基層治理現(xiàn)代化視域下縣域“黨建+信訪”工作機(jī)制優(yōu)化研究

摘 要：“黨建+信訪”工作機(jī)制構(gòu)建有利于將黨的組織優(yōu)勢提升和黨員先鋒模范作用發(fā)揮融入信訪工作的質(zhì)效提升。針對當(dāng)前“黨建+信訪”工作機(jī)制運(yùn)行中的“理念不夠強(qiáng)、矛盾糾紛化早化小意識較差、系統(tǒng)化長效化工作制度不夠完善”等方面問題，從加強(qiáng)黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律、制度建設(shè)六大方面提出優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：黨建+信訪；基層治理現(xiàn)代化；黨員；矛盾糾紛

一、“黨建+信訪”工作機(jī)制構(gòu)建是基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求

（一）基層治理現(xiàn)代化對黨建工作提出新要求

黨的十九大以來，基層黨組織在探索基層治理方面已經(jīng)邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，但由于多方面原因，黨建引領(lǐng)基層治理仍然存在一些問題。一是黨建引領(lǐng)基層治理的面擴(kuò)展較慢。主要表現(xiàn)在基層治理工作更多依靠的是體制內(nèi)黨組織的推動，“兩新”組織參與較少；工作任務(wù)的兩頭延伸意識有待加強(qiáng)；搭建協(xié)商平臺、引導(dǎo)社會力量參與協(xié)商的能力欠缺。二是黨建引領(lǐng)基層治理的手段有待完善。當(dāng)前，黨建引領(lǐng)基層治理過程中信息資源的共享率較低、矛盾調(diào)解的法治化與時代發(fā)展需要仍存在一定差距。三是黨建引領(lǐng)基層治理的效能有待提升。很多地區(qū)建立了在職黨員到社區(qū)報(bào)到的制度，但后續(xù)工作沒有清晰謀劃，參與社區(qū)治理的渠道也不夠完善。上述問題的存在，迫切需要黨建工作以基層治理重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)樽ナ?，積累黨建引領(lǐng)基層治理的經(jīng)驗(yàn)。信訪工作是基層治理中的重點(diǎn)領(lǐng)域，基層治理中遇到的問題在信訪工作中大都存在，因而“黨建+信訪”工作機(jī)制的構(gòu)建體現(xiàn)了基層治理現(xiàn)代化對黨建工作的新要求。

（二）信訪工作短板對基層治理現(xiàn)代化構(gòu)成新約束

隨著全面深化改革的縱深推進(jìn)、社會主要矛盾的變化，信訪工作面臨的挑戰(zhàn)呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，工作短板顯現(xiàn)出新的情況。一是信訪秩序無序，影響較大。當(dāng)前，信訪工作不同程度地存在著領(lǐng)導(dǎo)重視推動、績效考核推動、重大節(jié)慶和會議推動等運(yùn)動式治理現(xiàn)象，對正常的信訪秩序有一定影響，容易誤導(dǎo)一些信訪群眾產(chǎn)生不合理預(yù)期，加劇信訪矛盾。二是信訪訴求側(cè)重質(zhì)效提升，難度提高。當(dāng)前，群眾的信訪訴求不僅僅是信訪事項(xiàng)的了結(jié)，對信訪制度設(shè)計(jì)的合理性、服務(wù)品質(zhì)的提升都有更高的期待。三是工作人員頻繁更換，力量不足。信訪工作內(nèi)容復(fù)雜、任務(wù)量大，且晉升機(jī)會較少。年輕干部存在抓住時機(jī)“逃離”信訪崗位現(xiàn)象。留在信訪崗位的干部往往年紀(jì)偏大，對網(wǎng)絡(luò)信訪問題的處理能力有所欠缺。這些信訪工作短板都不同程度地制約著基層治理現(xiàn)代化。

（三）黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢與信訪工作效能提升互促互動形成新合力

黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢體現(xiàn)為黨的組織能力的強(qiáng)大和黨員先鋒模范作用的發(fā)揮。截至2021年年底，中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為9671.2萬名，黨的基層組織總數(shù)為493.6萬個。如此旺盛的生機(jī)與活力對促進(jìn)信訪工作的高質(zhì)量發(fā)展意義重大。同時，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢促進(jìn)信訪工作高質(zhì)量發(fā)展的過程也是提升黨建工作成效的過程。

第一，從黨建端發(fā)力。一是要強(qiáng)化黨對信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)。要嚴(yán)格貫徹落實(shí)上級和本級黨委、政府關(guān)于信訪工作的安排部署，以堅(jiān)定的政治自覺落實(shí)工作。二是充分利用黨的組織“縱向到底、橫向到邊”的覆蓋優(yōu)勢。將信訪工作嵌入到黨的各級各類組織的建設(shè)中，強(qiáng)化基層信訪工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。同時，積極發(fā)揮網(wǎng)格中的黨員在矛盾糾紛排查、化解中的作用。

第二，從信訪端發(fā)力。一是持續(xù)改進(jìn)干部作風(fēng)。好的作風(fēng)有利于工作的高質(zhì)高效完成、群眾滿意度的提升，進(jìn)而創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境，厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。二是發(fā)揮信訪工作“第二研究室”的決策參考作用。信訪工作對各項(xiàng)政策制定、實(shí)施中存在的問題和風(fēng)險有最直接的接觸。因此，要對政策的優(yōu)化、風(fēng)險事件的規(guī)避起到更大的決策參考作用。三是積極構(gòu)建部門間和層級間的聯(lián)合治理常態(tài)化機(jī)制。這既有利于日常工作的溝通交流，又能及時發(fā)現(xiàn)苗頭性隱患，將矛盾化早化小。

二、縣域“黨建+信訪”工作機(jī)制效能發(fā)揮的制約因素

（一）構(gòu)建大信訪工作格局理念有待深化

一些地方縣域信訪工作存在的一個突出問題就是相互推諉。一是上下級推諉。上級認(rèn)為地方熟悉具體情況，屬地管理方便問題解決。下級認(rèn)為政策是上級制定的，下級沒有處理權(quán)限，上級處理更簡單。二是部門間推諉。在一些涉及多部門職責(zé)履行的信訪事項(xiàng)中，相互間工作的推諉、扯皮較易發(fā)生。三是忽視部門、層級、條塊間常態(tài)化的工作交流。一些職能部門可能較早就觀察到了一些苗頭性問題，但由于不屬于自身工作職責(zé)，又缺少部門、層級、條塊間常態(tài)化的工作交流，便選擇忽視問題的存在，導(dǎo)致問題拖大。

這些問題反映出“黨建+信訪”工作運(yùn)行中大信訪工作格局理念有待深化，需要運(yùn)用黨建優(yōu)勢構(gòu)建起縣域信訪工作一盤棋的理念，打破舊有錯誤認(rèn)識，在部門、層級、條塊間建立起“做好信訪工作是共同的職責(zé)”意識。

（二）矛盾糾紛化早化小意識有待增強(qiáng)

矛盾糾紛是普遍存在的，關(guān)鍵是要對影響社會穩(wěn)定的矛盾糾紛化早化小。當(dāng)前“黨建+信訪”工作運(yùn)行中，黨員干部的矛盾糾紛化早化小意識相對薄弱、對其重要性認(rèn)識不足。一些矛盾糾紛發(fā)生后，如果工作人員給予高度重視，全心全意幫助解決，讓群眾感受到了自身訴求的被尊重，問題很可能至此畫上句號。但是，如果問題處理中工作人員掉以輕心、處理方法不當(dāng)，便會引發(fā)群眾的不滿，原本簡單易解決的問題可能會變成復(fù)雜、被動、棘手的信訪事項(xiàng)，甚至釀成越級訪的發(fā)生，為此又需要安排大量人力、物力、財(cái)力來處理，治理成本大大提高。

構(gòu)建“黨建+信訪”工作機(jī)制，很重要的一點(diǎn)就是要充分發(fā)揮黨員干部在將矛盾糾紛化早化小中的預(yù)警、調(diào)處作用。

（三）資源鏈接、平臺搭建能力有待提高

當(dāng)前“黨建+信訪”工作機(jī)制運(yùn)行中，黨員到社區(qū)報(bào)到，配合社區(qū)組織開展政策法規(guī)宣傳、矛盾糾紛調(diào)處、民情民意搜集等活動蓬勃開展。但這些活動大都是自上而下安排部署的，一些地方、一些黨員自身積極性沒有得到充分發(fā)揮，工作的主動性缺乏，往往是上面有指示，下面才見行動，無論是外在資源鏈接還是社區(qū)自身資源挖掘都不夠，矛盾糾紛調(diào)處平臺較少、渠道單一。

“黨建+信訪”工作機(jī)制在社區(qū)層面的落腳點(diǎn)，一是可積極發(fā)動以社區(qū)黨員為代表的廣大群眾主動關(guān)注身邊的人和事，豐富議事協(xié)商的平臺，提高居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的能力。二是要發(fā)揮多元力量化解矛盾糾紛。以社區(qū)為單位，將矛盾化解的責(zé)任分解給各網(wǎng)格的黨員、志愿者，發(fā)動他們利用自身所長和所屬單位具有的資源優(yōu)勢，齊心協(xié)力搭建平臺，推動矛盾糾紛解決。

（四）主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)精神有待提振

新形勢下，主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)精神尤為重要。一是因?yàn)楫?dāng)前信訪工作繁重復(fù)雜，矛盾糾紛化早化小重要性愈加凸顯，這些都要求提振黨員干部主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木?。二是因?yàn)樾旁L工作覆蓋面廣、牽涉的是普通群眾身邊的事情，黨員干部在信訪事項(xiàng)中是否主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)，普通群眾對此感受最為明顯。黨員干部不作為、不擔(dān)當(dāng)，直接后果是引發(fā)信訪群眾的不滿、激化矛盾。潛在危害是降低群眾對地方政府的信任，甚至?xí)h和政府各項(xiàng)方針政策的貫徹實(shí)施形成無形阻力。三是因?yàn)辄h員干部主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)精神的提振不是一蹴而就的。黨員干部要自覺加強(qiáng)歷練，在解決信訪事項(xiàng)、化解矛盾糾紛中不斷提高自身群眾工作能力。

當(dāng)前“黨建+信訪”工作中，黨員干部主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木襁€有待提振。主要表現(xiàn)為部分黨員干部對工作有應(yīng)付了事的心態(tài)；部分黨員干部特別是一些年輕黨員干部缺乏群眾工作經(jīng)驗(yàn)和方法，害怕與群眾打交道，滿足于完成自身專職工作。

（五）越軌行為的問責(zé)、追責(zé)力度有待加大

一些主體的越軌行為不同程度地影響了信訪工作的有序、正常開展。一是信訪工作人員方面，一些工作人員不是以解決信訪事項(xiàng)為工作目標(biāo)，而是以當(dāng)事人息訪、上級機(jī)關(guān)聽不到信訪聲音或見不到信訪人為“第一要義”，為“保信訪太平”，采取種種不符合信訪工作程序、違反信訪工作規(guī)則的手段來處理信訪事項(xiàng)。這些做法不但不能徹底解決問題，還容易誤導(dǎo)信訪群眾產(chǎn)生不合理的訴求。二是信訪群眾方面，一些上訪群眾采取在公共場所，特別是機(jī)關(guān)、單位辦公場所非法聚集，以群體訪的方式施壓，甚至圍堵、沖擊機(jī)關(guān)單位，引發(fā)群體性事件；一些上訪群眾出于個人情緒，捏造歪曲事實(shí)、誣告陷害他人，給本就繁重的信訪工作增添了不必要的工作量。三是被信訪單位方面，一些職能部門從思想上未高度重視信訪部門交辦的信訪事項(xiàng)，采取推諉、敷衍態(tài)度，導(dǎo)致問題長期得不到有效解決，引發(fā)重復(fù)訪、越級訪。

這些行為的存在與越軌的問責(zé)、追責(zé)力度不大有很大關(guān)系。嚴(yán)明的責(zé)任清單、嚴(yán)肅的紀(jì)律要求、嚴(yán)厲的問責(zé)追責(zé)導(dǎo)向是確保信訪工作正常開展、職能部門履行職責(zé)、信訪群眾依法維護(hù)自身權(quán)利的前提。

（六）系統(tǒng)化、長效化工作制度有待完善

面對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新需求，信訪工作系統(tǒng)化、長效化工作制度還有待完善。一是信訪工作的閉環(huán)管理存在不到位現(xiàn)象。信訪工作往往止步于信訪群眾息訪，對信訪事項(xiàng)處理的實(shí)際效果缺乏評估反饋機(jī)制，如對“事心雙結(jié)”目標(biāo)是否達(dá)成的考核重視不夠。二是同類信訪事項(xiàng)的工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不夠。一些工作人員滿足于每一起信訪事項(xiàng)的辦結(jié)，對信訪事項(xiàng)辦理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)能力欠缺，造成管轄范圍內(nèi)同類信訪事項(xiàng)的反復(fù)出現(xiàn)和重復(fù)辦理，反而增加了工作量。三是信訪工作“第二研究室”作用發(fā)揮不明顯。由于對信訪事項(xiàng)所包含的信息資源挖掘意識較差，信訪工作服務(wù)政策完善、防范化解重大風(fēng)險的能力較弱。

當(dāng)前，系統(tǒng)化、長效化工作制度不夠完善，導(dǎo)致“黨建+信訪”工作出現(xiàn)碎片化、零散化現(xiàn)象。信訪工作職能履行不夠充分，人民信訪訴求得不到高質(zhì)高效滿足，“黨建+信訪”工作機(jī)制運(yùn)行制度有待完善。

三、縣域“黨建+信訪”工作機(jī)制的優(yōu)化路徑

（一）加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，提升信訪工作政治標(biāo)桿

首先，要增強(qiáng)政治判斷力，要從國家總體安全、防范化解重大風(fēng)險、人民至上執(zhí)政理念等全局視角出發(fā)，來看待信訪工作。各部門要提高政治站位，將做好信訪工作作為政治自覺的體現(xiàn)，加強(qiáng)彼此間交流、溝通、合作，建立起解決信訪事項(xiàng)的聯(lián)合協(xié)作機(jī)制。其次，要增強(qiáng)政治領(lǐng)悟力，深入學(xué)習(xí)黨的十八大以來習(xí)近平總書記對加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的一系列重要論述，將信訪工作擺在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局當(dāng)中去認(rèn)識，對“國之大者”了然于胸，始終同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持一致。最后，要增強(qiáng)政治執(zhí)行力，以政治判斷力、政治領(lǐng)悟力的增強(qiáng)推動政治執(zhí)行力增強(qiáng)。只有深刻認(rèn)識做好信訪工作的必要性、緊迫性和基本遵循，切實(shí)將做好信訪工作作為踐行初心使命的重要方式，才能確保實(shí)踐過程中的不走樣。

（二）加強(qiáng)黨的思想建設(shè)，增強(qiáng)矛盾糾紛化早化小意識

首先，要抓好理想信念這個思想建設(shè)的首要任務(wù)。理想信念是黨員干部精神上的“鈣”。黨員干部增強(qiáng)為民服務(wù)的思想自覺、行動自覺，以“將心比心”的態(tài)度幫助受困群眾解決煩心事、操心事，是新時代黨員干部堅(jiān)定理想信念在信訪工作領(lǐng)域的生動實(shí)踐。其次，要加強(qiáng)思想武裝。要深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于基層黨建工作、信訪工作的重要指示批示，深刻理解其中蘊(yùn)含的哲學(xué)思想與方法，并將其靈活運(yùn)用到“黨建+信訪”工作的具體實(shí)踐中，多措并舉將矛盾糾紛化早化小。最后，要堅(jiān)定樹立人民立場。黨員干部手中的權(quán)力為人民所有、為人民所賦，也應(yīng)當(dāng)為人民所用。黨員干部要耐心傾聽群眾的訴求，把信訪事項(xiàng)當(dāng)家事，把信訪群眾當(dāng)家人，用心用情用力幫助來訪群眾解決問題，切實(shí)提升初信初訪的辦理質(zhì)效，將矛盾糾紛化早化小。

（三）加強(qiáng)黨的組織建設(shè)，提升“組織力+”賦能優(yōu)勢

首先，要選優(yōu)配強(qiáng)基層黨組織隊(duì)伍。既要號召返鄉(xiāng)大學(xué)生、致富能手、“五老”人員等富有地方影響力的本土人士加入，又要積極吸引外鄉(xiāng)優(yōu)秀人士、上級機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位中熱愛基層工作的黨員干部加入。同時，要通過設(shè)置科學(xué)合理與獎懲分明的監(jiān)督、考核、激勵機(jī)制來破解基層黨組織帶頭人能力提升難題。其次，要提升基層黨組織影響力。近些年來，一方面，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，自然村合并不斷增多，導(dǎo)致基層黨組織覆蓋的區(qū)域變大，給支部開展活動帶來諸多不便。另一方面，很多流動黨員實(shí)際成了“隱性黨員”，疏遠(yuǎn)了自身與黨組織、群眾的關(guān)系。因此，要按照有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、有利于服務(wù)地方群眾、有利于教育管理監(jiān)督黨員的原則，探索創(chuàng)新組織活動的方式和內(nèi)容，確保組織覆蓋的全員化。最后，要提升基層黨組織社會號召力。通過黨員先鋒模范事跡的廣泛宣傳、黨建工作融入群眾關(guān)心的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作等各種方式，盡最大可能充分動員廣大群眾參與到矛盾糾紛調(diào)處化解中來，發(fā)揮群眾力量鏈接各類資源、搭建各類協(xié)商平臺，引導(dǎo)他們依靠自身力量解決問題。

（四）加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)，發(fā)揮黨員先鋒模范作用

首先，要緊密結(jié)合黨的思想建設(shè)改進(jìn)黨員干部的工作作風(fēng)。工作作風(fēng)出現(xiàn)問題的根源在于思想作風(fēng)出了問題。要用馬克思主義真理、黨的優(yōu)良革命傳統(tǒng)、與時俱進(jìn)的指導(dǎo)思想和崇高的理想信念來不斷地武裝黨員干部的頭腦。只有思想作風(fēng)端正了，黨員干部對待來訪群眾的態(tài)度、對化解群眾矛盾糾紛重要性的認(rèn)識才能更符合黨員先鋒模范的角色定位。其次，要深入調(diào)查研究，實(shí)事求是地解決問題。工作作風(fēng)不扎實(shí)的主要原因是部分黨員干部不了解實(shí)際情況，盲目依靠一些本就不豐富的經(jīng)驗(yàn)想當(dāng)然地處理問題。只有深入實(shí)際調(diào)查研究才能弄清楚信訪事項(xiàng)、矛盾糾紛的前因后果，進(jìn)而以實(shí)事求是的態(tài)度提出有效的解決之策。最后，要主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)?；鶎庸ぷ髅媾R的情況紛繁復(fù)雜，十分考驗(yàn)黨員干部的擔(dān)當(dāng)作為能力。黨員干部要學(xué)會在復(fù)雜、困難情況下，主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)，以“放心不下”的工作責(zé)任心推動問題解決。

（五）加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)，嚴(yán)查信訪違紀(jì)違規(guī)違法行為

首先，要建立運(yùn)行有效的紀(jì)律機(jī)制。制度的生命力在于執(zhí)行?；鶎狱h委和政府要定期開展對“黨建+信訪”工作運(yùn)行情況的專項(xiàng)督查，確保每一件信訪事項(xiàng)都能在法治的軌道上運(yùn)行，不讓投機(jī)分子有機(jī)可乘。其次，要嚴(yán)肅查處“黨建+信訪”工作運(yùn)行中的違紀(jì)違規(guī)違法行為。按照行為的危害性、社會影響面進(jìn)行分級分類處理，以達(dá)到預(yù)防、懲戒、挽救、震懾的目的。同時，及時總結(jié)這些行為產(chǎn)生的原因、表現(xiàn)形式以及監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中存在的漏洞，針對性地做好杜絕類似行為發(fā)生的補(bǔ)救措施。最后，要持之以恒整治“黨建+信訪”工作運(yùn)行過程中的形式主義、官僚主義問題。少數(shù)黨員干部工作中的形式主義、官僚主義，導(dǎo)致一些信訪事項(xiàng)久拖不決、群眾訴求困難、黨群干群關(guān)系疏遠(yuǎn)，對此要給予嚴(yán)肅查處，用嚴(yán)明的紀(jì)律倒逼他們履行起應(yīng)有的職責(zé)。

（六）加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，強(qiáng)化信訪工作閉環(huán)管理

首先，進(jìn)一步提高黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)制度的熟悉程度。一些基層黨員干部由于沒有時間、精力對黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)，導(dǎo)致他們不熟悉自身行為的“紅線”“底線”“高壓線”。所以，務(wù)必加強(qiáng)其對黨內(nèi)法規(guī)制度的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)按制度、規(guī)矩辦事用權(quán)的意識。其次，要不斷推動制度制定的科學(xué)性。實(shí)際工作中存在一些制度不符合基層已經(jīng)發(fā)生變化的新情況、在執(zhí)行過程中出現(xiàn)打折扣或相互抵觸的問題?；谛旁L工作的現(xiàn)實(shí)需要，制度的制定一定要秉持科學(xué)、合理、貼合基層實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)，確保制度不僅建起來，而且能夠用起來、效果好。最后，制度制定要避免過于倚重懲戒機(jī)制。鄧小平同志形象地指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！碑?dāng)前，“黨建+信訪”工作運(yùn)行中一些基層黨組織過于倚重制度的懲戒作用，令一些黨員干部在工作中“畏手畏尾”、缺乏改革創(chuàng)新精神。一些信訪事項(xiàng)、矛盾糾紛表面看似解決了，實(shí)質(zhì)工作成效并不高，甚至埋下后患。

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基金項(xiàng)目：2022年安徽省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)重點(diǎn)課題成果（QS2022084）

作者簡介：童珊（1990—），女，安徽黃山人，講師，碩士，研究方向：社會治理、民生建設(shè)、黨建工作。