論后疫情時期城市攤販經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制的優(yōu)化

劉容昊

摘 要：攤販經(jīng)濟(jì)是非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的一個亞種，其一方面能緩解低收入人群生存壓力，方便群眾生活;另一方面也造成市容問題，給城市治理工作帶來挑戰(zhàn)。2019年年末開始流行的新冠肺炎疫情給全球經(jīng)濟(jì)和勞動力市場帶來了沖擊，各地政府為地攤“松綁”，民間重現(xiàn)“地攤熱”，城市對攤販經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制亟待優(yōu)化升級，才能規(guī)避亂象，形成對地攤的長效治理機制。

關(guān)鍵詞：攤販經(jīng)濟(jì);法律規(guī)制;非正規(guī)經(jīng)濟(jì)

中圖分類號：D912.29;F121.23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）03-0061-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.061

1 問題提出

攤販經(jīng)濟(jì)是城市中的一種邊緣經(jīng)濟(jì)形式，屬典型的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)形式的范疇，是國家主流經(jīng)濟(jì)的一種補充。據(jù)估計，中國的城市非正規(guī)就業(yè)者約有1.14億。[1]攤販經(jīng)濟(jì)以其低成本、低技術(shù)、低風(fēng)險的特質(zhì)，幫助部分城市底層低收入人群解決了生計問題。然而，其無序發(fā)展也飽受非議，主要的批評有占用公共空間、影響交通和市容秩序等。更重要的是，改革開放以來，城市亟須發(fā)展經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造和維護(hù)有助于吸引資本的城市形象成為城市制勝的戰(zhàn)略之一，攤販經(jīng)濟(jì)被打上了“臟亂差”的標(biāo)簽，一時成為各地“空間排斥”的對象。[2]流動攤販和城市執(zhí)法人員在城市街頭上演著“貓鼠游戲”，甚至產(chǎn)生暴力沖突而“兩敗俱傷”，這些引起了公眾對既往流動攤販治理策略的質(zhì)疑。實踐證明，政府對于流動攤販的治理需要“再思考”。數(shù)年前，廣州等城市就進(jìn)行了針對攤販的“治理重構(gòu)”，取得了一定的治理效果。

2019年年末開始流行的新冠疫情給全國各個產(chǎn)業(yè)帶來了不小的沖擊，自2020年上半年疫情的影響得到了控制，復(fù)工復(fù)產(chǎn)成為各地主要任務(wù)。施政者開始將目光投向“地攤經(jīng)濟(jì)”，以期“保民生、保就業(yè)”，周轉(zhuǎn)庫存。2020年5月，成都市政府率先出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化錯時延時服務(wù)精準(zhǔn)推動城市管理“五允許一堅持”的通知》，指出“允許設(shè)置臨時占道攤點攤區(qū)”“允許流動商販販賣經(jīng)營”，為攤販經(jīng)濟(jì)松綁。[3]6月，李克強總理在視察時指出“地攤經(jīng)濟(jì)、小店經(jīng)濟(jì)是就業(yè)崗位的重要來源，是人間的煙火。” [4]隨后短時間內(nèi)，各地紛紛響應(yīng)，至少有60地通過設(shè)立疏導(dǎo)區(qū)等方式鼓勵發(fā)展地攤經(jīng)濟(jì)，為攤販經(jīng)濟(jì)更高水平的發(fā)展、更科學(xué)的治理打開了一扇窗戶。

后疫情時期指2019年年底武漢突發(fā)新冠肺炎以來國內(nèi)疫情態(tài)勢得到控制，步入平穩(wěn)的社會發(fā)展時期。[5]疫情帶來種種變局的背景下，“地攤經(jīng)濟(jì)”獲得了熱度，其治理也迎來了新的契機和挑戰(zhàn)，想要與時俱進(jìn)、邁向“善治”，法律規(guī)制必將在其中發(fā)揮舉足輕重的作用。如何繼承既往經(jīng)驗、利用法律手段優(yōu)化城市攤販治理，成為人們理應(yīng)關(guān)注的問題。

2 理論概述：“攤販經(jīng)濟(jì)”與“良法善治”

2.1 攤販經(jīng)濟(jì)的界定

既往研究者針對攤販經(jīng)濟(jì)的歸納有二元論說、合法論說與結(jié)構(gòu)論說，從不同的角度解構(gòu)攤販經(jīng)濟(jì)。文章所指攤販經(jīng)濟(jì)是通過在城市擺賣或者提供服務(wù)獲得收入而形成的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)形式。

2.2 攤販經(jīng)濟(jì)的法治

攤販經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制，是法治理論與原則在攤販經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。所謂“法治”，據(jù)王利明的觀點，即“良法善治”。良法（good law）是法治之前提，善治（good governance）是法治之目標(biāo)、法治即兩者的有機結(jié)合。[6]后疫情時期的攤販治理，良法和善治缺一不可。前者要求人們應(yīng)對攤販問題，不僅要“依法而治”，更要“依良法而治”。出臺一部專門的法規(guī)并不困難，困難的是出臺拿準(zhǔn)攤販治理癥候的“良法”，即因地制宜、對攤販認(rèn)識充分而深刻、尊重攤販作為非正規(guī)部門的特點的法規(guī)。這樣的法規(guī)要求各級部門在立法環(huán)節(jié)精益求精，推敲法規(guī)背后理論預(yù)設(shè)的正確性以及社會環(huán)境下的可行性。立法環(huán)節(jié)還要體現(xiàn)一定的自然法精神，如反映人民利益、公平公正、程序正當(dāng)。

2.3 攤販經(jīng)濟(jì)的善治

善治即good governance，達(dá)成善治是人們對攤販進(jìn)行法律規(guī)制的目的?！吧浦巍?，即良好的治理。王利明認(rèn)為，善治是民主、依法、賢能治理，還應(yīng)是社會共治、禮法合治[6];俞可平認(rèn)為，“善治”指公共利益最大化的治理過程和治理活動。[7]在攤販經(jīng)濟(jì)中引入“善治”理論，有助于扭轉(zhuǎn)人們以往執(zhí)法過程中的慣性思維，將對攤販的治理理念變?yōu)榭茖W(xué)的、系統(tǒng)的、連貫的;同時提高攤販治理的效用，轉(zhuǎn)變之前不科學(xué)的管制方式造成的令人啼笑皆非的治理困局;更重要的是，在疫情后期這一特殊歷史時期，通過法律規(guī)制形成對這一城市痛點問題的長效治理。

3 攤販經(jīng)濟(jì)善治目標(biāo)及對策

3.1 優(yōu)化方向和目標(biāo)

攤販經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制存在以下問題：有關(guān)法規(guī)立法層級低;攤販經(jīng)濟(jì)主體的法律地位模糊;政策缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性;缺少非正式就業(yè)者幫扶法規(guī);疏導(dǎo)區(qū)功能局限;“正規(guī)本位主義”仍在影響治理的思維方式等。以善治為視角，可以明確優(yōu)化后疫情時期攤販經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制的目標(biāo)是達(dá)成符合“善治”的攤販治理。具體表現(xiàn)為：提高攤販經(jīng)濟(jì)的有序性、尊重其作為非正規(guī)經(jīng)濟(jì)形式的特質(zhì)、明確權(quán)責(zé)、完善執(zhí)法機制、形成協(xié)調(diào)的社區(qū)氛圍。

3.2 “善治”視角下的法律規(guī)制對策

善治具有合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效性、參與、穩(wěn)定性、廉潔、公正十要素。[8]攤販經(jīng)濟(jì)在后疫情時期的善治，不僅依靠施政者綜合運用這些要素構(gòu)建治理體系，還依靠攤販自身以及社會的力量。本文提出如下對策。

3.2.1 厘清攤販的法律地位，完善非正規(guī)經(jīng)濟(jì)相關(guān)立法

長期以來，攤販?zhǔn)欠窬哂泻戏ń?jīng)營地位的問題存在爭議。退一步講，就連攤販究竟是何種經(jīng)營主體，學(xué)界也未有共識。部分學(xué)者認(rèn)為攤販?zhǔn)敲穹ㄒ饬x上的自然人，也有學(xué)者則將攤販視為商事主體。事實上，攤販具有經(jīng)營性質(zhì)，因而不是平常意義上的自然人;又不吻合商主體制度的規(guī)定，無法被商法規(guī)制和保護(hù)?？梢哉f在立法上，我國對于流動攤販的認(rèn)識和把握“先天不足”，也間接造成了城市攤販治理政策的不連貫。后疫情時期，攤販經(jīng)濟(jì)的話語被中央重新提及，此時是引導(dǎo)攤販經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的時機，應(yīng)率先厘清攤販在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的主體地位，將攤販經(jīng)濟(jì)治理納入法治的正軌。

此外，與攤販相關(guān)的立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善。其一，應(yīng)制定專門的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)，彌補法律空白。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)形態(tài)擁有巨大體量，與民生息息相關(guān)，理應(yīng)受到立法者的重視，需結(jié)合國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，據(jù)其特性立法。可以是法律，也可以是法律效力高的行政法規(guī);其二，應(yīng)完善規(guī)制攤販經(jīng)濟(jì)的法律體系。當(dāng)前規(guī)制攤販的立法層級較低，多為地方立法。國務(wù)院部門涉及攤販經(jīng)濟(jì)的立法僅《個體工商戶管理條例》《無照經(jīng)營查處取締辦法》等幾部，對其的主體認(rèn)定和登記管理進(jìn)行了間接的不完備的規(guī)定。同時，因涉及攤販的立法權(quán)被下放到地方，多地關(guān)于流動攤販的規(guī)定并不統(tǒng)一甚至相沖突。攤販經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)需要進(jìn)一步統(tǒng)籌，去粗存精，形成科學(xué)的法規(guī)體系。[9]

3.2.2 提高綜合執(zhí)法治理水平

攤販經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展需要城市執(zhí)法部門更精細(xì)化的治理模式。此前，昆明曾采用數(shù)字化的管理方式并取得了初步成效，[10]上海曾嘗試通過行業(yè)準(zhǔn)入制度等新型手段治理。攤販經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制包含立法和執(zhí)法兩個層面，實務(wù)中最有挑戰(zhàn)性和創(chuàng)新空間的便是后者。首先，治理應(yīng)當(dāng)涉及更多的主體，而非過度依賴城市執(zhí)法部門。國家治理能力的現(xiàn)代化需要設(shè)計精妙的法律運作機制，單靠政府職能部門一個主體難以實現(xiàn)最優(yōu)的治理效果。攤販經(jīng)濟(jì)的治理同理，除綜合執(zhí)法人員，公安人員、社區(qū)工作者甚至非政府組織等社會力量都可以參與到社會共治。其次，治理者需提高理論水平，更新對攤販群體的認(rèn)識，理解擺攤現(xiàn)象背后的宏觀社會背景，才能靈活地、有溫度地執(zhí)法，把握“貓鼠游戲”之外的攤販治理新的可能性。最后，還可以結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)，借政策的“東風(fēng)”，創(chuàng)新管理形式，實現(xiàn)治理目標(biāo)。

3.2.3 轉(zhuǎn)變“正規(guī)本位主義”治理思路，尊重非正規(guī)經(jīng)濟(jì)特性

我國城市的攤販治理政策曾隨著社會情勢、城市發(fā)展目標(biāo)的變更而多次變化。雖然如今各地整體上積累了一些經(jīng)驗，甚至創(chuàng)造出一定的成果，可是政策上的“正規(guī)本位主義”理念依舊在于治理實踐中。所謂“正規(guī)本位主義”，即以正規(guī)為參照系去評判和對待非正規(guī)性。[2]這折射了治理者內(nèi)心對非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的一種偏見，即為了所謂更好的治理，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)要在治理過程中逐步向正規(guī)經(jīng)濟(jì)看齊。規(guī)制非正規(guī)經(jīng)濟(jì)少不了正規(guī)化的要素，但是非正規(guī)經(jīng)濟(jì)本身作為一種獨立的經(jīng)濟(jì)形式，有其穩(wěn)定的特性。與前文加強非正規(guī)經(jīng)濟(jì)立法相呼應(yīng)，治理部門不能抱有“一堵了之”的想法，而應(yīng)尊重其自身運行邏輯。

3.2.4 加強攤販法律權(quán)利保護(hù)，加大非正規(guī)就業(yè)者幫扶力度

攤販?zhǔn)芊杀Ｗo(hù)的權(quán)利，學(xué)界主流認(rèn)為主要有人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、勞動權(quán)、經(jīng)營權(quán)、生存權(quán)等，[11]過去幾年，城市執(zhí)法人員侵犯攤販上述權(quán)利的情形時有發(fā)生。攤販作為弱勢群體，維權(quán)意識及尋求救濟(jì)的能力都較弱，也沒有暢通的維權(quán)渠道。后疫情時期對于攤販的治理，不應(yīng)再將商販視為單純的治理客體，而應(yīng)在執(zhí)法過程中注意對其的權(quán)益保護(hù)，并形成操作性強的權(quán)利救濟(jì)渠道。

國際勞工組織相關(guān)報告顯示，即便是在新冠感染率相對可控的國家，疫情仍阻礙了強勁的經(jīng)濟(jì)和勞動力市場的恢復(fù)，全球勞工收入預(yù)估下降了10.7%。[12]后疫情時期，經(jīng)濟(jì)得到恢復(fù)，應(yīng)將短期對非正規(guī)就業(yè)者的補貼和長期對非正規(guī)就業(yè)者幫扶相結(jié)合，出臺政策保障非正規(guī)就業(yè)人員生計，同時鞏固扶貧成果，防止大規(guī)模勞動人口轉(zhuǎn)向非正規(guī)就業(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃耿志，薛德升，張虹鷗.中國城市非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展特征與城市化效應(yīng)[J].地理研究，2016，35（3）：442-454.

[2]黃耿志.城市攤販的社會經(jīng)濟(jì)根源與空間政治[M].北京：商務(wù)印書館， 2015.

[3]成都政府網(wǎng).成都市政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化錯時延時服務(wù)精準(zhǔn)推動城市管理五允許一堅持的通知[EB/OL].[2020-05-31].http：//www.chengdu.gov.cn/.

[4]中國政府網(wǎng).李克強稱贊地攤經(jīng)濟(jì)、小店經(jīng)濟(jì)：是人間的煙火 [EB/OL].[2020-06-01].http：//www.gov.cn/.

[5]張冰青，賈志敏.后疫情時代地攤經(jīng)濟(jì)的法律問題研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2021（2）：12-14.

[6]王利明.法治：良法與善治[J]. 中國人民大學(xué)學(xué)報， 2015， 29（2）：114-121.

[7]俞可平.法治與善治[J]. 西南政法大學(xué)學(xué)報，2016， 18（1）：6-8.

[8]俞可平.增量政治改革與社會主義政治文明建設(shè)[J].公共管理學(xué)報，2004（1）：8-14，93.

[9]黃輝明， 陳明. 地攤管理法治化之進(jìn)路[J].行政與法， 2020（9）.

[10]鄭緒萬. 昆明市流動攤販數(shù)字化管理研究[D].昆明：昆明理工大學(xué)，2019.

[11]蔣竇竇. 論城市流動經(jīng)營者的憲法權(quán)利[D].北京：清華大學(xué)，2015.

[12] International Labour Organization.ILO Monitor，COVID-19 and the world of work. 6th edition[R/OL].[2020-09-23].http：//www.ilo.org/global/topics/coronavirus/impacts-and-responses/WCMS_755910/lang--zh/index.htm.

3237501908207