袁華 甘美泉

摘? ?要：高等院校辦學(xué)形式日益多元化，完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系成為緊要任務(wù)。高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系是保證內(nèi)部控制效率與效果的基礎(chǔ)。文章針對(duì)現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系存在的問題展開分析，即在評(píng)價(jià)體系運(yùn)用、監(jiān)督機(jī)制、評(píng)價(jià)報(bào)告利用等方面存在的問題，從組織結(jié)構(gòu)、評(píng)價(jià)體系、人員素質(zhì)、監(jiān)督體系、信息披露等方面提出了合理建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;評(píng)價(jià)體系;監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號(hào)：G640? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1002-4107（2022）04-0032-02

近年來，隨著高等教育事業(yè)的迅速發(fā)展，部分高校已經(jīng)從外延發(fā)展向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變。同時(shí)，高校自主辦學(xué)意識(shí)加強(qiáng)，大量財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入，以及資金來源、經(jīng)費(fèi)支出的多樣化等均加大高校經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。大多數(shù)高校即便實(shí)行事業(yè)單位內(nèi)部控制，但仍未形成有效體系。

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)作為內(nèi)控系統(tǒng)運(yùn)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。所謂“無規(guī)矩不成方圓”，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系作為衡量?jī)?nèi)控運(yùn)行有效性的標(biāo)尺，在高校內(nèi)部控制建設(shè)中應(yīng)給予足夠的重視，實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下的高校經(jīng)營(yíng)管理穩(wěn)定發(fā)展。

一、高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系存在的問題

高校作為非營(yíng)利性的事業(yè)單位，多渠道的籌資方式?jīng)Q定其內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系與企業(yè)存在很大差異。近年來，我國(guó)相繼出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南》等相關(guān)文件，為高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系提供相關(guān)的理論依據(jù)，但在具體實(shí)踐過程中仍存在諸多問題。

（一）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系運(yùn)用不成熟

目前，高校對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系研究仍不夠成熟。首先，高校對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的認(rèn)知不足。高校作為事業(yè)撥款單位，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)資金運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)防控的敏感性較差，缺乏對(duì)內(nèi)容與方法的有效認(rèn)知。其次，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系未能形成閉環(huán)，缺乏運(yùn)營(yíng)分析控制。現(xiàn)階段，高校制定內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)注重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而忽視運(yùn)營(yíng)分析控制，致使通過內(nèi)部控制發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)卻難以準(zhǔn)確把握風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，仍需通過人為分析做出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)踐性差。最后，高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)客觀性差。我國(guó)高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)方法多以定性指標(biāo)為主，主觀因素對(duì)結(jié)果影響較大，而不易量化的指標(biāo)缺乏可靠性，使內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏客觀性和全面性。

（二）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

一方面，高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制缺乏系統(tǒng)性和完整性，使其內(nèi)部監(jiān)管制衡失效。目前，高校的內(nèi)部控制流程是以財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部審計(jì)為基礎(chǔ)的延展，而非自上而下的重新構(gòu)建。因此，高校內(nèi)部控制視角相對(duì)較低，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系能夠約束的范圍有限，不利于內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的實(shí)施。另一方面，高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，使其內(nèi)部控制監(jiān)管結(jié)果缺乏可信度[1]。高校的外部監(jiān)督主要由審計(jì)機(jī)關(guān)和紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)，但其參與內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系建設(shè)的廣度和深度并不高，真正了解高校內(nèi)部控制情況的是內(nèi)部審計(jì)，但高校內(nèi)部審計(jì)部門缺乏一定的獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)很難對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系做出準(zhǔn)確的判斷和有效的監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)果未與審計(jì)人員的工作績(jī)效掛鉤，導(dǎo)致審計(jì)部門的自律性不強(qiáng)，影響評(píng)價(jià)體系實(shí)施效果。

（三）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告利用程度低

一是高校內(nèi)部控制缺乏自我評(píng)價(jià)。我國(guó)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系主要包括自我評(píng)價(jià)和監(jiān)督兩方面，在實(shí)踐過程中，高校的內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)過程極為重要，能夠發(fā)現(xiàn)高校存在的問題并提出整改措施[2]。但現(xiàn)階段，高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告利用程度偏低，自我評(píng)價(jià)過程有所欠缺，整改報(bào)告只停留在字面意義上，缺乏實(shí)踐性，致使應(yīng)解決的問題未得到有效處理，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系失去原有價(jià)值。二是高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告透明度不高。信息透明化能促使高校從“管控型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，有利于加速內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的建設(shè)。

二、構(gòu)建高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的建議

（一）推進(jìn)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子轉(zhuǎn)型

強(qiáng)化事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的前提是提高領(lǐng)導(dǎo)班子的重視程度。推進(jìn)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系建設(shè)必須抓好“頭”，讓領(lǐng)導(dǎo)干部意識(shí)到內(nèi)控評(píng)價(jià)體系的重要性，樹立正確的決策觀和風(fēng)險(xiǎn)觀;讓領(lǐng)導(dǎo)干部熟悉本校的內(nèi)部控制運(yùn)行情況，帶頭發(fā)展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系。

目前，事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系主要分為兩類，一類是財(cái)務(wù)處、審計(jì)處牽頭，由一到兩位分管校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，以財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和內(nèi)部業(yè)務(wù)審計(jì)為主的內(nèi)部控制;另一類是由幾位分管校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，由紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等部門聯(lián)合組成，涵蓋授權(quán)審批控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、合同控制等方面的內(nèi)部控制。相對(duì)而言，第二類已經(jīng)取得了一定的進(jìn)步。事業(yè)單位內(nèi)部控制人員應(yīng)當(dāng)由上級(jí)部門下派，由事業(yè)單位管理，牽頭領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)由黨委書記和總會(huì)計(jì)師共同負(fù)責(zé)，只有這樣才能充分建立有效的組織構(gòu)架，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭做好內(nèi)部控制體系。因此，推進(jìn)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子的轉(zhuǎn)型，是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識(shí)、加強(qiáng)控制監(jiān)督的必由之路。

（二）制定合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是現(xiàn)階段的重要任務(wù)，構(gòu)建科學(xué)合理的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)需要考慮三方面：一是評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)具備層次性，可以是戰(zhàn)略層面的，也可以是業(yè)務(wù)層面的，根據(jù)這些指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)合理的分析，保證評(píng)價(jià)指標(biāo)的全覆蓋，加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的有效性。在指標(biāo)制定上，事業(yè)單位可以采用層次分析法，以學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略作為總體目標(biāo)，將黨建、教學(xué)、學(xué)科、科研、教輔、學(xué)工等方面與戰(zhàn)略目標(biāo)推進(jìn)的匹配情況作為二級(jí)目標(biāo)，將各部門和各單位的預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)管理、人員管理、項(xiàng)目開展等具體業(yè)務(wù)作為三級(jí)目標(biāo)，從而搭建整體有效的內(nèi)部控制體系。二是注重內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)的系統(tǒng)性。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)必須有完善的系統(tǒng)，能夠突出不同層次中的重點(diǎn)內(nèi)容，各指標(biāo)之間相輔相成，避免重復(fù)設(shè)計(jì)。三是加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)方法的研究，高校應(yīng)根據(jù)自身情況選擇合適的評(píng)價(jià)方式，提高內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作的效率。事業(yè)單位也應(yīng)緊跟互聯(lián)網(wǎng)的浪潮，加強(qiáng)高校自身的信息系統(tǒng)建設(shè)，搭建完備的信息系統(tǒng)，有利于實(shí)現(xiàn)以數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系。以圖書采購(gòu)、差旅報(bào)銷等常見大宗項(xiàng)目為例，如果能以單位層面招標(biāo)，就能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金折扣，或者實(shí)現(xiàn)融資功能，減少高校的銀行貸款和利息支出。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)建設(shè)

內(nèi)部審計(jì)部門在高校內(nèi)部控制中起到組織、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的重要作用，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)建設(shè)是提高審計(jì)效率的重要途徑。首先，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)部門的獨(dú)立性和權(quán)威性。我國(guó)大多數(shù)高校已經(jīng)設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但其自主性還需進(jìn)一步增強(qiáng)，著重加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任及管理效率審計(jì)，而非簡(jiǎn)單的審核采購(gòu)合同、招標(biāo)程序、原始會(huì)計(jì)憑證等。其次，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。一方面，高校根據(jù)內(nèi)部控制特點(diǎn)建立職業(yè)技術(shù)準(zhǔn)入資格考試，強(qiáng)化相關(guān)人員的專業(yè)能力;另一方面對(duì)已入職的高校內(nèi)部審計(jì)人員進(jìn)行繼續(xù)教育，提高履職能力。高素質(zhì)的內(nèi)部審計(jì)團(tuán)隊(duì)能夠適應(yīng)院校內(nèi)部控制體系特點(diǎn)，提高內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系執(zhí)行效率。最后，培養(yǎng)審計(jì)人員的綜合能力，適當(dāng)增強(qiáng)審計(jì)人員數(shù)據(jù)分析能力、內(nèi)控系統(tǒng)審計(jì)單元的流程優(yōu)化能力及審計(jì)業(yè)務(wù)宣傳能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)審計(jì)人員引領(lǐng)信息建設(shè)、利用信息成果、宣傳業(yè)務(wù)成效的目標(biāo)。

（四）完善內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制

隨著單位的發(fā)展壯大，主體結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向都會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，曾經(jīng)有效的內(nèi)部控制策略可能不再適用，甚至存在缺陷。內(nèi)部控制監(jiān)督的基本要求是查找內(nèi)部控制缺陷，監(jiān)督的直接目的是檢驗(yàn)內(nèi)部控制的執(zhí)行效果，最終服務(wù)于內(nèi)部控制目標(biāo)，進(jìn)而提升高校業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)效率。一方面，高校應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)督職能，由于高校本身部門眾多，同時(shí)設(shè)有部分下屬二級(jí)單位，其復(fù)雜多樣的組織結(jié)構(gòu)會(huì)在一定程度上妨礙高校的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，因此有效的監(jiān)督機(jī)制非常必要。基層監(jiān)督可以與財(cái)務(wù)報(bào)銷結(jié)合起來，在報(bào)銷過程中，增添會(huì)計(jì)崗位的控制評(píng)價(jià)職能，對(duì)每筆基層業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)效率進(jìn)行初審，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)與學(xué)院的互相制衡;同時(shí)，由紀(jì)檢、審計(jì)等部門對(duì)內(nèi)部控制監(jiān)督情況進(jìn)行復(fù)核。另一方面，對(duì)于高校內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況也不能忽視，應(yīng)對(duì)高校治理措施是否合法合規(guī)進(jìn)行有效監(jiān)督，及時(shí)判斷有無內(nèi)部控制缺陷、有無重要內(nèi)部控制缺陷、有無重大內(nèi)部控制缺陷等。并將監(jiān)督結(jié)果及時(shí)上報(bào)，從而優(yōu)化內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)內(nèi)部控制循環(huán)發(fā)展。

（五）提高評(píng)價(jià)結(jié)果利用程度

首先，應(yīng)建立內(nèi)部控制信息評(píng)價(jià)反饋機(jī)制。信息反饋不及時(shí)會(huì)拖延風(fēng)險(xiǎn)的解決效率，并且信息反饋不準(zhǔn)確會(huì)使內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果失真。因此，需建立一套科學(xué)完整的反饋機(jī)制，規(guī)范內(nèi)部控制信息評(píng)價(jià)結(jié)果，明確信息反饋的對(duì)象，建立暢通的反饋渠道，實(shí)行“上傳下達(dá)”制度，盡量做到“及時(shí)反饋”和“完整反饋”。同時(shí)，追蹤反饋問題中的責(zé)任人或責(zé)任部門，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，避免高校內(nèi)部腐敗問題的產(chǎn)生，提高內(nèi)部控制評(píng)價(jià)效率。

其次，主動(dòng)實(shí)施內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系是一個(gè)評(píng)估、判斷、優(yōu)化、再評(píng)估的過程，而自我評(píng)價(jià)是利用評(píng)價(jià)結(jié)果尋找自身缺陷并進(jìn)行改進(jìn)的一種有效途徑。高校應(yīng)意識(shí)到內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系不僅是外在強(qiáng)制要求實(shí)施的法律法規(guī)，也是自身經(jīng)營(yíng)管理的需求，高校應(yīng)定期或不定期進(jìn)行自我評(píng)估，并形成評(píng)估報(bào)告，從主觀意識(shí)上建立自我評(píng)價(jià)體系。

最后，自主實(shí)現(xiàn)對(duì)外披露的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告。高校應(yīng)將其年度或季度內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告作為其財(cái)務(wù)報(bào)告的有機(jī)組成部分，報(bào)送上級(jí)行政事業(yè)單位進(jìn)行審查。同時(shí)，將內(nèi)部評(píng)價(jià)報(bào)告相關(guān)信息向公眾公開，形成有效的外部監(jiān)督，加強(qiáng)信息透明度，完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系。

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■ 編輯∕李夢(mèng)迪