張又文 董妍

〔摘要〕法院在適用“利害關(guān)系”條款否定信息公開(kāi)行政訴訟訴的利益時(shí)，存在著對(duì)“利害關(guān)系”理解不同的現(xiàn)象。對(duì)此問(wèn)題，在我國(guó)立法期待和司法定位中均有所闡述，但在裁判中還存在已有利害關(guān)系判斷標(biāo)準(zhǔn)虛置和訴的利益要素混用等現(xiàn)象。因此，亟需在司法實(shí)踐層面明確采用狹義訴的利益概念，將行政訴訟所保障的利害關(guān)系從信息公開(kāi)行政訴訟的訴的利益中解釋和分離出來(lái)，并厘清利害關(guān)系的實(shí)體與程序性審查，避免不同階段審查重點(diǎn)的混淆與偏差，以解決實(shí)踐中的上述問(wèn)題。

〔關(guān)鍵詞〕利害關(guān)系，訴的利益，政府信息公開(kāi)，行政訴訟

〔中圖分類號(hào)〕D925.3〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004- 4175（2022）02-0114-07

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“政府信息公開(kāi)訴訟訴的利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)證研究”（18CFX026），主持人董妍。

引入利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)是2014年《行政訴訟法》修改的重要內(nèi)容之一。最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見(jiàn)》（法發(fā)〔2017〕25號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱25號(hào)文件）指出在審判中需要準(zhǔn)確把握“利害關(guān)系”的內(nèi)涵，審查行政行為與當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)增減之間的關(guān)系。25號(hào)文件強(qiáng)調(diào)既要充分保護(hù)合法權(quán)益，又要強(qiáng)化對(duì)訴的利益的準(zhǔn)確識(shí)別，為進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法合理行使訴權(quán)提供了指引。

為探究當(dāng)前以利害關(guān)系否定訴的利益的信息公開(kāi)行政訴訟現(xiàn)狀，本文在“北大法寶——司法案例”中，以“訴的利益”“利害關(guān)系”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，案由為“政府信息公開(kāi)”，共獲得初始檢索結(jié)果90條?？紤]到我國(guó)行政訴訟中通常以《行政訴訟法》第25條判定利害關(guān)系，為此又以“訴的利益”“《行政訴訟法》第25條”為關(guān)鍵詞，案由為“政府信息公開(kāi)”，共獲得38條檢索結(jié)果，兩部分共計(jì)128條檢索結(jié)果。通過(guò)逐一審閱檢索結(jié)果，剔除重復(fù)、雷同與不相關(guān)樣本之后，獲得有效檢索結(jié)果50項(xiàng)，檢索截止時(shí)間為2021年10月21日①。逐一梳理有關(guān)案件后發(fā)現(xiàn)，以下問(wèn)題仍有進(jìn)一步討論的空間：

第一，何為信息公開(kāi)行政訴訟中的“利益”。法院以原告缺乏“利害關(guān)系”進(jìn)而否定原告訴的利益，那么，信息公開(kāi)行政訴訟中的“利益”究竟是什么，在立法層面對(duì)其有哪些設(shè)計(jì)，在司法中對(duì)這些“利益”的審查標(biāo)準(zhǔn)又是如何把握的，現(xiàn)行實(shí)踐中是否存在統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐判斷中是否存在問(wèn)題。

第二，利害關(guān)系與訴的利益之間的關(guān)系。廣義的訴的利益包含訴訟對(duì)象（訴訟范圍）、原告適格、權(quán)利保護(hù)必要性；狹義的訴的利益僅指權(quán)利保護(hù)的必要性。“利害關(guān)系”意在指向訴的利益中的原告適格〔1〕2。但是由于行政法中訴的利益概念起步較晚，在司法實(shí)踐中，尚未形成統(tǒng)一且客觀的適用規(guī)則，存在利害關(guān)系判定標(biāo)準(zhǔn)自由裁量度過(guò)高的情況。在本文考察的一系列案件中，顯然采用了廣義的訴的利益概念，并且有對(duì)訴的利益混用甚至誤用的現(xiàn)象〔2〕，這就需要探討在我國(guó)采用廣義的訴的利益概念是否合適。

一、信息公開(kāi)行政訴訟應(yīng)然層面的“利益”

利害關(guān)系是用以判斷行政行為和當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)之間關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)，信息公開(kāi)行政訴訟中的“利益”是識(shí)別利害關(guān)系的關(guān)鍵，由于對(duì)利害關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)把握呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，因而對(duì)于信息公開(kāi)行政訴訟中“利益”的理解也應(yīng)當(dāng)符合此趨勢(shì)〔3〕258。以下將首先從立法和司法層面嘗試對(duì)信息公開(kāi)行政訴訟中的“利益”進(jìn)行應(yīng)然層面的解讀：

（一）立法期待。當(dāng)前行政法學(xué)界從德、日理論中引入以訴訟目的為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的類型劃分，即關(guān)注一般公眾利益的客觀訴訟和以救濟(jì)個(gè)人正當(dāng)權(quán)益為基礎(chǔ)的主觀訴訟〔4〕。信息公開(kāi)行政訴訟兼具主觀訴訟和客觀訴訟的性質(zhì)則比一般的行政訴訟更為明顯〔5〕：

1.主觀利益：相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵犯了其依申請(qǐng)獲取政府信息的權(quán)利。

第一，相對(duì)人“認(rèn)為”自己獲取政府信息的權(quán)利受到侵害。對(duì)于行政相對(duì)人尋求司法救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)立法一直采取的是主觀性標(biāo)準(zhǔn)，即相對(duì)人只要“認(rèn)為”行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯了其合法權(quán)益即具備了利害關(guān)系，也就具備了尋求司法救濟(jì)的資格。1990年《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！迸c之對(duì)應(yīng)的是，第41條第1項(xiàng)將原告資格界定為“認(rèn)為”具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織，并未作出客觀化的衡量標(biāo)準(zhǔn)〔6〕72。2000年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）第12條雖然明確了“法律上利害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)，但關(guān)于何種利益可以構(gòu)成“法律上利害關(guān)系”并未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)②，有學(xué)者認(rèn)為“法律上利害關(guān)系”事實(shí)上等同于1990年《行政訴訟法》第2條的規(guī)定〔7〕?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第2條第1款依然保留“認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益”的表述。

在信息公開(kāi)行政訴訟領(lǐng)域中，作為信息公開(kāi)基本法的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第1條明確了“依法獲取政府信息”的權(quán)利，因而侵犯行政相對(duì)人上述權(quán)利可以視為對(duì)其“合法權(quán)益”的侵犯，也就構(gòu)成了信息公開(kāi)行政訴訟中的“利益”。基于此，相對(duì)人提起的信息公開(kāi)行政訴訟也就滿足了“利害關(guān)系”的要求。同時(shí)，《條例》第51條明確了訴訟作為一種救濟(jì)方式也進(jìn)一步證明了前述觀點(diǎn)。另外，該邏輯也符合“合法權(quán)益”與“利害關(guān)系”的關(guān)聯(lián)，即“合法權(quán)益”是利害關(guān)系的基礎(chǔ)，“利害關(guān)系”是“合法權(quán)益”的具體化〔8〕。

第二，僅依申請(qǐng)信息公開(kāi)的權(quán)益遭到侵犯才屬于信息公開(kāi)行政訴訟中的“利益”。目前我國(guó)對(duì)行政公益訴訟的范圍和原告資格仍然有較為嚴(yán)格的限制，特別是只有檢察院可以提起行政公益訴訟且必須符合一定的前置條件。這就意味著雖然《條例》第51條并未明確可以通過(guò)訴訟方式進(jìn)行救濟(jì)的政府信息公開(kāi)行為的范圍，但從目前行政訴訟制度可知，面向公眾主動(dòng)公開(kāi)政府信息的行為不可訴。換言之，相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的行為侵犯其“獲取政府信息權(quán)利”的不屬于信息公開(kāi)行政訴訟中的“利益”，對(duì)該行為提起訴訟也不符合“利害關(guān)系”的要求。只有針對(duì)依申請(qǐng)答復(fù)行政行為提起的訴訟才具備行政訴訟中的“利害關(guān)系”，相應(yīng)地，針對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行答復(fù)的行為必然屬于具體行政行為?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《信息公開(kāi)若干規(guī)定》）第3條明確了對(duì)主動(dòng)公開(kāi)行為不能直接起訴，需要以先行申請(qǐng)作為前置程序。這一規(guī)定也印證了上述觀點(diǎn)③。

2.客觀利益：高效解決信息公開(kāi)行政糾紛，提升政府透明度和政府信息價(jià)值。

第一，高效解決信息公開(kāi)行政爭(zhēng)議?！缎姓V訟法》第82條第1款明確了對(duì)信息公開(kāi)行政訴訟法院可以采用簡(jiǎn)易程序。此規(guī)定采取“直接決定適用”原則，即由人民法院直接依職權(quán)決定是否采用簡(jiǎn)易程序?qū)徖?，沒(méi)有給予當(dāng)事人介入選擇訴訟程序的權(quán)利，這歸因于《條例》實(shí)施后，公眾對(duì)信息公開(kāi)不服提起的行政訴訟案件逐年增加〔6〕221。最高人民法院對(duì)《行政訴訟法》第82第1款條文的解釋中也提到，信息公開(kāi)行政訴訟案件出現(xiàn)了井噴和濫訴態(tài)勢(shì)，部分地方法院受理的該類案件占到全部行政案件的半數(shù)以上〔9〕654，這更加突出了立法者高效結(jié)案的態(tài)度與背景。司法適用的實(shí)踐也表明，簡(jiǎn)易程序自增設(shè)以來(lái)，主要適用于信息公開(kāi)行政訴訟案件〔10〕。此外，2014年修改《行政訴訟法》時(shí)在第1條增設(shè)“解決行政爭(zhēng)議”這一立法目的，旨在進(jìn)一步強(qiáng)化通過(guò)行政訴訟化解行政糾紛的功能〔6〕4。信息公開(kāi)行政訴訟案件數(shù)量大幅增加，是行政糾紛的多發(fā)點(diǎn)，更有一些申請(qǐng)人嘗試通過(guò)政府信息公開(kāi)挑戰(zhàn)其他行政行為，形成了所謂的“政府信息公開(kāi)信訪化”〔11〕6-7。因此通過(guò)行政訴訟制度解決并且力求高效解決信息公開(kāi)行政糾紛必然是信息公開(kāi)行政訴訟追求的客觀利益之一。

第二，促進(jìn)政府透明度及充分發(fā)揮信息價(jià)值。通過(guò)立法為政府工作透明度劃定基本底線，是世界各國(guó)的通行做法〔11〕4-5。我國(guó)《條例》第1條也明確了該目的。提升政府透明度也是對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的一種形式，這與《行政訴訟法》第1條規(guī)定的“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的立法目的相契合，是信息公開(kāi)制度和信息公開(kāi)行政訴訟的客觀利益之一。此外，政府透明度的提升，加大行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)的力度，拓寬公開(kāi)的廣度，必然使公民獲得更豐富的政府信息，有利于促進(jìn)信息的再利用，充分發(fā)揮信息價(jià)值，這同樣是信息公開(kāi)制度和信息公開(kāi)行政訴訟制度期待的客觀利益。

（二）司法定位?！度舾山忉尅返?2條規(guī)定的利害關(guān)系情形，是對(duì)《行政訴訟法》第25條第1款所作的更為細(xì)化的列舉式規(guī)定，為行政訴訟審判提供了更具操作性的依據(jù)和更明確的指引。該條解釋的目的也在于兼顧主觀利益和客觀利益，在公私利益之間尋求一個(gè)妥當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)〔12〕97。從目前司法解釋及最高人民法院對(duì)立法適用的解釋中，可以梳理出司法機(jī)關(guān)對(duì)信息公開(kāi)行政訴訟中“利害關(guān)系”的理解是“值得保護(hù)的利益”。

在此前較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)司法機(jī)關(guān)將利害關(guān)系等同于不利影響或是實(shí)際影響④。直到最高人民法院在“劉廣明案”中首次適用主觀公權(quán)利和保護(hù)規(guī)范理論，指出“利害關(guān)系”應(yīng)限于法律上的利害關(guān)系。該案的示范效應(yīng)使法院在審判中對(duì)“利害關(guān)系”的判定發(fā)生了重要轉(zhuǎn)向，即公法領(lǐng)域權(quán)利和利益受到行政行為影響，才能構(gòu)成行政訴訟中的“利害關(guān)系”⑤。此后的諸多判決中都開(kāi)始適用“值得保護(hù)的利益”說(shuō)，并以“保護(hù)規(guī)范理論”予以界分〔13〕。以“值得保護(hù)的利益”標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別“利害關(guān)系”，一方面拓展了對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，另一方面又避免了訴權(quán)行使的失控⑥。

《條例》的規(guī)定使得這一權(quán)利成為“值得保護(hù)的利益”，但該權(quán)利必須在法律框架下予以落實(shí)，不能拋開(kāi)法定程序，抽象地落實(shí)知情權(quán)〔11〕4。因此，當(dāng)信息公開(kāi)行政訴訟訴的內(nèi)容不具有利用國(guó)家審判制度加以解決的實(shí)際價(jià)值時(shí)，將與《行政訴訟法》的立法目的相悖，導(dǎo)致行政資源和司法資源的浪費(fèi)，便是不具有“利益”，訴訟中的“利害關(guān)系”已不能成立。

二、經(jīng)由“利害關(guān)系”否定訴的利益之實(shí)然標(biāo)準(zhǔn)

訴的利益作為糾紛的篩選機(jī)制直接影響著司法救濟(jì)程序的啟動(dòng)〔13〕。立案登記制正式施行后，“立案難”問(wèn)題得到初步改善，但這一表象的背后，因不滿足“起訴條件”而被裁定駁回的案件數(shù)尚有大增之勢(shì)〔14〕。信息公開(kāi)行政訴訟便是體現(xiàn)上述變化的典型，一方面大量案件涌入法院，另一方面，法院近些年在駁回起訴裁定中運(yùn)用“利害關(guān)系”否定“訴的利益”成為較常見(jiàn)的裁判方式。司法實(shí)踐中，以“利害關(guān)系”為由否定訴的利益主要有程序性和實(shí)體性兩種標(biāo)準(zhǔn)。

（一）程序性標(biāo)準(zhǔn)。《信息公開(kāi)若干規(guī)定》第3條明確了申請(qǐng)人向人民法院提起主動(dòng)公開(kāi)信息訴訟之前，必須履行申請(qǐng)前置的相應(yīng)合法程序。實(shí)踐中法院也以是否履行了前置程序作為標(biāo)準(zhǔn)判斷信息公開(kāi)行政訴訟的利害關(guān)系，進(jìn)而對(duì)訴的利益進(jìn)行識(shí)別。如在“孫天計(jì)與平鄉(xiāng)縣豐州鎮(zhèn)人民政府案”中⑦，原告在未依法向被告申請(qǐng)公開(kāi)征地審批文件信息公開(kāi)的情況下提起訴訟，法院認(rèn)為該訴的內(nèi)容不存在與其自身權(quán)益相關(guān)的利益，否定了利害關(guān)系，進(jìn)而否定了訴的利益。

前置程序標(biāo)準(zhǔn)要求當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)首先尋求行政救濟(jì)，從而使行政系統(tǒng)內(nèi)部多一次自我糾正的機(jī)會(huì)，減少司法審查的案件數(shù)量。盡量在行政程序中解決爭(zhēng)議，避免司法權(quán)不必要和不合時(shí)宜地干預(yù)行政權(quán)，使得行政權(quán)與司法權(quán)之間的張力得到緩沖。

（二）實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)。司法期待和立法定位雖然為實(shí)踐判斷提供了依據(jù)，但是現(xiàn)實(shí)中司法實(shí)踐面臨的情況十分復(fù)雜，除了可以獲得行政訴訟救濟(jì)的權(quán)利外，還有大量利益并沒(méi)有具體法律保護(hù)條款，甚至沒(méi)有被法律納入保障范圍。對(duì)這部分最模糊、也最具爭(zhēng)議的利益的劃分與取舍，是界定“利害關(guān)系”的關(guān)鍵所在〔15〕。實(shí)踐中對(duì)于信息公開(kāi)行政訴訟中“利害關(guān)系”識(shí)別的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)，通常包括以下兩方面：

1.爭(zhēng)訟信息與申請(qǐng)人主觀利益的關(guān)聯(lián)性。部分法院在判斷“利害關(guān)系”時(shí)，會(huì)考察爭(zhēng)訟信息與原告主觀利益之間的關(guān)聯(lián)性，將是否會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響作為衡量“利害關(guān)系”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，從而判斷該案件是否存在訴的利益。在“趙剛與哈爾濱市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)案”中⑧，法院認(rèn)為原告所申請(qǐng)的竣工驗(yàn)收情況不會(huì)致使其實(shí)際權(quán)利義務(wù)增減，從而否定當(dāng)事人與所申請(qǐng)的政府信息之間存在利害關(guān)系，由此認(rèn)定該起訴缺少訴的利益。在“本溪市嘉城房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司與本溪市人民政府、遼寧省人民政府案”中⑨，法院也存在類似的論證邏輯。

在“三需要”條款刪除之前，雖然早在2010年《最高人民法院關(guān)于請(qǐng)求公開(kāi)與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)政府信息的請(qǐng)求人是否具有原告資格的答復(fù)》中明確了“申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息是否與本人生產(chǎn)生活科研等特殊需要有關(guān)，屬于實(shí)體審理的內(nèi)容，不宜作為原告主體資格的條件”，但在地方法院的一些判決中仍然存在對(duì)“三需要”的誤讀。以“三需要”為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)利害關(guān)系進(jìn)行識(shí)別，有法院認(rèn)為依據(jù)《信息公開(kāi)若干規(guī)定》第5條第6項(xiàng)規(guī)定，政府信息公開(kāi)申請(qǐng)人對(duì)其申請(qǐng)的信息與“自身特殊需要”之間的關(guān)聯(lián)性負(fù)有證明義務(wù)，換言之，若當(dāng)事人不能提供有效證據(jù)證明其申請(qǐng)信息符合“三需要”標(biāo)準(zhǔn)，則被判定為不存在利害關(guān)系，即不存在訴的利益。由此認(rèn)定案件不存在訴的利益的案件并非少數(shù)，在“柳州市柳江區(qū)發(fā)展和改革局、李某案”中⑩，一審法院和二審法院均認(rèn)為原告未在規(guī)定期限內(nèi)提供有效證據(jù)材料，以此推斷不存在法律上的直接利害關(guān)系，進(jìn)而認(rèn)定不具有訴的利益。然而，2019年《條例》刪除“三需要”條款后法院在實(shí)踐中仍然對(duì)爭(zhēng)訟信息與原告主觀權(quán)利的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行審查。在“石懷賽訴懷遠(yuǎn)縣包集鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)政府”案中？，兩審法院均以原告與所申請(qǐng)信息沒(méi)有利害關(guān)系為由，否定案件訴的利益，裁定駁回起訴?！把Τx與江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳案”中？法院作了相同的論述，其中反映出的問(wèn)題后文再作詳細(xì)闡述。

2.反射利益的排除。我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)界為客觀界定“值得保護(hù)的利益”的內(nèi)涵，廣泛應(yīng)用“反射利益”理論，反射利益則區(qū)別于主觀權(quán)利被排除在保護(hù)范圍外〔16〕296。在行政訴訟中，反射利益與主觀公法權(quán)利的最大區(qū)別在于，主觀公法權(quán)利可以請(qǐng)求行政主體通過(guò)公權(quán)力機(jī)制的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)。相反，倘若公民所享有的權(quán)利被認(rèn)為屬于反射利益，將失去通過(guò)提起行政訴訟獲得權(quán)利救濟(jì)的渠道〔8〕。其原因是，反射利益所指向的是公民與被訴行政行為之間產(chǎn)生的間接利益，而非直接利害關(guān)系。在信息公開(kāi)行政訴訟中，若原告基于行政機(jī)關(guān)侵犯公眾知情權(quán)提起訴訟，便是忽視了“利害關(guān)系”設(shè)置的實(shí)質(zhì)意義，無(wú)限擴(kuò)大原告范圍，有發(fā)展為以公民為主體的公益訴訟的傾向〔17〕，對(duì)于此種利益，司法實(shí)踐中不予以保護(hù)，亦與我國(guó)行政公益訴訟制度的安排不符。在“金寨響洪甸旅游開(kāi)發(fā)有限公司與安徽省財(cái)政廳等信息公開(kāi)案”中？，法院認(rèn)為不能將利害關(guān)系擴(kuò)大理解為所有直接或間接受行政行為影響的公民、法人或其他組織，所謂“利害關(guān)系”應(yīng)限于法律上的利害關(guān)系，不能包括受到反射性利益影響的當(dāng)事人，法院據(jù)此否定了訴的利益。

三、現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題

前文述及了信息公開(kāi)行政訴訟立法、司法與實(shí)踐中對(duì)于“利害關(guān)系”的具體適用，由此可獲知現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)仍存在適用瑕疵。主要包括以下兩點(diǎn)：

（一）已有利害關(guān)系判斷標(biāo)準(zhǔn)虛置。我國(guó)行政訴訟法總體上堅(jiān)持主觀訴訟的理念〔18〕，當(dāng)事人應(yīng)證明其與爭(zhēng)訟行為之間存在主觀利益。但是，政府信息公開(kāi)行政訴訟利益的內(nèi)涵豐富、范圍廣泛，既有主觀利益也有客觀利益，這是政府信息公開(kāi)制度設(shè)置的目的使然。因此在訴訟中的利害關(guān)系判斷也呈現(xiàn)出較特殊的一面，不能過(guò)多考慮主觀利益而忽視客觀利益。同時(shí)，《信息公開(kāi)若干規(guī)定》第5條第6款中“特殊需要”的審查，應(yīng)是實(shí)體審查階段的內(nèi)容，而不應(yīng)在之前的程序?qū)彶殡A段對(duì)原告和爭(zhēng)訟信息之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行審查，更不能將其作為認(rèn)定利害關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。此外，信息公開(kāi)行政訴訟中的“利害關(guān)系”指的是原告與行政機(jī)關(guān)信息答復(fù)之間的關(guān)系，而非原告與爭(zhēng)訟信息本身之間的利害關(guān)系。前者關(guān)系到申請(qǐng)人是否具有請(qǐng)求司法救濟(jì)的權(quán)利，是程序性權(quán)利，后者關(guān)系到申請(qǐng)人的訴訟請(qǐng)求能否得到司法支持，是實(shí)體性權(quán)利，二者不可混為一談。

實(shí)踐中法院以否定利害關(guān)系為由否定訴的利益的裁判方式使得現(xiàn)有利害關(guān)系判斷標(biāo)準(zhǔn)被虛置。在《條例》修改之前，“三需要”標(biāo)準(zhǔn)在司法實(shí)踐中已經(jīng)存在適用的誤區(qū)，即作為申請(qǐng)人獲取政府信息的資格限制被誤認(rèn)為是信息公開(kāi)行政訴訟中利害關(guān)系的判定要素〔19〕。其實(shí)，“三需要”設(shè)立之初的本意并非用來(lái)限制申請(qǐng)資格〔20〕，且最高人民法院早已明確該問(wèn)題。在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，不僅不能將利害關(guān)系設(shè)定為尋求司法救濟(jì)的一種資格條件，甚至不能將其設(shè)定為實(shí)質(zhì)性審查條件，這是因?yàn)樾畔⒐_(kāi)制度的立法設(shè)計(jì)本身就具有公益屬性，同時(shí)存在主觀權(quán)利和客觀權(quán)利，所以原告與爭(zhēng)訟信息之間即使不存在通常意義上那樣緊密的利害關(guān)系，但從客觀利益的角度來(lái)說(shuō)，每一起信息公開(kāi)行政訴訟都存在著《條例》和《行政訴訟法》所追求的客觀利益。換言之，在目前的制度設(shè)計(jì)中，只要是針對(duì)依申請(qǐng)行為提起的信息公開(kāi)行政訴訟，在實(shí)體和程序上都很難對(duì)利害關(guān)系作出否定判斷。此外，信息的流動(dòng)性和可傳播性也意味著信息公開(kāi)制度的設(shè)計(jì)更為注重界定公開(kāi)的范圍，而對(duì)公開(kāi)的對(duì)象在所不問(wèn)，這也是以美國(guó)為代表的國(guó)家將申請(qǐng)人定義為“任何人”（anyperson）的原因。

2019年《條例》刪除了爭(zhēng)議較大的“三需要”條款，進(jìn)一步明確政府信息公開(kāi)制度的定位，同時(shí)起到了正本清源的作用，對(duì)信息公開(kāi)行政訴訟中利害關(guān)系的準(zhǔn)確識(shí)別提供了明確的原則性指引。司法實(shí)踐中已經(jīng)有法院在該問(wèn)題的判斷上作出了更為準(zhǔn)確的把握，在“余某與慶元縣人民政府”案中？，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的原告與所申請(qǐng)信息沒(méi)有利害關(guān)系的說(shuō)法不予采納，并明確肯定了利害關(guān)系。但是新《條例》實(shí)施后，仍然存在對(duì)利害關(guān)系審查和否定的裁判，這顯然與目前立法層面的設(shè)計(jì)不符，需要糾正。法律規(guī)定是行政訴訟利害關(guān)系判定的前提和基礎(chǔ)，這也契合保護(hù)規(guī)范理論的基本要義。

（二）訴的利益要素的混用。以利害關(guān)系否定訴的利益的裁判方式同時(shí)還造成訴的利益（廣義）各要素之間的混用問(wèn)題：

1.利害關(guān)系與權(quán)利保護(hù)必要性的混用。由于利害關(guān)系與權(quán)利保護(hù)必要性均關(guān)系請(qǐng)求權(quán)是否能夠得到實(shí)現(xiàn)，基于此種相似性，實(shí)踐中關(guān)于訴的利益的要件區(qū)分仍存在操作和認(rèn)定困難，尚不能準(zhǔn)確厘清每個(gè)要素的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。在“賈煥文訴獻(xiàn)縣政府行政登記案”中？，法院將利害關(guān)系與權(quán)利保護(hù)必要性混在一起說(shuō)明理由，導(dǎo)致闡述論證存在不妥之處。在信息公開(kāi)行政訴訟領(lǐng)域也存在混用要素的案件說(shuō)理，在“賈某與中國(guó)電信股份有限公司山東分公司案”中？，法院認(rèn)為行政訴訟作為救濟(jì)手段，對(duì)訴訟權(quán)利濫用的制止與對(duì)合法權(quán)益的保護(hù)同樣重要。本案原告多次、重復(fù)、持續(xù)申請(qǐng)信息公開(kāi)，繼而提起行政訴訟的行為是對(duì)行政訴訟權(quán)利的濫用，其所訴事項(xiàng)明顯不具備合法權(quán)益，與其訴求明顯不具有利害關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)予以救濟(jì)。在該案件中，利害關(guān)系的判斷存在于當(dāng)事人與所申請(qǐng)的信息之間，但將濫用訴權(quán)等同于缺乏利害關(guān)系的認(rèn)定并非正當(dāng)適用該說(shuō)明理由。

2.利害關(guān)系與受案范圍的混淆。行政相對(duì)人以外的利害關(guān)系人具有訴訟請(qǐng)求權(quán)，使得利害關(guān)系和受案范圍的判斷變得困難〔18〕，特別是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和界限的把握。這本質(zhì)上涉及我國(guó)《行政訴訟法》第2條第1款、第12條與第25條第1款之間關(guān)系的司法解釋。修改之前的《行政訴訟法》最初保障的是人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的類型，后來(lái)根據(jù)《若干解釋》的規(guī)定以及司法實(shí)踐逐漸擴(kuò)展出了其他權(quán)利？。

在《條例》實(shí)施之前并不存在“獲取政府信息權(quán)利”，導(dǎo)致受案范圍條款在適用時(shí)的解釋障礙，即原告未能獲取信息從而提起訴請(qǐng)究竟屬于受案范圍條款所列的何種事項(xiàng)、何種權(quán)利。在“周通琴與臺(tái)州市路橋區(qū)蓬街鎮(zhèn)人民政府、臺(tái)州市路橋區(qū)人民政府鄉(xiāng)政府案”中？，法院認(rèn)為依據(jù)《信息公開(kāi)若干規(guī)定》第2條第1款第（四）項(xiàng)認(rèn)定當(dāng)事人與所訴的行政行為不存在利害關(guān)系，以此進(jìn)一步推定原告以政府信息公開(kāi)名義申請(qǐng)查閱案卷材料的行為，不屬于政府信息公開(kāi)案件的受案范圍，缺乏訴的利益。該裁判分別認(rèn)定被訴行政行為與原告“不具有利害關(guān)系”和“不屬于受案范圍”，這種適用路徑是將兩個(gè)不同的規(guī)則共同指向因缺乏訴的利益而裁定駁回起訴這一共同的裁判結(jié)果。

現(xiàn)代行政背景下，行政法更多關(guān)注的是如何調(diào)整行政行為與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，在司法審查中，更應(yīng)注重從構(gòu)成要件判斷該行為是否屬于行政行為，這不僅是為了區(qū)分受案范圍與利害關(guān)系，而且是為了斬?cái)嘌h(huán)論證的必然選擇。這也就意味著應(yīng)當(dāng)在利害關(guān)系與受案范圍之間建立明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。就信息公開(kāi)行政訴訟的受案范圍而言，《條例》明確了訴訟作為一種救濟(jì)途徑，因此除明確排除的情形以外，均應(yīng)當(dāng)屬于受案范圍。至于爭(zhēng)訟信息是否屬于政府信息等問(wèn)題，應(yīng)在實(shí)體審查中予以辨析，以便作為是否支持原告實(shí)體訴訟請(qǐng)求的依據(jù)，而非從程序上將其排除在司法審查的范圍之外。

四、“利害關(guān)系”與訴的利益審查之分離

導(dǎo)致實(shí)踐中存在上述問(wèn)題的原因有二：一是“訴的利益”概念不明確，二是實(shí)體與程序?qū)彶榈幕煜榇?，?yīng)相應(yīng)地從以下兩方面進(jìn)行完善：

（一）明確采用狹義訴的利益概念。信息公開(kāi)行政訴訟的產(chǎn)生先于政府信息公開(kāi)制度的建立〔21〕，至今已近20年。期間，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)不斷探索，在行政和司法領(lǐng)域逐步確立了相對(duì)完善的規(guī)則。特別是2019年《條例》的修改更是在規(guī)范層面解決了實(shí)踐中的部分難題，應(yīng)當(dāng)說(shuō)信息公開(kāi)制度從行政程序到司法程序已經(jīng)完成了制度的基本建構(gòu)。加之我國(guó)行政訴訟制度經(jīng)過(guò)30多年的探索和實(shí)踐，在利害關(guān)系識(shí)別、受案范圍判斷上已經(jīng)形成了相對(duì)明確和成熟的標(biāo)準(zhǔn)。

在信息公開(kāi)行政訴訟中通過(guò)審查利害關(guān)系進(jìn)而否定訴的利益是在規(guī)則尚不完善、經(jīng)驗(yàn)尚不充分的背景下，應(yīng)對(duì)部分申請(qǐng)人不當(dāng)行使權(quán)利的權(quán)宜之計(jì)。這雖然在一段時(shí)間內(nèi)確實(shí)起到了一定的積極作用，但其在法理上有諸多值得商榷之處。2018年之后，司法實(shí)踐中采該種裁判方式的案件呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，也可以從側(cè)面佐證這一點(diǎn)。同時(shí)，修改后的《條例》也在一定程度上能夠解決行政機(jī)關(guān)和法院的困擾，上述裁判方式因此失去了存在的現(xiàn)實(shí)必要性。誠(chéng)然，《條例》不可能完全解決不當(dāng)行使權(quán)利的問(wèn)題，但任何制度都不是完美的，信息公開(kāi)制度建立帶來(lái)的積極作用必然超過(guò)其弊端，部分申請(qǐng)人的不當(dāng)行為也不是我國(guó)獨(dú)有，而是世界范圍內(nèi)普遍面臨的問(wèn)題，對(duì)此我們需要予以足夠的寬容和接納，這不僅是信息公開(kāi)制度建立和實(shí)施必須面對(duì)的問(wèn)題，也是法治政府建設(shè)必然的代價(jià)。

實(shí)踐中將“利害關(guān)系”納入訴的利益范疇中，無(wú)法為判斷訴的利益提供相對(duì)清晰的標(biāo)準(zhǔn)，不但增加了訴的利益判斷難度，而且使得已經(jīng)明確的利害關(guān)系識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)變得混亂。造成上述問(wèn)題的一個(gè)重要原因是在我國(guó)立法及實(shí)踐中均未明確訴的利益的要素。將行政訴訟所保障的利害關(guān)系更具體地從信息公開(kāi)行政訴訟的訴的利益中解釋和分離出來(lái)，最為簡(jiǎn)便的途徑便是采取狹義的訴的利益概念，即將訴的利益嚴(yán)格限定在權(quán)利保護(hù)必要性的范圍內(nèi)加以討論，而將利害關(guān)系、受案范圍從中剝離，按照既有的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，避免訴的利益概念在審判實(shí)踐中泛化帶來(lái)的混亂。

（二）厘清利害關(guān)系的實(shí)體性與程序性審查。信息公開(kāi)行政訴訟的前提是行政行為具有可訴性，這也是是否進(jìn)行利害關(guān)系衡量的首要標(biāo)準(zhǔn)。如果行為本身不具有可訴性，不屬于人民法院行政審判權(quán)限調(diào)整范圍，相對(duì)人即使與該行為有利害關(guān)系，也不具備訴訟權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟對(duì)公法權(quán)利的保障限于《行政訴訟法》和司法解釋明確列舉的方式，反映的是將行政實(shí)體法和訴訟法分別處理的觀念，即某種權(quán)益是否可以得到救濟(jì)不僅需要實(shí)體法確認(rèn)，更依賴于《行政訴訟法》的認(rèn)可。其本質(zhì)仍是“行政訴權(quán)列舉主義”的立場(chǎng)，即“實(shí)體法上的權(quán)利只有在被具體地、例外地賦予訴訟可能時(shí)才能獲得貫徹”〔22〕47。但是這樣做不僅會(huì)持續(xù)加劇實(shí)體法與訴訟法之間的區(qū)隔與斷裂，也會(huì)極大地限制公法權(quán)利的司法保障。

政府信息獲取人理應(yīng)與其所申請(qǐng)的信息之間具有相應(yīng)的利害關(guān)系，我國(guó)信息公開(kāi)行政訴訟在程序?qū)彶橹?，?yīng)該僅針對(duì)是否在提起訴訟前履行了前置程序進(jìn)行審查，若在程序?qū)彶檫^(guò)程中就對(duì)核心要素之利害關(guān)系進(jìn)行審查，判斷信息獲取人與其所申請(qǐng)的相關(guān)信息不具有利益上的關(guān)聯(lián)性，無(wú)疑是程序?qū)徖黼A段的適用錯(cuò)誤。目前，部分法院在裁判說(shuō)理時(shí)，為避免信息公開(kāi)行政訴訟中的不當(dāng)行使權(quán)利行為，僅因當(dāng)事人頻繁、大量申請(qǐng)政府信息而否定相互之間存在利害關(guān)系，是對(duì)實(shí)體審查與程序?qū)彶榈幕煜?/p>

在實(shí)體性審查過(guò)程中，則不應(yīng)只聚焦在申請(qǐng)人的申請(qǐng)形式上，應(yīng)著重判斷當(dāng)事人申請(qǐng)的信息是否對(duì)其產(chǎn)生利害影響，是否具有實(shí)質(zhì)意義上值得法律保護(hù)的利益。申請(qǐng)信息人申請(qǐng)形式的不妥之處，也無(wú)法真正阻止信息獲取人的原告適格，即只要申請(qǐng)人提起申請(qǐng)，相應(yīng)行政機(jī)關(guān)未予以公開(kāi)，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)不公開(kāi)之行為與申請(qǐng)人具有利益關(guān)聯(lián)度，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該行為損害了申請(qǐng)人的知情權(quán)，繼而展開(kāi)實(shí)質(zhì)審查，而非在程序?qū)彶殡A段將其否定排除在外。

注釋：

①該檢索目的意在找出在信息公開(kāi)行政訴訟中直接以利害關(guān)系否定訴的利益的案件，而對(duì)于單獨(dú)否定利害關(guān)系而未提及訴的利益或者單獨(dú)提及訴的利益而未提及利害關(guān)系的案件，均不在統(tǒng)計(jì)之內(nèi)。

②“兩要件說(shuō)”認(rèn)為，“法律上利害關(guān)系”的構(gòu)成要件包括“權(quán)益”和“因果關(guān)系”。參見(jiàn)李晨清：《行政訴訟原告資格的利害關(guān)系要件分析》，《行政法學(xué)研究》2004年第1期。“三要件說(shuō)”認(rèn)為，“法律上利害關(guān)系”的構(gòu)成要件包括“合法權(quán)益”“成熟的具體行政行為”“因果關(guān)系”。參見(jiàn)張旭勇：《“法律上利害關(guān)系”的新表述——利害關(guān)系人原告資格生成模式探析》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第6期。“四要件說(shuō)”認(rèn)為，“法律上利害關(guān)系”的構(gòu)成要件包括“行政相對(duì)人”“合法權(quán)益受到不利影響”“合法權(quán)益具有法律上的依據(jù)”“因果關(guān)系”。參見(jiàn)章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，北京：法律出版社，2014年，第796-799頁(yè)。

③公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行主動(dòng)公開(kāi)政府信息義務(wù)，直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)告知其先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。對(duì)行政機(jī)關(guān)的答復(fù)或者逾期不予答復(fù)不服的，可以向人民法院提起訴訟。

④自2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》就將“對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”排除在受案范圍之外，2018年新的司法解釋同樣沿用這一規(guī)定。學(xué)者和實(shí)務(wù)界都傾向于將是否產(chǎn)生實(shí)際影響同時(shí)作為權(quán)衡受案范圍和原告資格的基準(zhǔn)。參見(jiàn)最高人民法院行政審判庭：《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋釋義》，北京：中國(guó)城市出版社，2000年，第26-27頁(yè)。

⑤參見(jiàn)（2017）最高法行申169號(hào)裁定。

⑥參見(jiàn)（2016）最高法行申2560號(hào)裁定。

⑦參見(jiàn)（2018）冀0581行初53號(hào)裁定。

⑧參見(jiàn)（2018）黑0109行初3號(hào)裁定。

⑨參見(jiàn)（2018）遼05行初104號(hào)裁定。

⑩參見(jiàn)（2017）桂02行終202號(hào)判決。

參見(jiàn)（2020）皖03行終133號(hào)裁定。

參見(jiàn)（2020）蘇行終653號(hào)裁定。

參見(jiàn)（2019）京0102行初17號(hào)裁定。

參見(jiàn)（2020）浙11行初60號(hào)判決。

參見(jiàn)（2017）最高法行申640號(hào)裁定。

參見(jiàn)（2017）魯0191行初51號(hào)裁定。

修改后的《行政訴訟法》在受案范圍條款中，通過(guò)將兜底條款增加“等”字的方式，實(shí)現(xiàn)了容納新型權(quán)利形態(tài)的解釋可能性。參見(jiàn)《行政訴訟法》第12條第1款第12項(xiàng)。

參見(jiàn)（2019）浙1003行初3號(hào)裁定。

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責(zé)任編輯楊在平