吳亞偉 吳曉娟

摘要：風(fēng)貌是反映城市文化特征的空間形象總和，既具有物質(zhì)特性，又具有非物質(zhì)特性。文章以風(fēng)貌規(guī)劃控制為切入點(diǎn)，圍繞風(fēng)貌規(guī)劃管理的局限、反思與優(yōu)化路徑展開研究，并結(jié)合我國現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體系，從風(fēng)貌規(guī)劃編制管理、風(fēng)貌規(guī)劃審批及實(shí)施管理方面提出編制內(nèi)容與類型優(yōu)化、多元協(xié)同管理機(jī)制建構(gòu)、風(fēng)貌規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管機(jī)制完善等具體建議，希望能為我國現(xiàn)階段的風(fēng)貌規(guī)劃治理工作提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：風(fēng)貌規(guī)劃;規(guī)劃控制;規(guī)劃管理;優(yōu)化路徑

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-9436（2022）02-000-03

1 城市風(fēng)貌內(nèi)涵與定義

城市風(fēng)貌是多種環(huán)境要素的復(fù)合形式，具有龐雜和多樣性的特點(diǎn)[1]。城市規(guī)劃研究中的“風(fēng)貌”一詞，由文學(xué)概念演化而來，用以描述城市經(jīng)過長期沿襲、積淀而成的體貌特征、文化韻致、精神格調(diào)等特質(zhì)和狀態(tài)[2]。在我國城市規(guī)劃研究中，“風(fēng)貌”仍屬于非規(guī)范性的概念。文章中的風(fēng)貌具體指代的是城市物質(zhì)空間所具有的文化特性及上升到精神層面的場(chǎng)所氣質(zhì)（美學(xué)價(jià)值），是人們對(duì)城鄉(xiāng)物質(zhì)環(huán)境、文化風(fēng)俗、公眾素質(zhì)的總體印象[3]。

2 城市風(fēng)貌規(guī)劃與城市風(fēng)貌規(guī)劃控制

2.1 城市風(fēng)貌規(guī)劃管理的復(fù)雜內(nèi)容

某種程度上，風(fēng)貌規(guī)劃覆蓋了從宏觀到微觀的各級(jí)城市規(guī)劃層面。從管理對(duì)象來看，既有宏觀層面的總體形象和柔性特質(zhì)，如地域特征、文化特色、歷史文脈、整體意象等，又有微觀層面的街道家具材質(zhì)、廣告燈光色彩、建筑組合關(guān)系等;從管理內(nèi)容來看，風(fēng)貌規(guī)劃管理不僅涉及建筑風(fēng)貌、公共藝術(shù)，而且包括生態(tài)環(huán)境，市容環(huán)衛(wèi)等;從管理過程來看，既有行政許可、城市維護(hù)，也有階段性整治;從管理性質(zhì)來看，風(fēng)貌規(guī)劃涉及的法律、規(guī)章，深改創(chuàng)新，特殊情形的能動(dòng)性，建立長效機(jī)制等又普遍屬于行政管理的深海區(qū)域，尚無太多涉及。

2.2 城市風(fēng)貌規(guī)劃與城市風(fēng)貌規(guī)劃控制

作為各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的子系統(tǒng)，風(fēng)貌規(guī)劃通過對(duì)建筑色彩、材質(zhì)、肌理、高度等物質(zhì)形態(tài)的塑造體現(xiàn)城市的文化風(fēng)格以及總體精神取向。風(fēng)貌控制則通過對(duì)城市空間形態(tài)面貌的整體性、文脈延續(xù)性等方向的管理控制，保護(hù)、更新和創(chuàng)造城市的文化特征，傳承文化，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。因此城市風(fēng)貌規(guī)劃控制絕不只是物質(zhì)性的城市空間形態(tài)籌劃，還應(yīng)包括城市空間文化的意義生成、公共審美價(jià)值協(xié)調(diào)以及公共政策統(tǒng)籌等。

3 我國現(xiàn)行城市風(fēng)貌規(guī)劃管理體系

與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系一致，我國現(xiàn)行風(fēng)貌規(guī)劃管理體系也可分為風(fēng)貌規(guī)劃編制、風(fēng)貌規(guī)劃實(shí)施管理兩大部分。

3.1 現(xiàn)行風(fēng)貌規(guī)劃編制體系

3.1.1 風(fēng)貌規(guī)劃編制層次

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確規(guī)定，我國城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃，相應(yīng)地，我國風(fēng)貌規(guī)劃編制也可分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩大層次[4]。

3.1.2 風(fēng)貌規(guī)劃編制內(nèi)容

目前我國多數(shù)城市風(fēng)貌規(guī)劃編制的核心內(nèi)容由以下兩大部分內(nèi)容組成：一是確定總體風(fēng)貌目標(biāo)的風(fēng)貌特色定位;二是通過相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)踐，在實(shí)施風(fēng)貌塑造目標(biāo)的同時(shí)，將城市獨(dú)特的文化資源與整體空間建設(shè)相結(jié)合[5]。與具有法定效力的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度不同，現(xiàn)階段風(fēng)貌規(guī)劃在我國仍屬于非法定規(guī)劃，風(fēng)貌規(guī)劃多與城市規(guī)劃不同階段結(jié)合進(jìn)行。在此基礎(chǔ)上，我國的風(fēng)貌規(guī)劃編制也相應(yīng)分為總體性風(fēng)貌規(guī)劃、控制性風(fēng)貌詳細(xì)規(guī)劃、修建性風(fēng)貌詳細(xì)規(guī)劃三大層次，不同層次的風(fēng)貌規(guī)劃內(nèi)容和目標(biāo)均有所不同。由于目前我國風(fēng)貌規(guī)劃并無統(tǒng)一的規(guī)范作為指導(dǎo)，風(fēng)貌規(guī)劃編制出現(xiàn)的階段、編制方式、編制成果等也因此各不相同。

3.2 現(xiàn)行風(fēng)貌規(guī)劃審批實(shí)施管理體系

3.2.1 風(fēng)貌規(guī)劃審批主體

目前，我國已形成從國家到省、自治區(qū)、直轄市和市、縣的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理體系。其中，國家一級(jí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理部門為自然資源部國土空間規(guī)劃局;省、自治區(qū)、各直轄市、市縣城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門分別為省、自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳（或委員會(huì)），市自然資源和規(guī)劃局，縣自然資源和規(guī)劃局。

3.2.2 風(fēng)貌規(guī)劃審批依據(jù)

作為一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，規(guī)劃管理需要明確的法律技術(shù)規(guī)范來約束、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)各種建設(shè)活動(dòng)，作為建設(shè)行為的準(zhǔn)則，以及制裁各種違章建設(shè)行為[6]。現(xiàn)行城市規(guī)劃體系下，城市風(fēng)貌規(guī)劃審批管理主要是通過加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)建設(shè)用地“兩證（建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證）”審批（審查）管理中的空間形態(tài)要素（即風(fēng)貌要素）的審批（審查）管理，從而達(dá)到管理和控制城市風(fēng)貌的目的。

3.2.3 風(fēng)貌規(guī)劃審批實(shí)施管理制度

現(xiàn)階段我國風(fēng)貌規(guī)劃的審批實(shí)施管理仍處于尷尬的非法定狀態(tài)，缺乏明確的法律規(guī)定和制度依據(jù)。結(jié)合我國已有的各級(jí)風(fēng)貌規(guī)劃實(shí)踐來看，現(xiàn)階段的風(fēng)貌規(guī)劃審批實(shí)施管理主要依靠規(guī)劃主管部門的行政審批手段來實(shí)現(xiàn)，常見的管理途徑有以下三種。

（1）將風(fēng)貌規(guī)劃成果納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，借助不同層級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定效力來加以落實(shí)、實(shí)施。

（2）將風(fēng)貌規(guī)劃成果作為約束和指導(dǎo)下層次規(guī)劃設(shè)計(jì)或建筑設(shè)計(jì)的上位規(guī)劃條件。

（3）風(fēng)貌規(guī)劃成果直接作為規(guī)劃或建筑設(shè)計(jì)方案“一書兩證”的審批、核發(fā)依據(jù)。

3.3 城市風(fēng)貌規(guī)劃管理的尷尬現(xiàn)狀

國土空間規(guī)劃時(shí)代背景下，我國許多城市都在推進(jìn)建筑風(fēng)貌規(guī)劃或城市風(fēng)貌規(guī)劃編制工作，這對(duì)形成良好城市風(fēng)貌起到了很大的推動(dòng)作用。但多數(shù)編制完成的風(fēng)貌規(guī)劃仍存在內(nèi)容偏宏觀、指導(dǎo)性和實(shí)際操作性不強(qiáng)、實(shí)施管理難以把握和控制等問題。城市風(fēng)貌規(guī)劃成果從技術(shù)性管理文件向引導(dǎo)性設(shè)計(jì)要求的本質(zhì)性轉(zhuǎn)變已成為當(dāng)前城市風(fēng)貌規(guī)劃管理面臨的重要問題。

4 現(xiàn)行城市風(fēng)貌規(guī)劃控制體系的局限與反思

城市風(fēng)貌規(guī)劃從本質(zhì)來講是對(duì)城市空間形態(tài)的價(jià)值管理，它以非理性要素控制為基本特征，柔性管理應(yīng)是其主要管理方法。然而當(dāng)前主流的城市風(fēng)貌規(guī)劃控制過程，往往主要對(duì)風(fēng)貌符號(hào)或風(fēng)貌要素進(jìn)行控制管理，管理方法呈現(xiàn)出一種“單向度的、形而上的、片面的、缺乏靈魂”的特點(diǎn)。由于缺少對(duì)風(fēng)貌符號(hào)意義和風(fēng)貌要素的來源、條件、體驗(yàn)閾值的思考與把握，近30年來全國各地的風(fēng)貌規(guī)劃管理普遍經(jīng)歷了“一管就死”“一放就亂”的兩難困境。究其原因，有以下四個(gè)方面。

4.1 風(fēng)貌規(guī)劃控制的思維局限

從當(dāng)前風(fēng)貌規(guī)劃領(lǐng)域的研究來看，學(xué)者們采用自然科學(xué)方法論研究較多，如系統(tǒng)論、基因論、協(xié)同論等，城市治理者也普遍習(xí)慣用自然科學(xué)和理性主義的思維模式研究風(fēng)貌規(guī)劃管理、風(fēng)貌控制，并實(shí)施風(fēng)貌管理。但自然科學(xué)方法論指導(dǎo)下的城市設(shè)計(jì)所擅長的剛性控制方法，難以適應(yīng)城市風(fēng)貌的“柔性”及其復(fù)雜的時(shí)空特性。也許風(fēng)貌管理需要的恰恰是控制思想及思維模式的轉(zhuǎn)型，相應(yīng)的風(fēng)貌控制管理的理論、技術(shù)方法亟待研究探索和創(chuàng)新。

4.2 風(fēng)貌規(guī)劃控制的制度缺失

我國“一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)”的規(guī)劃管理邏輯已深入人心，部委改革似乎正在解決橫向部門之間的規(guī)劃管理職能重疊問題，但縱向上的各級(jí)規(guī)劃事權(quán)仍缺少合理的界定[7]。

近年來，為應(yīng)對(duì)愈發(fā)復(fù)雜的城市建設(shè)發(fā)展要求，部分城市開始修改相關(guān)城市規(guī)劃技術(shù)或管理辦法，以加強(qiáng)對(duì)建筑風(fēng)貌和空間形態(tài)的管理。考慮到每個(gè)城市在規(guī)劃管理部門的職責(zé)認(rèn)定、風(fēng)貌控制的機(jī)制構(gòu)成、主管領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)和關(guān)注點(diǎn)都有所不同，不同城市的風(fēng)貌規(guī)劃應(yīng)在不同的層面上下一致、逐級(jí)細(xì)化，并根據(jù)城市的不同需要，選擇必要部分進(jìn)行重點(diǎn)控制，剩余部分則可采用簡單的通則控制。但現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)城市普遍采用以“一刀切”式通則管理為主的風(fēng)貌規(guī)劃控制方法恰好體現(xiàn)出風(fēng)貌規(guī)劃控制的制度缺位。

4.3 風(fēng)貌規(guī)劃控制的目標(biāo)不明

城市風(fēng)貌具有人文屬性。作為抽象概念的風(fēng)貌，明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)很難界定;作為公共福利的風(fēng)貌，其概念太過模糊;通過嚴(yán)格立法來執(zhí)行的風(fēng)貌又可能引發(fā)其與現(xiàn)行體制的沖突，針對(duì)風(fēng)貌規(guī)劃的行政管理也因此很難落實(shí)到現(xiàn)行的、以科學(xué)主義為主導(dǎo)的城市規(guī)劃管理機(jī)制之中。對(duì)風(fēng)貌認(rèn)知的混亂和不統(tǒng)一，直接導(dǎo)致城市風(fēng)貌規(guī)劃管理對(duì)象與目標(biāo)的不明確，這也引發(fā)了城市風(fēng)貌規(guī)劃實(shí)施管理的“無抓手”“有要素?zé)o靈魂”的尷尬局面。

4.4 風(fēng)貌規(guī)劃編制的技術(shù)不足

現(xiàn)階段國內(nèi)城市風(fēng)貌規(guī)劃的編制主要以“導(dǎo)則”或者“模塊”的形式，融合在各層級(jí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制（如總規(guī)、控規(guī)或修詳規(guī)）中，較少存在單獨(dú)編制風(fēng)貌規(guī)劃的情況。另外，角色各異的委托方對(duì)風(fēng)貌規(guī)劃的內(nèi)容深度認(rèn)知各不相同，提出的城市風(fēng)貌規(guī)劃編制任務(wù)因此存在較大差異。在缺乏成熟統(tǒng)一的編制辦法的現(xiàn)實(shí)情況下，規(guī)劃師往往自縛于風(fēng)貌要素歸納、定性控制、風(fēng)貌分級(jí)、行政許可等城市設(shè)計(jì)的習(xí)慣思維中，并無奈地套用城市設(shè)計(jì)的思路編制風(fēng)貌規(guī)劃，這也導(dǎo)致風(fēng)貌規(guī)劃編制成果的混亂和無實(shí)際意義。

此外，因循既有的城市規(guī)劃編制技術(shù)，城市風(fēng)貌規(guī)劃的編制成果較為抽象，基本是以傳統(tǒng)的點(diǎn)線面等風(fēng)貌要素和空間意象圖片的組合為主。成果文本中，“協(xié)調(diào)”“一致”等主觀抽象表述過多，客觀的績效標(biāo)準(zhǔn)描述較少，各類風(fēng)貌控制要素以定性描述為主，缺乏量化控制的風(fēng)貌導(dǎo)則無法直接納入建設(shè)項(xiàng)目審批的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件中。風(fēng)貌規(guī)劃編制的技術(shù)性缺失既無法給風(fēng)貌建設(shè)活動(dòng)提供必要的參考依據(jù)，又使規(guī)劃管理人員的裁量標(biāo)準(zhǔn)難以取得一致，針對(duì)風(fēng)貌規(guī)劃的監(jiān)管督察管理工作難度大大增加[8]。

5 城市風(fēng)貌規(guī)劃控制的優(yōu)化路徑

5.1 風(fēng)貌規(guī)劃編制管理優(yōu)化

風(fēng)貌規(guī)劃編制管理優(yōu)化首先需要厘清的便是編制與管理的關(guān)系問題。事實(shí)上規(guī)劃管理才是規(guī)劃的核心，規(guī)劃編制更應(yīng)該成為實(shí)現(xiàn)和輔助規(guī)劃管理的工具和手段。

真正優(yōu)秀的風(fēng)貌規(guī)劃編制內(nèi)容應(yīng)該按照城市風(fēng)貌規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向、過程導(dǎo)向、價(jià)值引導(dǎo)等原則進(jìn)行靈活的調(diào)整和優(yōu)化。也就是說，風(fēng)貌規(guī)劃編制的內(nèi)容與類型均應(yīng)有所優(yōu)化。具體來說：首先，風(fēng)貌規(guī)劃編制內(nèi)容應(yīng)與現(xiàn)有規(guī)劃體系和實(shí)際需求融合;其次，編制類型也應(yīng)與規(guī)劃設(shè)計(jì)條件協(xié)同，形成一般地區(qū)與城市設(shè)計(jì)協(xié)同融合、重點(diǎn)地區(qū)精細(xì)化彈性化編制的多類型風(fēng)貌規(guī)劃。

5.2 風(fēng)貌規(guī)劃審批實(shí)施管理優(yōu)化

結(jié)合我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理現(xiàn)狀，風(fēng)貌規(guī)劃審批實(shí)施管理可從法制性、協(xié)同性、反饋性等方面加以優(yōu)化。

5.2.1 法制性優(yōu)化：風(fēng)貌規(guī)劃審批的法制化嘗試

風(fēng)貌規(guī)劃審批管理過程應(yīng)該注重以法來規(guī)范管理的各項(xiàng)活動(dòng)。具體來說，在目前城鄉(xiāng)規(guī)劃法為主干法的現(xiàn)實(shí)條件下，風(fēng)貌規(guī)劃審批管理的法制性優(yōu)化可從以下三個(gè)方面達(dá)成。

（1）風(fēng)貌規(guī)劃審批程序及權(quán)限的法制化，即明確風(fēng)貌規(guī)劃審批管理人員的權(quán)限范圍和管理程序。

（2）風(fēng)貌規(guī)劃審批管理模式的法定化，即將通則式判定與判例式判定結(jié)合，提高規(guī)劃管理效率。

（3）風(fēng)貌規(guī)劃審批管理的法規(guī)體系建構(gòu)，即借由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理平臺(tái)，建構(gòu)“法—行政法規(guī)—部門規(guī)章—地方性條例—地方性規(guī)章”所構(gòu)成的系統(tǒng)性風(fēng)貌規(guī)劃審批管理法規(guī)框架。

5.2.2 協(xié)同性優(yōu)化：政府主導(dǎo)下的多元協(xié)同管理機(jī)制

除當(dāng)前規(guī)劃管理部門外，風(fēng)貌規(guī)劃管理同樣需要引入政府主導(dǎo)下的其他機(jī)構(gòu)或組織，如風(fēng)貌規(guī)劃委員會(huì)、風(fēng)貌審查委員會(huì)、非政府組織等，并通過不同組織間的相互作用，將其化身為多元規(guī)劃管理主體參與規(guī)劃過程。為了保證不同管理主體的管理行為都有法可依，風(fēng)貌規(guī)劃實(shí)施管理還須建立不同層次的法定程序，以避免由個(gè)人隨意變動(dòng)帶來的程序失控。

多元主體協(xié)同參與下的風(fēng)貌規(guī)劃管理主體成員組成，也應(yīng)該盡可能地廣泛吸取非政府人員和相關(guān)專業(yè)人士，考慮到風(fēng)貌規(guī)劃管理的特殊性和較強(qiáng)的專業(yè)性，相關(guān)成員應(yīng)以具備規(guī)劃、建筑、工程、法律或公共政策等多方面的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)為佳。

5.2.3 反饋性優(yōu)化：完善風(fēng)貌規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管機(jī)制

城市風(fēng)貌規(guī)劃管理是一個(gè)由決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)組成的完整系統(tǒng)。完善的反饋系統(tǒng)建設(shè)，可以促進(jìn)對(duì)風(fēng)貌規(guī)劃審批管理的監(jiān)督。（下轉(zhuǎn)第頁）（上接第頁）結(jié)合現(xiàn)階段國情，完善的風(fēng)貌規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督制度可從以下方面探索。

（1）建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。深入完善風(fēng)貌規(guī)劃公示（告）制度以及明確社會(huì)公眾合法參與風(fēng)貌規(guī)劃監(jiān)督的制度渠道和程序，增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的專業(yè)性與規(guī)范性。

（2）建立完善風(fēng)貌規(guī)劃訴訟機(jī)制。在風(fēng)貌規(guī)劃的實(shí)施管理過程中，建立完善的行政復(fù)議、訴訟制度。

（3）建立完善風(fēng)貌規(guī)劃獎(jiǎng)懲機(jī)制。通過資金支持、綠化激勵(lì)（景觀替代面積激勵(lì)）、容積率獎(jiǎng)勵(lì)、稅費(fèi)政策優(yōu)惠、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除修改，或者沒收、罰款等不同種類、程度的激勵(lì)與處罰措施，來實(shí)現(xiàn)風(fēng)貌規(guī)劃實(shí)施過程中風(fēng)貌規(guī)劃管理部門對(duì)開發(fā)建設(shè)行為的有效管控。

6 結(jié)語

風(fēng)貌規(guī)劃控制（管理）的過程應(yīng)是自上而下與自下而上結(jié)合的、雙向互動(dòng)、開放的動(dòng)態(tài)過程。在城市快速開發(fā)建設(shè)的當(dāng)下，面對(duì)多元利益博弈、實(shí)施管理被動(dòng)、管理僵化等復(fù)雜的城市風(fēng)貌問題，恰當(dāng)運(yùn)用與現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系協(xié)同的風(fēng)貌規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制，從法制性、協(xié)同性、反饋性等多個(gè)方面對(duì)城市風(fēng)貌規(guī)劃實(shí)施路徑進(jìn)行全面系統(tǒng)的優(yōu)化和改進(jìn)，方可有針對(duì)性地增強(qiáng)城市風(fēng)貌規(guī)劃控制（管理）的整體適應(yīng)性。

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作者簡介：吳亞偉（1986—），男，山東德州人，博士，講師，研究方向：風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)理論與方法、城市風(fēng)貌規(guī)劃與管理。

吳曉娟（1982—），女，山東德州人，碩士，講師，研究方向：控制與系統(tǒng)工程管理。