王青松 葛玉琴

一、引 言

社會組織在國家治理轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變中的作用日益顯現(xiàn)，社會組織的培育發(fā)展問題也一直備受關(guān)注。近年來我國政府在扶持社會組織方面扮演了重要的角色，政府運用多樣化的政策工具來培育和扶持社會組織，如權(quán)威工具、激勵工具、信息工具和組織工具（Liu & Walle，2020），政府資助就是一種典型的激勵工具。政府資助政策一直受到國家的重視，從2012 年開始，中央財政安排專項資金，支持和引導(dǎo)社會組織參與社會服務(wù)，同時各地也通過專項資金、財政扶持專項、項目獎勵等方式培育社會組織。十四五規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要中也指出：“構(gòu)建基層社會治理新格局，需發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用，培育規(guī)范化行業(yè)協(xié)會商會、公益慈善組織、城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織，加強財政補助、稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)等政策支持的事中事后監(jiān)管?！?/p>

然而，由于政府資助資金的申請、運作、監(jiān)督等信息不夠公開透明，以及社會監(jiān)督不到位和審計監(jiān)督制度缺失，加上我國社會組織起步較晚，內(nèi)部管理能力弱，資金來源渠道單一，對政府資源過度依賴，政府資助政策對社會組織產(chǎn)生的作用一直備受質(zhì)疑。盡管已有學(xué)者驗證了政府資助能夠增強社會組織的競爭力和聲譽并為其帶來社會資源（Shen et al.，2019），還能促使社會組織提供公益服務(wù)并提高其公益屬性（陳曉春、劉婭云，2020），但政府資助對社會組織內(nèi)部管理效率的作用觀點并不一致。有學(xué)者擔(dān)心社會組織過分依賴政府資助支持，會喪失自主性，官僚化嚴重，管理效率低下（Lu，2018），但也有學(xué)者認為政府資助相關(guān)的問責(zé)機制能夠加強組織的內(nèi)部控制（Ecer et al.，2017），從而提高組織的管理效率。

通過梳理文獻可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對于政府資助與社會組織管理效率的關(guān)系主要存在著三種觀點。①政府資助會增加組織的管理費用率，降低管理效率。如Boris et al.（2010）提出，申請政府合同和贈款的復(fù)雜性和工作量將導(dǎo)致較高的管理費用率；Frumkin & Kim（2002）認為，除了申請和投標的過程會造成高成本外，得到資助后面臨的問責(zé)和報告要求也會給組織的有效運作帶來重大挑戰(zhàn)，會迫使社會組織改善基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營管理，從而給組織帶來較高的管理費用。②政府資助會降低組織的管理費用率，提高管理效率。如Sloan & Grizzle（2014）以美國肯塔基州的社會組織為樣本，發(fā)現(xiàn)接受更高水平聯(lián)邦撥款的組織在公益支出上的分配比例大于管理費用；Ecer et al.（2017）探究了收入結(jié)構(gòu)對社會組織效率的影響，研究發(fā)現(xiàn)獲得越多政府資助的社會組織的管理效率越高；Parsons et al.（2017）對美國200 家社會組織執(zhí)行董事的調(diào)查研究報告稱，受資助組織的高管將更加關(guān)注組織的管理費用支出，管理效率更高。③政府資助與組織管理效率之間存在U 型關(guān)系，低水平的政府資助會增加管理費用率，降低管理效率，而高水平的政府資助則會降低組織的管理費用率，提高管理效率（Lu & Zhao，2019）。

總的來說，學(xué)者們對政府資助和社會組織管理效率兩者的關(guān)系存在爭議，且是以西方組織為研究對象得出的結(jié)論，同時對其影響機制探究也較少。那么，在中國的體制背景下，政府資助與社會組織管理效率的關(guān)系如何？本文將探討政府資助對中國社會組織管理效率產(chǎn)生的影響，并在此基礎(chǔ)上明確政府資助對社會組織發(fā)展的影響機制。

本文可能的研究貢獻如下：首先，本文從資源依賴的角度考察了政府資助和社會組織管理效率兩者的關(guān)系，并探究了不同類型政府資助對其影響的差異，是對政府職能轉(zhuǎn)變背景下如何調(diào)整政府與社會組織關(guān)系的有益補充；其次，以往研究考察了政府資助與社會組織管理效率間的關(guān)系，但對其影響機制探究較少，本文將從宏觀環(huán)境的角度探討政府資助對社會組織管理效率的影響機制，為社會組織的管理效率問題提供經(jīng)驗證據(jù)；最后，除了以上的理論貢獻，本文的研究也具有重要的政策啟示意義。本文研究成果不僅對監(jiān)管者和捐贈者具有參考價值，也能為引導(dǎo)社會組織健康持續(xù)發(fā)展、發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用提供啟發(fā)。

二、理論分析與研究假設(shè)

（一）政府資助與社會組織管理效率

政府資助是政府培育和扶持社會組織的政策工具，主要包括財政補助和稅收優(yōu)惠兩種形式。其中，財政補助是一種直接補助方式，按照資金使用限制，又可分為限定性政府補助和非限定性政府補助；稅收優(yōu)惠則是一種間接補助方式，包括公益性捐贈稅前扣除資格和免稅資格。

社會組織的管理效率是指組織將收入最終用于公益項目支出的程度（謝曉霞，2015），用于公益項目支出的收入越多，管理效率越高。在組織總支出一定的情況下，用于管理的支出越少，用于公益項目的支出就越多，管理效率就越高。

根據(jù)資源依賴理論，一個社會組織的發(fā)展離不開人力、技術(shù)、資金等資源的支持，而資金是社會組織賴以生存和發(fā)展的主要資源（張宇、劉偉忠，2013），其中政府資助又是社會組織資金的主要來源之一，因此社會組織的發(fā)展會受到政府資源和制度的約束。在這種約束下，政府資助可能會在兩個方面對社會組織的管理效率產(chǎn)生影響。首先，政府為社會組織提供穩(wěn)定可靠的資金來源，使社會組織擴大運營規(guī)模，增強內(nèi)部管理能力，從而提高組織的管理效率。其次，與政府資助相關(guān)的問責(zé)機制，如公益項目支出的披露和報告，對社會組織提出了更高的質(zhì)量要求，能促使社會組織規(guī)范內(nèi)部控制，將更多的收入用于公益項目，從而提高組織的管理效率。因此，政府資助可以增強社會組織的內(nèi)部管理能力，提高社會組織的管理效率?；谝陨戏治?，本文提出如下假設(shè)：

H1：政府資助與社會組織的管理效率正相關(guān)。

（二）制度環(huán)境的調(diào)節(jié)作用

新制度主義理論認為，個體或者組織的偏好和行動都嵌入在具體社會結(jié)構(gòu)之中，社會正式制度和非正式制度都會影響他們的行動。從制度主義理論角度出發(fā)，無論是正式制度中的激勵和監(jiān)管政策，還是非正式制度中的社會規(guī)范和社會文化，都會對社會組織的行為選擇和有效性產(chǎn)生影響（管兵，2013）。對于我國的社會組織來說，由于國家宏觀制度設(shè)計一致，組織所處的宏觀制度環(huán)境并不存在差異，而地方制度環(huán)境才是影響社會組織治理有效性的關(guān)鍵因素。已有研究表明，地方制度環(huán)境的差異影響著社會組織的活力和內(nèi)部管理的有效性。張潮和張雪（2020）認為，制度環(huán)境會對社會組織參與社會治理的有效性產(chǎn)生積極影響；陳成文（2020）通過貴州、湖南、廣州三省社會組織的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，無論是正式制度中的法律、激勵和監(jiān)管政策，還是非正式制度中的價值觀念和文化傳統(tǒng)，都會顯著正向影響社會組織的活力；葉士華和何雪松（2021）基于全國691 家社會服務(wù)類組織的研究發(fā)現(xiàn)，在支持性制度環(huán)境中，社會組織具有更大的管理自主性，理事會治理能力和治理表現(xiàn)對組織績效的正向促進作用也會被強化。基于上述分析，本文認為，在支持性制度環(huán)境中，社會組織的登記和監(jiān)管政策更為寬松，社會組織更具活力，內(nèi)部控制環(huán)境更好，即內(nèi)部管理者擁有更大的自主性來管理組織的治理績效，提高組織的管理效率，強化政府資助對社會組織管理效率的正向影響。據(jù)此，本文提出以下假設(shè)：

H2：制度環(huán)境能夠正向調(diào)節(jié)政府資助與社會組織管理效率的正相關(guān)關(guān)系。

（三）不同類型政府資助與社會組織管理效率

根據(jù)中國官方《民間非營利組織會計制度》（2004），政府資助被劃分為限定性資助和非限定性資助。其中，限定性資助要求社會組織只能在特定時期和日期使用或者只能用于特定用途，而非限定性資助則沒有使用限制。由于限定性資助限定了資金的使用時間和用途，除了為滿足政府問責(zé)要求所需的必要管理支出，社會組織只能將其用于公益項目支出，因此資助的限定性將督促社會組織將資金用于公益服務(wù)的提供（曹雪姣等，2018），從而提高社會組織的管理效率。而非限定性政府資助沒有限制資金使用的時間和用途，除了可以將其用于開展的公益項目，還可用于投資或籌資活動，資金使用的自由性將減弱政府資助對社會組織管理效率的正向促進作用。因此，相比于非限定性政府資助，限定性政府資助對社會組織管理效率的積極作用更大?；谝陨戏治觯疚奶岢鱿旅娴募僭O(shè)：

H3：與非限定性政府資助相比，限定性政府資助更有助于提高社會組織的管理效率。

三、研究設(shè)計

（一）樣本與數(shù)據(jù)

本文選取2008-2018 年中國基金會的數(shù)據(jù)為研究樣本，相關(guān)數(shù)據(jù)主要來自中國研究數(shù)據(jù)庫（CNRDS）的中國非營利組織數(shù)據(jù)庫、基金會中心網(wǎng)、民政部官網(wǎng)及中國統(tǒng)計年鑒。并對數(shù)據(jù)進行了以下處理：①剔除數(shù)據(jù)不全和數(shù)據(jù)異常的樣本。②剔除觀測年度與成立年限之差為負的樣本，即在政府民政部門正式登記之前的樣本。③對相關(guān)變量進行1%和99%的Winsorize 縮尾處理。經(jīng)上述處理后，最終得到包含20332 個觀測值的樣本。

（二）變量度量

1.被解釋變量

借鑒謝曉霞（2015）的研究成果，本文選取管理費用率（管理費用/總費用）作為評價社會組織管理效率的指標，管理費用率越低，組織的管理效率越高。

2.解釋變量

本文借鑒Lu 和Zhao（2019）的研究成果，將社會組織在某會計年度取得的政府資助占收入的比重作為解釋變量。

3.控制變量

參考曹雪姣等（2018）的研究方法，本文選取組織成立年限、組織規(guī)模、捐贈收入率、收入集中度、專職員工規(guī)模、基金會類型、募集方式等作為控制變量。

4.調(diào)節(jié)變量

本文將制度環(huán)境作為調(diào)節(jié)變量。參考劉祖基等（2020）的研究成果，用社會組織所在省份樊綱指數(shù)中的市場化進程總得分來衡量制度環(huán)境。具體變量說明如表1 所示。

表1 變量說明

（三）模型設(shè)計

根據(jù)以上研究設(shè)計，本文構(gòu)建以下回歸模型：

其中，Govfundit表示第i 家基金會第t 年獲得的政府補助收入占總收入的比重；Controlit表示控制變量；α0為截距項；α1、α2為變量系數(shù)；μit為隨機誤差項。

四、實證結(jié)果與分析

（一）描述性統(tǒng)計

表2 是對變量的描述性統(tǒng)計。從表2 可以看出，樣本管理效率的均值為9%，低于10%，表明樣本中大多數(shù)基金會的管理費用率均符合法律規(guī)定。政府補助收入占總收入比重的均值為0.05，標準差為0.18，表明樣本基金會對政府資助資金的依賴程度較低。規(guī)模的均值為16.09，標準差為1.34，表明基金會總體規(guī)模偏小，各基金會之間的規(guī)模差別較大。成立年限對數(shù)的均值為1.72，表明基金會的成立時間總體偏短。捐贈收入率的均值為0.69，表明基金會大部分收入主要來自社會捐贈。收入集中度的均值為0.85，表明樣本基金會的收入較為集中?；饡愋偷木禐?.08，意味著樣本中有8%的基金會屬于全國性基金會。募集方式的均值為0.43，表明樣本中有43%的基金會屬于公募基金會。制度環(huán)境的均值為7.74，標準差為1.73，表明樣本基金會所處的制度環(huán)境差別較大。

表2 描述性統(tǒng)計

（二）回歸分析

表3 列示了政府資助對社會組織管理效率的基準回歸結(jié)果。由表3 第（1）列的結(jié)果可知，基金會的政府資助與管理費用率在5%的水平下顯著負相關(guān)，系數(shù)為-0.025。這表明政府資助越多，組織的管理費用率越低，管理效率越高，即政府資助與社會組織的管理效率正相關(guān)。本文的H1 得到了驗證。

表3 回歸結(jié)果

（三）穩(wěn)健性檢驗

1.更換基金會管理效率的衡量方式

本文參考謝曉霞（2015）的研究成果，將管理費用與管理費用和公益支出之和的比率（Admins）作為管理效率的代理變量進行回歸。由表4 第（1）列可知，政府資助與管理效率的代理變量（Admins）在10%的水平下顯著負相關(guān)，因此本文的研究結(jié)果在一定程度上具有可靠性。

表4 穩(wěn)健性檢驗

Age -0.031***-0.030***-0.019***-0.028***-0.028***-0.032***（-9.86）（-11.31）（-8.20） （-9.74） （-8.26）（-11.70）Pc -0.095***-0.090***-0.102***-0.092***-0.101***-0.089***（-13.40）（-16.19）（-17.78）（-14.83）（-12.21）（-14.56）Cct 0.057*** 0.066*** 0.056*** 0.060*** 0.050*** 0.068***（5.13） （7.40） （5.87） （6.67） （4.06） （7.77）Ft 0.008*** 0.009*** 0.013*** 0.011*** 0.011*** 0.007***（3.33）（4.14）Charge 0.016** 0.015*** 0.008 0.015*** 0.013* 0.017***（2.52） （2.96） （1.11） （2.88） （1.76） （3.39）Offering 0.132*** 0.033*** 0.036*** 0.031*** 0.033*** 0.035***（26.43） （7.81） （7.88） （7.29） （5.90） （8.46）常數(shù)項0.956*** 0.439*** 0.425*** 0.434*** 0.492*** 0.399***（29.78） （17.44） （14.99） （16.46） （13.75） （15.90）年度 控制 控制 控制 控制 控制 控制樣本量 19979 20332 7659 20332 10487 18142（3.07） （4.96） （4.93） （3.74）R2 0.331 0.068 0.069 0.082 0.069

2.更換政府資助的衡量方式

參考曹雪姣等（2018）的研究成果，本文將政府資助的對數(shù)作為政府資助的代理變量進行回歸。由表4 第（2）列可知，政府資助與管理費用率在5%的水平下顯著負相關(guān)，因此本文研究結(jié)果具有可靠性。

3.傾向性得分匹配（PSM）

參考郭玥（2018）的做法，本文采用傾向性得分匹配方法（PSM）進行穩(wěn)健性檢驗。首先估計基金會可能獲助的概率模型，得到樣本中每家基金會獲得政府資助的傾向得分，再采用一對三的最近鄰匹配對獲助和非獲助基金會估計得到的傾向得分進行匹配，用匹配得到的非獲助基金會的管理能力近似代替已獲助基金會如果未獲得政府資助時其可能的管理能力，從而得出政府資助對基金會管理效率的平均影響。從表4 第（3）列可以看出，政府資助與管理費用率仍在1%的水平下顯負相關(guān)，表明本文的研究結(jié)論具有一定的可靠性。

4.替換回歸模型

由于基金會的管理費用率有大量的0 值，存在截尾數(shù)據(jù)的特征，因此本文構(gòu)建Tobit 回歸模型進行穩(wěn)健性檢驗。由表4 第（4）列可知，政府資助與管理費用率保持了負相關(guān)關(guān)系，并在5%的置信水平下通過了顯著性檢驗。

5.更換樣本時間

為了驗證研究結(jié)論的可靠性，本文截取2008-2013 年和2010-2018 年的數(shù)據(jù)進行回歸分析。由表4 第（5）列可知，兩個時間段的政府資助與基金會的管理費用率均保持了負相關(guān)關(guān)系，并均在10%的置信水平下通過了顯著性檢驗。

五、進一步研究

（一）制度環(huán)境的調(diào)節(jié)作用

本文使用樊綱指數(shù)中的市場化進程總得分作為制度環(huán)境的代理變量，并檢驗制度環(huán)境在政府資助與基金會管理效率間的調(diào)節(jié)作用。由表5 第（1）列可知，政府資助和制度環(huán)境的交乘項（Govfund*Le）的系數(shù)為-0.012，并在5%的置信水平下通過了顯著性檢驗。這表明，制度環(huán)境對政府資助與基金會管理效率的正相關(guān)關(guān)系起到了正向調(diào)節(jié)作用。本文的H2得到了驗證。

表5 調(diào)節(jié)作用

（二）異質(zhì)性分析

1.不同政府資助類型對基金會管理效率影響的差異

為探究限定性和非限定性政府資助對社會組織管理效率影響的差異，本文分別將限定性政府資助與總收入的比重（Govfund_r）以及非限定性政府資助與總收入的比重（Govfund_nr）進行回歸。由表6 第（1）、（2）列可知，限定性政府資助的系數(shù)為-0.038，并在5%的置信水平下通過了顯著性檢驗，而非限定性政府資助與社會組織的管理效率不顯著相關(guān)。這表明，相比于非限定性政府資助，限定性政府資助更有助于提高社會組織的管理效率。本文的H3 得到了驗證。

表6 不同資助類型及組織特征的異質(zhì)性

2.政府資助對不同組織特征基金會管理效率影響的差異

本文將基金會的業(yè)務(wù)主管部門、募資方式以及所處地區(qū)作為分組變量，并探討政府資助對不同組織特征基金會管理效率影響的差異。

①按照業(yè)務(wù)主管部門分組檢驗的結(jié)果

根據(jù)業(yè)務(wù)主管部門的不同，我國的基金會可以劃分為全國基金會和地方基金會。全國基金會的業(yè)務(wù)主管部門為民政部，而地方基金會的業(yè)務(wù)主管部門為地方民政部。由表6 第（3）、（4）列可知，全國性基金會Govfund 的系數(shù)為-0.083，在1%的水平下顯著為負；地方性基金會Govfund 的系數(shù)為-0.022，在10%的水平下顯著為負。同時利用似無相關(guān)模型（suest）檢驗兩組樣本的系數(shù)差異，檢驗結(jié)果顯示，Chi2 的值為5.64，在5%的水平上顯著。該結(jié)果表明，與地方基金會相比，政府資助對全國基金會管理效率的正向促進作用更大。這是因為，與地方性基金會相比，全國基金會的收入結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，從而其面臨的社會監(jiān)督強度更高（劉祖基等，2020），高強度的社會監(jiān)督將迫使全國性基金會將政府資助更多地用于公益慈善支出，從而提高管理效率。

②按照募資方式分組檢驗的結(jié)果

按照是否具有公開募捐資格，我國的基金會可分為公募基金會和非公募基金會，公募基金會面向公眾募捐，而非公募基金會則不得面向公眾募捐。公募基金會是全能政府職能漸進社會化的產(chǎn)物，其管理和運作都嚴重依附于政府，在接受政府資助的同時也要受到政府的監(jiān)管。由表6 第（5）、（6）列可知，在公募性基金會的樣本組內(nèi)，Govfund 的系數(shù)為-0.032，在5%的水平下顯著為負；而在非公募性基金會的樣本組內(nèi)，Govfund 的系數(shù)則不顯著。該結(jié)果表明，相較于非公募基金會，政府資助對公募基金會管理效率產(chǎn)生的積極影響更大。這是因為，政府與公募基金會是行政隸屬關(guān)系，政府對其的監(jiān)督力度更大，在高強度的監(jiān)督力度下，公募基金會會將政府資助收入更多地用于公益事業(yè)，資金使用效率更高，管理效率也更高。

③按照全國和地方分組檢驗的結(jié)果

根據(jù)地理位置和經(jīng)濟發(fā)展水平，我國可以分為西部和非西部地區(qū)。西部地區(qū)和非西部地區(qū)受到的資源和制度約束不同（Wu & Li，2019；Wei，2017），由于這種差異，政府資助對西部和非西部地區(qū)基金會產(chǎn)生的影響不同。Shen et al.（2019）的研究結(jié)果表明，資源可及性和市場化制度的差異決定了政府資助對西部和非西部地區(qū)社會組織收入的異質(zhì)性影響。由表6 第（7）、（8）列可知，當基金會位于非西部地區(qū)時，Govfund 的系數(shù)為-0.035，在1%的水平下顯著為負；而當基金會位于西部地區(qū)時，政府資助與其管理效率則不顯著相關(guān)。該結(jié)果表明，相比于西部地區(qū)，政府資助對非西部地區(qū)基金會管理效率的正向促進作用更明顯。這是因為，西部地區(qū)的市場化制度薄弱，資源相對匱乏，基金會的生存和發(fā)展受到嚴重的資源和制度約束，內(nèi)部管理能力更弱，政府資助對其管理效率的促進作用更小。

六、研究結(jié)論與政策建議

政府資助是政府培育和扶持社會組織的政策工具，對社會組織的健康有序發(fā)展具有重要意義。政府資助對社會組織產(chǎn)生的政策效應(yīng)已受到學(xué)者關(guān)注，盡管現(xiàn)有研究采用大樣本數(shù)據(jù)實證檢驗了政府資助與社會組織籌資收入和公益績效之間的正相關(guān)關(guān)系，卻較少有學(xué)者對政府資助與社會組織管理效率的關(guān)系進行研究，對其中的影響機制探究也較少。因此本文基于我國基金會2008-2018 年的數(shù)據(jù)，實證檢驗了政府資助和社會組織管理效率的關(guān)系，并探究了制度環(huán)境對兩者關(guān)系的調(diào)節(jié)作用，最后考察了不同資助類型對社會組織管理效率影響的差異以及政府資助在不同組織特征基金會中產(chǎn)生的不同效果。主要結(jié)論如下：政府資助對基金會的管理效率具有積極影響，制度環(huán)境能正向調(diào)節(jié)兩者的關(guān)系；僅有限定性政府資助對基金會管理效率具有正向促進作用；政府資助對不同組織特征基金會管理效率的影響程度不同，相較于地方、非公募和西部基金會，政府資助對全國、公募和非西部基金會管理效率的正向作用更大。該結(jié)果意味著，政府資助能夠增強社會組織的內(nèi)部管理能力，提高其管理效率，但限定性資助的正向促進作用更大；支持性的制度環(huán)境能夠加強政府資助產(chǎn)生的效果，在良好的社會監(jiān)督、政府監(jiān)管和治理水平下，政府資助對社會組織管理效率的積極作用更大。

本文的研究具有以下啟示。一方面，政府資助作為政府培育和扶持社會組織的重要政策工具，對社會組織的管理效率具有積極影響，因此政府應(yīng)當繼續(xù)資助社會組織，同時應(yīng)建立完善的資助資金監(jiān)督制度，對資金使用效果提出問責(zé)要求，要求社會組織公開資助資金的審核、使用情況等相關(guān)信息，廣泛接受社會的監(jiān)督。而在資助類型的選擇上，應(yīng)當更多使用限定性政府資助，限制資金的使用時間和用途，并開展績效考核，提高資助資金的使用效率。同時，政府也應(yīng)關(guān)注是否為社會組織提供了支持性的制度環(huán)境，資助的途徑和方式是否阻礙了社會組織主觀能動性的發(fā)揮。另一方面，對于社會組織來講，政府資助的目的是通過與社會組織的良性互動來實現(xiàn)政府的公共職能，創(chuàng)造公共價值，有效促進經(jīng)濟持續(xù)增長和維護社會公平正義。因此，社會組織需要合理利用政府資助資金，加強內(nèi)部治理和自我監(jiān)督，將更多的收入用于公益事業(yè)。同時，在與政府合作的過程中，社會組織需要增強自我調(diào)適能力，提高自主性，減少對資源和政策的約束，促進自身與政府的良性互動。