鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的構(gòu)建研究

武峻臣

摘要：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要順應(yīng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本要求，立足當(dāng)前鄉(xiāng)村治理新的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，以現(xiàn)代化國(guó)家的構(gòu)建為引領(lǐng)，以轉(zhuǎn)變政府職能為目標(biāo)，從制度體系、行動(dòng)體系與價(jià)值體系等層面探討構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府可能面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要以全面推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為價(jià)值導(dǎo)向，通過(guò)進(jìn)一步分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)中存在的問(wèn)題及其原因，完善現(xiàn)有的體制機(jī)制來(lái)補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展中的不足之處，提出建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體措施，增強(qiáng)鄉(xiāng)村居民的參與感、責(zé)任感與幸福感，共同建立城鄉(xiāng)命運(yùn)共同體，積極穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興與可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 職能轉(zhuǎn)變

隨著時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，人們的生活也發(fā)生著巨大的變化。自改革開(kāi)放以后，國(guó)內(nèi)各方面的發(fā)展都十分迅速，國(guó)內(nèi)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。要解決當(dāng)前社會(huì)主要矛盾，需著力解決發(fā)展問(wèn)題，更大程度上滿(mǎn)足人民的需要，推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是解決這一矛盾的關(guān)鍵，建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的鄉(xiāng)村是新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的使命與擔(dān)當(dāng)，是滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)美好幸福生活的向往的有力保障。我國(guó)各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的組織者和執(zhí)行者，同時(shí)與鄉(xiāng)村居民也息息相關(guān)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)努力調(diào)動(dòng)農(nóng)民的主動(dòng)性與積極性，深刻把握國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵與意義，以鄉(xiāng)村振興與可持續(xù)發(fā)展為價(jià)值導(dǎo)向探索服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的有效路徑。

一、構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的必要性

首先，在社會(huì)主義制度中，建設(shè)服務(wù)型政府成為了制度的應(yīng)有之意。因此各級(jí)政府均應(yīng)圍繞服務(wù)型宗旨不斷深化改革。而作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其在我國(guó)農(nóng)村民主政治的建設(shè)過(guò)程中具有舉足輕重的地位，是擴(kuò)大我國(guó)社會(huì)主義民主覆蓋面的重要著力點(diǎn)。此外，伴隨著我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)的繁榮和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，三農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度日新月異[ 1 ]，而作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要服務(wù)主體，政府須切實(shí)基于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改變不斷完善上層建筑，從思想意識(shí)和政治制度等多領(lǐng)域打造服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。因此，無(wú)論從社會(huì)制度層面分析，亦是從社會(huì)主義民主覆蓋范圍而言還是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，均強(qiáng)調(diào)了建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府的必要性。

其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球經(jīng)濟(jì)不斷繁榮的背景下，需要不斷構(gòu)建服務(wù)型政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展積蓄動(dòng)力。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征決定不單單依賴(lài)于市場(chǎng)在資源分配中的決定性作用，更需要發(fā)揮政府“有形的手”，形成市場(chǎng)與政府的合力，維持和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展。作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在21世紀(jì)尤其在近十年進(jìn)入了發(fā)展的快車(chē)道，面對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的增長(zhǎng)和農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的增加，需切實(shí)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職責(zé)，為各類(lèi)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體提供良好的服務(wù)[ 2 ]。此外，在服務(wù)供給的過(guò)程中深入人民群眾，以民之所憂我必念之，民之所盼我必行之的服務(wù)意識(shí)和全心全意為人民服務(wù)的宗旨，進(jìn)一步改善在鄉(xiāng)村改革中產(chǎn)生的復(fù)雜社會(huì)利益矛盾和黨群關(guān)系。

最后，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新形勢(shì)下自身發(fā)展的需要。當(dāng)前，我國(guó)正大踏步邁向現(xiàn)代化國(guó)家，而現(xiàn)代化國(guó)家的建構(gòu)離不開(kāi)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化?；谶@樣的背景下，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以何種方式保持“在場(chǎng)”才能有效推動(dòng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化是當(dāng)前需要深入思考的問(wèn)題。顯然，建構(gòu)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基于時(shí)代發(fā)展所賦予的使命，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)調(diào)的是以農(nóng)民群眾的需求為導(dǎo)向，重點(diǎn)在服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不斷改變的新時(shí)代背景下需調(diào)整上層建筑，轉(zhuǎn)變政府職能。同時(shí)創(chuàng)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使“農(nóng)民本位、權(quán)利本位、社會(huì)本位”的思想逐步確立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策日漸民主化、科學(xué)化，信息日漸透明化，建設(shè)陽(yáng)光型政府[ 3 ]。

二、我國(guó)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)建中存在的問(wèn)題

1.缺乏自主權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國(guó)行政體制中具有承上啟下的重要行政意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扎根于鄉(xiāng)土，應(yīng)為鄉(xiāng)村生產(chǎn)和發(fā)展想點(diǎn)子，謀出路。但是中國(guó)幾千年的封建傳統(tǒng)以及建國(guó)后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制給當(dāng)前我國(guó)的行政管理帶來(lái)的影響依舊強(qiáng)烈，過(guò)分地強(qiáng)調(diào)集權(quán)，使我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)立性與自主性受到了限制，影響了其作為基層政府所應(yīng)該需要發(fā)揮的職能。這種影響和限制具體表現(xiàn)在：一方面層層審批和下達(dá)的數(shù)量化任務(wù)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負(fù)，在機(jī)械化的指標(biāo)與任務(wù)面前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏決策權(quán)，自主地位難以得到有效保障。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理本轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)時(shí)，還會(huì)受到上級(jí)政府各個(gè)部門(mén)不同程度上的干預(yù)，在某種意義上這種干預(yù)是出于監(jiān)督的需要，但與此同時(shí)也潛移默化的影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效率與群眾滿(mǎn)意程度。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)隊(duì)伍管理制度不健全

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍是基層政府的靈魂和血液，其重要性不言而喻。如何通過(guò)科學(xué)合理的管理制度充分調(diào)動(dòng)這一隊(duì)伍的工作效率和質(zhì)量十分關(guān)鍵。但是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的管理制度仍不夠完善。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部數(shù)量眾多，超編現(xiàn)象嚴(yán)重，組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)林立，這容易造成組織人浮于事、互相推諉的現(xiàn)象，行政效率不高。并且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的文化素質(zhì)、思想素質(zhì)總體水平不高，缺乏新形勢(shì)下的組織創(chuàng)新、管理服務(wù)能力，在面臨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的新問(wèn)題、新變化時(shí)，靈敏程度不夠，極易錯(cuò)失發(fā)展的最佳機(jī)會(huì)[ 4 ]。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核評(píng)價(jià)制度與監(jiān)督管理制度不完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核評(píng)價(jià)與監(jiān)督管理局限于組織內(nèi)部，缺乏有效的外部社會(huì)監(jiān)督，外部公眾對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的透明性與公正性往往存有質(zhì)疑。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在接受考核評(píng)價(jià)與監(jiān)督管理的過(guò)程中，考核與監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)較為單一、功利，通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只要完成上級(jí)指派的任務(wù)就可以，關(guān)于執(zhí)行任務(wù)中的一系列活動(dòng)往往不在評(píng)價(jià)監(jiān)督體系之內(nèi)。

3.農(nóng)民政治參與度不高

中國(guó)的政治民主化尤其是基層政治民主化需要農(nóng)民的智慧，需要他們的參與與支持，但是農(nóng)民參與民主政治的熱情并不高。多數(shù)農(nóng)民對(duì)基層民主選舉知之甚少，不參與或被動(dòng)參與；同樣，多數(shù)農(nóng)民也沒(méi)有意識(shí)到自身在要求政府工作公開(kāi)透明與參與到部分政府工作方面的合法權(quán)利及相關(guān)義務(wù)[ 5 ]。造成這一現(xiàn)象的原因是復(fù)雜的。首先，多數(shù)農(nóng)民受教育水平不高、生存環(huán)境跟不上現(xiàn)代化的步伐，這類(lèi)局限決定了他們?cè)诿裰髡紊系钠瘘c(diǎn)不高，甚至使他們出現(xiàn)“政治淡漠”；其次，行政體制的壁壘阻礙了農(nóng)民參與行政管理的步伐；最后，在當(dāng)前的制度中上下溝通渠道往往不夠通暢，即使農(nóng)民有心溝通，有心參與，也常常不得其法。綜上，農(nóng)民對(duì)民主政治知之甚少、不關(guān)心、不參與，農(nóng)民的思想只停留在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

三、對(duì)于當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建議

1.增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性

一方面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施政空間。在目前的行政架構(gòu)中，任何上級(jí)政府都可對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)號(hào)施令，形成多頭領(lǐng)導(dǎo)。承接過(guò)多的政務(wù)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)暇顧及太多的基層事務(wù)，甚至淪為上級(jí)部門(mén)的附庸機(jī)構(gòu)。因此，需基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較大的施政空間，增強(qiáng)其施政的自主性。另一方面，提升基層政府財(cái)政自主性?，F(xiàn)行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”不僅制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)公共產(chǎn)品的提供和政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于縣級(jí)政府的附庸地位。財(cái)政不自主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的施政自主性就無(wú)從談起。因此，筆者認(rèn)為當(dāng)前所積極倡導(dǎo)的“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的基本原則，不僅僅體現(xiàn)在法律文本中，更需要在實(shí)踐中得到全面貫徹。通過(guò)這兩個(gè)方面增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在合理范圍內(nèi)，享有獨(dú)立的決策權(quán)、商議權(quán)、保留權(quán)[ 6 ]。

2.試探新形式放活經(jīng)濟(jì)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下切實(shí)有效的提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力，需要從兩個(gè)方面形成著力點(diǎn)：一方面需要促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變和升級(jí)。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能最直接的措施便是“政企分開(kāi)”，這意味著微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中盡可能少的出現(xiàn)政府的身影，真正讓經(jīng)濟(jì)組織自謀生路、自我發(fā)展。政府不應(yīng)過(guò)分的參與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以充分自主權(quán)，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”在資源配置中的決定性作用。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需積極探索鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形式，不斷突破傳統(tǒng)思想對(duì)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛，積極學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為不斷解放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力貢獻(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)和力量。

3.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理制度

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力和服務(wù)意識(shí)，仍需要建設(shè)一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，這不僅僅需要從人才選拔、考核上著力，更需要通過(guò)動(dòng)態(tài)性和科學(xué)性的干部管理制度來(lái)落實(shí)。首先，不斷提升基層政府干部群眾的學(xué)習(xí)能力。素質(zhì)的提升需要不斷的學(xué)習(xí)，只有思想與時(shí)俱進(jìn)，才能不斷提升干部群眾的大局觀、服務(wù)意識(shí)，不斷實(shí)現(xiàn)自身思想意識(shí)與政府職能改革相互促進(jìn)的功效。其次，建立健全基層政府干部選拔機(jī)制。處理立足傳統(tǒng)干部選拔重點(diǎn)考核“德”與“才”兩方面，更應(yīng)注重干部的基層經(jīng)驗(yàn)和群眾口碑。切實(shí)立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府自身的特殊性，在選拔程序上突出過(guò)程的民主性和公開(kāi)性，考核標(biāo)準(zhǔn)的定量和定性結(jié)合[ 7 ]。最后，干部的任職并非一勞永逸的，仍需不斷對(duì)基層政府的干部隊(duì)伍進(jìn)行培養(yǎng)和鍛煉，進(jìn)一步豐富干部的培養(yǎng)形式，通過(guò)基層掛職、崗位輪換等措施不斷提升基層政府干部的能力。

4.全方位推進(jìn)基層民主

作為社會(huì)普遍的價(jià)值取向，政治民主在實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定和諧的過(guò)程中扮演著極其重要的角色[ 8 ]。因此不斷完善基層民主是推動(dòng)民主意識(shí)深入人心的重要舉措。現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步證明，民主可以有效預(yù)防腐敗，推動(dòng)陽(yáng)光型政府建設(shè)，才能保障群眾利益不受損。雖然我國(guó)法律中規(guī)定鄉(xiāng)村可以實(shí)現(xiàn)高度的自我管理和自我教育，但是這種基層民主是不充分的，仍然過(guò)多的承接了基層政府的行政指令，村支部和村委會(huì)過(guò)于受到基層政府的干預(yù)，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)村民自治。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)代背景下，提升基層政府的服務(wù)水平仍需進(jìn)一步、全方位推進(jìn)村民自治制度，切實(shí)擴(kuò)大基層民主的范圍，讓更多新時(shí)代農(nóng)民享受到基層民主所帶來(lái)的恩惠，也在一定程度上緩和了干群關(guān)系，切實(shí)提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷供給優(yōu)質(zhì)服務(wù)的精力。

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（責(zé)任編輯：李雪威）