢螁栴}不審查”原則導(dǎo)致了一些違憲行為不能得到糾正和處理，不利于保障《憲法》實施，有損《憲法》的權(quán)威性，但這是由國家機關(guān)作為合憲性審查主體時出現(xiàn)的情況，由黨委對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行合憲性審查就能彌補這一缺憾。

總之，憲法法律、黨章黨規(guī)分別是黨依憲執(zhí)政、治國理政的基礎(chǔ)和保障，是黨提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的兩個“驅(qū)動力”，為國法系統(tǒng)的合憲性審查和黨規(guī)系統(tǒng)的合憲性審查創(chuàng)造了前提條件；“四個全面”中的“全面依法治國”、“全面從嚴治黨”，為國法系統(tǒng)的合憲性審查和黨規(guī)系統(tǒng)的合憲性審查奠定了政治基礎(chǔ)，二者共同構(gòu)成我國合憲性審查體系的有機組成部分。

三 我國合憲性審查的主體和標準

按照前述對合憲性審查體系的構(gòu)想，我國合憲性審查的主體包括全國人大及其常委會、黨的全國代表大會及其中央委員會，其中全國人大及其常委會負責國法系統(tǒng)的合憲性審查，黨的全國代表大會及其中央委員會負責黨規(guī)系統(tǒng)的合憲性審查。這兩類合憲性審查主體從事合憲性審查工作的標準不同。

(一)我國合憲性審查的主體

1.全國人大及其常委會

根據(jù)《憲法》第六十二、六十七條規(guī)定，全國人大及其常委會監(jiān)督《憲法》實施，合憲性審查是憲法監(jiān)督最重要的途徑和手段，合憲性審查的職權(quán)自然應(yīng)由全國人大及其常委會行使。由全國人大及其常委會作為國法系統(tǒng)合憲性審查的主體(26)關(guān)于全國人大及其常委會行使合憲性審查的職能分工，可參見：胡錦光《論我國合憲性審查機制中不同主體的職能定位》，《法學家》2020年第5期，第69-83頁。，是由我國人民代表大會的根本政治制度決定的，對此學界已達成共識，無需贅言。這里需要著重強調(diào)以下幾點。

(1)全國人大及其常委會只能對國法系統(tǒng)進行合憲性審查，即對立法機關(guān)、行政機關(guān)頒布的法律法規(guī)等規(guī)范性文件的合憲性進行審查。這是由于，除了前文提及的避免發(fā)生政治沖突等原因之外，根據(jù)職權(quán)法定原則，公權(quán)力機關(guān)不得行使法律未授予的權(quán)力，《憲法》和《立法法》均未規(guī)定全國人大及其常委會對黨規(guī)系統(tǒng)的合憲性審查權(quán)，故全國人大及其常委會不得對黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件進行合憲性審查。

(2)全國人大及其常委會行使合憲性審查權(quán)，并不排除其他國家機關(guān)的合法性審查權(quán)。這就是要區(qū)分合憲性審查與合法性審查，即其他國家機關(guān)如國務(wù)院、省級人大常委會等地方各級人大常委會仍然有權(quán)行使其職權(quán)范圍內(nèi)的合法性審查權(quán)，但其他國家機關(guān)在合法性審查中遇有涉及合憲性的問題，則應(yīng)提交全國人大及其常委會處理。

(3)全國人大及其常委會與黨規(guī)系統(tǒng)的合憲性審查主體的銜接溝通。全國人大及其常委會在合憲性審查過程中，對于法律法規(guī)涉及黨章、黨的理論、黨中央重大決策部署或者國家重大改革方向的問題，無權(quán)自行處理，應(yīng)與黨規(guī)系統(tǒng)的合憲性審查主體進行銜接溝通，聽取黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查主體的意見。

2.黨的全國代表大會及其中央委員會

與全國人大及其常委會行使國法系統(tǒng)的合憲性審查權(quán)相對應(yīng)，黨規(guī)系統(tǒng)的合憲性審查權(quán)應(yīng)由黨的全國代表大會及其中央委員會行使(27)中央委員會全體會議閉會期間，可由中央委員會的常設(shè)機關(guān)中央政治局行使。。由黨委承擔合憲性審查的一部分職能，突出體現(xiàn)了我國合憲性審查機制的中國特色?！皯椃ㄒ?guī)定，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，但這并不是說憲法監(jiān)督只能由全國人大及其常委會壟斷”(28)劉松山《健全憲法監(jiān)督制度之若干設(shè)想》，《法學》2015年第4期，第131頁。。把黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系，說明黨內(nèi)法規(guī)是法規(guī)范的一種表現(xiàn)形式(29)鄭賢君《論憲法作為黨內(nèi)法規(guī)的審查標準》，《中國延安干部學院學報》2020年第1期，第31頁。有學者認為：“在規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動中，黨內(nèi)法規(guī)基于國家治理功能的規(guī)范屬性可以定位為特殊法規(guī)范?！眳⒁姡簭垥澡?、秦前紅《“法多元主義”視角下黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性探析》，《河南社會科學》2020年第11期，第48-57頁。，黨委行使黨規(guī)系統(tǒng)的合憲性審查權(quán)，是黨內(nèi)法規(guī)作為中國特色社會主義法治體系組成部分所必然得出的邏輯結(jié)果。

黨的全國代表大會是黨的最高權(quán)力機關(guān)，在黨內(nèi)具有最高權(quán)威，黨的中央委員會是由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生的黨的核心權(quán)力機構(gòu)，是黨的全國代表大會閉會期間的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。只有黨的最高權(quán)力機關(guān)即黨的全國代表大會及其中央委員會有權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)進行合憲性審查，其具體工作可由作為辦事機構(gòu)的中央書記處或者中央辦公廳負責。各級黨組織在對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行備案審查過程中，發(fā)現(xiàn)涉及《憲法》的問題，應(yīng)提交中央書記處或者中央辦公廳依照黨委與人大之間的銜接聯(lián)動機制的規(guī)定辦理(30)黨的全國代表大會及其中央委員會不僅是黨規(guī)系統(tǒng)的合憲性審查主體，也是黨規(guī)系統(tǒng)合章性審查的最高權(quán)力機關(guān)。《黨章》是黨規(guī)系統(tǒng)具有最高效力的根本法，《黨章》之外的其他黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是否符合《黨章》，黨的最高權(quán)力機關(guān)擁有最終決定權(quán)。如果各級黨組織在日常備案審查中發(fā)現(xiàn)有違反《黨章》或黨的理論、路線和方針政策的，應(yīng)報請中央書記處或者中央辦公廳處理。。

(二)我國合憲性審查的標準

合憲性審查的標準是合憲性審查主體在進行合憲性審查過程中必須堅持的準則和依據(jù)。國法系統(tǒng)的合憲性審查和黨規(guī)系統(tǒng)的合憲性審查是我國合憲性審查體系的有機組成部分，這兩套系統(tǒng)的合憲性審查標準有所不同。

1.國法系統(tǒng)合憲性審查的標準

國法系統(tǒng)合憲性審查的標準主要包括合憲性標準和政治性標準兩個方面(31)本文區(qū)分了合憲性審查和合法性審查，并認為合法性標準和適當性標準是合法性審查的標準，而不是合憲性審查的標準。，其中合憲性標準是首要標準，政治性標準是最高標準?！稇椃ā肥蔷哂凶罡叻尚ЯΦ母痉?，在整個法律體系中占據(jù)最高地位，故國法系統(tǒng)的合憲性審查自然應(yīng)首先以《憲法》作為審查標準。合憲性標準包括《憲法》條款的具體規(guī)定、憲法原則和憲法精神。

但合憲性標準不是國法系統(tǒng)合憲性審查的唯一標準，政治性標準是我國合憲性審查特色的又一表現(xiàn)。前文提到，雖然一般而言黨可以通過法定程序?qū)⑵湟庵旧仙秊閲乙庵疽?guī)定在《憲法》里，但隨著時局變化而新產(chǎn)生的黨的理論、重大決策部署或者重大改革方向等內(nèi)容并不一定能及時規(guī)定在《憲法》里。而合憲性審查作為全面依法治國的重大舉措，必須堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，是一條意涵豐富的法理命題，首先是目標方向、發(fā)展道路、戰(zhàn)略決策上的領(lǐng)導(dǎo)(32)張文顯《習近平法治思想的理論體系》，《法制與社會發(fā)展》2021年第1期，第26頁。。黨的理論、重大決策部署或者重大改革方向反映了黨對國家發(fā)展道路的選擇，當它們還沒有來得及規(guī)定在《憲法》中的時候，在對國法系統(tǒng)進行合憲性審查時不僅應(yīng)堅持合憲性標準，還必須堅持政治性標準，在法律法規(guī)符合《憲法》的前提下，在特定情形下還應(yīng)把政治標準作為合憲性審查的最高標準，對于涉及黨中央的重大決策部署或者國家重大改革方向的問題進行審查。

2.黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查的標準

黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查的標準主要包括合憲性標準、合章性標準和政治性標準三個方面?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017)》提出，黨內(nèi)法規(guī)制定工作的基本要求之一是“憲法為上，黨章為本”(33)所謂“憲法為上”，是指“以憲法為基本遵循，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一，確保各級黨組織和黨員在憲法和法律范圍內(nèi)活動，認真履行黨內(nèi)的各項職責和義務(wù)”。所謂“黨章為本”，是指“以黨章為根本，按照黨章確定的基本原則、要求和任務(wù)，推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作”。參見：李樹忠《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋》，《中國法律評論》2017年第2期，第64頁。。黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)納入中國特色社會主義法治體系，作為我國的一種法規(guī)范，必須與《憲法》保持一致且須接受合憲性審查，因此《憲法》應(yīng)作為黨內(nèi)法規(guī)的審查標準。《憲法》作為黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查的標準，主要針對《黨章》以下的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，應(yīng)當根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查的范圍選擇確定《憲法》在黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查中的適用(34)李瑋《論黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2019年第4期，第57-60頁。。

合章性標準是黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查區(qū)別于國法系統(tǒng)合憲性審查的一個主要方面?！饵h章》在是黨規(guī)系統(tǒng)中的根本法，具有最高效力，其他一切黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件都不得與《黨章》相抵觸?！饵h章》作為黨規(guī)系統(tǒng)的審查標準，旨在維護《黨章》的最高權(quán)威地位，奠定黨內(nèi)法規(guī)體系的基礎(chǔ)秩序，確保黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的指導(dǎo)思想，反映黨的基本理論和路線(35)肖金明《合章性審查與合憲性審查協(xié)同共治的中國圖景》，《社會科學研究》2021年第3期，第17頁。。前文已述及，《黨章》是黨的理論、路線和方針政策的集中體現(xiàn)，雖然大部分內(nèi)容已經(jīng)通過法定程序規(guī)定在《憲法》中，但《黨章》和《憲法》分屬不同的規(guī)范體系，《憲法》規(guī)定的是國家根本制度和根本任務(wù)等最重要的內(nèi)容，黨紀嚴于國法，《黨章》還規(guī)定了黨的理想信念和黨的紀律等內(nèi)容，《黨章》中有些內(nèi)容并沒有規(guī)定在《憲法》中，符合《憲法》的不一定是符合《黨章》的，因此在對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行合憲性審查后，還需要進行合章性審查。

黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查要堅持政治標準，目的是確保黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不違背《黨章》、黨的基本理論和路線、方針政策。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件性質(zhì)上屬于政治文件，政治性標準應(yīng)成為黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查最核心的標準?！包h內(nèi)法規(guī)堅持‘政治性審查’，體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性，其價值追求是要為國家的政權(quán)服務(wù)，要為政治體制服務(wù)”(36)李大勇、宋潤潤《黨內(nèi)法規(guī)備案審查的多元化標準》，《理論視野》2017年第1期，第63頁。，有利于保障黨的統(tǒng)一意志，保證黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件政治立場堅定、政治方向正確、政治站位準確。

四 我國合憲性審查的處理及銜接聯(lián)動機制

合憲性審查的處理是合憲性審查主體對審查對象進行審查研究之后采取的措施。國法系統(tǒng)合憲性審查與黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查的處理有所不同，二者之間應(yīng)通過建立銜接聯(lián)動機制來保持相互之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，以維護我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式所要求的中國特色社會主義法治體系的統(tǒng)一性。

(一)我國合憲性審查的處理

1.國法系統(tǒng)合憲性審查的處理

根據(jù)《立法法》、《監(jiān)督法》和《備案審查辦法》的規(guī)定，當前全國人大常委會對法規(guī)、司法解釋進行審查后的處理包括修改、廢止、撤銷和函告提醒幾種方式(37)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第四十至第四十五條。。當前的備案審查能夠為未來合憲性審查積累經(jīng)驗。合憲性審查是要判斷法律法規(guī)是否符合《憲法》，其處理也可以采取備案審查中的處理方式，但又有所不同。域外國家合憲性審查機關(guān)在合憲性審查過程中，如果認為法律法規(guī)符合憲法，就作出不違憲宣告處理；如果認為不符合憲法，則從維護法安定性和公正性原則考量，采取多種多樣的處理方式，包括違憲溯及失效、違憲立即失效、違憲向后失效、單純違憲宣告、暫緩無效宣告和警告性宣告等多種處理模式(38)陳清秀《違憲法規(guī)之解釋效力問題——兼論違憲法規(guī)限期失效，于過渡期間之效力問題》，《法令月刊》2010年第12期，第75-99頁；翟國強《違憲判決的形態(tài)》，《法學研究》2009年第3期，第77-93頁。。

對于違憲法規(guī)的效力應(yīng)如何處理的問題，凱爾森認為，如果立法機關(guān)制定法律的方式或法律的內(nèi)容不符合憲法的規(guī)定，就是“違憲”的法律，憲法監(jiān)督機關(guān)可以取消這些“違憲”的法律。如果憲法監(jiān)督機關(guān)“宣布”法律規(guī)范違憲無效，即具有追溯力地廢除該規(guī)范，以至以前由該規(guī)范所產(chǎn)生的法律效果可以被取消(39)凱爾森《法與國家的一般理論》，第177、180頁。。早期德國學界受凱爾森理論影響，通說認為違憲法令應(yīng)自始無效，美國早期也采取自始無效說，聯(lián)邦最高法院在Norton v. Shelby County案中指出：“違憲的法律不是法律，不得因此創(chuàng)設(shè)權(quán)利或課以義務(wù)，即在法律上假定其自始不存在。”(40)118 U.S. 425, 442(1886).因自始無效存在著嚴重弊端，尤其是破壞了法的安定性，德國和美國后來在法律規(guī)定或司法實踐中實行新的做法?，F(xiàn)行《德國聯(lián)邦憲法法院法》第七十九條規(guī)定，除了確定的刑事判決所依據(jù)的法規(guī)經(jīng)宣告違憲后被告有權(quán)提起再審?fù)猓渌罁?jù)被宣告違憲的法規(guī)所作出的確定判決不受影響。美國則采取較有彈性的“個案決定”，即在某類案件中有溯及力，在其他案件中除本案之外，均沒有溯及力(41)Mauro Cappelletti， Judicial Review in The Contemporary World (New York: Bobbs-Merrill Inc. Press, 1971)， 93-95.。

目前多數(shù)國家通常對違憲法規(guī)采取向后失效的做法，即下位法在被憲法審查機關(guān)宣告違憲之前是有效的，只有當其被宣告與憲法相抵觸之后才會導(dǎo)致無效。域外國家對違憲法規(guī)的處理模式，對我國未來合憲性審查的處理具有一定的參考價值和借鑒意義。

2.黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查的處理

根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十四條至第十九條規(guī)定，審查機關(guān)根據(jù)不同情形，對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作出相應(yīng)的處理(42)包括予以通過、提出建議、通報、書面提醒、不予通過、要求糾正、撤銷等幾種處理方式。。從目前黨內(nèi)法規(guī)的審查處理與國家法規(guī)的審查處理來看，二者有以下幾點不同之處：一是在處理主要方式上，后者有修改、廢止和撤銷幾種，前者沒有廢止這種處理方式；二是在處理程序上，后者有溝通協(xié)商先行的糾正處理程序，前者沒有這種程序；三是在處理依據(jù)上，后者以《憲法》為主要依據(jù)，前者以《黨章》為主要依據(jù)；四是處理適用范圍上，后者適用于國家主權(quán)范圍之內(nèi)的所有組織和個人，前者除個別規(guī)定有效力外溢的情況之外，主要適用于黨組織和黨員。

有學者提出，黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查不是專門的合憲性審查，而是黨內(nèi)法規(guī)制定和備案工作中的一道程序(43)李忠《黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查初探》，《西北大學學報(哲學社會科學版)》2019年第1期，第118頁。。我們認為，把黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查作為一種程序應(yīng)限于黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的事前審查，對正式頒布之后的黨內(nèi)法規(guī)進行合憲性審查不能視為程序性審查，而應(yīng)對其進行正式的合憲性審查，如果不符合《憲法》，應(yīng)對其作出修改、廢止或撤銷等處理。

黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查中必然涉及憲法解釋的問題，然而《憲法》第六十七條規(guī)定只有全國人大常委會有權(quán)解釋憲法，黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查機構(gòu)沒有解釋憲法的職權(quán)。對此，有學者認為，黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查機構(gòu)對審查中涉及的憲法規(guī)范、原則和精神的理解與解釋，僅是一種無權(quán)解釋或?qū)W理解釋，其后果只在黨內(nèi)發(fā)生效力，而不具有外溢的普遍約束力(44)范進學《論中國合憲性審查制度的特色與風格》，《政法論叢》2018年第3期，第17頁。。我們認為，首先，黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查結(jié)果的適用范圍是黨組織和黨員，但如前所述，有些黨內(nèi)法規(guī)會發(fā)生效力外溢，適用于非黨組織和非黨員，所以認為黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查中對憲法解釋的后果只在黨內(nèi)發(fā)生效力的觀點失之偏頗。其次，黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查制度是一種具有剛性和約束力的制度，其審查結(jié)果對制定機關(guān)和適用對象具有約束力，故黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查中涉及的憲法解釋不是無權(quán)解釋或?qū)W理解釋，而應(yīng)當是有權(quán)解釋或正式解釋。當然，這不是說賦予黨內(nèi)法規(guī)審查機構(gòu)憲法解釋權(quán)，對于黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查機構(gòu)沒有法定憲法解釋權(quán)的問題，可以通過與具有憲法解釋職權(quán)的全國人大常委會建立銜接聯(lián)動機制的辦法予以解決。

(二)兩套合憲性審查制度的銜接聯(lián)動機制

我國合憲性審查機制由國法系統(tǒng)和黨規(guī)系統(tǒng)兩套合憲性審查制度構(gòu)成，從前文論述可知，二者在審查主體、審查標準、處理等方面存在差異。這兩套合憲性審查制度具有建立銜接聯(lián)動機制的必要性，主要原因在于二者的審查對象的內(nèi)容相互滲透，國法系統(tǒng)體現(xiàn)了黨的理論、主張、路線和方針政策，黨內(nèi)法規(guī)中又涉及對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，既作為黨組織自身活動的依據(jù)，同時也作為黨領(lǐng)導(dǎo)國家的依據(jù)(45)田飛龍《法治國家進程中的政黨法制》，《法學論壇》2015年第3期，第97頁。。在這兩種審查制度之間建立銜接聯(lián)動機制，其目的是為維護我國作為單一制國家中的法治統(tǒng)一，避免兩套合憲性審查制度發(fā)生矛盾或不協(xié)調(diào)的情況，保證兩類合憲性審查主體能夠正常開展審查工作，確保兩套合憲性審查制度順暢運行。

當前，國法系統(tǒng)備案審查工作機構(gòu)與黨規(guī)系統(tǒng)備案審查工作機構(gòu)根據(jù)有關(guān)規(guī)定(46)《備案審查辦法》第七條規(guī)定，常委會工作機構(gòu)通過備案審查銜接聯(lián)動機制，加強與中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳等有關(guān)方面的聯(lián)系和協(xié)作；《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第四條第三款規(guī)定，各級黨委應(yīng)當與同級人大常委會、政府有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制。，建立了銜接聯(lián)動機制。實踐中，備案審查的銜接聯(lián)動機制主要是對無管轄權(quán)的審查建議移送有管轄權(quán)的備案審查機構(gòu)處理；通過電話、會議、往來公函等方式建立聯(lián)系，共商研究意見，共享工作信息；共同組織或開展培訓(xùn)、會議、調(diào)研等活動(47)全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室《〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉導(dǎo)讀》，中國民主法制出版社2020年版，第33-34頁。?？梢?，這是一種松散和非正式的臨時性銜接聯(lián)動機制，缺乏穩(wěn)定性和明確的工作制度，帶有隨意性，容易使銜接聯(lián)動機制缺乏實效性。

黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查與國法系統(tǒng)合憲性審查之間的銜接聯(lián)動機制應(yīng)當是穩(wěn)定的，并有相應(yīng)制度對銜接聯(lián)動機制的工作予以明確規(guī)范。銜接聯(lián)動機制涉及的內(nèi)容應(yīng)當主要包括：(1)銜接聯(lián)動的常設(shè)性工作機構(gòu)，該機構(gòu)由黨的中央委員會和全國人大常委會組成，具體工作可由中央辦公廳法規(guī)局和全國人大常委會法工委負責；(2)銜接聯(lián)動機制的工作制度，對召開銜接聯(lián)動工作會議的程序等內(nèi)容作出具體規(guī)定；(3)銜接聯(lián)動機制的啟動情形，遇有規(guī)定的情形出現(xiàn)時立即啟動銜接聯(lián)動機制，召開銜接聯(lián)動會議。

為確保銜接聯(lián)動機制運行的實效性，必須重視該機制的啟動情形，并對此予以明確規(guī)定。我們認為，發(fā)生如下情形應(yīng)當啟動銜接聯(lián)動機制：(1)在黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查中遇到需要解釋憲法的情形時，由于黨委無權(quán)解釋憲法，黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查機構(gòu)應(yīng)與國法系統(tǒng)合憲性審查機構(gòu)協(xié)調(diào)溝通，此時應(yīng)啟動銜接聯(lián)動機制，聽取國法系統(tǒng)合憲性審查機構(gòu)的意見；(2)在黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查的對象具有效力外溢的情形時，由于其適用范圍涉及非黨組織和非黨員，此時應(yīng)與國法系統(tǒng)合憲性審查機構(gòu)銜接溝通，啟動銜接聯(lián)動機制；(3)在國法系統(tǒng)合憲性審查機構(gòu)進行合憲性審查時，若涉及中央重大決策部署或者國家重大改革方向的問題，應(yīng)啟動銜接聯(lián)動機制，與黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查機構(gòu)進行協(xié)調(diào)溝通，聽取黨規(guī)系統(tǒng)合憲性審查機構(gòu)的意見。

五 結(jié)語：構(gòu)建我國合憲性審查機制的理論意義和實踐價值

構(gòu)建符合中國國情并行之有效的合憲性審查機制，是新時代法治中國建設(shè)的迫切要求，具有重大的理論意義和實踐價值，概而言之，主要包括以下三個方面。

其一，是“憲法為上、黨章為本”的有力保障。黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系都是中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，黨內(nèi)法規(guī)體系中的《黨章》和國家法律體系中的《憲法》分別是本規(guī)范體系中的根本法，能否維護好這兩個根本法的權(quán)威性，是直接影響中國特色社會主義法治體系建設(shè)成敗的重大問題。2013年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013年-2017年)》明確提出，黨內(nèi)法規(guī)制定應(yīng)遵循“憲法為上、黨章為本”的基本要求，社會主義法治既要遵循《憲法》確認的精神和要求，又要符合《黨章》規(guī)定的原則和任務(wù)，這對實踐中的具體操作增加了難度。本文提出的我國合憲性審查機制的基本框架，為實踐中處理好以《黨章》和《憲法》為根本法的兩套規(guī)范體系的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一提出了具有可操作性的對策和思路，能夠為滿足“憲法為上、黨章為本”的基本要求提供有力保障。

其二，是黨規(guī)與國法銜接協(xié)調(diào)的重要紐帶。我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了我國社會主義法治體系必須協(xié)調(diào)統(tǒng)一。2018年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018-2022年)》指出，“要堅持黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)”。黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的銜接協(xié)調(diào)是中國特色社會主義法治體系統(tǒng)一性的基本要求和必然結(jié)果，如果二者相互掣肘、彼此矛盾，不僅有損法治的規(guī)范基礎(chǔ)，也必將給我國社會主義法治體系發(fā)展造成巨大破壞。黨規(guī)與國法銜接協(xié)調(diào)需要相應(yīng)的制度予以保證，我國合憲性審查機制中的銜接聯(lián)動機制能夠為黨規(guī)與國法的銜接協(xié)調(diào)提供穩(wěn)定和明確的規(guī)范依據(jù)，因而成為黨規(guī)與國法銜接協(xié)調(diào)的重要紐帶。

其三，是提高國家治理現(xiàn)代化水平的不竭動力。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其中治理體系是對制度提出的要求，治理能力是對制度的執(zhí)行提出的要求。我國合憲性審查機制是關(guān)于憲法監(jiān)督的制度以及如何執(zhí)行和實施該制度的一套系統(tǒng)性機制，為國家治理現(xiàn)代化體提供了動力源泉。構(gòu)建我國合憲性審查機制，把以《憲法》為首的國法體系和以《黨章》為首的黨規(guī)體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，能夠為完善中國特色社會主義法治體系夯實基礎(chǔ)，有助于把中國特色社會主義的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，提高國家治理現(xiàn)代化水平。我國合憲性審查機制由此成為提高國家治理現(xiàn)代化水平的不竭動力。