李俊高

2021年中央“一號文件”明確提出，構(gòu)建新發(fā)展格局，潛力后勁在“三農(nóng)”，迫切需要擴(kuò)大農(nóng)村需求，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)(1)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》(2021年1月4日)，《人民日報》2021年2月22日，第1版。。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間割裂、要素“鄉(xiāng)-城”單向流動、城鄉(xiāng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施不均等、城鄉(xiāng)發(fā)展差距大等城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題依然突出，成為我國國內(nèi)大循環(huán)中最大的短板之一。一方面，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡對國內(nèi)大循環(huán)的運行和國內(nèi)國際雙循環(huán)的互動產(chǎn)生了制約作用。只有加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，使城鄉(xiāng)關(guān)系從割裂逐漸走向融合，使工農(nóng)關(guān)系從失衡走向相對均衡，才能進(jìn)一步促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)。另一方面，我國農(nóng)村居民是最具消費潛力的群體，挖掘農(nóng)村消費潛力，有助于加強(qiáng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)與消費的有效銜接，有助于國內(nèi)大循環(huán)。由此可見，我國具有通過重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、推動城鄉(xiāng)均衡發(fā)展來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長動能轉(zhuǎn)換的巨大空間(2)陳文勝、李珺《全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的鄉(xiāng)村教育研究》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第5期，第77頁。，并能為“雙循環(huán)”新發(fā)展格局提供重要支撐。

一 文獻(xiàn)回顧與問題提出

近年來，關(guān)于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的研究主要從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的內(nèi)涵、障礙及其實現(xiàn)路徑等方面展開。關(guān)于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展內(nèi)涵的研究，學(xué)界形成了“前提說”和“目標(biāo)說”。“前提說”將城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展視為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個前提，即城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等各子系統(tǒng)之間作用互動、能量互補(bǔ)，且一方發(fā)展不以犧牲另外一方發(fā)展能力為代價(3)薛向嶺《農(nóng)業(yè)專業(yè)化對實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的有效性研究》，重慶大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文，第14頁。?！澳繕?biāo)說”將城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展視為新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興的核心目標(biāo)，包括城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間、城鄉(xiāng)人口分布、城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)服務(wù)的均衡等(4)王俊霞、高菲、祝丹楓《城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展與基本公共服務(wù)均等化——基于耦合與協(xié)調(diào)模型的分析》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2015年第7期，第37頁。。學(xué)界對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展障礙的研究可歸納為“二元結(jié)構(gòu)說”、“市場失靈說”和“制度障礙說”?！岸Y(jié)構(gòu)說”認(rèn)為，長期存在的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)破壞了城鄉(xiāng)要素平等交換的基礎(chǔ)，致使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展受阻(5)劉衛(wèi)紅《城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙及實現(xiàn)路徑》，《中國集體經(jīng)濟(jì)》2015年第22期，第2頁。?！笆袌鍪ъ`說”認(rèn)為，受市場壟斷、交易成本高、信息不對稱等因素影響，農(nóng)村土地、資金、勞動力等生產(chǎn)要素單一向城市轉(zhuǎn)移，造成城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展(6)謝方、徐志文《“城鄉(xiāng)界面”視角下城鄉(xiāng)要素雙向合理流動機(jī)制研究》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)(漢文版)》2018年第3期，第94頁。?！爸贫日系K說”認(rèn)為，城市戶籍門檻、城市偏向政策、資本下鄉(xiāng)準(zhǔn)入門檻等一系列制度性障礙導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等(7)郭素芳《城鄉(xiāng)要素雙向流動框架下鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯與保障機(jī)制》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2018年第3期，第37頁。。關(guān)于實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展路徑的研究，學(xué)界主張從加強(qiáng)制度供給、推進(jìn)市場化改革、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面進(jìn)行。一是通過一系列制度性設(shè)計，打通市民入鄉(xiāng)通道，搭建要素流動平臺，制定資本下鄉(xiāng)的管理規(guī)則，使得城鄉(xiāng)要素充分流動循環(huán)(8)李愛民《我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程、問題與路徑》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2019年第2期，第37頁。；二是進(jìn)一步推動要素市場化改革，努力使勞動力、土地、資金等要素市場發(fā)展成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的中間環(huán)節(jié)(9)耿慧志、劉子健、張?zhí)煊畹取峨p循環(huán)體系下土地要素市場化改革對城鄉(xiāng)發(fā)展的影響》，《城市學(xué)刊》2020年第6期，第45頁。；三是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村社會服務(wù)體系，增強(qiáng)農(nóng)村吸納生產(chǎn)要素的能力，讓城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素共生持續(xù)發(fā)展(10)李劍閣《加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善農(nóng)村公共服務(wù)》，《群言》2006年第9期，第14頁。。

綜上所述，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展研究成果豐碩，但仍存在進(jìn)一步拓展的空間。從研究視角上看，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展與否事關(guān)國內(nèi)大循環(huán)的順利運行，當(dāng)下研究城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展必然要置于“雙循環(huán)”新發(fā)展格局特定環(huán)境下，賦予其新的研究內(nèi)容，揭示其新的規(guī)律性特征；從研究內(nèi)容上看，現(xiàn)有研究更多著眼于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展模式、發(fā)展路徑和政策支持，缺少對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展內(nèi)在動力機(jī)制的挖掘。因此，本文立足新發(fā)展格局，深入剖析城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的基本要求、主要障礙、動力機(jī)制，提出城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的實現(xiàn)路徑及對策建議，推動城鄉(xiāng)關(guān)系朝著和諧共生的方向邁進(jìn)。

二 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局下城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的基本要求

“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的實現(xiàn)內(nèi)在要求“城”與“鄉(xiāng)”在社會再生產(chǎn)四個環(huán)節(jié)(生產(chǎn)、分配、交換和消費)緊密協(xié)同、有效銜接，形成城鄉(xiāng)有機(jī)循環(huán)，并不斷推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展進(jìn)一步要求城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合暢通、城鄉(xiāng)收入分配均衡、城鄉(xiāng)要素雙向流動順暢和城鄉(xiāng)供需適配(11)涂圣偉《“十四五”時期暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的動力機(jī)制與實現(xiàn)路徑》，《改革》2021年第10期，第22頁。。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展要求城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合暢通。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合暢通主要表現(xiàn)在二、三產(chǎn)業(yè)向農(nóng)業(yè)延伸和農(nóng)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)延伸，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的有機(jī)融合發(fā)展。一方面，二、三產(chǎn)業(yè)向農(nóng)業(yè)延伸是指現(xiàn)代化信息技術(shù)不斷衍射和嵌入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，運用于城市工業(yè)、服務(wù)業(yè)的新技術(shù)、新手段廣泛地進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域并催生出一些諸如休閑農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、景觀農(nóng)業(yè)、智慧大棚、訂單農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模化、現(xiàn)代化。另一方面，農(nóng)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)延伸是指通過農(nóng)村土地、自然資源等要素大規(guī)模流轉(zhuǎn)變?yōu)槌墙棘F(xiàn)代化種植基地，再引導(dǎo)城市工商業(yè)資本注入農(nóng)產(chǎn)品加工、市場營銷等環(huán)節(jié)，形成集農(nóng)林牧副漁等基礎(chǔ)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、多樣化銷售于一體的農(nóng)聯(lián)工商產(chǎn)業(yè)鏈體系(12)江澤林《農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展再探索》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第6期，第10頁。。

在分配環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展要求城鄉(xiāng)收入分配均衡。城鄉(xiāng)收入分配不合理會嚴(yán)重抑制社會整體購買能力，中低收入居民和高收入居民群體可能存在有效需求不足，導(dǎo)致生產(chǎn)出來的產(chǎn)品賣不出去，嚴(yán)重限制社會總產(chǎn)品的實現(xiàn)，使得城鄉(xiāng)有機(jī)循環(huán)受阻(13)葉興慶《在暢通國內(nèi)大循環(huán)中推進(jìn)城鄉(xiāng)雙向開放》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第11期，第2頁。。因此，均衡合理的城鄉(xiāng)收入分配，有利于提高農(nóng)村社會消費能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。

在交換環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展要求城鄉(xiāng)要素雙向流動順暢。在傳統(tǒng)的二元城鄉(xiāng)關(guān)系中，要素“鄉(xiāng)-城”單向流動，造成“鄉(xiāng)村病”(14)鄉(xiāng)村病具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素高速非農(nóng)化、農(nóng)民社會主體過快老弱化、農(nóng)村建設(shè)用地日益空廢化、農(nóng)村水土環(huán)境嚴(yán)重污損化等特征。參見：劉彥隨《新型城鎮(zhèn)化應(yīng)注重根治“鄉(xiāng)村病”》，《決策探索》2013年第9期，第22頁。和“城市病”(15)城市病是指城市在發(fā)展過程中出現(xiàn)的交通擁擠、住房緊張、供水不足、能源緊缺、環(huán)境污染、秩序混亂，以及物質(zhì)流、能量流的輸入、輸出失去平衡，需求矛盾加劇等問題。參見：譚縱波《城市病是一種什么病?》，《文化縱橫》2020年第7期，第127頁。并存的局面。從長期來看，這種要素的單向流動并未形成良性的、雙向循環(huán)對流，難以及時、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)要素價值洼地，在一定程度上阻滯了農(nóng)村和城市生產(chǎn)要素的替換，無法持續(xù)支撐鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化。只有合理引導(dǎo)城市要素流向農(nóng)村，形成城鄉(xiāng)要素雙向互動，才能激發(fā)“三農(nóng)”發(fā)展?jié)撃埽谛掳l(fā)展格局下推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展(16)馮淑怡、魯力翡、王博《城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)下我國農(nóng)村宅基地制度改革研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第4期，第5頁。。

在消費環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展要求城鄉(xiāng)供需適配。農(nóng)產(chǎn)品除了滿足農(nóng)村居民的生活消費和農(nóng)業(yè)自身生產(chǎn)消費以外，相當(dāng)一部分要供應(yīng)給城市。同時，農(nóng)民所需要的大部分生產(chǎn)資料和生活資料都需要依靠城市工業(yè)部門通過零售市場銷售給農(nóng)村(17)何恒《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展研究——一個再生產(chǎn)理論的視角》，山東理工大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文，第26頁。。新發(fā)展格局的實現(xiàn)需要通過現(xiàn)代流通手段和媒介提高城鄉(xiāng)供需匹配效率，構(gòu)建城鄉(xiāng)商品供需高效對接機(jī)制，加強(qiáng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)與消費的有效銜接，進(jìn)而化解城鄉(xiāng)間生產(chǎn)與消費的矛盾，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供需的動態(tài)平衡，有效滿足城鄉(xiāng)居民多層次多樣化的消費需求(18)涂圣偉《“十四五”時期暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的動力機(jī)制與實現(xiàn)路徑》，《改革》2021年第10期，第23頁。。

三 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局下城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的主要障礙

新發(fā)展格局賦予了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展新的內(nèi)涵、要求和特征。但現(xiàn)存體制機(jī)制障礙嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)在空間格局、市場體系、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平、民生水平、收入分配等方面實現(xiàn)均衡發(fā)展。究其原因，可以歸納為社會再生產(chǎn)各環(huán)節(jié)存在“城市偏向”特征、城鄉(xiāng)要素權(quán)能不對等、城鄉(xiāng)二元市場分割嚴(yán)重三個方面。

(一)社會再生產(chǎn)各環(huán)節(jié)，“城市偏向”特征仍然明顯

我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)存在著明顯的“城市偏向”特征，貫穿于生產(chǎn)、分配、交換、消費四個環(huán)節(jié)，使得城市獲得了發(fā)展先機(jī)，而農(nóng)村發(fā)展卻相對滯后。具體來看，“城市偏向”主要表現(xiàn)為城市偏向的所有制制度、生產(chǎn)組織制度、宏觀調(diào)控制度和資源配置制度(19)武立永《階層結(jié)構(gòu)、城市偏向制度與城鄉(xiāng)收入差距》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第3期，第62頁。。在所有制制度方面，“城市偏向”主要表現(xiàn)為我國相關(guān)法律并未就“農(nóng)民集體”作為土地所有者如何行使相關(guān)權(quán)利的組織形式和程序作出明確規(guī)定和解釋，致使農(nóng)民集體意志缺乏有效的表達(dá)途徑和方式，其主體地位實際上被“虛化”和“替代”。相對于城市土地國有制，由于農(nóng)村集體利益主體“虛化”，導(dǎo)致農(nóng)民群體利益容易受到其他生產(chǎn)組織或企業(yè)的侵蝕(20)束景陵《試論農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確之克服》，《中共中央黨校學(xué)報》2006年第3期，第48頁。。在生產(chǎn)組織方面，“城市偏向”主要表現(xiàn)為城市擁有各種相互緊密聯(lián)系的生產(chǎn)組織，如各類各級所有制性質(zhì)的企業(yè)、工廠和協(xié)會等，獲得的資源較多；而農(nóng)戶居住分散，地塊細(xì)碎化等決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以家庭為基本單位，這種完全競爭性的市場組織形式缺乏市場談判能力。例如，在一些統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實踐中，即便地方政府不斷提高“三農(nóng)”在共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果中所占的比重，但在“何時分配、怎樣分配”等關(guān)鍵問題上，農(nóng)民并沒有真正的平等談判能力。在資源配置方面，“城市偏向”主要表現(xiàn)為城市資源配置基本市場化，而農(nóng)村資源則處于由政府與市場共同配置的半市場化狀態(tài)。這種資源配置方式使得農(nóng)村資源、要素和產(chǎn)品與城市進(jìn)行交換時容易受到行政因素的干預(yù)，進(jìn)而形成事實上不平等的城鄉(xiāng)交換關(guān)系。如在糧食生產(chǎn)方面，出于保障國家糧食安全的考慮，政府會傾向于采取措施防止耕地非糧化、非農(nóng)化，在某種程度上妨礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營的多樣化，阻礙了農(nóng)民收入的增加。在宏觀調(diào)控方面，“城市偏向”主要表現(xiàn)為財政政策和貨幣政策是以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和物價穩(wěn)定為核心目標(biāo)，政府對經(jīng)濟(jì)增長的追求必然倚重于城市工業(yè)，而政府調(diào)控物價時將農(nóng)產(chǎn)品價格始終處于嚴(yán)格調(diào)控之下，從而加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場風(fēng)險，在一定程度上損害了農(nóng)民的利益。

(二)城鄉(xiāng)要素權(quán)能不對等，仍存在“同地不同權(quán)、同工不同酬、同資不同利”現(xiàn)象

城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)形式上不一致或者不平衡會引發(fā)城鄉(xiāng)要素不平等交換、不合理配置，進(jìn)而抑制了農(nóng)村發(fā)展活力。具體包括：農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同地不同價”、城鄉(xiāng)勞動力“同工不同酬”、城鄉(xiāng)金融資源“同資不同利”。

一是城鄉(xiāng)土地權(quán)能不對等，進(jìn)而造成“同地不同權(quán)”。與國有土地相比，集體土地雖然也屬于公有制，但實際上二者并不具有完全對等的權(quán)能。相較城市而言，農(nóng)村土地使用受到更多約束，包括用途受限、轉(zhuǎn)讓受限、行業(yè)受限等，造成農(nóng)村土地收益來源狹窄。這種“同地不同權(quán)”首先源于現(xiàn)行法律對于集體土地權(quán)能的限制。按照《土地管理法》第六十三條規(guī)定，“集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，且當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)”。也就是說，集體土地如果作為建設(shè)用地，只能本村村民自用以及有限的與他人合作使用。同時，我國《土地管理法》第九條規(guī)定“城市市區(qū)土地屬于國家所有”，這意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地如果不變更土地所有權(quán)關(guān)系，就不具備與國有土地同等入市和同價的權(quán)能屬性(21)周婧揚(yáng)《同地、同權(quán)、同價的實現(xiàn)條件及路徑研究》，浙江大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文，第11頁。。近年來，不少地方搭建了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺以解決城鄉(xiāng)“同地不同權(quán)”問題，但總體上農(nóng)民承包地和宅基地的各種權(quán)能仍難以實現(xiàn)(22)黃敏、丁娟、吳曉偉《百年來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村土地改革歷程與展望》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第5期，第25頁。，直接限制了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。二是城鄉(xiāng)勞動權(quán)能不對等，尤其是城鄉(xiāng)戶籍差異造成城鄉(xiāng)勞動力在同一區(qū)域、同一崗位上出現(xiàn)“同工不同酬，同城不同權(quán)”的現(xiàn)象。按照馬克思勞動價值論，商品的價值量由其社會必要勞動時間決定，工資作為勞動力價值的貨幣表現(xiàn)，同一區(qū)域、同一工作崗位理應(yīng)有著相同的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，即同工同酬(23)楊云善《保障農(nóng)民工同工同酬問題研究》，《中州學(xué)刊》2014年第10期，第84頁。。但在現(xiàn)實中，仍然存在著城鄉(xiāng)居民因身份、戶籍差異而難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動權(quán)能對等，即使在同一區(qū)域、同一崗位上仍然出現(xiàn)“同工不同酬，同城不同權(quán)”的現(xiàn)象(24)穆克瑞《新發(fā)展階段城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要障礙及突破方向》，《行政管理改革》2021年第1期，第83頁。。有研究表明，一些用人單位的農(nóng)民工與正式編制工在相同崗位、產(chǎn)生同樣的效益，所獲取的勞動報酬卻明顯偏低，只相當(dāng)于正式編制工人的50%左右(25)熊海鷗、王曄君《新城鎮(zhèn)化：如何讓農(nóng)民安心上樓》，《北京商報》2013年11月19日，第5版。。三是城鄉(xiāng)金融資源配置權(quán)能不對等造成“同資不同利”。一方面，城市存貸比遠(yuǎn)小于農(nóng)村存貸比，在資金配置上農(nóng)村處于明顯的劣勢地位。這意味著信貸資金從農(nóng)業(yè)部門大量外流，被配置到城鎮(zhèn)及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門，貸款資源向城市傾斜，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度在減弱。另一方面，農(nóng)村資金借貸成本遠(yuǎn)高于城市。同樣的貸款，在城市是基準(zhǔn)利率或打折利率，而針對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的貸款利率卻要上浮2倍或者是3倍(26)郭樹清《城鄉(xiāng)之間五大不合理格局》，《黨政論壇(干部文摘)》2012年第3期，第17頁。；一些原本用于支持農(nóng)村弱勢群體、貧困人口的普惠金融貸款，其貸款利率卻被認(rèn)為過高(27)《農(nóng)村普惠金融利率高于城市成痛點，利率是否越低越好？》，央廣網(wǎng)，2016年11月16日發(fā)布，2021年9月26日訪問：http://finance.cnr.cn/jjgd/20161116/t20161116_523272730.shtml。。

(三)城鄉(xiāng)二元市場分割嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)要素資源的優(yōu)化配置

現(xiàn)存的城鄉(xiāng)市場分割現(xiàn)象嚴(yán)重阻滯了各種資源要素在工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的正常循環(huán)，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)資源要素的優(yōu)化配置，使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果難以惠及“三農(nóng)”，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程受阻、農(nóng)村空心化等問題突出(28)李萍等《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的政府與市場關(guān)系研究》，經(jīng)濟(jì)學(xué)科學(xué)出版社2011年版，第21、22頁。。

一方面，土地要素市場分割使得農(nóng)民無法參與土地市場，享受土地增值收益。在農(nóng)地非農(nóng)化市場上，地方政府是將農(nóng)村集體土地征收為城市國有土地的唯一實施主體；而在城市土地一級市場上，地方政府作為城市土地的唯一供給者(29)吳淑萍《地方政府城市土地供應(yīng)量價決策研究》，清華大學(xué)2019年博士學(xué)位論文，第2頁，將從農(nóng)民手中低價格流轉(zhuǎn)進(jìn)來的土地資源以市場競拍價出讓給工業(yè)用地和商業(yè)用地，開發(fā)商獲取大量級差收益，卻只從中拿出一部分來解決農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障，而農(nóng)民的教育、醫(yī)療、就業(yè)等權(quán)益難以得到實質(zhì)性保障。同時，土地利用變更所帶來的增值收益基本上都用于城市空間擴(kuò)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，卻較少用在農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)上，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距(30)謝冬水《土地市場扭曲與中國居民消費不足》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2017年第3期，第84頁。。

另一方面，我國長期存在的勞動力市場分割使得城鄉(xiāng)勞動力雙向流動市場化機(jī)制無法建立起來，也進(jìn)一步造成城鄉(xiāng)勞動力在就業(yè)機(jī)會、福利報酬方面存在很大差異。我國當(dāng)前城鄉(xiāng)勞動力市場分割表現(xiàn)為雙二元形式，即城鄉(xiāng)之間的分割和城市內(nèi)部正式與非正式勞動力市場的分割。城鄉(xiāng)之間的分割主要體現(xiàn)為勞動力在城鄉(xiāng)自由流動存在著諸多無形障礙。例如，城市盡管還存在一些空余的就業(yè)崗位，但對農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市就業(yè)仍然存在專業(yè)知識和技能、學(xué)歷、年齡等多方面“無形”的限制，從農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移而來的勞動力難以滿足崗位需要。與此同時，由于城鄉(xiāng)之間在要素資源、產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)組織形式等方面存在差距，且農(nóng)業(yè)部門的勞動生產(chǎn)效率明顯低于二、三產(chǎn)業(yè)，城市優(yōu)質(zhì)人力資源去農(nóng)村發(fā)展的動力明顯不夠。城市內(nèi)部正式與非正式勞動力市場的分割主要體現(xiàn)為正式勞動力市場的就業(yè)人員主要從事穩(wěn)定性高、收入增長快和福利待遇較好的工作，諸如公務(wù)員、國有企事業(yè)單位職員；而非正式勞動力市場的就業(yè)人員以個體私營服務(wù)業(yè)、零售業(yè)和各類勞動密集型民營加工業(yè)以及國有企業(yè)的非編制用工為主，這些工作崗位對勞動者的資歷要求較低，同時工資水平偏低、工作環(huán)境較差、流動性強(qiáng)、保障體系也不完善(31)張露云《城鄉(xiāng)勞動力市場一體化影響因素分析》，重慶大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文，第8頁。。

四 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局下城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展內(nèi)在動力機(jī)制分析

在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，破除城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的體制機(jī)制障礙，不僅要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，還需要政府主導(dǎo)建構(gòu)與市場制度相匹配的產(chǎn)權(quán)制度(32)黃祖輝、李懿蕓、馬彥麗《論市場在鄉(xiāng)村振興中的地位與作用》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第10期，第5頁。。按照科斯定律，清晰的產(chǎn)權(quán)界定是市場交易的前提(33)R. H. Coase, “The Problem of Social Cost,” Journal of law and Ewnomics 3, (October 1960): 8.。產(chǎn)權(quán)是城鄉(xiāng)資源要素雙向流動機(jī)制的核心紐帶，明晰的產(chǎn)權(quán)是城鄉(xiāng)資源要素得以合理配置的邏輯起點(34)王向陽、譚靜、申學(xué)鋒《城鄉(xiāng)資源要素雙向流動的理論框架與政策思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2020年第10期，第63頁。。一個健全的、公平的城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)體系有利于城鄉(xiāng)市場公平有序的競爭，更有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。因此，必須構(gòu)建權(quán)能對等、市場公平、有為政府三維動力機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合暢通、城鄉(xiāng)分配均衡、城鄉(xiāng)要素雙向流動順暢和城鄉(xiāng)供需適配，進(jìn)而構(gòu)筑起城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。

(一)城鄉(xiāng)要素權(quán)能對等是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的前提

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家把產(chǎn)權(quán)視為人們對物的使用所引起的相互關(guān)系，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)是一組行為性權(quán)利，或者是一個“產(chǎn)權(quán)束”(35)盧現(xiàn)祥、朱巧玲《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2014年版，第114、115頁。。當(dāng)相近的兩個財產(chǎn)或產(chǎn)權(quán)附著物的產(chǎn)權(quán)束不完全、產(chǎn)權(quán)安排不一致或者受到的約束不相同時，可能導(dǎo)致這兩個財產(chǎn)或者產(chǎn)權(quán)附著物在經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)形式上具有巨大的差異，進(jìn)而可能導(dǎo)致“同工不同酬”、“同地不同價”、“同資不同利”，并致使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)不均衡。因此，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的前提是城鄉(xiāng)要素權(quán)能對等，也就是相同或相近要素的所有者應(yīng)該擁有對等的要素權(quán)利和地位，方能驅(qū)使城鄉(xiāng)要素以獲得合理報酬為前提的雙向流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互促互動，促進(jìn)新發(fā)展格局下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一方面，城鄉(xiāng)要素權(quán)利不因身份差異而有所區(qū)別，要素所有者對要素?fù)碛邢嗤乃袡?quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。其中，對等的要素所有權(quán)，即城鄉(xiāng)要素所有者都具有明晰界定的所有權(quán)，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素權(quán)能對等的核心；對等的要素使用權(quán)，即城鄉(xiāng)要素所有者在事實上或法律上具有相同的控制該要素的權(quán)利；對等的要素處置權(quán)，即城鄉(xiāng)要素所有者對要素在事實上或法律上具有相同最終處置的權(quán)利，如在要素取得、占有、轉(zhuǎn)移和消滅上的權(quán)利要對等；對等的要素收益權(quán)，即城鄉(xiāng)要素所有者可按照相同規(guī)則、基于要素投入情況獲得相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益。另一方面，城鄉(xiāng)要素權(quán)能對等還意味著城鄉(xiāng)要素所有者對于要素的一系列權(quán)利能夠獲得相同的法律賦權(quán)、行為能力及社會認(rèn)可，具有相同的維護(hù)自身權(quán)利的能力，當(dāng)城市與農(nóng)村要素權(quán)利受到侵害時，都能夠獲得等值、等價的補(bǔ)償(36)張克俊、高杰、方茜等《健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要素平等交換體制機(jī)制研究》，科學(xué)出版社2020年版，第164頁。。

(二)城鄉(xiāng)市場平等交換是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)

在開放經(jīng)濟(jì)條件下，城鄉(xiāng)間的生產(chǎn)要素和生產(chǎn)的商品不能完全在內(nèi)部完成價值補(bǔ)償和物質(zhì)補(bǔ)償，需要通過社會分工與市場交換來實現(xiàn)，進(jìn)而使城鄉(xiāng)擁有不同要素稟賦的利益主體獲得相應(yīng)要素報酬。城鄉(xiāng)要素交換的本質(zhì)在于通過要素在城市和農(nóng)村部門間流動為各部門發(fā)展提供必要的資源，而市場是生產(chǎn)要素、中間產(chǎn)品和最終消費品流通、配置、交換的主要途徑和載體。由于特殊的歷史背景，我國城鄉(xiāng)要素市場長期處在分割的狀態(tài)，城鄉(xiāng)要素?zé)o法在同一市場中自由流動和交換，實質(zhì)就是城鄉(xiāng)要素市場規(guī)則的不平等。

一個公平、競爭有序的市場環(huán)境方能使各種資源要素按經(jīng)濟(jì)主體意愿，平等地、暢通無阻地在城鄉(xiāng)間進(jìn)行循環(huán)流動，進(jìn)而實現(xiàn)資源要素在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置，避免城鄉(xiāng)“失衡式”發(fā)展。因此，確保城鄉(xiāng)土地、勞動力、資金等要素能順利平等地雙向流動且能獲得均等要素報酬是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。統(tǒng)一、平等、有序、發(fā)育完善的城鄉(xiāng)要素市場需要滿足以下幾個條件：一是相同的市場準(zhǔn)入規(guī)則，即一切符合法律規(guī)定的要素均能進(jìn)入市場進(jìn)行交易，而不存在對城鄉(xiāng)不同身份的歧視性規(guī)定；二是相同的市場退出規(guī)則，即建立健全的市場退出規(guī)則促使城鄉(xiāng)要素自由進(jìn)入或退出市場，以確保城鄉(xiāng)要素良性競爭，并獲得合理報酬或利潤；三是相同的定價規(guī)則，城鄉(xiāng)要素定價應(yīng)根據(jù)勞動投入情況、稀缺程度、供求情況、質(zhì)量好壞、區(qū)域遠(yuǎn)近等諸多因素來確定，并能夠按照市場價格進(jìn)行交易，避免城鄉(xiāng)要素價格扭曲，消除工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“價格剪刀差”現(xiàn)象。

(三)有為政府是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的保障

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展是無法通過市場機(jī)制來實現(xiàn)的。在一定程度上，因為城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的不均等、可獲信息的不對稱、居住成本和談判能力的懸殊等因素的影響，市場化可能會擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距(37)張躍《中國市場化進(jìn)程對城鄉(xiāng)收入差距的影響研究》，西北師范大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文，第35頁。。這需要“有為政府”更好地發(fā)揮對初次分配的矯正功能，在財政轉(zhuǎn)移支付、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障托底、公共環(huán)境治理等方面提供有效制度供給來推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，將發(fā)展成果惠及廣大農(nóng)村地區(qū)，即通過城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制保障、財政轉(zhuǎn)移支付保障、協(xié)調(diào)監(jiān)管與糾偏保障等相關(guān)措施來縮小城鄉(xiāng)差距，進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系(38)王俊、范建剛《從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興：有效市場與有為政府有機(jī)結(jié)合的互動邏輯》，《青海社會科學(xué)》2021年第4期，第70頁。。

一是城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制保障。政府應(yīng)賦予城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)主體平等的地位，著力消除城鄉(xiāng)要素流動的體制機(jī)制性障礙，合理引導(dǎo)城市要素回流農(nóng)村，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能。二是財政轉(zhuǎn)移支付保障。政府對農(nóng)村進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付主要用于交通、通信等公共基礎(chǔ)服務(wù)領(lǐng)域以及科教文衛(wèi)、社會保障等社會公共服務(wù)領(lǐng)域，縮小城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本方面的差距，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展提供公共品支持。三是協(xié)調(diào)監(jiān)管與糾偏保障。一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略吸引各種利益主體進(jìn)駐農(nóng)村社會，這些利益主體是否真正保障了農(nóng)民的切身利益以及是否在國家糧食安全大戰(zhàn)略前提下努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化，政府要盡到監(jiān)管和糾偏職責(zé)。另一方面，伴隨著大量要素、資源注入鄉(xiāng)村，各要素主體可能因為爭搶稀缺資源并引發(fā)糾紛，需要政府出面化解利益矛盾和沖突，確保鄉(xiāng)村振興不因利益沖突過大而停滯或偏離初衷(39)吳曉燕、趙普兵《協(xié)同共治：鄉(xiāng)村振興中的政府、市場與農(nóng)村社會》，《云南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第5期，第125頁。。

五 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局下實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵舉措

在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，關(guān)鍵要破除城鄉(xiāng)“人、地、錢”等各種要素自由流動的體制機(jī)制障礙，需要發(fā)揮“有為政府”在頂層設(shè)計、政策引導(dǎo)、示范帶動以及在公共投入和推動改革等方面的作用，尤其是要對城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘、城鄉(xiāng)要素市場發(fā)育程度不一致、統(tǒng)一建設(shè)用地市場缺失、城鄉(xiāng)金融資源配置嚴(yán)重失衡、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問題給予妥善處理。

第一，深化戶籍制度改革，從制度上破除勞動力在城鄉(xiāng)間自由流動的障礙，進(jìn)一步消除城市吸納外來人口、市民下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)的體制機(jī)制障礙。一方面，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍管理上的統(tǒng)一，建立城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)人力資源下鄉(xiāng)，讓其攜帶的技術(shù)、技能能夠滲透到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素中去，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。與此同時，要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益進(jìn)城可攜帶，實現(xiàn)人口居住地與戶籍地在居民權(quán)利上趨同，尤其要解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工最為關(guān)切的關(guān)鍵問題，如隨遷子女就近入學(xué)、異地看病報銷等。另一方面，要推動戶籍制度附加權(quán)利均等化改革，縮小城鄉(xiāng)居民在子女教育、社保享有、醫(yī)療報銷、公共服務(wù)等方面的“落差”，促進(jìn)鄉(xiāng)村人口生產(chǎn)方式、生活方式向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

第二，推動土地市場化改革，在擴(kuò)大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性方面邁出更大步伐。以穩(wěn)定新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體預(yù)期、促進(jìn)可持續(xù)規(guī)模經(jīng)營為目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化和現(xiàn)代化發(fā)展；以優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、保障外來人口自住需求為目標(biāo)，有序擴(kuò)大農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式，盤活農(nóng)村閑置的存量建設(shè)用地，拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道；以提高配置效率、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展?jié)撃堋?/p>

第三，制定資本下鄉(xiāng)的管理規(guī)則，引導(dǎo)工商資本投向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的新模式、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)和新產(chǎn)品，使逐利資本成為推動鄉(xiāng)村振興的助力器。在下鄉(xiāng)渠道上，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，引導(dǎo)村民在自愿主動的基礎(chǔ)上完成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；在下鄉(xiāng)監(jiān)管上，建立審查備案、租金保障、租賃退出、違規(guī)懲戒等制度，加強(qiáng)對企業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營、信用以及土地流轉(zhuǎn)的審核；在下鄉(xiāng)服務(wù)上，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入良種繁育，農(nóng)業(yè)設(shè)施，農(nóng)產(chǎn)品加工、儲藏、運輸、銷售以及農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等。

第四，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村社會服務(wù)體系，增強(qiáng)農(nóng)村吸納生產(chǎn)要素的能力。一方面，進(jìn)一步完善交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快省道、縣道、鄉(xiāng)道、村道的完善，全面提升交通運輸保障水平，打通物流服務(wù)的“最后一公里”，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、物流運輸提供基礎(chǔ)性服務(wù)。另一方面，加快新基建設(shè)施在農(nóng)村的布局，借道5G網(wǎng)絡(luò)提升農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)水平，大力發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù),把農(nóng)村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和生態(tài)民族文化優(yōu)勢資源通過互聯(lián)網(wǎng)鏈接全世界；加快冷鏈物流設(shè)施建設(shè)，把生鮮農(nóng)產(chǎn)品物流服務(wù)發(fā)展為城鄉(xiāng)對接的重點領(lǐng)域，保障城市農(nóng)產(chǎn)品的消費質(zhì)量。