阿茹罕 布仁吉日嘎拉

摘 要：以第三次全國國土調(diào)查為契機(jī)，開展自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)研究，為科學(xué)編制國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草綜合治理，保障生態(tài)文明安全建設(shè)給予重要的支撐。本文研究以呼倫貝爾市為例，從解讀《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》入手，根據(jù)呼倫貝爾市自然資源客觀情況，分析探索自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建的初步思路。

關(guān)鍵詞：自然資源;調(diào)查監(jiān)測(cè);體系構(gòu)建;呼倫貝爾市

中圖分類號(hào)：P962? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1673-260X（2022）03-0010-04

自然資源不只是人類生存發(fā)展的重要基礎(chǔ)[1]，也是推進(jìn)生態(tài)保護(hù)、城市服務(wù)、社會(huì)治理的根本載體。海外相關(guān)研究人員對(duì)于自然資源可否持續(xù)利用，將其劃定成再生和不可再生兩類資源[2]。根據(jù)自然資源的原本屬性，如可枯竭性、可循環(huán)利用性等，也可對(duì)自然資源進(jìn)行分別歸類[3，4]。中國960萬平方公里的土地上，海拔落差大、氣候差異大、地理要素復(fù)雜，全面查清分布期間的自然資源情況并非易事。當(dāng)下，我國各類自然資源管理系統(tǒng)分布于不同的負(fù)責(zé)單位，各個(gè)單位于其職責(zé)范疇之中對(duì)自然資源實(shí)施管理及把控，始終存在體制障礙，自然資源管理很難真正實(shí)現(xiàn)。

2018年3月《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》正式提出組建自然資源部，就土地、水、林、草等資源的調(diào)查責(zé)任予以統(tǒng)籌，交由自然資源部開展一系列的調(diào)查、監(jiān)測(cè)以及評(píng)價(jià)工作[5，6]。2020年1月，自然資源部出臺(tái)《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》[7]，創(chuàng)新推進(jìn)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作，從“摸清家底”掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，逐步向常態(tài)化、精準(zhǔn)化、專題化監(jiān)測(cè)轉(zhuǎn)換[8]，切實(shí)處理自然資源調(diào)查數(shù)出多門、管理實(shí)現(xiàn)困難的情況，全域科學(xué)管控自然資源。

為保障國家對(duì)內(nèi)蒙古提出的建設(shè)北方重要生態(tài)安全屏障、守護(hù)大興安嶺綠色林海、推動(dòng)邊疆地區(qū)集中集聚集約高質(zhì)量發(fā)展[9]等目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，需要全面查清和及時(shí)掌握準(zhǔn)確可靠的內(nèi)蒙古自然資源基本情況。但是，內(nèi)蒙古東西跨度大，自然條件、地理格局、自然資源稟賦、土地利用特點(diǎn)等存在很大差異。因此，本文以地域遼闊、自然資源豐富、具有典型代表性的地級(jí)市——呼倫貝爾市為例進(jìn)行自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建的試驗(yàn)分析，為內(nèi)蒙古自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作提供科學(xué)依據(jù)。

1 《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》解讀

1.1 自然資源概念

自然資源是指在一定的時(shí)間和技術(shù)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值、提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總稱，它為人類提供生存、發(fā)展和享用的物質(zhì)與空間[10]。自然資源包括陸地和海洋，地上和地下的各類自然資源，具體有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水和海洋等七大類[11]。

1.2 調(diào)查監(jiān)測(cè)工作內(nèi)容

自然資源調(diào)查是為獲取和搭建“底圖、底線、底版”，為系統(tǒng)性地建立國土空間管控奠定較好的基礎(chǔ)[12];自然資源監(jiān)測(cè)則為對(duì)自然資源稟賦的認(rèn)知，是可以更好地踐行管控、監(jiān)管以及保護(hù)恢復(fù)。結(jié)合多個(gè)層面的數(shù)據(jù)搜集和處理機(jī)制，詳細(xì)觀測(cè)、登記、分析、評(píng)估特定周期和區(qū)域之中的自然資源現(xiàn)狀，從而反映出地區(qū)自然資源的變化過程和各方面要素彼此的關(guān)聯(lián)性，展示資源演化的形式以及發(fā)展態(tài)勢(shì)[13]。

自然資源調(diào)查主要包含基礎(chǔ)調(diào)查和專項(xiàng)調(diào)查兩類。這之中，前者主要就自然資源的邊界、面積等共性方面特點(diǎn)開展調(diào)查，后者則主要表示自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、生態(tài)功能等特定需求進(jìn)行的專業(yè)方面的調(diào)查工作[14]。根據(jù)管理目標(biāo)，基礎(chǔ)調(diào)查和專項(xiàng)調(diào)查高度融合，一同反映出自然資源的現(xiàn)狀。自然資源調(diào)查的主要數(shù)據(jù)來源是國土“三調(diào)”成果，在國土“三調(diào)”底圖的基礎(chǔ)上可以確定自然資源的分布特點(diǎn)和數(shù)量特征。本文將自然資源與國土“三調(diào)”分類進(jìn)行了對(duì)比歸類，如表1所示。

自然資源監(jiān)測(cè)在基礎(chǔ)和專項(xiàng)兩方面調(diào)查構(gòu)成的自然資源本底數(shù)據(jù)的前提下，監(jiān)測(cè)自然資源自身的改變及人類活動(dòng)導(dǎo)致的被動(dòng)變化，促使“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)打擊”監(jiān)管目標(biāo)的達(dá)成[15]。航空航天遙感影像是實(shí)現(xiàn)自然資源監(jiān)測(cè)的關(guān)鍵，結(jié)合監(jiān)測(cè)的尺度范疇、服務(wù)目標(biāo)，可以分成常規(guī)、專題以及應(yīng)急三類監(jiān)測(cè)模式。常規(guī)監(jiān)測(cè)：以每年12月的最后一天為時(shí)點(diǎn)，對(duì)全國范圍內(nèi)的自然資源定期開展的全覆蓋動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測(cè)，主要監(jiān)測(cè)土地利用在內(nèi)的各類自然資源的年變化情況[16];專題監(jiān)測(cè)：對(duì)某一區(qū)域、某一類型自然資源的特征指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，掌握其數(shù)量、質(zhì)量等的變化情況。內(nèi)容包括：地理國情監(jiān)測(cè)、地下水監(jiān)測(cè)、海域海島資源監(jiān)測(cè)、生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)等;應(yīng)急監(jiān)測(cè)：國家為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件（如自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、生態(tài)安全事件等）引起自然資源變化而進(jìn)行的緊急監(jiān)測(cè)，第一時(shí)間為決策和管理提供資料和數(shù)據(jù)支撐[17]。

1.3 數(shù)據(jù)庫建設(shè)

自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫是自然資源管理“一張底版、一套數(shù)據(jù)、一個(gè)平臺(tái)”的重要內(nèi)容，是空間管控信息平臺(tái)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐[18]。將自然資源調(diào)查成果與國土“三調(diào)”結(jié)合起來，構(gòu)建自然資源三維立體時(shí)空數(shù)據(jù)庫，利用3D可視化技術(shù)，疊加通過自然資源調(diào)查獲得的各類資源信息層，形成地表覆蓋層;再疊加各類規(guī)劃管理界線和權(quán)屬界線形成管理層，如圖1所示。自然資源三維立體時(shí)空數(shù)據(jù)庫可直觀反映自然資源的分布特點(diǎn)和變化特征，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類自然資源的綜合管理。

1.4 分析評(píng)價(jià)

收集整合自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，建立整體性評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，對(duì)調(diào)查監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行綜合分析，為科學(xué)的決策以及管控給予重要參照[14]。

根據(jù)各類自然資源的匯總統(tǒng)計(jì)結(jié)果，針對(duì)國家、地區(qū)或?qū)ｎ}，從數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、生態(tài)功能等多角度入手，建立自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)自然資源的基本現(xiàn)狀、開發(fā)利用保護(hù)以及協(xié)調(diào)響應(yīng)情況[19]，掌握各類自然資源的動(dòng)態(tài)變化內(nèi)容，系統(tǒng)分析自然資源對(duì)生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展以及民生保障等工作的影響和關(guān)聯(lián)性。并且開展自然資源與人類生存、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域規(guī)劃等方向的分析評(píng)價(jià)研究，構(gòu)建分門別類的評(píng)價(jià)體系，為實(shí)現(xiàn)對(duì)各類自然資源的動(dòng)態(tài)感知、精準(zhǔn)認(rèn)知、全域管控、整體謀劃提供數(shù)據(jù)保障。

2 呼倫貝爾市自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建

2.1 自然資源情況簡介

（1）土地資源。呼倫貝爾市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)最東部，土地面積為2346.20萬公頃，占自治區(qū)總面積的21%。呼倫貝爾市自然資源豐厚，耕地、草地、林地、濕地等自然資源均具有代表性，其中林地面積最大，占土地面積的48.32%;草地面積列第二位，占28.19%;其余依次為濕地、耕地、水域、其他土地等，占比分別為10.55%、9.15%、1.60%、1.34%。

（2）礦產(chǎn)資源。當(dāng)?shù)匾烟矫鞯牡V產(chǎn)達(dá)到四十多種，礦點(diǎn)則達(dá)到370多處。其中已然明確礦點(diǎn)57處，主要包含鐵、銅、鉛、鋅、鉬、金、銀、錸、鈹、銦、鎘等等。探明的煤炭儲(chǔ)備為東三省總規(guī)模的1.8倍左右。

（3）水資源。呼倫貝爾河流眾多、水資源充沛，水域面積48.32萬公頃。水資源總量為286.6億立方米，達(dá)到國內(nèi)總量的一個(gè)百分點(diǎn)左右，是自治區(qū)總量的73%[20]。人均水資源占有量為1.1萬立方米，遠(yuǎn)大于全球水平，是國人人均水平的4.66倍左右。

（4）草原資源。呼倫貝爾草原位置處于大興安嶺西部，由東至西規(guī)律性分布，跨越森林草原、草甸草原和干旱草原3個(gè)地帶[21]。該草原植物群落的生態(tài)特征是多年生的草本植株，草地植物資源總量達(dá)到上千種，隸屬于100科450屬。

（5）森林資源。境內(nèi)的大興安嶺地處蒙古高原以及松遼平原之間，是呼倫貝爾市森林資源的核心構(gòu)成。該市坐擁13.42萬平方千米的林地資源，達(dá)到其境內(nèi)土地總面積的50%以上;森林覆蓋率超過49%，活立木的總量達(dá)到9.5億立方米，主要樹種有白樺、山楊以及蒙古櫟等。

2.2 自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建

為全面掌握和科學(xué)量化管理呼倫貝爾市自然資源狀況，在以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為補(bǔ)充，綜合林業(yè)、草業(yè)、水資源等部門數(shù)據(jù)，構(gòu)建綜合分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)綜合分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》中，指標(biāo)體系包括4個(gè)控制層、11個(gè)準(zhǔn)則層、60項(xiàng)指標(biāo)，但在實(shí)際工作中，喬木林單位面積蓄積量、Ⅰ-Ⅲ類水占水資源總量的比例、自然資源連通度、自然資源聚合度、單位面積生態(tài)功能變化率等指標(biāo)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取困難，無法進(jìn)行調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。因此，在全國指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，需結(jié)合呼倫貝爾市的實(shí)際情況設(shè)置備選指標(biāo)，建立“比選指標(biāo)+備選指標(biāo)”的指標(biāo)體系。

根據(jù)《第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》《草地資源調(diào)查技術(shù)規(guī)程》《水資源評(píng)價(jià)導(dǎo)則》《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程》及《全國濕地資源調(diào)查與監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程（試行）》等標(biāo)準(zhǔn)，除耕地、林地、草地、水資源、水域及濕地等主要自然資源數(shù)量調(diào)查外，呼倫貝爾市草地資源、林地資源還包括森林蓄積量、水資源總量、牧草畝均產(chǎn)量等資源質(zhì)量方面的數(shù)據(jù)。因此，從自然資源數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)“三位一體”的角度出發(fā)，重點(diǎn)分析資源數(shù)量、資源質(zhì)量、生態(tài)狀況等三個(gè)方面，如圖2所示。資源數(shù)量包括濕地、耕地、種植園地面積及各土地利用現(xiàn)狀地類的人均面積等數(shù)量指標(biāo);資源質(zhì)量包括耕地質(zhì)量等級(jí)、森林單位蓄積量、森林結(jié)構(gòu)、草地生物量、草種數(shù)量等指標(biāo);生態(tài)狀況包括重要生態(tài)因子、濕地植物群落面積、森林覆蓋率、植被覆蓋度等指標(biāo)。

自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)擬從三方面反映呼倫貝爾市自然資源利用情況。單指標(biāo)時(shí)間序列分析評(píng)價(jià)，對(duì)耕地、林地、草地等重要土地利用類型進(jìn)行序列分析，評(píng)價(jià)指標(biāo)變化情況;單指標(biāo)空間序列分析評(píng)價(jià)，選擇需時(shí)空變化重點(diǎn)關(guān)注的用地類型（城鎮(zhèn)用地、村莊及濕地等）評(píng)價(jià)分析空間變化規(guī)律、特征，并作致因分析;多指標(biāo)測(cè)算評(píng)價(jià)分析，在呼倫貝爾市自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)調(diào)查、收集、統(tǒng)計(jì)工作的基礎(chǔ)上，選取關(guān)鍵性、代表性指標(biāo)，建立一套指標(biāo)合理性閾值測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，通過指標(biāo)現(xiàn)狀與合理性閾值對(duì)比分析，分別從自然資源基本狀況、自然資源開發(fā)利用與保護(hù)、自然資源協(xié)同協(xié)調(diào)、自然資源響應(yīng)等四個(gè)方面對(duì)自然資源保護(hù)開發(fā)利用狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而為地區(qū)自然資源管理、合理開發(fā)利用提供數(shù)據(jù)支撐。

3 相關(guān)建議

（1）加強(qiáng)頂層部署，增加多部門合作。自然資源涉及國土、林草、農(nóng)業(yè)、水利等多個(gè)部門數(shù)據(jù)，僅靠地方自然資源部門很難收集到十分全面的數(shù)據(jù)。因此，建議通過頂層部署，增強(qiáng)各部門之間的數(shù)據(jù)共享，不僅有利于數(shù)據(jù)收集，還有利于促進(jìn)各部門數(shù)據(jù)格式的統(tǒng)一。

（2）建立并完善自然資源監(jiān)測(cè)體系。自然資源監(jiān)測(cè)展現(xiàn)的是資源演變軌跡和變化趨勢(shì)，其目的是為各級(jí)資源主管部門和政府提供宏觀和微觀的資源現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和動(dòng)態(tài)變化數(shù)據(jù)。目前，自治區(qū)尚未建立統(tǒng)一的自然資源監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系及權(quán)威的自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)。應(yīng)加快推進(jìn)自治區(qū)自然資源監(jiān)測(cè)系列相關(guān)工作，充分利用先進(jìn)技術(shù)（遙感、無人機(jī)、定位系統(tǒng)等）對(duì)土地、水、礦產(chǎn)、草原、森林進(jìn)行監(jiān)測(cè)，使各類資源開發(fā)利用、保護(hù)做到科學(xué)合理;同時(shí)，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)自然資源與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系建設(shè)和管理工作，提高自然資源監(jiān)測(cè)水平，為自然資源管理部門提供準(zhǔn)確、及時(shí)的信息和依據(jù)，提升自然資源開發(fā)利用與保護(hù)服務(wù)水平。

（3）加大宣傳力度，增強(qiáng)資源合理利用及保護(hù)意識(shí)。通過電視、報(bào)紙、廣播及網(wǎng)絡(luò)等媒體廣泛宣傳，科普自然資源的重要性及資源保護(hù)等相關(guān)知識(shí)，使人們充分了解自治區(qū)土地、水、草原、森林、濕地、礦產(chǎn)等自然資源的功能、效益及價(jià)值，逐步提高全民資源保護(hù)及資源節(jié)約集約利用意識(shí)，引導(dǎo)民眾積極參與到自然資源保護(hù)工作當(dāng)中;進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府相關(guān)部門、企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育，在資源開發(fā)利用方面，深入貫徹以預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的環(huán)境保護(hù)方針，提高人們的珍惜自然資源、合理利用自然資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)。

4 結(jié)語

自然資源不單單為生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成，同時(shí)也是生態(tài)文明發(fā)展的重要物質(zhì)前提、空間承載以及核心要素，支撐各個(gè)行業(yè)建設(shè)和發(fā)展。當(dāng)下資源緊張、環(huán)境污染加劇以及生態(tài)退化等情況愈演愈烈，中央把生態(tài)文明建設(shè)提升至更新的階層，切實(shí)強(qiáng)調(diào)著力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，努力創(chuàng)建美麗中國。本文通過解讀自然資源相關(guān)政策方案，結(jié)合呼倫貝爾市具體現(xiàn)狀，分析探索了自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建的初步思路，對(duì)之后一系列的工作開展提供一定的基礎(chǔ)。

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