基于風(fēng)險管理視角構(gòu)建非營利性、公益性組織內(nèi)部控制體系分析

張秋穎

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，非營利性和公益性組織不僅能夠改善我國民生問題，還能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。我國農(nóng)業(yè)科研單位作為一個典型的非營利性和公益性組織，在提升我國農(nóng)產(chǎn)品種植及化肥農(nóng)藥研發(fā)等農(nóng)業(yè)科學(xué)中發(fā)揮了關(guān)鍵的推動作用。隨著近年來我國對于農(nóng)業(yè)科研事業(yè)重視的提升及財政資金的大量投入，農(nóng)業(yè)科研單位的科研能力和科研規(guī)模都在不斷提升。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)科技發(fā)展規(guī)劃，農(nóng)業(yè)科技改革是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的首要任務(wù)。因此，我國農(nóng)業(yè)科研單位是促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)種植技術(shù)變革、改善我國農(nóng)產(chǎn)品加工水平及推進(jìn)我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)進(jìn)程的不可或缺的中堅力量。然而，目前我國農(nóng)業(yè)科研單位并沒有建立完善內(nèi)部控制體系，這使得我國科研單位的風(fēng)險不斷增加，進(jìn)而直接影響我國農(nóng)業(yè)科研單位的可持續(xù)發(fā)展。我國農(nóng)業(yè)科研單位目前并沒重視對財政劃撥的科研資金的一體化管理，沒有在內(nèi)部控制體系中建立全面預(yù)算管理機(jī)制以提高科研資金的使用效率、降低科研單位的財務(wù)風(fēng)險。文章深入探究我國農(nóng)業(yè)科研單位的內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)存的問題，并基于風(fēng)險管理視角提出我國農(nóng)業(yè)科研單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系的建議。

關(guān)鍵詞：非營利組織;風(fēng)險管理;農(nóng)業(yè)科研單位;內(nèi)部控制

非營利性、公益性組織是我國當(dāng)下社會高速發(fā)展進(jìn)程中不可或缺社會力量。我國目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程、社會民生事務(wù)及社會基礎(chǔ)建設(shè)都離不開非營利性組織的貢獻(xiàn)。近年來，我國農(nóng)業(yè)改革的進(jìn)程不斷加快，農(nóng)業(yè)科研單位作為非營利性、公益性組織在打造我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化新生態(tài)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。我國農(nóng)業(yè)科研事業(yè)不僅具有非營利性、公益性的特點，還具有資金投入大、研發(fā)周期長等特點，離不開國家的財政資金支持。在農(nóng)業(yè)改革的大背景下，我國農(nóng)業(yè)科研單位財政補(bǔ)助的科研資金規(guī)模不斷加大，綜合的農(nóng)業(yè)科研能力也在不斷提升。21世紀(jì)以來，國家對農(nóng)業(yè)科研的發(fā)展高度重視，截至2017年，農(nóng)業(yè)科研專項資金已由2007年的2億元增長到36億元。國家設(shè)立了多個專項基金以支持農(nóng)業(yè)科研工作的開展，例如，“公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費專項資金”、“基本科研業(yè)務(wù)費專項”等。然而農(nóng)業(yè)科研單位目前還是以農(nóng)業(yè)科研工作為主，并未引入現(xiàn)代化的內(nèi)部控制體系對單位內(nèi)部的科研經(jīng)費管理、預(yù)算管理、審計工作等進(jìn)行一體化把控。使得農(nóng)業(yè)科研單位的財務(wù)風(fēng)險大大增加，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)科研工作的穩(wěn)定開展。當(dāng)下農(nóng)業(yè)科研單位并沒有建立全面預(yù)算管理機(jī)制對農(nóng)業(yè)科研單位的科研項目進(jìn)行全生命周期的管理，還未建立財務(wù)風(fēng)險識別預(yù)警機(jī)制對農(nóng)業(yè)科研單位的潛在風(fēng)險進(jìn)行管理。因此本文探析了我國農(nóng)業(yè)科研單位的內(nèi)部控制問題，并提出基于風(fēng)險管理視角的農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建策略。

一、農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的意義

（一）促進(jìn)科研工作穩(wěn)定開展

農(nóng)業(yè)科研單位具有非營利性和公益性特征，所獲得的科研資金大部分來源于國家財政劃撥，因此，科研單位對科研資金的全程跟蹤式管理是必不可少的。全面的內(nèi)部控制體系能夠從科研預(yù)算編制開始對科研資金的使用進(jìn)行嚴(yán)格把控。完善的內(nèi)部控制體系能夠在農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部形成一體化的預(yù)算管理流程，從而保證了農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算編制的科學(xué)性及預(yù)算執(zhí)行管理的有效性，最終使得農(nóng)業(yè)科研單位的研發(fā)工作能夠穩(wěn)定開展。此外，全面內(nèi)部控制體系還能夠最大化平衡科研單位的財務(wù)收支情況，從而避免因財政資金不正當(dāng)使用帶來的財務(wù)危機(jī)。

（二）提升農(nóng)業(yè)科研單位風(fēng)險管理能力

農(nóng)業(yè)科研單位建立全面的內(nèi)部控制體系能夠提高風(fēng)險識別和管理能力。內(nèi)部控制體系的缺失不僅使得農(nóng)業(yè)科研單位無法對潛在風(fēng)險進(jìn)行準(zhǔn)確識別，也不能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科研單位對風(fēng)險進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖虑昂褪潞蠊芾?。合理的科研資金分配是農(nóng)業(yè)科研單位保障科研進(jìn)度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而全面的內(nèi)部控制體系不但能夠提升農(nóng)業(yè)科研資金的配置效率，還能夠規(guī)避科研資金收支失衡帶來的嚴(yán)重風(fēng)險。此外，全面內(nèi)部控制體系對財務(wù)風(fēng)險識別的指標(biāo)進(jìn)行了全面設(shè)定，從而能夠?qū)r(nóng)業(yè)科研單位的風(fēng)險進(jìn)行準(zhǔn)確識別。同時內(nèi)部控制體系還能使農(nóng)業(yè)科研單位在面對風(fēng)險沖擊時，合理降低風(fēng)險損失，保障農(nóng)業(yè)科研單位的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（一）全面預(yù)算管理機(jī)制不健全

內(nèi)部控制體系的主線是預(yù)算管理機(jī)制，只有全面預(yù)算管理工作得到落實，農(nóng)業(yè)科研單位才能夠?qū)崿F(xiàn)合理的資金配置。全面預(yù)算管理機(jī)制是保障農(nóng)業(yè)科研單位實現(xiàn)科研資金和科研項目精準(zhǔn)對接的保障。全面預(yù)算管理包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算監(jiān)督。然而目前我國農(nóng)業(yè)科研單位在內(nèi)部控制體系建設(shè)的過程中并沒有認(rèn)清全面預(yù)算管理機(jī)制的重要性。客觀科學(xué)地編制預(yù)算是指導(dǎo)農(nóng)業(yè)科研單位進(jìn)行科研工作的基礎(chǔ)。但是目前農(nóng)業(yè)科研單位在科研項目預(yù)算編制過程中尚未建立全面的科研項目評估指標(biāo)，這使得科研項目的資金需求評估結(jié)果不客觀，進(jìn)而使得農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算編制的科學(xué)性喪失。同時農(nóng)業(yè)科研單位并沒有針對科研項目進(jìn)行全生命周期的預(yù)算執(zhí)行管理，從而使得預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和預(yù)算編制出現(xiàn)較大偏差，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科研單位收支出現(xiàn)不平衡。農(nóng)業(yè)科研單位全面預(yù)算管理機(jī)制不健全將直接降低農(nóng)業(yè)科研單位資金的使用效益，并且大大增加農(nóng)業(yè)科研單位的財務(wù)風(fēng)險。

（二）內(nèi)部審計工作的獨立性不足

內(nèi)部審計是農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建的重要組成部分。缺乏內(nèi)部審計的農(nóng)業(yè)科研單位無法對預(yù)算管理、財務(wù)管理、會計核算工作進(jìn)行全過程有效監(jiān)督，從而降低農(nóng)業(yè)科研單位的內(nèi)部管控能力。目前我國農(nóng)業(yè)科研單位并未重視內(nèi)部審計工作的開展。大多數(shù)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)將內(nèi)部審計部門歸屬于財務(wù)部門或檢察部門，并未建立獨立的內(nèi)部審計部門開展審計核查工作。這使得審計結(jié)果受到內(nèi)部多個部門的影響，從而降低了審計結(jié)果的客觀真實性。部分農(nóng)業(yè)科研單位并沒有對審計工作的經(jīng)費進(jìn)行單獨劃撥，審計經(jīng)費需要經(jīng)過多級的審批。這直接影響了農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部審計工作的獨立性，使內(nèi)部審計工作受到較大約束，使審計工作結(jié)果的可靠性不足。

（三）財務(wù)風(fēng)險識別和預(yù)警機(jī)制缺失

財務(wù)風(fēng)險識別和預(yù)警機(jī)制是內(nèi)部控制體系應(yīng)對風(fēng)險的最后一道防線。完善的財務(wù)風(fēng)險識別和預(yù)警機(jī)制使農(nóng)業(yè)科研單位能夠?qū)?nèi)外部因素導(dǎo)致的財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行客觀準(zhǔn)確地識別和處理，使農(nóng)業(yè)科研單位能夠?qū)崿F(xiàn)科研工作可持續(xù)開展。目前我國農(nóng)業(yè)科研單位尚未在內(nèi)部控制體系中建立全面的財務(wù)風(fēng)險識別和預(yù)警機(jī)制，使得農(nóng)業(yè)科研單位無法對潛在風(fēng)險進(jìn)行全面管理。多數(shù)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)沒有根據(jù)單位科研項目的歷史風(fēng)險水平及發(fā)展規(guī)劃設(shè)定合理的風(fēng)險指標(biāo)，使農(nóng)業(yè)科研單位對科研項目風(fēng)險的把控能力不足。此外，由于項目評估能力不足及招標(biāo)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，目前我國農(nóng)業(yè)科研單位存在比較大的自行招標(biāo)的風(fēng)險。但是農(nóng)業(yè)科研單位并沒有針對自行招標(biāo)風(fēng)險設(shè)置相關(guān)的風(fēng)險識別指標(biāo)，這就導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)科研單位無法對風(fēng)險進(jìn)行準(zhǔn)確識別和處理。

三、基于風(fēng)險管理視角構(gòu)建農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制體系的建議

（一）建立科研項目全生命周期的預(yù)算管理機(jī)制

近年來不論是宏觀財政層面，還是微觀政府部門層面，國家都強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的一體化建設(shè)。在農(nóng)業(yè)科研單位的內(nèi)部控制體系的構(gòu)建中，全面預(yù)算管理也是最為重要的一部分。全面預(yù)算管理的缺失不僅使農(nóng)業(yè)科研單位無法保障預(yù)算編制的科學(xué)性，還使農(nóng)業(yè)科研單位科研補(bǔ)助的經(jīng)濟(jì)效益降低。因此，建議農(nóng)業(yè)科研單位重視全面預(yù)算管理機(jī)制的建設(shè)，對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算監(jiān)督實現(xiàn)全過程管理。首先，農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)該對科研項目的資金需求和風(fēng)險進(jìn)行全面、合理地評估，并且基于當(dāng)年國家農(nóng)業(yè)科研補(bǔ)貼政策合理編制預(yù)算。其次，農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)該對科研項目實行全過程預(yù)算執(zhí)行管理，嚴(yán)格管控科研項目的收支情況，從而平衡農(nóng)業(yè)科研單位的財務(wù)收支。農(nóng)業(yè)科研單位還應(yīng)該對預(yù)算執(zhí)行的異常結(jié)果進(jìn)行全面調(diào)查分析以控制可能產(chǎn)生的財務(wù)風(fēng)險，從而使得農(nóng)業(yè)科研單位的研發(fā)項目能夠穩(wěn)定推進(jìn)。

（二）開展一體化的內(nèi)部審計工作

一體化的內(nèi)部審計工作是內(nèi)部控制體系發(fā)揮監(jiān)管作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。內(nèi)部審計工作獨立性的缺失將直接導(dǎo)致審計結(jié)果的客觀真實性。因此，農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)該建立獨立的內(nèi)部審計部門，并將內(nèi)部審計工作與財務(wù)會計工作、預(yù)算管理工作嚴(yán)格分離以保障審計工作的獨立性。此外，農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)該為內(nèi)部審計部門設(shè)定單獨的經(jīng)費劃撥方式，避免多級的經(jīng)費審批方式影響審計工作的正常開展。農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)該規(guī)定各個部門在審計工作過程中義務(wù)，使審計部門能夠獲取審計工作所需的全部信息及必要的幫助。

（三）建立健全風(fēng)險識別和預(yù)警機(jī)制

全面的財務(wù)風(fēng)險識別和預(yù)警機(jī)制是農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制體系對風(fēng)險進(jìn)行精確管理的必要基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)科研單位在農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)過程中面臨著研發(fā)失敗風(fēng)險、招標(biāo)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、預(yù)算管理風(fēng)險及審計風(fēng)險，因此，建立全面的風(fēng)險識別和預(yù)警機(jī)制對于農(nóng)業(yè)科研單位而言至關(guān)重要。首先，農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)該根據(jù)歷史風(fēng)險水平及潛在的風(fēng)險事件制定全面的風(fēng)險識別指標(biāo)，從而對農(nóng)業(yè)科研單位經(jīng)營過程中的風(fēng)險進(jìn)行準(zhǔn)確識別。其次，農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)該制定標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險處理流程以對風(fēng)險進(jìn)行規(guī)范化的事后管理，從而降低農(nóng)業(yè)科研單位的損失。

四、結(jié)語

農(nóng)業(yè)科研單位作為非營利性組織是我國農(nóng)業(yè)科研創(chuàng)新的中堅力量，不僅能夠加快我國農(nóng)業(yè)技術(shù)的變革，還能夠促進(jìn)我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)。在我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新改革不斷深化的背景下，我國農(nóng)業(yè)科研單位的發(fā)展也在不斷加快，農(nóng)業(yè)科研單位的研發(fā)能力得到了較大的提升。然而，目前我國農(nóng)業(yè)科研單位對于內(nèi)部控制體系的構(gòu)建還不夠重視，使農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部缺乏有效的內(nèi)部控制體系。我國農(nóng)業(yè)科研單位在內(nèi)部控制體系的建設(shè)過程中還存在全面預(yù)算管理機(jī)制不健全、內(nèi)部審計工作缺乏獨立性及財務(wù)風(fēng)險識別和預(yù)警機(jī)制缺失等。這些內(nèi)部控制問題影響了農(nóng)業(yè)科研單位履行農(nóng)業(yè)科研創(chuàng)新職能，提升了農(nóng)業(yè)科研單位的綜合財務(wù)風(fēng)險水平。因此，建議農(nóng)業(yè)科研單位建立科研項目全面預(yù)算管理機(jī)制以平衡科研項目的收支。農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)該開展一體化內(nèi)部審計工作對單位的財務(wù)會計工作進(jìn)行監(jiān)督管理。此外，農(nóng)業(yè)科研單位還應(yīng)該建立全面風(fēng)險識別預(yù)警機(jī)制，對科研項目開展過程中的風(fēng)險進(jìn)行準(zhǔn)確識別和有效管理。

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【作者單位：沈陽市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研發(fā)服務(wù)中心（沈陽市農(nóng)業(yè)科學(xué)院）】