楊守濤 陳丹

[摘要]基層協(xié)商是協(xié)商民主的重要渠道，在基層社會(huì)治理中發(fā)揮著獨(dú)特作用。近年來，北京市在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)基層協(xié)商實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展，各基層單位從完善協(xié)商結(jié)構(gòu)要素出發(fā)，不斷增強(qiáng)主體的廣泛性、內(nèi)容的豐富性、形式的多樣性、場(chǎng)所的親民性；探索協(xié)商藝術(shù)，創(chuàng)新協(xié)商方法，逐步提升協(xié)商成功發(fā)起、協(xié)商共識(shí)達(dá)成的可能性；注重做好基礎(chǔ)性工作，培育群眾對(duì)協(xié)商的正確認(rèn)知，開展組織能力與議事能力的培訓(xùn)，建立健全有序協(xié)商的規(guī)則。北京市基層協(xié)商實(shí)踐取得的顯著成效，充分彰顯出這項(xiàng)工作具有強(qiáng)大的生命力。

[關(guān)鍵詞]協(xié)商民主；基層治理；社會(huì)治理

[中圖分類號(hào)] C916.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 0529-1445（2022）04-0058-04

黨的十八大以來，協(xié)商民主成為國(guó)家重大戰(zhàn)略部署，政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等實(shí)踐蓬勃發(fā)展，形成了中國(guó)特色協(xié)商民主體系。習(xí)近平總書記要求：“大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商?！雹佟吨袊?guó)的民主》白皮書將基層協(xié)商界定為：基層黨組織、基層政府、基層群眾性自治組織、經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織和群眾等，就基層社會(huì)發(fā)展及事關(guān)群眾切身利益的問題開展協(xié)商。在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，北京市扎實(shí)推進(jìn)基層協(xié)商實(shí)踐，參與人群不斷擴(kuò)大，協(xié)商內(nèi)容更加廣泛，呈現(xiàn)出創(chuàng)新實(shí)踐穩(wěn)步發(fā)展、結(jié)構(gòu)要素逐步完善、措施辦法日趨成熟、協(xié)商治理成效顯著等鮮明特點(diǎn)，充分彰顯基層協(xié)商具有強(qiáng)大的生命力。

北京市積極推動(dòng)基層協(xié)商發(fā)展，把基層協(xié)商貫穿到基層社會(huì)治理的實(shí)踐過程中，不僅堅(jiān)持在試點(diǎn)基礎(chǔ)上穩(wěn)步推動(dòng)實(shí)踐向前發(fā)展，同時(shí)致力于實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商實(shí)踐制度化。

試點(diǎn)先行持續(xù)推進(jìn)。北京市探索基層協(xié)商實(shí)踐，可追溯到企事業(yè)單位開展工資集體協(xié)商試點(diǎn)。2005年，西城區(qū)金融街街道工會(huì)率先試水，簽訂了第一批工資集體協(xié)商合同，北京市基層協(xié)商實(shí)踐之路從此起步。近年來，試點(diǎn)先行這一做法在全市各區(qū)普遍推廣。大興區(qū)“拉家?！弊h事會(huì)試點(diǎn)取得成功，并與接訴即辦改革有機(jī)結(jié)合，力圖通過與群眾充分協(xié)商實(shí)現(xiàn)訴源治理。平谷區(qū)積極試點(diǎn)運(yùn)用“下交”工作法，發(fā)揮基層協(xié)商在接訴即辦改革中的重要作用。

縱橫雙向拓展運(yùn)用。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，北京市基層協(xié)商實(shí)踐沿著縱橫兩個(gè)方向深入推進(jìn)。橫向在同類實(shí)踐場(chǎng)域推廣，以社區(qū)議事廳、小院議事廳為代表的試點(diǎn)做法，在相關(guān)社區(qū)、小區(qū)、樓院治理中得到普遍應(yīng)用；企事業(yè)單位協(xié)商治理試點(diǎn)取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，被不同性質(zhì)的企事業(yè)單位嘗試采用?？v向在更高層級(jí)場(chǎng)域延伸發(fā)展，如朝陽區(qū)麥子店街道探索形成的“問政會(huì)”，后拓展為朝陽區(qū)黨政群共商共治工程。

注重銜接融合發(fā)展?；鶎訁f(xié)商在治理實(shí)踐中，常與政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商等形式同步推進(jìn)、互動(dòng)運(yùn)用。目前，與政協(xié)協(xié)商的銜接融合主要依托政協(xié)委員工作室或政協(xié)委員工作站實(shí)現(xiàn)。2020年7月建立的市政協(xié)首個(gè)委員工作室——東城區(qū)海巢Hot社區(qū)青年匯委員工作室，通過委員定期駐室工作、參與社區(qū)青年匯雙月活動(dòng)和每半年開展一次“政協(xié)委員與社區(qū)青年面對(duì)面”等機(jī)制，密切聯(lián)系基層群眾，發(fā)現(xiàn)基層治理相關(guān)問題，促進(jìn)問題進(jìn)入?yún)f(xié)商治理程序。石景山區(qū)八角街道人大代表之家、通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)婦聯(lián)推動(dòng)的“美+”議事團(tuán)，則是與人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商銜接融合的代表。

制度化建設(shè)廣受關(guān)注。廣泛多層制度化發(fā)展，是黨的十八大以來發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主的基本要求。北京市注重從兩個(gè)方面推進(jìn)基層協(xié)商制度化建設(shè)。為推動(dòng)基層協(xié)商治理實(shí)踐，北京市委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)施意見》等文件；為規(guī)范基層協(xié)商治理實(shí)踐，北京市推出了《北京市社區(qū)議事廳工作指導(dǎo)規(guī)程（試行）》等文件。在制度合力作用下，北京市基層協(xié)商實(shí)踐呈現(xiàn)出規(guī)范化、法治化、常態(tài)化、科學(xué)化的特點(diǎn)。

基層協(xié)商的結(jié)構(gòu)要素涉及多個(gè)方面，如協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商形式、協(xié)商場(chǎng)所、協(xié)商規(guī)則、協(xié)商程序、協(xié)商結(jié)果、協(xié)商聯(lián)動(dòng)、協(xié)商評(píng)價(jià)等。北京市基層協(xié)商實(shí)踐經(jīng)過多年發(fā)展，其結(jié)構(gòu)要素不斷完善，內(nèi)涵不斷豐富，特別是較好地展現(xiàn)了主體的廣泛性、內(nèi)容的豐富性、形式的多樣性、場(chǎng)所的親民性。

協(xié)商主體廣泛多層。參與基層協(xié)商實(shí)踐的群體涉及四大類：一是利益主體，協(xié)商形成的相關(guān)決策或管理活動(dòng)直接影響他們的利益；二是組織主體，包括組織協(xié)商的具體機(jī)構(gòu)及活動(dòng)主持人，他們?cè)趨f(xié)商過程中搭建平臺(tái)、引領(lǐng)活動(dòng)的開展；三是專業(yè)主體，包括協(xié)商民主理論與實(shí)務(wù)工作者、參與解決問題的專業(yè)技術(shù)人員，他們?cè)趨f(xié)商過程中提供專業(yè)的知識(shí)支持或技術(shù)支持；四是助力主體，包括老黨員、人大代表等，他們?yōu)閰f(xié)商活動(dòng)舉辦及后續(xù)事項(xiàng)辦理提供支持。北京市各基層單位在實(shí)踐中，注重?cái)U(kuò)大參與覆蓋面，不斷增強(qiáng)協(xié)商主體的廣泛性。東城區(qū)雨兒胡同30號(hào)院修繕整治過程中，參與協(xié)商的既有本社區(qū)居民，也有關(guān)注老城改造的其他社區(qū)居民。昌平區(qū)天南街道“潘東線下議事廳”開展工作時(shí)，除街道相關(guān)科室負(fù)責(zé)人、社區(qū)黨組織書記、天通苑社區(qū)網(wǎng)負(fù)責(zé)人、物業(yè)公司項(xiàng)目經(jīng)理等主體外，熱心網(wǎng)友也加入討論。

協(xié)商內(nèi)容更加豐富?；鶎訁f(xié)商實(shí)踐涉及的內(nèi)容非常廣泛，既有特定區(qū)域發(fā)展與建設(shè)等常規(guī)事務(wù)和有關(guān)政策與工作部署的執(zhí)行問題，也有群眾反映的系列問題，還有各種自治事務(wù)，甚至要兼顧緊急事務(wù)、私人事務(wù)。從北京市基層協(xié)商實(shí)踐過程看，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)協(xié)商盡協(xié)商，能協(xié)商就協(xié)商”的目標(biāo)。理論上，緊急事務(wù)通常會(huì)采取非協(xié)商的方式處理，私人事務(wù)因?qū)賯€(gè)人或家庭事宜而不在協(xié)商范圍之列。但實(shí)踐中，為讓基層治理盡可能產(chǎn)生實(shí)效，緊急事務(wù)與私人事務(wù)也被納入?yún)f(xié)商內(nèi)容中。在西城區(qū)西長(zhǎng)安街街道西交民巷社區(qū)，近九成問題通過“商量著辦”得到解決，其中不乏一些突發(fā)的急難事。門頭溝區(qū)潭柘寺鎮(zhèn)組織“紅色議事會(huì)”，按照大事、小事、私事分類處理矛盾，私事解決以相關(guān)村居為主導(dǎo)。

協(xié)商形式靈活多樣。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“建立健全提案、會(huì)議、座談、論證、聽證、公示、評(píng)估、咨詢、網(wǎng)絡(luò)等多種協(xié)商方式”。①實(shí)踐中，北京市各基層單位堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，以所處的協(xié)商治理情境為依據(jù)，遵循便于協(xié)商和有效協(xié)商的原則，靈活選擇具體協(xié)商形式。東城區(qū)史家社區(qū)經(jīng)常組織“開放空間”“胡同茶館”等參與式討論。海淀區(qū)中關(guān)村街道的“社區(qū)會(huì)客議事廳”，使用較多的是座談式協(xié)商，但在協(xié)商主體配合度低的情況下，會(huì)采取走動(dòng)式協(xié)商。

協(xié)商場(chǎng)所體現(xiàn)親民。在一般性會(huì)議室、一室多用的議事廳等有形空間內(nèi)開展民主協(xié)商，是基層單位的傳統(tǒng)做法。北京市在此基礎(chǔ)上，加快步伐建設(shè)更多協(xié)商場(chǎng)所，甚至突破空間限制，實(shí)現(xiàn)在線化協(xié)商。同時(shí)，北京市越來越注重把場(chǎng)所設(shè)在群眾中間，強(qiáng)調(diào)主動(dòng)到群眾中去協(xié)商，而不僅僅是組織引導(dǎo)群眾參與協(xié)商。西城區(qū)大柵欄街道西河沿社區(qū)的“圓桌會(huì)議”，有時(shí)在社區(qū)會(huì)議室召開，有時(shí)在社區(qū)小廣場(chǎng)石桌旁舉行，甚至有時(shí)在居民樓下找空地站著商量。

講究協(xié)商藝術(shù)與方法，是建設(shè)、發(fā)展和運(yùn)用社會(huì)主義協(xié)商民主不可忽略的內(nèi)容。協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商是技術(shù)活，也是藝術(shù)活。北京市各基層單位在實(shí)踐中，充分調(diào)動(dòng)各主體的參與積極性，注重把握協(xié)商成功發(fā)起的關(guān)鍵要素，妥善處理達(dá)成共識(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，用真心實(shí)意贏得主動(dòng)，用耐心細(xì)致求得實(shí)效，形成“面對(duì)面來協(xié)商，大家事大家議”的生動(dòng)局面。

為保障協(xié)商成功發(fā)起，廣大基層干部注重做到四個(gè)關(guān)注。關(guān)注參與者的利益關(guān)聯(lián)性，激發(fā)參與者的興奮點(diǎn)和熱情度。海淀區(qū)馬連洼街道蘭園社區(qū)的“社區(qū)大腦”議事實(shí)踐，特別強(qiáng)調(diào)從居民最關(guān)心的問題入手，破解社區(qū)治理難點(diǎn)。關(guān)注參與協(xié)商活動(dòng)的便捷性，強(qiáng)調(diào)以途徑與場(chǎng)所的優(yōu)化便捷吸引更多參與者。延慶區(qū)康莊鎮(zhèn)創(chuàng)新推出“村民說事”工作方式，堅(jiān)持日常說事和固定說事相結(jié)合，隨時(shí)隨地進(jìn)行協(xié)商。關(guān)注參與者的體驗(yàn)愉快感，通過適時(shí)答疑、給予贊許性回應(yīng)等方式，讓參與者內(nèi)心生發(fā)被尊重的感受。關(guān)注群眾工作的平時(shí)積累，在真正遇到問題與矛盾時(shí)，更有可能“說上話”又“說對(duì)話”。

為保障協(xié)商達(dá)成共識(shí)，廣大基層干部注重把握五個(gè)環(huán)節(jié)。一是利益的關(guān)注，充分重視、考量和平衡各方面利益。二是難題的關(guān)照，積極協(xié)商解決現(xiàn)實(shí)難題，體現(xiàn)治理溫度。三是情緒的關(guān)愛，疏導(dǎo)影響共識(shí)達(dá)成的憂慮情緒、對(duì)抗情緒。四是票決的結(jié)合，必要時(shí)于協(xié)商之后啟動(dòng)票決程序。五是正氣的涵養(yǎng)，在曉之以理動(dòng)之以情的基礎(chǔ)上，必要時(shí)以法治方式處理蓄意影響甚至破壞協(xié)商的情況。西城區(qū)德勝街道德勝里社區(qū)協(xié)商統(tǒng)一管理停車事項(xiàng)時(shí)，部分群眾堅(jiān)決反對(duì)，甚至有80歲高齡的老人與贊成者發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，但最終以票決方式確定了停車管理公司。之后，社區(qū)干部繼續(xù)找持反對(duì)意見的居民進(jìn)行協(xié)商，吸納他們的建議，在小區(qū)安裝了座椅、鋪平路面，在樓道安裝扶手。這些居民切身感受到利益得到保護(hù)，愉快地接受了停車統(tǒng)一管理的做法。

為保障協(xié)商取得實(shí)效，廣大基層干部真情投入，用真心和耐心暢通協(xié)商成果轉(zhuǎn)化落地的“最后一公里”。在真心協(xié)商方面，基層干部努力做到優(yōu)先協(xié)商、主動(dòng)協(xié)商、借力協(xié)商，發(fā)揮不同主體資源和能量?jī)?yōu)勢(shì)。海淀區(qū)馬連洼街道蘭園社區(qū)的“社區(qū)大腦”議事實(shí)踐中，街道包片干部會(huì)全程參與，讓群眾看到了解決問題的更大希望，“社區(qū)大腦”議事也因此更有效。在耐心協(xié)商方面，基層干部努力做到多協(xié)商和深入?yún)f(xié)商，做好一次協(xié)商無結(jié)果、短時(shí)間內(nèi)事項(xiàng)辦不妥的思想準(zhǔn)備。東城區(qū)雨兒胡同實(shí)施胡同不停車措施，經(jīng)歷了2018年7月到2019年7月之間的十多次居民協(xié)商議事過程。房山區(qū)南廣陽城村的村規(guī)民約實(shí)踐中，最初的“致村民的一封信”是兩年多反復(fù)商量的結(jié)果。

實(shí)踐表明，基層協(xié)商符合我國(guó)基層人民群眾的實(shí)際需要，極具創(chuàng)新和發(fā)展空間。為深入推進(jìn)基層協(xié)商實(shí)踐，北京市各基層單位注重通過協(xié)商推進(jìn)科學(xué)民主決策、化解社會(huì)矛盾，也越來越重視抓好對(duì)協(xié)商產(chǎn)生基礎(chǔ)性作用的輔助工作?；A(chǔ)性輔助工作是指不與基層協(xié)商實(shí)踐直接相關(guān)，但對(duì)基層協(xié)商實(shí)踐有效開展產(chǎn)生影響的系列工作，包括認(rèn)知培養(yǎng)、能力培訓(xùn)、秩序培育等方面。

逐步提高群眾對(duì)基層協(xié)商的正確認(rèn)知。一方面，在涉及良性群群關(guān)系建構(gòu)等自治性更強(qiáng)的基層治理事務(wù)時(shí)，北京市各基層單位突出基層黨組織和政府機(jī)構(gòu)在協(xié)商治理中的平臺(tái)搭建角色，讓越來越多的群眾認(rèn)識(shí)到，基層黨組織和政府機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)提供平臺(tái)、組織協(xié)商，群眾是在組織下、于平臺(tái)中進(jìn)行協(xié)商，而不是與組織者協(xié)商。另一方面，在協(xié)商過程中，各基層單位既強(qiáng)調(diào)群眾暢所欲言，也注重整理上報(bào)群眾提出的意見建議，最大程度滿足群眾訴求。經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐，越來越多的群眾能夠正確看待基層協(xié)商過程，認(rèn)識(shí)到這一過程具有“處理器”性質(zhì)，大家的意見建議會(huì)被搜集處理，其中合法合情合理的部分會(huì)被采納實(shí)施。

注重培養(yǎng)協(xié)商組織或參與議事的能力。提升相關(guān)主體的協(xié)商能力，對(duì)于基層協(xié)商實(shí)踐取得實(shí)效至關(guān)重要。北京市各個(gè)層面十分關(guān)注協(xié)商能力提升問題。北京市《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)施意見》要求：“開展基層干部和城鄉(xiāng)社區(qū)工作者專題培訓(xùn)，提高組織開展協(xié)商工作的能力和水平。廣泛開展政策宣傳，普及法律知識(shí)，幫助城鄉(xiāng)居民掌握并有效運(yùn)用協(xié)商的方法和程序?！睂?shí)踐中，各基層單位結(jié)合實(shí)際開展培訓(xùn)。大興區(qū)“拉家?！弊h事會(huì)每半年舉辦一次培訓(xùn)，聚焦議事會(huì)成員工作能力和水平的提升。2021年，豐臺(tái)區(qū)開展社區(qū)“領(lǐng)頭雁”協(xié)商議事能力提升主題實(shí)踐活動(dòng)，以社區(qū)書記工作室負(fù)責(zé)人、新任職社區(qū)書記為對(duì)象，著重提升他們組織實(shí)施社區(qū)協(xié)商議事活動(dòng)的能力和水平。

不斷增強(qiáng)基層協(xié)商的有序性。只有協(xié)商活動(dòng)有序開展，才能確保議事產(chǎn)生實(shí)效。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“遵循規(guī)則、有序協(xié)商而不各說各話”。①在實(shí)踐中，北京市各基層單位注重建立規(guī)章制度、完善治理規(guī)范、掌握協(xié)商規(guī)則、自覺遵守規(guī)定，確保基層協(xié)商有章可循、規(guī)范有序。西城區(qū)發(fā)布的《基層民主協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)體系》中，專門就協(xié)商參與者應(yīng)遵守的通則作出說明，包括：發(fā)言前，必須首先向協(xié)商議事主持人舉手申請(qǐng)；發(fā)言過程中，先表明立場(chǎng)或者提問，然后說明相關(guān)理由；遵守關(guān)于發(fā)言次數(shù)以及發(fā)言時(shí)間的規(guī)定；任何人不得打斷他人符合協(xié)商議事規(guī)則的發(fā)言；就事討論，不質(zhì)疑發(fā)言背后的動(dòng)機(jī)、不搞任何人身攻擊等。這些規(guī)則的執(zhí)行，確保了協(xié)商活動(dòng)有序開展。

（本文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金2021年度一般項(xiàng)目“社會(huì)主義協(xié)商民主的理論與實(shí)踐研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：21BKS040〉階段性成果）

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[3]楊守濤.實(shí)踐者認(rèn)知中的社區(qū)協(xié)商行動(dòng)挑戰(zhàn)與推進(jìn)路徑——基于對(duì)北京市78名社區(qū)工作者的訪談?wù){(diào)查[J].中國(guó)行政管理，2020，（8）.

（作者簡(jiǎn)介：楊守濤，中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部副主任、副教授；陳丹，中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）碩士研究生）

責(zé)任編輯/張蕾磊

①習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月22日，第2版。

①習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月22日，第2版。

①習(xí)近平：《在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立70周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年9月21日，第2版。