“數(shù)字賦能”推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化

趙春飛

在實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)中，“數(shù)字賦能”是推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是重要的支撐和治理手段。2020年，習(xí)近平總書記在浙江考察期間前往杭州城市大腦運(yùn)營指揮中心參觀考察，指出“從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路” 這一重要論斷，指明了政府可以通過廣泛運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，推動(dòng)治理主體之間有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效的公共治理。在此意義上，“數(shù)字賦能”是提升市域社會(huì)治理有效性的重要路徑選擇。

一、市域社會(huì)治理數(shù)字化的概念和內(nèi)涵

（一）“數(shù)字化”的概念

數(shù)字化是智能化的重要支撐，也是信息技術(shù)發(fā)展的高級(jí)階段，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要驅(qū)動(dòng)力。數(shù)字化的概念有狹義和廣義之分。狹義的數(shù)字化指利用數(shù)字技術(shù)，對(duì)具體業(yè)務(wù)、具體場景進(jìn)行數(shù)字化改造，實(shí)現(xiàn)對(duì)組織體系的賦能和重塑。廣義的數(shù)字化是指利用新一代信息技術(shù)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)層面進(jìn)行系統(tǒng)的、全面的變革。市域社會(huì)治理“數(shù)字化”是對(duì)市域社會(huì)治理的體制機(jī)制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性重塑的過程。

（二）市域社會(huì)治理“數(shù)字化”的內(nèi)涵

數(shù)字化與傳統(tǒng)的信息化相比，更注重對(duì)整體的系統(tǒng)性變革和重塑。一是數(shù)字化打通了信息孤島，釋放數(shù)據(jù)價(jià)值。通過對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)獲取、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同、智能應(yīng)用，打通了各層級(jí)、各部門、各行業(yè)數(shù)據(jù)孤島，讓數(shù)據(jù)在系統(tǒng)內(nèi)自由流動(dòng)，數(shù)據(jù)價(jià)值得以充分發(fā)揮。 二是數(shù)字化以數(shù)據(jù)為生產(chǎn)要素，數(shù)字化變革了生產(chǎn)關(guān)系，提升了社會(huì)治理效能。以數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用為核心驅(qū)動(dòng)方式，讓生產(chǎn)力得到指數(shù)級(jí)提升，使決策者能夠?qū)崟r(shí)洞察各類業(yè)務(wù)中的所有信息，做出最優(yōu)決策，使社會(huì)資源合理配置。

二、市域社會(huì)治理數(shù)字化的發(fā)展進(jìn)程

（一）政策環(huán)境不斷完善

“數(shù)字化”作為推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要引擎，政府也高度重視數(shù)字化的發(fā)展，不斷出臺(tái)相關(guān)政策，完善數(shù)字化改革的政策環(huán)境。2015年，國務(wù)院在《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》中首次提出要“將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于社會(huì)治理創(chuàng)新，為有效處理復(fù)雜社會(huì)問題提供新的手段”?！笆濉币?guī)劃提出要“實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，促進(jìn)大數(shù)據(jù)在各領(lǐng)域（包括社會(huì)治理領(lǐng)域）的進(jìn)一步深化和發(fā)展。在“十三五”期間，政府?dāng)?shù)據(jù)公開與電子政務(wù)水平得到明顯提高?！笆奈濉币?guī)劃提出了“加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國”的要求，未來將以數(shù)字治理為載體不斷提升社會(huì)治理能力。

（二）數(shù)據(jù)服務(wù)設(shè)施建設(shè)不斷加強(qiáng)

一是大數(shù)據(jù)管理局掛牌運(yùn)轉(zhuǎn)。2014年廣東最先設(shè)立大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，作為廣東省經(jīng)信委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究擬訂并組織實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策措施，引導(dǎo)和推動(dòng)大數(shù)據(jù)研究和應(yīng)用等方面工作。 2015年有更多城市加入“先行先試”行列。

二是數(shù)字中國建設(shè)分階段逐步推進(jìn)。在布局大數(shù)據(jù)局的基礎(chǔ)上，地方嘗試以大數(shù)據(jù)為抓手，為智慧城市建設(shè)提供數(shù)據(jù)支撐。智慧城市建設(shè)經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是2010年以前，是智慧城市的萌芽期，主要強(qiáng)調(diào)數(shù)字化建設(shè)，利用3S技術(shù)對(duì)城市及相關(guān)信息進(jìn)行采集監(jiān)測。第二階段是2010—2019年，是國內(nèi)智慧城市建設(shè)的探索發(fā)展期，主要是從國家層面到地方制定了多項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，出現(xiàn)了一批試點(diǎn)城市?！丁笆濉眹倚畔⒒?guī)劃》明確了新型智慧城市建設(shè)的行動(dòng)目標(biāo)：“到2018年，分級(jí)分類建設(shè)100個(gè)新型示范性智慧城市；到2020年，新型智慧城市建設(shè)取得卓著成效”。第三階段為2020年至今，是數(shù)字中國建設(shè)新階段?！丁笆奈濉眹倚畔⒒?guī)劃》提出“十四五”時(shí)期，信息化進(jìn)入加快數(shù)字化發(fā)展、建設(shè)數(shù)字中國的新階段。

三是數(shù)據(jù)中心將進(jìn)入集群化發(fā)展階段。隨著數(shù)字中國的加速發(fā)展，建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施已成為國家戰(zhàn)略，數(shù)據(jù)中心迎來前所未有的發(fā)展機(jī)遇。未來數(shù)據(jù)中心布局會(huì)越來越呈現(xiàn)出“熱數(shù)據(jù)集聚在一線城市及周邊地區(qū)，冷數(shù)據(jù)集聚于西部資源富足地區(qū)”的格局，進(jìn)入集群化發(fā)展階段。

三、市域社會(huì)治理“數(shù)字化”存在的突出問題

（一）缺乏“數(shù)字治市”的戰(zhàn)略意識(shí)

一是政府對(duì)數(shù)字化的認(rèn)識(shí)存在偏差。面對(duì)數(shù)字化的高速發(fā)展，部分政府部門社會(huì)治理的理念還未轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的管制思維一定程度存在。 社會(huì)治理數(shù)字化不僅是為管理者提供便利，也應(yīng)當(dāng)為被管理者提供便利，被管理者本身也應(yīng)當(dāng)是治理的參與者。正是因?yàn)椴簧僬块T尚未認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，不積極轉(zhuǎn)變治理理念，不愿將本部門數(shù)據(jù)與其他部門共享，從而產(chǎn)生數(shù)據(jù)孤島，導(dǎo)致信息不對(duì)稱。

二是政府運(yùn)用數(shù)字化推動(dòng)社會(huì)治理的主動(dòng)性不夠，過于依賴政策驅(qū)動(dòng)。目前社會(huì)治理數(shù)字化主要靠自上而下進(jìn)行推動(dòng)，社會(huì)公眾自發(fā)的、主動(dòng)的參與比較少。政府通過政策驅(qū)動(dòng)不斷提升社會(huì)治理數(shù)字化水平，但更需要充分發(fā)揮社會(huì)公眾參與的積極性。

（二）缺乏完善的數(shù)字化管理機(jī)制

一是政府內(nèi)部信息化建設(shè)缺乏統(tǒng)籌考慮。隨著政府信息化建設(shè)多年的發(fā)展，已經(jīng)在公共安全、司法、金融、稅收、工商、財(cái)政、審計(jì)、人口、教育等各部門、各領(lǐng)域建立了獨(dú)立的政務(wù)系統(tǒng)，絕大多數(shù)部委都建有自己的核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)，并不斷縱向延伸，核心業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫覆蓋面日益增長，形成了相當(dāng)龐大的數(shù)據(jù)資源，但由于各部委信息系統(tǒng)建立較獨(dú)立，并沒有統(tǒng)籌其他部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，因此在信息化建設(shè)中形成了各自獨(dú)立的政務(wù)系統(tǒng)。各部委對(duì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的使用均有自己的管理制度，管理制度難以協(xié)調(diào)，部門間數(shù)據(jù)共享難以打通，導(dǎo)致“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象越發(fā)突出。另外，各級(jí)地方政府與部門系統(tǒng)建設(shè)各自為政，采用不同的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)務(wù)內(nèi)容存在重復(fù)建設(shè)、重復(fù)采集的問題，但是由于各系統(tǒng)沒有統(tǒng)籌考慮，單獨(dú)規(guī)劃、建設(shè)在不同信息平臺(tái)上，因此給數(shù)據(jù)交換、協(xié)同應(yīng)用帶來極大的阻礙。

二是缺乏數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機(jī)制。指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)不完整不科學(xué)，如“表格抗疫”問題，表面上是各個(gè)部門之間沒有形成信息統(tǒng)籌機(jī)制，根本原因在于各部門固守部門的信息數(shù)據(jù)，僅考慮自身業(yè)務(wù)需要及信息采集的需求，從而形成了“數(shù)據(jù)孤島”“重復(fù)采集”等問題。

三是缺乏數(shù)據(jù)管理制度。多地未出臺(tái)數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、發(fā)布、交換、共享等相關(guān)制度，尚未制定全市統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)資源目錄、部門間政務(wù)信息資源共享目錄，對(duì)不同層級(jí)、不同部門信息類型、使用范圍、使用方式、數(shù)據(jù)安全等問題都沒有形成共識(shí)，缺乏具體政策指導(dǎo)。

（三）部門協(xié)同治理及數(shù)據(jù)聯(lián)通共享機(jī)制不健全

一是“數(shù)據(jù)孤島”問題依然嚴(yán)重。但是由于各級(jí)各部門從部門利益出發(fā)，各個(gè)政府部門都將本部門掌握的數(shù)據(jù)視作重要資源，很難會(huì)主動(dòng)與其他部門共享，比如市場監(jiān)管部門掌握市場主體的登記信息，人社部門掌握社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納信息。一方面導(dǎo)致了“數(shù)據(jù)孤島”出現(xiàn)，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。另一方面，不能對(duì)跨部門條線信息進(jìn)行匯集，就無從打破“多頭下達(dá)、重復(fù)執(zhí)行”的弊端，社會(huì)治理現(xiàn)代化就難以實(shí)現(xiàn)。

二是數(shù)據(jù)缺乏安全保護(hù)。當(dāng)前大數(shù)據(jù)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)讓數(shù)據(jù)更易獲得，每個(gè)個(gè)體的信息都隨時(shí)存在被改動(dòng)、發(fā)布以及被無限交易和使用的風(fēng)險(xiǎn)，目前尚沒有相關(guān)數(shù)據(jù)信息法規(guī)明確數(shù)據(jù)信息的產(chǎn)權(quán)持有者或者權(quán)利主體的基本信息權(quán)利，也沒有對(duì)信息使用的明確約束。 缺乏數(shù)據(jù)保護(hù)，將使國家治理主體和公民個(gè)人都面臨更大的特定信息和隱私泄露危機(jī)，同時(shí)也限制了數(shù)據(jù)互聯(lián)互通進(jìn)一步發(fā)展。比如，公安機(jī)關(guān)掌握的社會(huì)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)非常巨大，但這些數(shù)據(jù)并不能向其他部門共享，主要原因是數(shù)據(jù)安全問題沒有得到解決，數(shù)據(jù)使用權(quán)限、數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)加密等問題都沒有具體安全指引，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源不能共享、不敢共享。從實(shí)踐意義來說，政府部門數(shù)據(jù)共享的目標(biāo)是在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，將數(shù)據(jù)進(jìn)行共享，打破“數(shù)據(jù)孤島”的藩籬。

（四）缺乏復(fù)合型大數(shù)據(jù)人才

一是大數(shù)據(jù)部門缺乏復(fù)合型專業(yè)數(shù)據(jù)人才。大數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)和大數(shù)據(jù)挖掘的人才明顯不足，尤其是懂得政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，又懂得計(jì)算機(jī)技術(shù)以及大數(shù)據(jù)挖掘的復(fù)合型人才較為缺乏，嚴(yán)重制約對(duì)大數(shù)據(jù)深度挖掘，對(duì)數(shù)據(jù)快速反應(yīng)，及時(shí)進(jìn)行治理挖掘調(diào)整的人才。

二是部分基層干部難以跟上數(shù)字化治理的步伐。部分單位和干部不能適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代發(fā)展要求，依然是排查主要靠“腳”、統(tǒng)計(jì)主要靠“表”，依托科技手段收集群眾訴求、提升服務(wù)質(zhì)量、防范化解風(fēng)險(xiǎn)的能力還有很大差距。還有部門基層工作人員智能化的技術(shù)掌握較慢，也很難跟上整體智治對(duì)人員技術(shù)能力的要求。

四、完善市域社會(huì)治理數(shù)字化的主要路徑

（一）轉(zhuǎn)變治理理念，培養(yǎng)數(shù)字化治理意識(shí)

明確黨委領(lǐng)導(dǎo)下的市域社會(huì)治理數(shù)字化領(lǐng)導(dǎo)體制與機(jī)制，提高市域社會(huì)治理數(shù)字化的政治勢能，建構(gòu)符合市域特質(zhì)的統(tǒng)領(lǐng)全局的社會(huì)治理政策體系，做好符合市域特性的頂層設(shè)計(jì)，建成現(xiàn)代化的市域社會(huì)治理數(shù)字化體系。明確市域社會(huì)治理的價(jià)值導(dǎo)向，確立市域社會(huì)治理的戰(zhàn)略路線，統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)布局，系統(tǒng)化、有步驟地推進(jìn)全域社會(huì)治理現(xiàn)代化。

（二）建設(shè)“城市大腦”，構(gòu)建社會(huì)治理智能化平臺(tái)框架

一是完善機(jī)構(gòu)體系。圍繞治理板塊、基礎(chǔ)應(yīng)用以及應(yīng)用場景等內(nèi)容，構(gòu)建數(shù)字賦能社會(huì)治理協(xié)同系統(tǒng)。成立由市委領(lǐng)導(dǎo)掛帥的社會(huì)治理數(shù)字賦能工作組，建立工作例會(huì)、項(xiàng)目化推進(jìn)、信息報(bào)送、考核評(píng)估、經(jīng)費(fèi)保障等五大工作機(jī)制，確保數(shù)字賦能市域社會(huì)治理行動(dòng)有序推進(jìn)。

二是圍繞社會(huì)治理需求，以“數(shù)據(jù)融合共享”為理念，建設(shè)“城市大腦”，整合各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源，將公安、應(yīng)急、城管等部門數(shù)據(jù)整合融入到市級(jí)社會(huì)治理中心。

三是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)字化建設(shè)。建立健全市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)聯(lián)動(dòng)，功能集成的綜合信息化治理平臺(tái)，全方位推進(jìn)系統(tǒng)架構(gòu)優(yōu)化、功能升級(jí)、“多通融合”、數(shù)據(jù)治理向村（社區(qū)）延伸。

（三）實(shí)行多部門共建機(jī)制，健全數(shù)據(jù)共享開放機(jī)制

一是統(tǒng)籌數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)籌規(guī)劃大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理布局國家政府政務(wù)數(shù)據(jù)資源、平臺(tái)設(shè)施與社會(huì)數(shù)據(jù)資源、平臺(tái)設(shè)施的配置，避免盲目建設(shè)和重復(fù)投資，降低總體層面的資源成本，提高利用效率。加強(qiáng)部門共建，對(duì)于跨部門共建共享的政務(wù)信息化項(xiàng)目，由牽頭部門會(huì)同其他部門共同確定建設(shè)方案，明確建設(shè)內(nèi)容，確定各部門建設(shè)內(nèi)容無交叉，做到參建部門邊界清晰、目標(biāo)明確、責(zé)任到位，形成統(tǒng)一框架方案后聯(lián)合建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)共建共享。

二是完善共享開放機(jī)制。加快建設(shè)國家層面的數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放共享平臺(tái)，引導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)資源、公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，科研單位、企業(yè)、行業(yè)、社會(huì)組織數(shù)據(jù)等參與開放、共享。結(jié)合市大數(shù)據(jù)局政務(wù)共享平臺(tái)建設(shè)，融合打通省、市及各部門間的信息瓶頸，整合政府公共服務(wù)資源與社會(huì)服務(wù)資源，搭建互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，為構(gòu)建科學(xué)高效的決策支持系統(tǒng)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦系統(tǒng)及公共服務(wù)體系提供有力數(shù)據(jù)支撐。改進(jìn)有關(guān)政府部門監(jiān)管和服務(wù)體系推進(jìn)政府治理精準(zhǔn)化，加快社會(huì)信用體系建設(shè)推動(dòng)商業(yè)生活服務(wù)便捷化，加強(qiáng)國家執(zhí)法、司法部門間的數(shù)據(jù)流通強(qiáng)化社會(huì)安全保障。

（四）重構(gòu)制度設(shè)計(jì)，提升精細(xì)化精準(zhǔn)化治理

一是健全加強(qiáng)網(wǎng)格化管理。以精細(xì)化、精準(zhǔn)化治理思維指導(dǎo)政府的行動(dòng)邏輯，將權(quán)力、資源、服務(wù)下沉到基層，在基層治理中實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、精準(zhǔn)化治理。 推進(jìn)“全科網(wǎng)格”建設(shè)，加強(qiáng)“一專多能”的專兼職網(wǎng)格員隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)問題、排查隱患、解決困難的能力和水平。指導(dǎo)各地建立完善“檢查巡查——發(fā)現(xiàn)問題提交——四平臺(tái)流轉(zhuǎn)——各級(jí)主管部門處置監(jiān)督”的“捆綁式”管理的工作機(jī)制，突破網(wǎng)格“條線”融合不暢、工作權(quán)責(zé)不明的瓶頸，確保上報(bào)的網(wǎng)格有效事件“事事有著落、件件有回音”。

二是推進(jìn)機(jī)制重塑流程再造。堅(jiān)持“條抓塊統(tǒng)”理念，實(shí)現(xiàn)“跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)、跨事權(quán)聯(lián)處、跨部門協(xié)同”三大機(jī)制重塑，推動(dòng)指揮調(diào)度、矛調(diào)應(yīng)急、閉環(huán)管理、研判會(huì)商等流程再造。梳理執(zhí)法清單，打破原有的執(zhí)法邊界，由相應(yīng)的執(zhí)法人員，綜合聯(lián)動(dòng)處置，實(shí)現(xiàn)“一張清單管全責(zé)”。通過對(duì)跨部門條線信息的歸集，打破之前“多頭下達(dá)，重復(fù)執(zhí)行”弊端，由鎮(zhèn)街平臺(tái)對(duì)事件分析研判后統(tǒng)一下派，設(shè)立相應(yīng)考核指標(biāo)，加強(qiáng)基層對(duì)部門處置結(jié)果的考核權(quán)重，以強(qiáng)化事件處置的閉環(huán)化、標(biāo)準(zhǔn)化與數(shù)字化。

（作者為國家發(fā)展改革委體管所副研究員）