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      政策工具視角下農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策量化分析

      2022-03-21 12:13:58黃恒濤黃建新
      關(guān)鍵詞:農(nóng)民工工具維度

      黃恒濤 黃建新

      福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院 福建福州 350002

      黨的十九大報(bào)告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在人,但在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下,鄉(xiāng)村人才外流、農(nóng)村空心化問(wèn)題嚴(yán)重,鄉(xiāng)村失去了往日的煙火氣息。而隨著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善和三農(nóng)政策扶持力度的加強(qiáng),中國(guó)又出現(xiàn)了進(jìn)城務(wù)工與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)雙向流動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)象,“務(wù)工潮”后興起了“返鄉(xiāng)潮”“創(chuàng)業(yè)潮”。外出的務(wù)工經(jīng)歷于農(nóng)民工而言是一筆寶貴的財(cái)富,務(wù)工期間創(chuàng)業(yè)資本和創(chuàng)業(yè)資源的積累讓農(nóng)民工在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)資金、創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和技能等方面都更具優(yōu)勢(shì)[1],這些特有優(yōu)勢(shì)在提升創(chuàng)業(yè)績(jī)效方面發(fā)揮著巨大作用。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)給農(nóng)村帶來(lái)了生機(jī)與活力,研究表明,農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系構(gòu)建、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要主體[2],尤其在農(nóng)村減貧方面更是立下不少功勞。但吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)需要國(guó)家政策激勵(lì),回得來(lái)還能干得好同樣也需要政策支持,只有政府提供有效的政策供給,才能吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),帶動(dòng)農(nóng)民增收[3]。為了給返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)設(shè)一個(gè)良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境和氛圍,國(guó)務(wù)院和中央各部委陸續(xù)出臺(tái)了促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策,政策主題豐富多樣,逐步構(gòu)建起農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策體系。

      由于我國(guó)城鄉(xiāng)分化較為明顯,農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)可以說(shuō)是發(fā)展中國(guó)家特別是中國(guó)的一種獨(dú)特現(xiàn)象。國(guó)外并沒(méi)有返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)這一概念,研究領(lǐng)域多集中于農(nóng)村創(chuàng)業(yè),農(nóng)村創(chuàng)業(yè)又以農(nóng)村創(chuàng)業(yè)影響因素層面的研究居多。不同的創(chuàng)業(yè)情境和創(chuàng)業(yè)環(huán)境會(huì)對(duì)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生不同的影響,Steffen Korsgaard[4]等學(xué)者通過(guò)對(duì)資源匱乏的農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展研究,發(fā)現(xiàn)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者會(huì)盡可能挖掘地區(qū)潛力,并在必要時(shí)利用相關(guān)的非本地資源為自己創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì),通過(guò)地方性嵌入和非地方戰(zhàn)略網(wǎng)絡(luò)的相互補(bǔ)充提升創(chuàng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。Sabine Müller[5]等學(xué)者也證實(shí)了地區(qū)資源稟賦的差異性對(duì)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生的巨大影響。另外,農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者個(gè)人的受教育水平、社會(huì)資本、創(chuàng)業(yè)技能以及政府所出臺(tái)的創(chuàng)業(yè)政策等因素都會(huì)影響創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)以及創(chuàng)業(yè)績(jī)效[6]。國(guó)內(nèi)對(duì)于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的研究頗為豐富,與國(guó)外研究的相似之處在于,國(guó)內(nèi)在研究農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿、行為、績(jī)效以及創(chuàng)業(yè)企業(yè)成長(zhǎng)的影響因素方面也占據(jù)了很大比重??傮w而言,農(nóng)民工個(gè)體特征、家庭特征與創(chuàng)業(yè)地環(huán)境等因素[7]均會(huì)在不同程度上對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿和創(chuàng)業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生影響,但融資渠道不暢、產(chǎn)業(yè)配套不完整、人力資本匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、政策環(huán)境差、創(chuàng)業(yè)素養(yǎng)不足[8]等多重風(fēng)險(xiǎn)阻礙了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),需要多管齊下破解創(chuàng)業(yè)困境,從而提升農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)績(jī)效。創(chuàng)業(yè)政策是影響農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿以及創(chuàng)業(yè)績(jī)效提升的重要因素,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策是否能夠真正服務(wù)目標(biāo)群體,達(dá)成政策目標(biāo),是衡量政策有效性的關(guān)鍵。關(guān)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本分析的成果在2015年的政府工作報(bào)告中提出“大眾創(chuàng)業(yè),萬(wàn)眾創(chuàng)新”后呈井噴式增長(zhǎng)。從創(chuàng)業(yè)政策目標(biāo)群體看,主要包括大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)[9]、海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)[10]、科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)[11]及其他主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等,這些針對(duì)不同目標(biāo)群體的創(chuàng)業(yè)政策不斷融入我國(guó)“大眾創(chuàng)業(yè),萬(wàn)眾創(chuàng)新”的政策體系中。從政策文本的研究方法看,主要包括政策計(jì)量分析、內(nèi)容分析法、效詞分析法等[12]。政策文本分析方法已經(jīng)廣泛應(yīng)用于公共管理及相關(guān)領(lǐng)域,研究?jī)?nèi)容進(jìn)一步深化,從簡(jiǎn)單的描述性分析轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚬苑治觯瑥慕Y(jié)構(gòu)化特征分析轉(zhuǎn)變?yōu)榉墙Y(jié)構(gòu)化特征分析[13]。遺憾的是,雖然學(xué)者已經(jīng)對(duì)創(chuàng)業(yè)政策文本開(kāi)展了廣泛研究,但研究的政策目標(biāo)群體卻鮮少涉及返鄉(xiāng)農(nóng)民工,目前僅有陳文等[14]對(duì)2006—2018年國(guó)務(wù)院及各部委發(fā)布的與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關(guān)政策的演進(jìn)特征進(jìn)行分析,并將返鄉(xiāng)農(nóng)民工政策發(fā)展劃分為持續(xù)探索期、系統(tǒng)集成期、間斷調(diào)試期和深度融合期4個(gè)階段。

      綜上,國(guó)內(nèi)外關(guān)于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或者農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的研究成果較為豐富,但目前的研究仍然缺乏對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本的針對(duì)性研究,角度較為單一,無(wú)法從更深層次揭示現(xiàn)今農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系規(guī)律及其存在的問(wèn)題。本文從政策工具視角對(duì)國(guó)務(wù)院及各部委在2006—2021年發(fā)布的與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關(guān)度較高的政策文本進(jìn)行分析,建立三維分析框架,從中找出現(xiàn)今政策的不足之處,從而為優(yōu)化農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策提供有效建議。

      一、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策分析框架

      政策工具(也稱(chēng)政府工具)是當(dāng)代公共管理的一個(gè)重要理論與實(shí)踐領(lǐng)域,它關(guān)注工具的特性、分類(lèi)、選擇和應(yīng)用及其績(jī)效等方面的問(wèn)題[15]。政策工具的選擇對(duì)政府而言至關(guān)重要,政策工具的正確選擇是順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本保證,亦可增加政策制定的科學(xué)性,改善政策執(zhí)行過(guò)程與效果[16]?;谝陨险J(rèn)識(shí),本文從基本政策工具、創(chuàng)業(yè)過(guò)程和政策力度三個(gè)維度開(kāi)展農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策分析,構(gòu)建農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的分析框架,探討創(chuàng)業(yè)政策存在的問(wèn)題和不足。

      (一)X維度:基本政策工具維度

      基于Rothwell和Zegveld政策工具的研究,本文將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型政策工具三大類(lèi)[17],作為政策分析的X維度。供給型政策工具提供政策推力,需求型政策工具提供政策拉力,環(huán)境型政策工具則對(duì)政策目標(biāo)群體產(chǎn)生間接影響。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策工具的作用機(jī)制如圖1所示。

      圖 1 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策工具作用機(jī)制

      供給型政策工具是指政府通過(guò)為政策目標(biāo)群體提供創(chuàng)業(yè)所需的人才、信息、資金等要素直接推動(dòng)目標(biāo)群體創(chuàng)業(yè)。按照創(chuàng)業(yè)所需要素和資源進(jìn)行劃分,供給型政策工具可進(jìn)一步細(xì)分為創(chuàng)業(yè)資金投入、創(chuàng)業(yè)人才培育、創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)業(yè)信息支持以及創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)。

      需求型政策工具是指政府為應(yīng)對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)外部環(huán)境的不穩(wěn)定性,減少返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)阻力,通過(guò)貿(mào)易管制和政府采購(gòu)等措施降低返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)難度,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)注入活力。需求型政策工具可劃分為政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)壁壘、服務(wù)外包和對(duì)外開(kāi)放。

      環(huán)境型政策工具表現(xiàn)為政府通過(guò)影響農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的外在環(huán)境因素如法律法規(guī)、創(chuàng)業(yè)氛圍等來(lái)間接促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供良好的氛圍環(huán)境。環(huán)境型政策工具可劃分為法律法規(guī)、稅收優(yōu)惠、金融政策、策略性措施、營(yíng)造創(chuàng)業(yè)氛圍幾方面。

      (二)Y維度:創(chuàng)業(yè)過(guò)程維度

      農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)在不同的創(chuàng)業(yè)階段需求有所差異,因此制定創(chuàng)業(yè)政策也需要滿(mǎn)足農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)各階段的需求,讓政策更具有針對(duì)性。企業(yè)發(fā)展具有一定的生命周期。企業(yè)生命周期理論形成于1989年美國(guó)學(xué)者Ichak Adizes出版的《企業(yè)生命周期》[18]一書(shū),他認(rèn)為企業(yè)發(fā)展也遵循從出生、發(fā)展到滅亡的生長(zhǎng)過(guò)程,并把企業(yè)發(fā)展劃分為十個(gè)階段,揭示了企業(yè)發(fā)展的周期性規(guī)律。國(guó)內(nèi)學(xué)者陳佳貴[19]較早對(duì)企業(yè)生命周期開(kāi)展研究,提出企業(yè)發(fā)展的六階段發(fā)展模型,李業(yè)[20]則在此基礎(chǔ)上將企業(yè)生命周期進(jìn)一步劃分為孕育期、出生期、成長(zhǎng)期、成熟期和衰退期,企業(yè)發(fā)展的不同階段呈現(xiàn)不同特征,需要根據(jù)企業(yè)發(fā)展的階段性需求提供有效政策和解決方案。本文借鑒企業(yè)生命周期理論,將農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過(guò)程劃分為創(chuàng)業(yè)種子期、創(chuàng)業(yè)起步期和創(chuàng)業(yè)發(fā)展期三個(gè)階段,作為政策分析的Y維度。同時(shí),創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的不同階段需求不同,本文則借鑒張鋼[21]等學(xué)者對(duì)不同生命周期階段創(chuàng)業(yè)政策關(guān)鍵要素的研究界定不同創(chuàng)業(yè)活動(dòng)階段的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策傾向。創(chuàng)業(yè)過(guò)程的階段特征與政策關(guān)鍵要素如表1所示。

      表 1 創(chuàng)業(yè)過(guò)程階段特征與政策關(guān)鍵要素

      創(chuàng)業(yè)種子期主要包括創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)的識(shí)別和評(píng)估,農(nóng)民工需要通過(guò)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)豐富創(chuàng)業(yè)技能和知識(shí)以提高自身人力資本。因此,這一階段政府的創(chuàng)業(yè)政策傾向于營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)氛圍吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)提高創(chuàng)業(yè)者個(gè)人素質(zhì)和水平,并提供創(chuàng)業(yè)的財(cái)政和稅收等優(yōu)惠政策支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),這些政策都是創(chuàng)業(yè)種子期激勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、激發(fā)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)所推行的。

      創(chuàng)業(yè)起步期是創(chuàng)業(yè)的早期階段,這一階段創(chuàng)業(yè)者需要進(jìn)入創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)創(chuàng)辦企業(yè),因此涉及到行政審批等業(yè)務(wù)活動(dòng),另外,創(chuàng)業(yè)起步期需要大量創(chuàng)業(yè)資金,創(chuàng)業(yè)負(fù)擔(dān)較大。因此,為了讓返鄉(xiāng)農(nóng)民工在創(chuàng)業(yè)中爭(zhēng)取主動(dòng),政府會(huì)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻,讓更多返鄉(xiāng)農(nóng)民工進(jìn)入創(chuàng)業(yè)市場(chǎng),同時(shí)加強(qiáng)資金支持以及降低創(chuàng)業(yè)企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān),讓返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工成功渡過(guò)起步期的艱難困境,增加創(chuàng)業(yè)成功的幾率,為創(chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)績(jī)效做鋪墊。

      在經(jīng)歷了創(chuàng)業(yè)起步期之后,創(chuàng)業(yè)者在市場(chǎng)中逐步站穩(wěn)腳跟,逐步開(kāi)拓市場(chǎng),因此對(duì)市場(chǎng)環(huán)境提出了更高要求。這一階段在保障創(chuàng)業(yè)資金充裕的情況下政府仍需要加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的供給,并不斷完善市場(chǎng)規(guī)則,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工創(chuàng)設(shè)一個(gè)公平良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,政策輸出在很大程度上決定著創(chuàng)業(yè)者能否在創(chuàng)業(yè)道路上長(zhǎng)期生存。

      (三)Z維度:政策力度維度

      農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的推行力度會(huì)影響政策執(zhí)行效果,因此還需要考慮政策力度對(duì)政策的影響,即政策分析的Z維度。政策力度受政策發(fā)文機(jī)構(gòu)和發(fā)文種類(lèi)的影響,同時(shí),部門(mén)單獨(dú)發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文也會(huì)影響政策力度。一般而言,領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別越高,政策力度越大;部門(mén)聯(lián)合發(fā)文比單個(gè)部門(mén)發(fā)文影響力大。本文借鑒彭紀(jì)生[22]等學(xué)者對(duì)政策效力層次的量化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策力度進(jìn)行量化,再結(jié)合本文政策文本實(shí)際情況,量化標(biāo)準(zhǔn)如表2所示。

      表 2 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策量化標(biāo)準(zhǔn)

      (四)三維分析框架構(gòu)建

      基于X維度的基本政策工具、Y維度的創(chuàng)業(yè)過(guò)程和Z維度的政策力度三個(gè)維度,本文構(gòu)建農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的三維分析框架,框架如圖2所示。

      圖 2 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策三維分析框架

      二、政策文本選擇和編碼

      (一)政策文本選擇

      農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)現(xiàn)象在20世紀(jì)90年代就已出現(xiàn),但返鄉(xiāng)規(guī)模較小,因此國(guó)家并未從中央層面出臺(tái)支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策措施,而較早的支持政策出現(xiàn)在2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》中,文件對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意義給予了充分肯定。因此本文選取2006—2021年中央層面出臺(tái)的與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策相關(guān)的政策文本作為樣本進(jìn)行研究,政策文本選擇遵循三個(gè)原則:第一,公開(kāi)性,即政策文本已經(jīng)對(duì)外公布可供查詢(xún)閱讀;第二,權(quán)威性,即政策文本由國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院辦公廳及中央各部委發(fā)布,具有政策強(qiáng)制力;第三,相關(guān)性,政策文本需對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生直接或間接影響,相關(guān)政策包括農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、“眾創(chuàng)”政策等。

      本研究以國(guó)務(wù)院、人力資源社會(huì)保障部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等官方網(wǎng)站公布的政策文本作為研究對(duì)象,運(yùn)用“農(nóng)民工”“農(nóng)民”“返鄉(xiāng)”“創(chuàng)業(yè)”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索,經(jīng)過(guò)篩選最后得到包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見(jiàn)》等在內(nèi)的29份與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關(guān)的所有政策文本,按照出臺(tái)年份的先后順序依次進(jìn)行編號(hào),農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本如表3所示。

      表 3 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本

      續(xù)表 3

      (二)政策文本內(nèi)容編碼

      由于政策文本內(nèi)容豐富,因此本文采用“政策文本編號(hào)—政策文本內(nèi)容分析單元序號(hào)”對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼,篩選政策文本中與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有直接或者間接相關(guān)的政策條文編碼,最終形成農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策工具的編碼表格。本文以《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會(huì)保障等部門(mén)關(guān)于促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》為例,政策編碼表格如表4所示。

      表 4 政策編碼表(例)

      續(xù)表 4

      三、基于三維分析框架的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本分析

      (一)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的X維度分析

      結(jié)合前文的政策編碼方法以及政策工具分類(lèi)辦法,政策工具分布整理如表5所示。

      表 5 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策工具分布表

      1. 供給型和環(huán)境型政策工具使用過(guò)溢

      在政策工具使用上,供給型政策工具和環(huán)境型政策工具使用分別占比53.3%和42.7%,是中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策領(lǐng)域使用的主要政策工具。其中,供給型政策工具中使用較多的是人才培育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù),分別占供給型政策工具總數(shù)的24.7%、24.0%和33.9%。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),人才是關(guān)鍵,也是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。中央出臺(tái)政策加大返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工培訓(xùn)力度,有利于提升農(nóng)民工綜合素質(zhì)和創(chuàng)業(yè)技能。同時(shí),創(chuàng)業(yè)過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)供給也會(huì)對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生重大影響,這些公共物品和服務(wù)的有效供給都是創(chuàng)業(yè)過(guò)程中不可缺少的要素。在環(huán)境型政策工具中,使用較多的是金融政策和策略性措施,分別占環(huán)境型政策工具的29.9%和27.8%,這說(shuō)明政府比較重視農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)融資,并對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提出諸多策略性措施,破除農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)路上的障礙。

      但不難發(fā)現(xiàn),供給型和環(huán)境型政策工具使用占比過(guò)大,且政策工具類(lèi)型分布不均。供給型政策工具中公共服務(wù)使用比例大,而對(duì)于創(chuàng)業(yè)信息支持政策工具的使用卻極為缺乏。創(chuàng)業(yè)本身就是一場(chǎng)信息戰(zhàn),誰(shuí)能掌握市場(chǎng)和技術(shù)信息,誰(shuí)就能在創(chuàng)業(yè)中贏得主動(dòng)。特別是對(duì)于農(nóng)民工群體,回到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)急需獲取市場(chǎng)數(shù)據(jù)、資料和必要的技術(shù)以準(zhǔn)確定位方向和采取行動(dòng),缺乏了政府的信息支持對(duì)于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工而言可能會(huì)失去創(chuàng)業(yè)的方向和動(dòng)力。另外,吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)還需要營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境,加大宣傳力度,發(fā)揮創(chuàng)業(yè)榜樣的示范作用,同時(shí)為初創(chuàng)的小微企業(yè)提供更多減稅降費(fèi)措施,減輕農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)負(fù)擔(dān)。

      2. 需求型政策工具缺失嚴(yán)重

      從表5中可以看出需求型政策工具缺失問(wèn)題較為突出,使用比重僅占所有政策工具的4.0%,其中經(jīng)營(yíng)壁壘占55.6%,政府采購(gòu)和對(duì)外開(kāi)放各占22.2%,政策中沒(méi)有出現(xiàn)服務(wù)外包的政策工具。需求型政策能通過(guò)政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)壁壘和服務(wù)外包等手段減少市場(chǎng)的不穩(wěn)定性[23]。政府采購(gòu)和服務(wù)外包是政府對(duì)創(chuàng)業(yè)者的一種特殊激勵(lì)和支持政策,政府通過(guò)采購(gòu)和服務(wù)外包的方式與創(chuàng)業(yè)者進(jìn)行合作,逐步讓創(chuàng)業(yè)者開(kāi)拓市場(chǎng)。對(duì)于初創(chuàng)企業(yè)來(lái)說(shuō),政府采購(gòu)和服務(wù)外包有利于小微企業(yè)積累資本發(fā)展壯大,這兩項(xiàng)政策工具都不容忽視。此外,在全球化浪潮下,政府也需要加強(qiáng)國(guó)際合作,鼓勵(lì)小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者承接國(guó)際業(yè)務(wù),拓寬創(chuàng)業(yè)渠道和創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)。最后,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工起點(diǎn)較低,在創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)中處于相對(duì)劣勢(shì)地位,需要政府降低創(chuàng)業(yè)門(mén)檻,但顯然這類(lèi)政策在農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中依舊匱乏。

      (二)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的Y維度分析

      由于某些政策同時(shí)適用于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的幾個(gè)階段,因此同一政策可能會(huì)出現(xiàn)在不同階段,本文運(yùn)用數(shù)字代表不同的創(chuàng)業(yè)階段?!?”代表創(chuàng)業(yè)種子期,“2”代表創(chuàng)業(yè)起步期,“3”代表創(chuàng)業(yè)發(fā)展期,數(shù)字組合則代表政策適用于不同階段,如“1+2”表示政策適用于創(chuàng)業(yè)種子期和起步期。Y維度所使用的政策工具如表6所示。

      表 6 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策Y維度政策工具分布表

      續(xù)表 6

      首先,農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中各階段政策工具使用比例失衡,難以滿(mǎn)足不同階段返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求。從創(chuàng)業(yè)過(guò)程各階段政策工具使用占比來(lái)看:針對(duì)創(chuàng)業(yè)種子期以及同時(shí)覆蓋三個(gè)階段的政策占比最高,分別占33.9%和30.4%;單獨(dú)針對(duì)創(chuàng)業(yè)發(fā)展期的政策最少,僅占2.2%;單獨(dú)針對(duì)創(chuàng)業(yè)起步期和適用于起步期和發(fā)展期的政策次之,分別占比9.3%和15.4%。這表明農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中對(duì)創(chuàng)業(yè)種子期以及創(chuàng)業(yè)全過(guò)程的政策服務(wù)重視度較高,而單獨(dú)針對(duì)創(chuàng)業(yè)起步期和發(fā)展期的政策較為稀缺。創(chuàng)業(yè)的起步期和發(fā)展期是創(chuàng)業(yè)者從初步踏入創(chuàng)業(yè)道路到逐步發(fā)展成熟的過(guò)程,這兩個(gè)階段需要充足的資金、健全的基礎(chǔ)設(shè)施和完善的公共服務(wù)等,雖然有的政策覆蓋了創(chuàng)業(yè)的三個(gè)階段,但針對(duì)性不強(qiáng),力度較小,需要針對(duì)創(chuàng)業(yè)各階段制定有效政策,發(fā)揮政策的推動(dòng)作用。

      其次,從政策工具在創(chuàng)業(yè)各階段占比來(lái)看,在創(chuàng)業(yè)種子期,政府注重營(yíng)造創(chuàng)業(yè)氛圍吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),并且提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)人才,有利于為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展提供源源不斷的人才支撐。在創(chuàng)業(yè)起步期,政府傾向于使用稅收優(yōu)惠政策為創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工減輕稅負(fù),創(chuàng)業(yè)的前兩個(gè)階段政府則通過(guò)提供創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)和金融服務(wù)幫助農(nóng)民工更好地進(jìn)入創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)和進(jìn)行創(chuàng)業(yè)融資。在創(chuàng)業(yè)發(fā)展期,政策工具使用較少且皆為環(huán)境型政策工具,政府還需要加強(qiáng)這一階段的政策支持。而在創(chuàng)業(yè)的起步期與發(fā)展期,政府也是傾向于使用法律法規(guī)和金融政策等環(huán)境型政策工具規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及提供融資渠道。最后,政府在返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的整個(gè)過(guò)程中提供了許多創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)方面的政策支持,也提出了許多策略性措施保障政策目標(biāo)的實(shí)施。

      (三)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的Z維度分析

      根據(jù)表7和圖3可知,中央層面農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策力度從縱向上看波動(dòng)較大,其中在2006—2014年出臺(tái)的政策數(shù)量較少,政策力度較小,農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)還未引起足夠的重視。轉(zhuǎn)折點(diǎn)發(fā)生在2015年,隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略的提出,涉及農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策達(dá)到了發(fā)布的高峰,中央層面共發(fā)布了9項(xiàng)與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關(guān)的扶持政策,政策力度大,其中國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了5項(xiàng)相關(guān)的政策意見(jiàn)。2016—2021年,農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策發(fā)文數(shù)量有所回落,政策力度雖沒(méi)有2015年大,但較為平穩(wěn)。其中2020年發(fā)布政策5項(xiàng),這與2020年突發(fā)的新冠肺炎疫情密切相關(guān),受疫情影響,農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工受阻,中央鼓勵(lì)農(nóng)民工就地就近創(chuàng)業(yè)就業(yè),既可以緩解城市就業(yè)壓力,也有利于引導(dǎo)農(nóng)民工留在家鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)。

      圖 3 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策力度得分時(shí)間分布

      表 7 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策力度得分統(tǒng)計(jì)表

      總體而言,中央層面支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策力度波動(dòng)起伏較大,沒(méi)有持續(xù)發(fā)力出臺(tái)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關(guān)政策,政策供給穩(wěn)定性有待提高。但相對(duì)而言政府對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重視程度有所提高,這可能與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施后對(duì)農(nóng)村的關(guān)注度提高有關(guān)聯(lián),也能看出政府對(duì)推動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺和人民生活富裕的決心和毅力。

      四、研究結(jié)論與政策建議

      (一)研究結(jié)論

      本文基于政策工具視角構(gòu)建了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的基本政策工具、創(chuàng)業(yè)過(guò)程與政策力度三維分析框架,研究顯示我國(guó)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的三個(gè)維度層面在不同程度上都存在一定的問(wèn)題,可以得出以下結(jié)論:第一,在政策工具維度層面,供給型和環(huán)境型政策工具使用過(guò)溢而需求型政策工具缺失嚴(yán)重,政策工具組合仍需進(jìn)一步優(yōu)化;第二,在創(chuàng)業(yè)過(guò)程維度層面,農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中各階段政策工具使用比例失衡,無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求;第三,在政策力度維度層面,雖然返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策力度從縱向上看有所加強(qiáng),但政策力度波動(dòng)起伏大,缺乏穩(wěn)定性。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系仍需進(jìn)一步完善,進(jìn)而更好地服務(wù)于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工群體。

      (二)政策建議

      1. 綜合運(yùn)用多種政策工具,最大化發(fā)揮返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策效應(yīng)

      農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)與鄉(xiāng)村振興兩者之間能夠相互促進(jìn)、共同發(fā)展[24],鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與環(huán)境支撐,農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶回的人才、資金、信息和技術(shù)等關(guān)鍵要素又為鄉(xiāng)村振興添磚加瓦,是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。充分發(fā)揮農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)效能必須依靠政策推動(dòng),返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策效應(yīng)發(fā)揮則需要對(duì)政策工具進(jìn)一步優(yōu)化組合。目前我國(guó)出臺(tái)的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中,政策工具的使用仍然處于一種使用過(guò)溢和明顯缺失并存的狀態(tài)。幾乎所有的政策都使用了供給型和環(huán)境型政策工具,但與此同時(shí),需求型政策工具卻鮮有涉及,因此需要進(jìn)一步優(yōu)化政策工具組合,最大程度發(fā)揮政策對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的促進(jìn)作用。在政策制定上應(yīng)適當(dāng)增加需求型政策工具如服務(wù)外包、政府采購(gòu)和對(duì)外開(kāi)放等政策工具類(lèi)型的使用頻次,給予初創(chuàng)的小微企業(yè)更多發(fā)展機(jī)會(huì),讓返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工參與到政府外包的公共服務(wù)供給和公共物品采購(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中,還可以鼓勵(lì)有一定資本和技術(shù)的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工參與國(guó)際合作,開(kāi)拓海外市場(chǎng),讓農(nóng)村的特色工藝品等產(chǎn)品走出國(guó)門(mén)。另外,還需要加強(qiáng)環(huán)境型政策工具中信息支持等政策工具的使用,建立創(chuàng)業(yè)信息服務(wù)平臺(tái),為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工提供覆蓋面廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的創(chuàng)業(yè)信息服務(wù)。

      2. 提高政策制定的針對(duì)性,滿(mǎn)足不同階段返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求

      創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)的不同階段需求不同,針對(duì)性的政策更容易發(fā)揮政策的引導(dǎo)和支持作用。目前針對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策中創(chuàng)業(yè)起步期和發(fā)展期的針對(duì)性政策較少,且政策工具較為單一,以環(huán)境型政策工具為主。在創(chuàng)業(yè)起步期,政府的信息支持和激勵(lì)引導(dǎo)非常重要,需要針對(duì)這一階段出臺(tái)與之相對(duì)應(yīng)的創(chuàng)業(yè)信息支持政策和稅收減免等有利于初創(chuàng)的小微企業(yè)站穩(wěn)腳跟的創(chuàng)業(yè)政策。在創(chuàng)業(yè)發(fā)展期對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等保障性的設(shè)施服務(wù)需求量大,政府要制定政策搭建好返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的公共平臺(tái)、技術(shù)平臺(tái)和區(qū)域平臺(tái),逐步完善農(nóng)村地區(qū)交通、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施。另外,不同行業(yè)的創(chuàng)業(yè)需求也有所差異,因此各部委可以根據(jù)所管轄的行業(yè)或領(lǐng)域制定農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策,如制定農(nóng)村電子商務(wù)創(chuàng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)創(chuàng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)扶持政策。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)可以帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合,改變農(nóng)村傳統(tǒng)單一固定的發(fā)展模式,因此,政府推動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是一個(gè)系統(tǒng)性工程,必須注重返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的階段性與行業(yè)的異質(zhì)性特征,根據(jù)不同的創(chuàng)業(yè)階段和不同的創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域制定針對(duì)性創(chuàng)業(yè)政策,政策資源向返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜,政策落實(shí)就更有保障。

      3. 加大創(chuàng)業(yè)扶持力度,保障返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策供給穩(wěn)定性

      穩(wěn)定的政策供給是農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的一大保障,我國(guó)在農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)上已經(jīng)出臺(tái)了許多相關(guān)的支持政策,但政策力度存在很大的波動(dòng),政策出臺(tái)呈現(xiàn)出明顯的階段性特征,尤其是2015年前后出現(xiàn)大起大落的現(xiàn)象,在此之后政策出臺(tái)數(shù)量迅速下滑,政策數(shù)量的減少可能會(huì)導(dǎo)致政策內(nèi)容老舊,無(wú)法適應(yīng)新環(huán)境[25]。因此,在接下來(lái)的政策制定中,需要在前期政策的基礎(chǔ)上結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和“十四五”規(guī)劃綱要以及2035遠(yuǎn)景目標(biāo)的相關(guān)內(nèi)容,進(jìn)一步完善農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì),時(shí)刻關(guān)注返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需求,建立動(dòng)態(tài)的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策支持體系,提供制度支持和政策保障,在支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)上要持續(xù)發(fā)力,保障穩(wěn)定的政策供給。同時(shí),加強(qiáng)各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作,形成系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的政策,適當(dāng)提高政策頒布力度,從更高層次上推動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的制定和施行。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工有其獨(dú)特性,是我國(guó)在全面推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化背景下的一個(gè)特殊群體。必須充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用,不斷優(yōu)化農(nóng)村創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,給他們提供足夠的創(chuàng)業(yè)支持,將農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系更好融入我國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供源源不斷的動(dòng)力支撐。

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