熱比古麗·阿卜來提 周艷玲

摘要：基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。受文化背景、執(zhí)行環(huán)境等多種因素影響，民族地區(qū)基層政府在治理過程中通常面臨著執(zhí)行手段滯后、行政隊伍缺乏聯(lián)動、對政策認識存在偏差等困境。新疆Y縣H鎮(zhèn)政府探索建立了“1+3+N”治理模式，在實踐中形成了基層治理新格局。文章認為，可建立以人為本“引領+賦能”并行的治理體系，通過鞏固黨建引領、加強基層智慧平臺建設、拓寬民意反饋渠道等路徑，進一步提升民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理水平。

關鍵詞：民族地區(qū)；基層政府；治理現(xiàn)代化

作者簡介：熱比古麗·阿卜來提，北京化工大學文法學院；周艷玲，北京化工大學文法學院教授，博士。（北京100029）

中圖分類號：D630.45文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）08-0070-03

一、問題的提出

民族地區(qū)作為黨和國家重點關注的區(qū)域，其基層治理能力的提升對國家安全和穩(wěn)定發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的行政單位，承擔著全方位為農民群眾提供服務的責任。民族地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在少數(shù)民族農民群眾的生活中扮演著極其重要的角色，其職能的有效發(fā)揮關系到民族地區(qū)農業(yè)農村現(xiàn)代化的實現(xiàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體推進。

2021年8月，習近平總書記在中央民族工作會議上強調，要提升民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。民族地區(qū)的長治久安和繁榮發(fā)展主要取決于當?shù)卣纳鐣卫砟芰途C合執(zhí)法水平。然而，多元化的文化背景、相對落后的經濟水平、力量薄弱的行政執(zhí)行隊伍成為阻礙民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的壁壘。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，防止民族地區(qū)脫貧返貧工作是黨中央重點強調的任務，能否將經費花在“刀刃上”無疑是檢驗民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力高低的標尺。持續(xù)關注和研究民族地區(qū)基層治理相關議題，既能為地方政府依法行政提供參考，更有助于民族地區(qū)社會治理水平的提升。

二、民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化面臨的困境

民族地區(qū)人員結構的特殊性以及民族習慣和傳統(tǒng)的獨特性，使其基層治理不僅具有其他地區(qū)治理的“共性”，也有其民族特性，因此面臨“普遍性”和“特殊性”雙重困境[1]。具體而言，民族地區(qū)普遍存在治理手段滯后、治理隊伍素質不高、部分群眾自治意識淡薄等現(xiàn)實問題[2]。

（一）治理手段滯后

在偏遠的民族地區(qū)，網絡基礎建設還不夠完善，行政部門數(shù)字化、信息化、智能化水平相對較低，再加少數(shù)民族人口占據多數(shù)，中老年少數(shù)民族群眾的漢語水平普遍較低。因此，很多行政工作不得不采取傳統(tǒng)方式進行，如對于居民信息排查與核實、疫情防控信息統(tǒng)計、民族政策宣傳等工作，工作人員不得不挨家挨戶上門統(tǒng)計，嚴重影響了行政工作的執(zhí)行效能。

（二）治理隊伍素質有待提高

一些民族地區(qū)的行政部門在行政執(zhí)行過程中存在“只掃自家門前雪，莫管他人瓦上霜”的情況。以社區(qū)（村委會）、工作組、警務站為例，在開展戶籍信息查詢、外出務工（學習）人員信息統(tǒng)計等工作時，三個主體通常各自單獨行動，缺乏信息共享、協(xié)作共治意識，多次填寫相同信息，不僅影響群眾生活，招致群眾不滿，也不利于治理效能的提升。從行政執(zhí)行隊伍建設角度來看，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于地理位置偏遠、工資水平較低，難以吸引和留住專業(yè)人才。加之特殊的民族結構，在開展工作時需要通過語言關，對“民漢兼通”的行政人員需求量偏大，所以在人員錄用上選擇范圍更小，導致行政人員的知識水平和職業(yè)素養(yǎng)參差不齊。

（三）政策執(zhí)行存在偏差

一些民族地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行國家政策時存在“運動式執(zhí)行”“一刀切”等問題。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的美麗鄉(xiāng)村建設項目為例，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過行政手段大力動員村民修繕路邊花池、圍墻裝飾圖案等，投入大量人力、物力、財力完成后，不久又因各家樣式不統(tǒng)一、材質不符合要求等原因被強行拆除并重新實施新的修繕方案，村民為此投入的時間和金錢被白白浪費。類似案例表明一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的認識也存在偏差。

三、“1+3+N”模式：Y縣H鎮(zhèn)政府基層治理實踐

Y縣H鎮(zhèn)位于新疆北部邊陲，境內有維吾爾族、柯爾克孜族、藏族、土家族、苗族、回族、哈薩克族等少數(shù)民族，民漢比為1.01：1，是典型的民族地區(qū)。

近年來，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接方面，H鎮(zhèn)堅持問題導向，聚焦“基層工作難落實、文體活動難開展、收入水平難提高、社區(qū)居民難組織、人員素質難提升”等“五難”問題，積極探索建立了黨建引領基層治理的“1+3+ N”模式：“1”即從鎮(zhèn)向村輻射的黨組織網絡；“3”即由鎮(zhèn)政府領導班子組成的包聯(lián)干部、村委會主任及黨員骨干、“訪惠聚”工作組成員組成的核心團隊；“N”即青年志愿服務隊伍、婦聯(lián)先鋒隊及群眾等。H鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村建設實踐中初步形成了各級黨組織聯(lián)建共建、村民自組織共治共享的基層治理新格局。

（一）強化黨組織建設，黨員沖在“第一線”

Y縣H鎮(zhèn)黨委為打造基層社會治理和鄉(xiāng)村振興的“紅色引擎”，在加強基層黨組織建設方面下大工夫，狠抓下轄13個行政村黨支部建設和黨員培養(yǎng)工作，定期開展黨支部書記培訓，同學習共研討；在村民中積極發(fā)展中青年黨員，進一步加強黨員隊伍建設，尤其重視少數(shù)民族青年的入黨和培養(yǎng)工作。在此基礎上，積極組織各村黨員學習中央及新疆維吾爾自治區(qū)會議精神，從理論和思想層面“雙重加碼”，提升黨員素養(yǎng)，鼓勵他們參與居民矛盾協(xié)調等當?shù)厥聞铡Ｅc此同時，各村通過設置黨員先鋒崗、安全巡邏員、黨員“十戶長”等加強黨組織建設。通過“一對多”形式，鼓勵黨員深入鄰里家中與村民進行思想交流，了解群眾實際需求。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的統(tǒng)一安排和部署下，村中的黨員干部帶領村民黨員多次開展“我為群眾辦實事”活動。從近幾年的工作開展情況來看，各村委會黨支部在協(xié)商治理、疫情防控、美麗鄉(xiāng)村建設、社區(qū)平安建設等方面充分發(fā)揮了先鋒模范作用，黨員沖在“第一線”，成為黨支部開展工作的重要力量。

（二）加強領導班子建設，干部守好“責任田”

為提升基層治理效能，Y縣H鎮(zhèn)建立了包聯(lián)制度，即“領導包村”“干部包戶”，“同頻共振”抓服務、“對癥下藥”抓發(fā)展。在實踐中，還建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核心領導輪流負責村委會制度，并規(guī)定一年一換，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導深入了解各村的實際情況。在此制度的推廣下，各村委會及工作組干部承包一定數(shù)量的家戶，逐步縮小管理范圍，提供精準服務，針對不同家庭的發(fā)展困境，量身定做“一戶一策”發(fā)展方案，并定期開展與群眾“共吃、共住、共勞動”活動，進一步拉近了領導干部與人民群眾的距離。這些舉措在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)時期發(fā)揮了關鍵作用。為更好發(fā)揮包聯(lián)制度優(yōu)勢，切實落實領導干部“承包”責任，監(jiān)督其行政行為，鎮(zhèn)政府在村民中大力宣傳和解讀包聯(lián)機制、工作職責以及監(jiān)督評估要求，并定期以線下訪談、線上摸排的方式在相關家戶中開展?jié)M意度調查。

（三）調動群眾積極性，村民當好“主人翁”

H鎮(zhèn)政府依托各村青年志愿服務隊伍、婦聯(lián)先鋒隊，在鄰里互助、應急管理、美麗庭院建設等方面，組織動員群眾積極參與，形成了互幫互助、和諧穩(wěn)定的治理局面。為解決各村孤寡老人、殘疾人的照護需求問題，在缺乏承接相關服務的社會組織的條件下，鎮(zhèn)政府鼓勵青年村民、返鄉(xiāng)大學生以志愿服務的方式不定期為上述人群提供基本服務；婦聯(lián)先鋒隊自愿捐款并定期看望村里生病住院的婦女；為響應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“生態(tài)宜居”的要求，每家每戶出一份力修繕村道景觀、花園等，改變村莊落后面貌的同時，還切實增強了村民的“主人翁”意識。

四、建立以人為本“引領+賦能”并行的治理體系

通過上述舉措，H鎮(zhèn)政府在黨建引領、動員群眾等方面為民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理提供了新思路。但是，在鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的緊要關頭，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要進一步構建協(xié)商治理長效機制、加強智慧平臺建設、拓寬民意反饋渠道，提升基層治理現(xiàn)代化水平。

（一）以政策為導向：鞏固黨建引領，構建協(xié)商治理長效機制

對行政執(zhí)行主體而言，鞏固黨建引領、發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢的同時，進一步規(guī)范和引導基層政府行政執(zhí)行行為必須依靠強有力的制度，以政策為導向，做好頂層設計，建立與完善符合民族地區(qū)實際的協(xié)商治理長效機制，豐富社會公眾參與座談會、聽證會等協(xié)商方式?！懊裆鸁o小事”，涉及少數(shù)民族群眾切身利益的事項，更應重點關注、謹慎處置。

（二）以效能為目標：注重人才培養(yǎng)，加強智慧平臺建設

提升基層治理效能，行政執(zhí)行隊伍建設和智慧治理平臺搭建是關鍵，基層行政人員的專業(yè)化水平和職業(yè)素養(yǎng)直接決定著行政執(zhí)行效能。民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當結合工作實際，以西部計劃為契機，吸引和留住人才的同時，應號召本土大學生返鄉(xiāng)加入當?shù)氐男姓?zhí)行隊伍。這些本土大學生，既對當?shù)氐娜宋沫h(huán)境、發(fā)展特點以及治理難點比較熟悉，又具備較高的知識文化水平，只要對其進行短期的“以老帶新”培養(yǎng)，便能將其培養(yǎng)成治理隊伍的中流砥柱。此外，還應加強行政執(zhí)行隊伍的定期培訓，強化其政治意識、責任意識，提升其職業(yè)素養(yǎng)，利用“智能化”手段，提升培訓實效，加快推進具有民族特色的行政執(zhí)行隊伍建設。在治理手段方面，應依托“數(shù)字政府”“智慧社區(qū)”等互聯(lián)網平臺，探索基層智慧治理的新路徑。

（三）以人民為根本：拓寬民意反饋渠道，健全群眾監(jiān)督機制

民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須將人民群眾的切身利益作為社會治理的出發(fā)點和歸宿。在發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用方面，要拓寬民意反映渠道，及時回應和解決群眾的訴求。一些民族地區(qū)在政府網站上設置了留言信訪窗口，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，其宣傳覆蓋程度依然不夠。民族地區(qū)的基層治理必須以人民為中心，建立“面對面反饋”“云反饋”等機制，落實信箱、居民熱線、民意通等線上線下溝通渠道，并加大宣傳和應用，讓自上而下的監(jiān)管和自下而上的監(jiān)督形成合力，切實有效發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

參考文獻：

[1]蒙曉楠，權麗華.新時代以基層黨建引領民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理[J].現(xiàn)代農業(yè)研究，2021，27（7）.

[2]彭梓航，郭劍平.民族地區(qū)基層治理法治化存在的問題與對策研究[J].西昌學院學報（社會科學版），2019，31（3）.

責任編輯：趙春燕