共有產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的背景及運(yùn)營管理機(jī)制研究

肖娜

摘要：新中國成立以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和一系列國家法規(guī)政策的出臺(tái)、指導(dǎo)，我國保障性住房制度得到了長足發(fā)展。共有產(chǎn)權(quán)房是在現(xiàn)有保障性住房政策基礎(chǔ)上，發(fā)展出的一種創(chuàng)新型保障房住房模式，具有“亦租亦買、購租并舉”的特點(diǎn)。共有產(chǎn)權(quán)房政策的出現(xiàn)，既能幫中低收入者解決買房難的問題，又在一定程度上幫助政府減輕了財(cái)政壓力，在推進(jìn)我國住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中發(fā)揮著重要的積極的作用。目前，共有產(chǎn)權(quán)房政策在我國部分城市已經(jīng)開始進(jìn)行試點(diǎn)工作，并取得了一定成果。共有產(chǎn)權(quán)房政策對我國保障性住房的健康持續(xù)發(fā)展具有重大意義。文章主要通過對我國目前保障性住房制度演變過程、發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，論述保障性住房在建設(shè)推進(jìn)過程中面臨的困難與阻礙，共有產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的背景與重要性，以及優(yōu)化共有產(chǎn)權(quán)房運(yùn)營管理機(jī)制對保障性住房政策的積極影響。此外，文章還將對國外共有產(chǎn)權(quán)房的一些經(jīng)典案例進(jìn)行分析，力求為我國共有產(chǎn)權(quán)保障性住房的進(jìn)一步發(fā)展提供借鑒與經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：保障性住房;共有產(chǎn)權(quán)房;運(yùn)營管理機(jī)制

共有產(chǎn)權(quán)房不是保障性住房所特有的，長久以來，我國實(shí)施的經(jīng)濟(jì)適用房、自住型商品房、單位團(tuán)購福利房等有限產(chǎn)權(quán)模式的住房，在某種意義上，都具有共有產(chǎn)權(quán)的特征。以北京市為例，2013年之后，為引進(jìn)人才，保障新畢業(yè)大學(xué)生（新入職員工）、外來務(wù)工人員等新城市移民群體，即“夾心層”住房需求，同時(shí)平衡抑制房價(jià)過度增長，北京市政府正式推出“自住型商品房”這一特殊項(xiàng)目，并明確規(guī)定自住型商品房為共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。自住型商品房由政府采用集中建設(shè)或配建，售價(jià)比同地段、同品質(zhì)的商品住房價(jià)格低約30%，購買者5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，到期若轉(zhuǎn)讓要向政府補(bǔ)繳一定比例的差價(jià)。這極大解決了新入職員工和中低收入者住房難、買房難的問題，為引進(jìn)人才和平衡房價(jià)都起到了積極作用。2017年之后，北京市繼續(xù)擴(kuò)大自住型商品房建設(shè)數(shù)量與規(guī)模，自住型商品房已成為北京市優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的一種重要手段。

關(guān)于共有產(chǎn)權(quán)房，國外亦早有實(shí)踐。早在20世紀(jì)80年代初，英國便對共有產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行了探索，主要模式是由住房協(xié)會(huì)出面主導(dǎo)，將正在新建或改建的社會(huì)產(chǎn)權(quán)住房分批次地出售給符合要求的目標(biāo)家庭，第一次交易時(shí)，通過審核的目標(biāo)家庭需購買25%～75%的產(chǎn)權(quán)份額，之后可分批次依當(dāng)時(shí)市場價(jià)格水平購買剩余產(chǎn)權(quán)，每次購買的最低產(chǎn)權(quán)份額為10%。租期內(nèi)家庭需按月向住房協(xié)會(huì)支付與剩余產(chǎn)權(quán)份額對應(yīng)的租金。對于共有產(chǎn)權(quán)住房，住房協(xié)會(huì)具有優(yōu)先回購權(quán)。作為一種福利政策，這項(xiàng)舉措解決了很多中低收入家庭和老弱病殘等社會(huì)弱勢人群的住房問題。20世紀(jì)60年代，美國政府也曾在保障房領(lǐng)域積極探索共有產(chǎn)權(quán)房模式，主要模式是由政府成立免稅的非營利機(jī)構(gòu)，永久持有土地，并在土地上建設(shè)保障性住房，住戶購買保障房時(shí)，需繳納一定數(shù)量的土地租金。對共有產(chǎn)權(quán)住房，政府有優(yōu)先購買權(quán)，政府放棄購買的，受讓人也必須是中低收入者。

以英美為代表的西方國家在共有產(chǎn)權(quán)房方面的實(shí)踐為我國保障性住房推進(jìn)過程中共有產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展、運(yùn)營提供了良好的經(jīng)驗(yàn)和案例。近年來，隨著城市人口的劇增和房價(jià)的不斷攀升，住房難成為困擾很多中低收入者的一大難題，保障性住房政策的出現(xiàn)，極大緩解了這部分人群住房需求。但由于保障性住房建設(shè)資金來源單一，很多時(shí)候要依靠政府補(bǔ)貼，而僅靠租金，很難填補(bǔ)前期財(cái)政投入，對政府財(cái)政造成巨大壓力，在保障性住房推行過程中，共有產(chǎn)權(quán)房的概念與模式被引入進(jìn)來，緩解這個(gè)矛盾。

一、保障性住房概述

（一）現(xiàn)狀

保障性住房是在國家法規(guī)和政策指導(dǎo)下，開展的社會(huì)福利性住房建設(shè)。早在1978 年和 1980 年，鄧小平就針對我國保障性住房的建設(shè)發(fā)表過重要講話，并系統(tǒng)闡述了開展保障性住房建設(shè)的重要性和必要性，以及其對國計(jì)民生的重大意義，并提出了一些總體設(shè)想和改革措施。經(jīng)歷過最初的探索階段、形成階段、完善階段，我國保障性住房建設(shè)已進(jìn)入豐富發(fā)展階段。近年來，在國務(wù)院積極倡導(dǎo)下，各級政府都積極開展了保障性住房建設(shè)工作，并設(shè)置專門的保障房辦公室，對保障性住房進(jìn)行專業(yè)管理，為數(shù)以千萬計(jì)的中低收入家庭解決了住房難問題。穩(wěn)步有序地推進(jìn)保障性住房建設(shè)和管理工作，對保障民生和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定都具有重大意義。

（二）含義及分類

保障性住房是指政府為中低收入住房困難者及家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，一般由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、政策性租賃住房、定向安置房等幾大類型構(gòu)成。我國保障性住房具有社會(huì)保障性質(zhì)和社會(huì)公益性質(zhì)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，是一種準(zhǔn)公共服務(wù)類產(chǎn)品。

按照建造類型，我國保障性住房建設(shè)主要包含集中建設(shè)和分散建設(shè)兩大類。集中建設(shè)指政府選取專門的地段，通過公開競標(biāo)的形式，選擇合適的施工單位，委托其在選定地段上進(jìn)行集中的保障性住房建設(shè)。分散建設(shè)則是指將保障性住房分散到正常的商品房住宅開發(fā)項(xiàng)目中，由施工單位或開發(fā)商按照政府制定的標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行保障性住房的建設(shè)。目前，我國保障性住房的建設(shè)已經(jīng)由集中建設(shè)為主，轉(zhuǎn)為分散建設(shè)為主，集中建設(shè)為輔。一方面，這可以確保保障對象和正常的商品房住戶享受同等的交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，充分享受保障性住房福利政策，使他們生活更加便利，另一方面，也可在節(jié)約地皮的情況下，保證保障性住房建設(shè)的穩(wěn)步推行。

二、我國保障性住房制度概述

我國保障性住房的建設(shè)由中央負(fù)責(zé)統(tǒng)一統(tǒng)籌安排，地方政府負(fù)責(zé)具體政策的落實(shí)與執(zhí)行。在進(jìn)行保障性住房建設(shè)和推動(dòng)保障性住房制度改革的過程中，地方政府必須根據(jù)當(dāng)?shù)厝宋摹⒌乩?、資源、土壤土層等實(shí)際條件，因地制宜，制定相應(yīng)的政策，確保保障性住房建設(shè)的規(guī)模適度以及分配過程中的公平和公正，而不是機(jī)械地照搬中央的政策，不懂靈活變通，從而導(dǎo)致保障性住房政策無法落到實(shí)處。

對于保障性住房保障對象的資格審核，不同地方有不同的審核標(biāo)準(zhǔn)，一般來講，包含收入證明、工作證明、戶口所在地、家庭人均擁有住房面積等幾大類，對于外來務(wù)工人員，在申請公租房與廉租房時(shí)，有的地方還會(huì)將社保納入在審核范圍內(nèi)，要求審核人在主城區(qū)居住，并在當(dāng)?shù)乩U納半年以上社保。對于保障性住房的分配與配租，為顯示公平公正，一般采用搖號分配的原則，填報(bào)志愿時(shí)，保障對象可根據(jù)工作單位所在地等因素，綜合考量，選擇合適的保障房小區(qū)。沒有分配上的，下一次依舊可以申請，參與搖號分配。

三、保障性住房推進(jìn)進(jìn)程中產(chǎn)生共有產(chǎn)權(quán)房的背景

公共保障性住房政策的出現(xiàn)與推行，雖幫助數(shù)以千萬計(jì)的中低收入者解決了住房問題，但仍存在許多問題。一方面，保障性住房因公共服務(wù)性質(zhì)，作為一種準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品，無法和商品房一樣，按照市場價(jià)格進(jìn)行售賣，換取利潤。僅靠租金收入，并不足以緩解政府面臨的巨大財(cái)政壓力，也限制了保障性住房的進(jìn)一步建設(shè)與發(fā)展。另一方面，對于保障對象來說，只有房屋的使用權(quán)而沒有房屋的產(chǎn)權(quán)，也意味著永遠(yuǎn)無法享受房價(jià)上漲帶來的收益，社會(huì)貧富差距將進(jìn)一步拉大。此外，還有一部分“夾心層”群體，收入水平既不符合廉租房申請標(biāo)準(zhǔn)，工資收入又趕不上房價(jià)上漲速度，不具備買房的能力，也面臨著住房難、購房難的問題。再者，如經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等產(chǎn)權(quán)型保障房達(dá)到一定年限后再進(jìn)行上市交易，其保障性功能不再持續(xù)，會(huì)嚴(yán)重干擾市場秩序，反而違背政府推行保障性住房的初衷。

共有產(chǎn)權(quán)型住房作為一種“折中”的模式，便是在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生。

目前，國內(nèi)外關(guān)于“共有產(chǎn)權(quán)式保障性住房”還沒有一個(gè)明確的文字的概念與定義。比較普遍直白的說法為：中低收入家庭與政府共同出資購買一套住房，雙方共同持有房屋的產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)份額按照各自出資數(shù)量的多少劃分，有的地方則會(huì)直接規(guī)定出雙方持有份額范圍。一般來說，中低收入家庭的產(chǎn)權(quán)份額由實(shí)際出資取得，政府的產(chǎn)權(quán)份額由減免的土地出讓金、行政事業(yè)性收費(fèi)、稅費(fèi)等轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的出資來取得。共有產(chǎn)權(quán)房的益處就在于住房困難家庭可通過和政府共同出資購買住房來減少買房成本，同時(shí)還能夠?qū)崿F(xiàn)自住。

受住房價(jià)格上漲、城市人口激增、住房建設(shè)周期時(shí)間長、政府供給土地方式二元化等多個(gè)因素影響，當(dāng)下，我國城市保障性住房供需矛盾依然較突出，當(dāng)下保障房建設(shè)仍然無法滿足中低收入者和城市“夾心層”日益迫切的住房需求。共有產(chǎn)權(quán)房作為一種新興的住房保障模式，雖然短時(shí)間內(nèi)也難以完全解決供需之間的矛盾，但也正在幫助政府部門逐漸探索出一條解決保障性住房難點(diǎn)問題的新途徑與新思路。

和傳統(tǒng)的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房相比，共有產(chǎn)權(quán)房對房屋的資金比例和份額進(jìn)行劃分，由政府和住戶共同持有，讓中低收入者也能獲得購房機(jī)會(huì)，享受房產(chǎn)升值，同時(shí)發(fā)揮政府和市場的雙重調(diào)解作用，緩解政府巨大的財(cái)政壓力。目前，這種模式已在多個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)。

2007年，江蘇省淮安市率先開啟了共有產(chǎn)權(quán)房試點(diǎn)工作。主要形式是由政府通過行政劃撥的方式將土地劃給開發(fā)商，將土地直接顯化為政府的投資，并形成共有產(chǎn)權(quán)房的除購房人持有產(chǎn)權(quán)之外的部分產(chǎn)權(quán)。政府同時(shí)還配備一定數(shù)量的資金用于保障房工程啟動(dòng)建設(shè)?；窗彩袑ΡＵ蠈ο蟮膶徍藯l件作出了嚴(yán)格規(guī)定，包括收入標(biāo)準(zhǔn)、家庭擁有人均住房面積等，除了符合條件的中低收入者，拆遷項(xiàng)目中，唯一住房被征收，拆遷補(bǔ)償款不足以購買一套最小型安置房的拆遷戶也擁有申請共有產(chǎn)權(quán)房的資格。對房源籌集和房屋價(jià)格，淮安市政府也作出了明確規(guī)定，對于分散建在市區(qū)商品房內(nèi)的保障房項(xiàng)目，政府規(guī)定，共有產(chǎn)權(quán)房價(jià)格要比同期同地段房屋低 5%～10%。產(chǎn)權(quán)分配上，政府和購房人在購房合同中約定共有產(chǎn)權(quán)雙方的權(quán)利和義務(wù)，包括未來可能發(fā)生的上市交易、收益分成。房屋管理機(jī)構(gòu)在購房人持有的房產(chǎn)證上也要明確標(biāo)注房屋類型為共有產(chǎn)權(quán)房。淮安市政府鼓勵(lì)已購共有產(chǎn)權(quán)房家庭積極回購政府持有的產(chǎn)權(quán)，并針對不同年限制定了不同的回購標(biāo)準(zhǔn)。

隨后，上海市也開始了保障性住房共有產(chǎn)權(quán)房的探索，主要供應(yīng)對象為既不符合廉租住房申請條件、又買不起市場化商品住房的中低收入家庭。關(guān)于中低收入標(biāo)準(zhǔn)的界定，則參考民政部門制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。上海市政府明確規(guī)定了共有產(chǎn)權(quán)房購買中，全部產(chǎn)權(quán)的 30%到 40%，和淮安市使用的方式類似，政府的產(chǎn)權(quán)亦由政府劃撥的土地出讓金、各項(xiàng)稅費(fèi)等顯化而來，政策上則進(jìn)一步向購房者傾斜，規(guī)定購房人產(chǎn)權(quán)份額 = 銷售基準(zhǔn)價(jià)格 /（周邊房價(jià)×90%），而政府持有的房屋產(chǎn)權(quán)部分，對應(yīng)的住房使用權(quán)免費(fèi)提供給購房者，不收取租賃費(fèi)用。和淮安、上海不同，如上文提到的，北京市共有產(chǎn)權(quán)房主要采用“自住型商品房”的形式，申請對象也不僅僅局限于中低收入家庭，其他確有住房需求，如新就業(yè)員工和外來務(wù)工人員等“夾心層”群體也被囊括在內(nèi)。共有產(chǎn)權(quán)房不僅僅是一種保障政策，更是一種幫助引進(jìn)人才的輔助政策和優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的重要手段。

2014年4月起，住建部先后在全國選擇了6個(gè)城市，作為共有產(chǎn)權(quán)房的試點(diǎn)，均取得了不同程度的成果。

四、保障性住房推進(jìn)進(jìn)程中產(chǎn)生共有產(chǎn)權(quán)房的背景與共有產(chǎn)權(quán)房運(yùn)營管理機(jī)制優(yōu)化的重要性

（一）降低購房門檻

首先，作為城鎮(zhèn)保障性住房政策的延伸與補(bǔ)充和一種新興的保障性住房模式，共有產(chǎn)權(quán)房住房降低了購房門檻，讓中低收入家庭也有了購買房屋的機(jī)會(huì)，讓這部分人群也能享受到房產(chǎn)升值帶來的利潤，從長遠(yuǎn)看，對縮小社會(huì)整體貧富差距、發(fā)展民生工程都具有重要的意義。對于共有產(chǎn)權(quán)式保障房的出售價(jià)格，各地政府也都根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，作出了明確規(guī)定，明確要求保障房出售價(jià)格必須低于同地段同樓層的商品房，切實(shí)保障購房者利益。比如深圳，在2014年的時(shí)候，就綜合考慮保障房朝向、樓層等因素，對不同樓層位置的保障房制定出了詳細(xì)的售賣單價(jià)表，并規(guī)定保障房出售價(jià)格最高不能高出同樓層位置商品房價(jià)格的70%。

同時(shí)，共有產(chǎn)權(quán)式保障性住房還可以擴(kuò)大保障房的保障范圍，讓更多人群享受到政府的惠民政策，并作為一種福利，為城市的人才引進(jìn)政策提供幫助，讓他們安心地為城市建設(shè)工作。

（二）減輕政府財(cái)政壓力

共有產(chǎn)權(quán)式保障性住房還可以幫助減輕政府財(cái)政壓力。由于資金來源渠道單一，不夠多元化，我國大部分地區(qū)保障性住房建設(shè)資金一直處于緊缺狀態(tài)，除了固定的土地出讓凈收益的10%，主要依靠中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金和各地方政府的財(cái)政撥款。而保障性住房的公共服務(wù)性質(zhì)，又決定它不能像普通商品房一樣進(jìn)入市場交易。政府還要依照政策要求，給予保障對象固定的租房補(bǔ)貼，僅靠一部分房租收入，根本無法添補(bǔ)政府前期對工程建設(shè)的投入，各地政府一直面臨著巨大的財(cái)政壓力。

共有產(chǎn)權(quán)房式保障性住房的出現(xiàn)，讓保障房也獲得了進(jìn)入市場進(jìn)行交易的機(jī)會(huì)，雖然政府對房價(jià)、保障對象資質(zhì)、交易方式，甚至有的地方對雙方持有份額都作出了明確規(guī)定與限制，但和傳統(tǒng)只租不售的廉租房、公租房相比，購房者以低于市面同地段樓盤價(jià)格的價(jià)格將保障房購下，和政府共同持有產(chǎn)權(quán)，讓保障性住房也有了升值空間和二次交易的機(jī)會(huì)，可以極大緩解政府的財(cái)政壓力。政府可以將土地權(quán)化為房屋產(chǎn)權(quán)，代替貨幣。雖然在目前共有產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)過程中，政府公共資金依舊是主要資金補(bǔ)貼來源，但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障性住房政策的完善，我國也可借鑒歐美國家經(jīng)驗(yàn)，成立專門的住房信托基金，或是將其他社會(huì)福利性質(zhì)的基金引入進(jìn)來，甚至可成立專門的共有產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)向基金，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）有利于保障性住房的循環(huán)利用

共有產(chǎn)權(quán)式保障性住房政策，還有利于保障性住房的循環(huán)利用，避免房屋資源浪費(fèi)。

一方面，通過售賣形式，共有產(chǎn)權(quán)房可為政府提供可循環(huán)利用的資金，繼續(xù)用于新的保障性住房的建設(shè)，助力保障性住房政策的順利推行，讓更多中低收入人群和“夾心層”人群享受到保障房政策的優(yōu)惠。

另一方面，隨著我國保障性住房建設(shè)由集中建設(shè)為主轉(zhuǎn)為分散建設(shè)為主，政府在授權(quán)開發(fā)商協(xié)商進(jìn)行共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)時(shí)，也在逐步轉(zhuǎn)變策略，由原來的強(qiáng)制開發(fā)商配建轉(zhuǎn)為采用密度紅利等激勵(lì)性政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)開發(fā)商積極參與到共有產(chǎn)權(quán)式保障性住房建設(shè)中來。比如提供各種優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)開發(fā)商對市場上的二手房源和老舊住房進(jìn)行改造，提高房屋資源和社會(huì)資源的循環(huán)利用效率，緩解保障性住房的用房需求。和傳統(tǒng)保障性住房政策相比，通過政府和購房者共同持有產(chǎn)權(quán)的模式，對保障性住房進(jìn)行售賣，也讓開發(fā)商有了一定的利潤空間，提高其參與保障房建設(shè)的積極性。

此外，在進(jìn)行保障性住房建設(shè)時(shí)也應(yīng)更加規(guī)范房屋建設(shè)的用材與技術(shù)，包括北京、上海多地在內(nèi)，開發(fā)商在進(jìn)行保障性住房建設(shè)中，已開始嘗試積極引入綠色材料、先進(jìn)技術(shù)，保證保障性住房建設(shè)的質(zhì)量。

五、結(jié)語

雖然經(jīng)過多年發(fā)展，共有產(chǎn)權(quán)式保障性住房建設(shè)與管理已取得了長足進(jìn)步，但在具體施行過程中仍存在一些風(fēng)險(xiǎn)與漏洞，對政府部門而言，應(yīng)充分發(fā)揮資源配置作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，查漏補(bǔ)缺，完善共有產(chǎn)權(quán)式保障性住房的管理機(jī)制，讓保障性住房建設(shè)真正成為一項(xiàng)利國利民的惠民工程。

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（作者單位：北京市大興區(qū)保障性住房建設(shè)投資有限公司）