新中國成立以來中小學(xué)教師培訓(xùn)政策的量化分析

趙麗

【摘 要】文章對(duì)新中國成立以來74項(xiàng)中小學(xué)教師培訓(xùn)政策的量化統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)：第一，從數(shù)量看，年均一個(gè)，從發(fā)展趨勢(shì)看均值逐漸增多，體現(xiàn)了國家對(duì)教師培訓(xùn)的重視程度；第二，從類型看，以意見、通知居多，其次是計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)等，體現(xiàn)了以計(jì)劃和工作指導(dǎo)為主要內(nèi)容；第三，從發(fā)文機(jī)構(gòu)看，以教育部和教育部辦公廳、教育部教師工作司印發(fā)居多，體現(xiàn)了專業(yè)性、單一性、部門性；第四，從政策工具看，以權(quán)威命令工具居多，其次是能力工具、系統(tǒng)工具。根據(jù)以上統(tǒng)計(jì)，文章提出應(yīng)不斷完善教師培訓(xùn)政策的制定和發(fā)布，提高政策工具的效力。

【關(guān)鍵詞】中小學(xué) 教師培訓(xùn) 培訓(xùn)政策 量化分析

新中國成立以來，黨和國家一直高度重視教師的業(yè)余學(xué)習(xí)、進(jìn)修、培訓(xùn)等，在各個(gè)時(shí)期制定了一系列的政策。對(duì)這些政策進(jìn)行梳理，可以找到政策演變的軌跡和規(guī)律性，從而有助于新政策的制定和政策的完善。曲鐵華[1]、謝文慶[2]、李瑾瑜[3]等學(xué)者對(duì)新中國成立以來的教師培訓(xùn)、教師教育政策做了歷史分期和各時(shí)期特點(diǎn)的分析，但這些研究缺少定量分析。王慧[4]對(duì)我國中小學(xué)教師政策文本從政策工具和培訓(xùn)管理要素兩個(gè)維度進(jìn)行了量化分析，但只統(tǒng)計(jì)了1999—2020年的文件，也只涉及政策工具維度。本文主要運(yùn)用文獻(xiàn)研究法，借助教育政策科學(xué)理論和方法，對(duì)新中國成立以來（1949—2022年）的教師培訓(xùn)政策進(jìn)行閱讀分析，對(duì)政策的出臺(tái)年代、發(fā)文主體、文本類型、政策工具等多個(gè)維度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，揭示其特點(diǎn)，并提出了政策完善建議。

一、研究對(duì)象與方法

1. 相關(guān)概念界定

教師培訓(xùn)是指提高中小學(xué)教師政治、文化和業(yè)務(wù)水平的有計(jì)劃有組織的培訓(xùn)活動(dòng)。文件中早期用業(yè)余學(xué)習(xí)、進(jìn)修，后來用繼續(xù)教育，再后來用培訓(xùn)，雖用詞不同，但都具有同一內(nèi)涵。本研究的范圍是中小學(xué)教師的培訓(xùn)文件，而關(guān)于校長培訓(xùn)、高等學(xué)校和職業(yè)學(xué)校教師培訓(xùn)的文件不在本研究范圍內(nèi)；以中小學(xué)、在職教師、進(jìn)修、業(yè)余補(bǔ)習(xí)、繼續(xù)教育、培訓(xùn)、教師教育等為關(guān)鍵詞的文件為范圍，純粹關(guān)于教育的、職前教師教育（教師培養(yǎng)）的不在本研究范圍內(nèi)。

政策是指政黨和政府根據(jù)一定時(shí)期的需要和任務(wù)，采用一定的措施達(dá)到一定的目標(biāo)，通過研究和一定的合法化程序制定出臺(tái)的具有強(qiáng)制效力的文件。包括法律、法規(guī)、規(guī)章、辦法等。

政策工具是政府賴以推行政策的手段。政策研究的主要內(nèi)容之一就是對(duì)政策工具的研究。政策工具是政府通過把政府的各種資源（規(guī)則、資金、權(quán)威等）甚至社會(huì)資源帶入政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中，通過資源的使用影響個(gè)人和組織的行動(dòng)，最終達(dá)成政策目標(biāo)。關(guān)于政策工具的分類，麥克唐納、埃爾莫爾提出命令、激勵(lì)、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革4種，施耐德、英格拉姆提出權(quán)威、激勵(lì)、能力、象征、學(xué)習(xí)工具5種[5]，結(jié)合他們的分類，我們綜合為權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力工具、象征規(guī)勸工具、系統(tǒng)變革工具5種。所謂權(quán)威工具，就是要求與服從，具體包括明確目標(biāo)任務(wù)、制定項(xiàng)目計(jì)劃、明確原則要求、制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、分配責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)與規(guī)劃、監(jiān)督檢查等具體手段；所謂激勵(lì)工具，就是通過獎(jiǎng)懲手段促進(jìn)趨利選擇，包括財(cái)政撥款、利益掛鉤、評(píng)先評(píng)獎(jiǎng)等；所謂能力工具，是通過提供資源使政策具備實(shí)施條件，包括硬件資源、人力資源、課程資源、技術(shù)手段、時(shí)間保障、實(shí)驗(yàn)研究、能力培訓(xùn)等；所謂象征規(guī)勸工具，就是通過價(jià)值引領(lǐng)促進(jìn)產(chǎn)生自覺行為，主要包括問題和意義闡釋、理念提出、輿論宣傳等；所謂系統(tǒng)變革工具，就是通過體系和機(jī)制的變革產(chǎn)生工作和行動(dòng)的變化，包括新機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)、體系變革等。關(guān)于五種政策工具雖然有定義、有說明，但外延并不十分明確，以上政策工具的外延是我們根據(jù)五種政策工具的內(nèi)涵，參考相關(guān)研究論文的劃分而明確的，也是統(tǒng)計(jì)編碼的依據(jù)。

2. 材料和方法

關(guān)于政策文本材料，1949—2008年的文本來自何東昌主編的《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)》[6]，2008年以后的文本來自教育部等官方網(wǎng)站，本人進(jìn)行了匯編。

關(guān)于教師培訓(xùn)政策的歷史分期，我們根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展背景、主要解決問題的不同和培訓(xùn)工作的特點(diǎn)進(jìn)行劃分，分為四個(gè)相對(duì)獨(dú)立的時(shí)期，即1949—1976年為以文化補(bǔ)習(xí)為主的時(shí)期；1977—1990年為學(xué)歷達(dá)標(biāo)和勝任教學(xué)為主的時(shí)期，以1977年教育部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)在職教師培訓(xùn)工作的意見》為開始標(biāo)志；1991—2009年為向繼續(xù)教育轉(zhuǎn)軌和新課程培訓(xùn)的時(shí)期，以1991年國家教委印發(fā)的《關(guān)于開展小學(xué)教師繼續(xù)教育的意見》為開始標(biāo)志；2010—2022年為國培計(jì)劃實(shí)施與以農(nóng)村教師培訓(xùn)為主的時(shí)期，以2010年教育部、財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施“中小學(xué)教師國家級(jí)培訓(xùn)”的通知》為開始標(biāo)志。相關(guān)統(tǒng)計(jì)以這四個(gè)時(shí)期進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。

關(guān)于政策工具的分析，筆者從每個(gè)時(shí)期選取了一個(gè)代表性文件，運(yùn)用上述工具分類，對(duì)文件內(nèi)容進(jìn)行了政策工具編碼，每個(gè)措施或條款計(jì)1項(xiàng)，然后進(jìn)行頻次統(tǒng)計(jì)。

二、研究結(jié)論

1. 政策出臺(tái)的年代分布

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949—2022年4月，國家共計(jì)發(fā)布74個(gè)中小學(xué)教師培訓(xùn)政策文件（見表1）。

從表1可見，1949—1976年的27年間共發(fā)布10個(gè)文件，集中在20世紀(jì)50年代、60年代初，20世紀(jì)60年代初至1976年幾乎沒有專門的教師培訓(xùn)文件出臺(tái)；1977—1990年的14年間共發(fā)布8個(gè)文件，1991—2009年的19年間共發(fā)布28個(gè)文件，2010—2022年的13年間發(fā)布28個(gè)文件。從1991年起，除了個(gè)別年份外，國家平均幾乎每年都會(huì)發(fā)布相關(guān)文件，可以看出，發(fā)文密度在增加，體現(xiàn)了教師培訓(xùn)政策越來越受到重視，政策的指導(dǎo)性越來越具體。

2. 政策類型的結(jié)構(gòu)

政策文本的類型多種多樣，共計(jì)有7類，以“意見”“指導(dǎo)意見”“通知”為主體，其中，意見和指導(dǎo)意見24個(gè)，占27.27%；通知43個(gè)，占48.86%。規(guī)定最少，只有2個(gè)。規(guī)定是法規(guī)性質(zhì)的，影響時(shí)間更長，相對(duì)穩(wěn)定，一個(gè)是國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《關(guān)于加強(qiáng)教育學(xué)院建設(shè)若干問題的暫行規(guī)定》（1982年），一個(gè)是教育部印發(fā)的《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》（1999年）。意見、指示（早期用法）是對(duì)一定時(shí)期繼續(xù)教育整體工作的部署，相對(duì)比較全面。通知多是針對(duì)培訓(xùn)計(jì)劃、培訓(xùn)工程、培訓(xùn)項(xiàng)目實(shí)施，內(nèi)容比較具體。通知中往往包含著其他文件，有2個(gè)意見、6個(gè)計(jì)劃或工程、6個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和指南，這些作為通知的正文或附件。所以統(tǒng)計(jì)合計(jì)是88項(xiàng)，減去通知中包含的類型（分兩種類型重復(fù)統(tǒng)計(jì)有14項(xiàng)），實(shí)際文件是74個(gè)（見表2）。

3. 政策發(fā)文機(jī)關(guān)類型

關(guān)于發(fā)文機(jī)關(guān)，體現(xiàn)了文件的層次性和重要性。從表3可以看出，教育部部頒文件最多，為36個(gè)，占48.64%；其次是部辦公廳（含其他部門辦公廳），為20個(gè)，占27.02%；司局的發(fā)文層級(jí)稍低，合計(jì)8個(gè)，主要是涉及范圍比較小、比較具體的事項(xiàng)，如雙語教師的培訓(xùn)，或?qū)I(yè)性、操作性較強(qiáng)的指南等。多部門發(fā)文不多，合計(jì)7個(gè)文件，大多涉及其他部門的配合和參與，其中以財(cái)政部參與發(fā)文最多，因?yàn)樯婕跋嚓P(guān)經(jīng)費(fèi)。國務(wù)院或國辦發(fā)文層級(jí)高，但是不多，只有3項(xiàng)，而且多是批轉(zhuǎn)的，除了關(guān)于教育學(xué)院建設(shè)的文件外，還有1960年批轉(zhuǎn)的《關(guān)于抽調(diào)學(xué)生培養(yǎng)師資的報(bào)告》，以及國辦印發(fā)的《關(guān)于鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》的通知（見表3）。

4. 政策工具的結(jié)構(gòu)

對(duì)選擇的不同時(shí)期的9個(gè)文件的政策工具進(jìn)行編碼和統(tǒng)計(jì)，得到如下結(jié)果（見表4）。

從表4可見，在政策工具中，權(quán)威工具使用最多，占一半的比例，主要是明確目標(biāo)任務(wù)、工作要求、計(jì)劃項(xiàng)目等；其次是能力工具，占16.28%，包括硬件建設(shè)、師資隊(duì)伍、課程資源、技術(shù)手段、時(shí)間保障等；再次是系統(tǒng)變革工具，占12.21%，主要是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)、相關(guān)培訓(xùn)制度建設(shè)等；象征工具少，主要是闡述培訓(xùn)意義和背景；最后是激勵(lì)工具，主要解決培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)問題和參與培訓(xùn)的激勵(lì)。

三、政策完善的建議

從教師培訓(xùn)政策統(tǒng)計(jì)與分析，結(jié)合未來推進(jìn)教育現(xiàn)代化進(jìn)程和2035年建成教育強(qiáng)國的需要，對(duì)未來教師培訓(xùn)政策的完善提出如下建議。

1. 繼續(xù)保持政策出臺(tái)密度，發(fā)揮政策效應(yīng)

從政策文件出臺(tái)密度發(fā)展趨勢(shì)看，密度在加大，但還應(yīng)保持這種趨勢(shì)，發(fā)揮政策的指揮、指導(dǎo)、強(qiáng)化的效應(yīng)。從類型看，除了通知、意見外，自2010年以來出臺(tái)了不少培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)、指南等專業(yè)性很強(qiáng)的文件，這也反映了政策文件類型上的趨勢(shì)，專業(yè)性越來越強(qiáng)。

2. 在政策過程各環(huán)節(jié)上，要加強(qiáng)政策執(zhí)行的監(jiān)督和效果評(píng)估

根據(jù)一些調(diào)查研究[7]，在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，也有許多失真失效的情況，需要加大對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督督導(dǎo)力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行調(diào)整。在政策評(píng)估環(huán)節(jié)，目前很少有政策實(shí)施的評(píng)估，今后每出臺(tái)一個(gè)政策，應(yīng)在一定周期內(nèi)進(jìn)行評(píng)估，以便為完善政策提供依據(jù)。

3. 在政策工具上，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)和豐富手段

在政策工具方面，過去權(quán)威工具多，其他工具少，能力工具和系統(tǒng)工具雖有，但都比較籠統(tǒng)，一般就是原則性的強(qiáng)調(diào)，不夠具體，也不夠剛性，因此執(zhí)行上缺乏具體依據(jù)，政策力度不夠，工具效果不理想。今后應(yīng)在激勵(lì)工具、能力工具、系統(tǒng)變革工具方面配置更具體更有力的措施，特別是激勵(lì)工具要更為豐富，要與教師專業(yè)發(fā)展、評(píng)價(jià)等掛鉤，調(diào)動(dòng)學(xué)習(xí)的自主性、主動(dòng)性。

4. 在培訓(xùn)的能力建設(shè)上，要更加關(guān)注機(jī)構(gòu)建設(shè)、課程資源建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化高支持和高質(zhì)量

從政策演進(jìn)看，各個(gè)時(shí)期的培訓(xùn)政策對(duì)培訓(xùn)的能力建設(shè)和制度建設(shè)是比較重視的，但是與職前教師教育相比較，職后教師教育在能力建設(shè)制度建設(shè)方面還比較薄弱落后。關(guān)于院校建設(shè)，除了1982年關(guān)于教育學(xué)院建設(shè)的暫行規(guī)定和2002年縣級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見外，就再?zèng)]有出過相關(guān)文件，且機(jī)構(gòu)建設(shè)與新時(shí)代的發(fā)展需要不相適應(yīng)，需要進(jìn)一步明確，給予高支持。目前在培訓(xùn)體系上強(qiáng)調(diào)綜合、開放、靈活，但對(duì)專業(yè)性強(qiáng)調(diào)不夠，師范院校和高水平綜合大學(xué)在教師培訓(xùn)方面未必一定是高水平的，專門的機(jī)構(gòu)才能在培訓(xùn)的專業(yè)化上發(fā)揮引領(lǐng)作用。此外培訓(xùn)教師的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量也需要制度保障。培訓(xùn)的課程和資源是培訓(xùn)的核心，雖然課程資源很多，但缺乏統(tǒng)籌、篩選、整合、推薦，在課程資源開發(fā)利用方面也需要加大政策出臺(tái)力度。

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本文系北京教育學(xué)院2020年度課題“新中國成立以來中小學(xué)教師培訓(xùn)政策的歷史演變研究”（課題編號(hào)：YB202009）的研究成果。

（作者系北京市教師發(fā)展中心助理研究員）

責(zé)任編輯：李莎