凌永輝

(南京大學 長江產業(yè)經濟研究院，江蘇 南京 210093)

一、 引 言

互聯(lián)網對交易場所、交易時間、交易品類等傳統(tǒng)商業(yè)活動的改變是極為深刻的，(線上)平臺經濟就是互聯(lián)網大潮影響下出現(xiàn)的一種新的商業(yè)模式，并且逐漸在世界經濟發(fā)展中占據(jù)重要地位。(1)根據(jù)普華永道(PwC)發(fā)布的“2020全球市值100強上市公司”排行榜，美國的微軟、蘋果、亞馬遜、谷歌、臉書和中國的阿里、騰訊七家互聯(lián)網平臺公司位列前十。然而不容忽視的是，平臺經濟盡管通過減少供需雙方的信息不對稱降低了搜尋匹配成本，進而提高了市場交易效率，但在實踐中仍可以較為普遍地觀察到，不少平臺均存在諸如侵犯用戶隱私、市場競爭失序等有損消費者權益的現(xiàn)象(如“大數(shù)據(jù)殺熟”、惡意“刷單炒信”等)。由于平臺經濟的組織載體是形形色色的各類平臺型企業(yè)，因此平臺經濟發(fā)展中出現(xiàn)的眾多突出問題，不同程度上與平臺型企業(yè)缺乏適宜的監(jiān)管框架有關。

實際上，平臺型企業(yè)首先是作為企業(yè)個體上的“經濟人”而存在的，因而具有一般意義上的市場微觀主體特征。在其內部，有員工，有資產，也有層級組織結構；在其外部，也像傳統(tǒng)企業(yè)一樣，參與市場競爭或者實現(xiàn)合作，賺取經濟利潤。比如京東商城、淘寶網等電商平臺，它們有著層級式的內部組織架構、外部市場競爭策略等，與一般企業(yè)無異。這些電商平臺可能會由于商業(yè)利益驅使而導致平臺內商品的搜索排名不一定能反映消費者的偏好。然而，平臺型企業(yè)也表現(xiàn)出與傳統(tǒng)企業(yè)顯著不同的特征，即平臺場域內的“社會人”角色。這主要源于平臺內部的關系多層性、主體多元性、市場跨邊性、功能社會性等特征[1]。平臺是大量商家、消費者以及各式各樣的商品和服務的聚集場域，出于維護場域內交易秩序、促進商業(yè)營利等目的，它既有義務也有激勵去發(fā)現(xiàn)和阻止平臺場域內的違法行為。因此，在平臺經濟快速發(fā)展的現(xiàn)實情境下，傳統(tǒng)的監(jiān)管體系需要與平臺型企業(yè)的這種雙重角色相適應，通過創(chuàng)新監(jiān)管方式，增進社會福利。

但問題是，針對平臺經濟的監(jiān)管體制究竟應如何進行創(chuàng)新以實現(xiàn)有效監(jiān)管呢？本文認為，遵循中央財經委員會第九次會議提出的“從構筑國家競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略高度出發(fā)，堅持發(fā)展和規(guī)范并重，把握平臺經濟發(fā)展規(guī)律，建立健全平臺經濟治理體系”的基本思路，(2)參見中國政府網“習近平主持召開中央財經委員會第九次會議”，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/15/content_5593154.htm。可以依據(jù)平臺型企業(yè)的“社會人”和“經濟人”雙重角色特征，構建一種平臺自我監(jiān)管與政府公共監(jiān)管協(xié)同的二元監(jiān)管框架。本文的目的就是揭示這種二元監(jiān)管框架的基本內容及其對社會福利的影響效應，以期能為我國“十四五”時期促進平臺經濟監(jiān)管體制創(chuàng)新和推動平臺經濟規(guī)范、健康、持續(xù)發(fā)展提供決策參考。

二、 文獻綜述

迄今為止，人們并未就平臺經濟的定義達成共識，只是一般地認為，平臺經濟作為一種大規(guī)模協(xié)作組織方式，是一種成功地聚集、組織起雙邊或多邊交易的市場中介，其用戶可能是買賣雙方、廣告商、軟件開發(fā)商或社交媒體用戶等[2]。由于平臺經濟有著不同于傳統(tǒng)經濟的新基礎設施、新要素和新結構等特征，往往是雙邊市場或多邊市場[3-5]，特別是通過跨界融合、垂直整合形成了各式各樣的生態(tài)圈結構[6]，因而對其如何進行監(jiān)管的問題自然而然也就進入了人們的視野。

經濟學家對此進行了深入探索，大體上形成了兩種相對的監(jiān)管思路：一種思路是放松平臺經濟監(jiān)管，強調抓大放小、寬松執(zhí)法。戚聿東和李穎(2018)根據(jù)美國歷史上對新興產業(yè)放松監(jiān)管從而實現(xiàn)經濟繁榮的經驗，提出了中國國內經濟各部門存在監(jiān)管過度的觀點，為確保平臺這種新經濟的發(fā)展?jié)摿?，當前亟須從強化監(jiān)管轉向放松監(jiān)管[6]。從法學和經濟學的雙重視角來看，這種放松監(jiān)管其實也可以看成一種平臺經濟的“去監(jiān)管”思路，即在緩慢放松法律牌照管制的同時，以資源自由流動來刺激平臺圍繞基礎服務展開競爭，逐漸提升平臺質量[7]。一個典型的例子就是平臺跨界競爭。魯彥和曲創(chuàng)(2019)認為，隨著中國互聯(lián)網經濟的崛起，互聯(lián)網平臺跨界競爭現(xiàn)象逐漸增多，相關監(jiān)管部門應適當放松對平臺跨界競爭的準入限制，鼓勵平臺跨界競爭[8]。特別是其中一些爭議較大的復雜問題，不宜預設結論，而應在具體實踐中逐一分析，不作“有罪推定”，而要更多地將創(chuàng)新要素作為分析重點[9]。而且對于平臺經濟這種多邊市場來說，許多平臺之間開展競爭不一定能提高效率，因為它會顯著削弱間接網絡效應[3]，更何況平臺企業(yè)形成絕對壟斷的風險也是極其有限的[10]。因此，對于新興的平臺經濟模式來說，應當堅持更少但更加寬泛的監(jiān)管規(guī)則，既不扼殺創(chuàng)新精神，同時又提供最基本的法律保障[11]。

另一種思路則是強化平臺經濟監(jiān)管，強調加大打擊、嚴格執(zhí)法。考慮到全球范圍內的科技巨頭企業(yè)頻遭反壟斷調查的事實和我國平臺經濟發(fā)展的市場集中化趨勢[12]，必須通過加強監(jiān)管，才能推動平臺經濟自身發(fā)展以及發(fā)揮對實體經濟的帶動作用[13]。譬如，李凌(2015)認為政府干預會在一定程度上集聚新模式和新規(guī)則創(chuàng)設的市場力量，對平臺經濟業(yè)態(tài)創(chuàng)新而言可能是有益的，但目前國內的監(jiān)管制度存在多重管制體制與平臺發(fā)展之間的不協(xié)調、不適應、不匹配問題，應有效整合原本碎片化的政府監(jiān)管力量，加強對平臺經濟的監(jiān)管[14]。劉重陽和曲創(chuàng)(2018)以搜索引擎市場為案例研究了平臺經濟中的“劣幣效應”，其分析表明，寬松的監(jiān)管制度環(huán)境導致了平臺廠商的低違法成本，客觀上激勵了廠商和搜索引擎對短期利潤的追逐，現(xiàn)有監(jiān)管制度無法對平臺廠商和廣告主等形成有效的引導和約束[15]。這同時也可能反映出，我國平臺經濟競爭正從“增量競爭”階段轉入“存量競爭”階段，而這一新階段的平臺型企業(yè)行為將更多地表現(xiàn)出反競爭動機，因而反壟斷部門的監(jiān)管策略也應適時加強監(jiān)管的力度[16]。周文和韓文龍(2021)也認為，加強平臺經濟領域的反壟斷治理可以從反壟斷立法和執(zhí)法、大力發(fā)展監(jiān)管模式和創(chuàng)新大數(shù)據(jù)管理體系等多方面統(tǒng)籌安排，尤其隨著平臺經濟不斷做大做強，反壟斷執(zhí)法必須實現(xiàn)由過去的寬容到相對寬容再到嚴格的逐步過渡[17]。

然而，上述兩種監(jiān)管思路均忽視了平臺型企業(yè)特殊的雙重角色屬性，存在各自的明顯缺陷：就放松監(jiān)管而言，它可能會增加社會經濟面臨風險的概率和額外的公共管理成本；就強化監(jiān)管而言，則可能會壓縮平臺經濟的創(chuàng)新空間。因此，片面地追求放松監(jiān)管或強化監(jiān)管，往往不利于平臺經濟實現(xiàn)發(fā)展和規(guī)范并重，也不利于社會總體福利的提高，從而“魚與熊掌不可兼得”。實際上，已有學者意識到了這一問題。譬如，謝康等(2016)提出的“監(jiān)管有界性”假說，認為加大監(jiān)管力度對生產經營者食品安全違規(guī)行為的影響就具有典型的兩面性[18]。顯然，這種監(jiān)管力度的強化是以政府作為監(jiān)管主體，注重強制性和事后懲戒性的監(jiān)管，而平臺自身的激勵性監(jiān)管卻被忽視了。孫晉(2021)認為，由于平臺生態(tài)系統(tǒng)的內部交叉補貼、內部交易不透明以及信息不對稱等特征，自我規(guī)制和激勵性監(jiān)管對于平臺型企業(yè)意義尤甚，規(guī)制負擔也更小，更有利于政府將稀缺資源用于更擅長的領域，以及利用累積性判斷力和經驗去解決政府較難處理的問題[19]?？梢?，平臺作為中介組織的監(jiān)管能力和責任應被納入新的監(jiān)管框架之中，因為平臺企業(yè)在一定程度上可以看作維護公共利益的監(jiān)管者[20-21]。遵循這一理念，本文依據(jù)平臺型企業(yè)的“社會人”和“經濟人”雙重角色特征，提出一種平臺自我監(jiān)管與政府公共監(jiān)管協(xié)同的二元監(jiān)管框架，并結合實際案例探討其社會福利效應。

三、 平臺雙重角色下的二元監(jiān)管框架

平臺的外在形態(tài)表現(xiàn)為操作系統(tǒng)、硬件終端、應用程序、搜索引擎等，但其核心均是提供強大的交易基礎服務，并以此為載體聚集起大量的商家、消費者等市場要素，形成持續(xù)穩(wěn)定的生產活動。

(一) 平臺“社會人”角色與平臺自我監(jiān)管

從學理上講，作為平臺場域內市場的搭建者，平臺型企業(yè)具有強烈的動機和理由來推行內部監(jiān)管。這是因為，平臺的核心作用是搜索和匹配，而內部監(jiān)管有助于發(fā)現(xiàn)和避免用戶互動的非效率成分，降低消費者的搜索成本，從而增加平臺的吸引力。同時，這種內部監(jiān)管也可以避免供應商的搭便車行為，比如有的商家僅僅是通過平臺獲取用戶需求信息或將平臺作為產品展示柜等?；诖?，平臺對于監(jiān)管價格、監(jiān)督用戶行為、推動用戶履行交易合同、收集用戶反饋信息等，均表現(xiàn)出積極的歡迎態(tài)度，因為這些舉措都關乎平臺的根本利益。而且，平臺在數(shù)據(jù)收集和分析方面，具有公共監(jiān)管機構不具備的天然優(yōu)勢，可以在較大程度上緩解由于交易雙方信息不對稱引起的風險，有利于擴大監(jiān)管覆蓋面，提高監(jiān)管響應速率等。這就是說，平臺內部的自我監(jiān)管成本遠低于政府部門對平臺進行公共監(jiān)管的成本。

由此，平臺自我監(jiān)管的實質是平臺型企業(yè)將自身商業(yè)行為嵌入社會責任的一種功能，集中體現(xiàn)了平臺的“社會人”角色。無論是從用戶類型差異進行區(qū)分的聯(lián)絡型平臺、交易型平臺、信息型平臺[22]，還是從雙邊市場特點進行劃分的市場制造型平臺、需求協(xié)調型平臺、受眾制造型平臺等[23]，都反映了平臺的形成在某種程度上是為了解決特定社會問題、滿足特定社會需求，平臺的聯(lián)絡、交易、信息功能均表現(xiàn)出很強的社會性和公共性[1]。一般來說，平臺承擔著兩種類型的中介責任：一種是對商品和服務本身的監(jiān)管責任，另一種是對商品和服務交易活動的監(jiān)管責任。前者主要涉及對侵犯版權的非法內容的抵制，以打擊諸如媒體盜版、假冒偽劣等行為，這種保護將激勵創(chuàng)新，最終有利于平臺商業(yè)模式的流量增加；后者則意味著使用戶獲得多樣化的交易機會，并通過加強責任管理來有效降低交易的事后風險，從而避免引發(fā)相關的責任問題。譬如，歐盟《數(shù)字服務法》的目的就是強化數(shù)字服務企業(yè)的責任，確保線上平臺沒有違法內容的傳播和銷售，而且該法案還規(guī)定了數(shù)字平臺服務商的“守門人”標準[24]。

在實踐中，電商平臺的價格結構治理、支付擔保機制、消費者評價體系、產品免費退換服務等，都是平臺自我監(jiān)管的具體體現(xiàn)。所謂價格結構治理，就是平臺型企業(yè)利用雙邊市場特征實施非對稱定價，并對特定的交易行為進行相應的獎懲[25]。這種價格機制是平臺經濟事前監(jiān)管的主要手段，而另外一種重要的事前監(jiān)管手段就是支付擔保機制，即在信息流、商品流和貨幣流“三流”分離的條件下在支付環(huán)節(jié)引入平臺作為擔保方，既可以提升交易效率，又能夠保障交易安全[26]。平臺型企業(yè)除了事前監(jiān)管，在事后監(jiān)管方面也有消費者評價體系和產品免費退換服務等常用手段，其基礎主要來自聲譽機制的作用。對于所有平臺用戶來說，這種聲譽機制可以被看作一種集體行動下的公共產品，有助于克服潛在的市場失靈。比如，美團外賣、餓了么、糯米等國內主流外賣平臺就依靠聲譽機制對違規(guī)商鋪實行下線處理的懲罰措施，并且對這些違規(guī)商戶的名單信息進行持續(xù)的動態(tài)更新。這就有效降低了消費者對外賣送達后不滿意的事后風險，從而將更多的消費者吸引到平臺中來。

(二) 平臺“經濟人”角色與政府公共監(jiān)管

從平臺場域外部看，平臺型企業(yè)之間也在為爭奪用戶而相互競爭，表現(xiàn)出典型的“經濟人”特征。這就意味著，平臺也是努力追求利潤最大化的企業(yè)，與傳統(tǒng)企業(yè)一樣追逐自身的商業(yè)利益。但是，平臺型企業(yè)與個體用戶之間存在著比傳統(tǒng)經濟中更加強烈的信息不對稱，容易導致平臺型企業(yè)出現(xiàn)商業(yè)化的動機偏差。眾所周知，平臺型企業(yè)在數(shù)據(jù)收集和分析方面，相對于個體用戶而言具有顯著優(yōu)勢，后者掌握的信息量及相應的分析能力遠低于前者。這會影響平臺中的供應鏈結構，使平臺占據(jù)絕對主導地位，加劇其中的勢力不對等。實際上，平臺型企業(yè)的數(shù)據(jù)信息優(yōu)勢來源于平臺組織的網絡外部性和規(guī)模經濟。其中，網絡外部性是互聯(lián)網平臺型企業(yè)的基本特征，而規(guī)模經濟則源于平臺型企業(yè)大規(guī)模的技術投資，在這兩者的聯(lián)合作用下，市場競爭的最終結果就是大平臺壟斷市場，從而出現(xiàn)“贏者通吃”的現(xiàn)象。

受此影響，信息技術市場往往是高度集中的，不僅容易引發(fā)價格過高、缺乏創(chuàng)新等現(xiàn)象，而且也可能通過搜索排名偏差、操縱用戶行為等方式損害消費者福利。譬如，在搜索引擎競價排名的商業(yè)模式中，網站廣告主只要遵循競價機制支付服務商認可的價格，就能將自己的產品信息推送至消費者終端。搜索引擎平臺是其中唯一能夠進行“信息過濾”的中間環(huán)節(jié)，但搜索引擎平臺通常更愿意看到越來越多的廣告商參與到競價中來，從而可通過抬高價格來獲利。尤其是在寡頭壟斷的市場結構中，搜索引擎平臺擁有大量的用戶群，迫使想要進行網絡營銷的廣告主沒有其他可替代的搜索引擎可選，導致競價始終處于較高位置。然而，真實廣告主的產品成本遠高于虛假廣告主的產品成本。在高位競價情形下，真實廣告主雖然有意愿進行廣告推廣，但與虛假廣告主相比毫無競價優(yōu)勢。真實廣告主只能退出競價，致使搜索引擎服務供給市場發(fā)生“劣幣驅逐良幣”的失靈現(xiàn)象。在這種情況下，如果沒有政府對平臺的公共監(jiān)管(如針對兼容性或開放性的強制規(guī)定等)，那么平臺在面對巨大壟斷利潤時，就很容易發(fā)生道德風險。譬如，曾經在社會各界引起強烈反響的“魏則西事件”中，百度搜索引擎沒有主動建立有效的廣告信息甄別機制，就是因為虛假廣告對其造成的聲譽租金損失遠小于成本節(jié)省帶來的壟斷利潤[27]。因此，政府部門的公共監(jiān)管對于平臺型企業(yè)規(guī)范發(fā)展而言是不可或缺的，其設計與實施主要是為受監(jiān)管行業(yè)的利益服務。

我國目前針對平臺公共監(jiān)管可以遵循的法律法規(guī)包括《反壟斷法》《反不正當競爭法》《電子商務法》等，特別是2021年2月正式公布的《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，首次對如何認定平臺壟斷協(xié)議、如何界定平臺相關市場等重點、難點問題予以了回應，直接反映出政府監(jiān)管部門對平臺經濟實施公共監(jiān)管的最新摸索和嘗試。然而，在實際的經濟運行中，政府往往受到有限信息和有限理性的約束，在對平臺經濟的公共監(jiān)管過程中面臨著諸如標準制定困難、設租尋租等問題。譬如，相關監(jiān)管部門對平臺型企業(yè)的雙重角色屬性辨識不清，對雙邊市場壟斷勢力的判定缺乏依據(jù)，多重監(jiān)管引發(fā)低效率的碎片化管理，數(shù)據(jù)共享、信用體系、稅收回單等配套措施滯后[14]，進而導致公共監(jiān)管與平臺創(chuàng)新之間的沖突。因此，公共監(jiān)管的法律手段需要隨著平臺經濟發(fā)展的越加成熟而加速進行更新和完善，從事前、事中和事后全周期出發(fā)，積極構建科學系統(tǒng)的監(jiān)管體系。

(三) 平臺經濟二元監(jiān)管的協(xié)同機理

從上述分析可知，平臺場域內的自我監(jiān)管在一定程度上承擔著政府公共監(jiān)管的部分功能，扮演了“社會人”角色，但平臺型企業(yè)兼具“經濟人”角色，政府公共監(jiān)管具有不可替代的作用。在圖1所示的平臺經濟二元監(jiān)管框架中，平臺自我監(jiān)管與政府公共監(jiān)管之間呈現(xiàn)出既互補又制衡的內在協(xié)同關系，其內在機理可以從功能目標、技術手段、法律效力三個層面進行具體分析。

圖1 平臺經濟的二元監(jiān)管框架

1.功能目標層面。無論是平臺自我監(jiān)管還是政府公共監(jiān)管，其功能目標的需求是一致的，均是為了實現(xiàn)平臺經濟的守正創(chuàng)新。但之所以要構建自我監(jiān)管和公共監(jiān)管的二元監(jiān)管框架，根本上是由平臺經濟存在兩類不同的外部性所決定的。第一類外部性是指平臺內用戶之間具有交叉網絡外部性。這意味著平臺經濟中存在一個臨界容量(Critical Mass)，當消費者用戶和賣家用戶基數(shù)高于該容量時，平臺型企業(yè)就會出現(xiàn)正反饋效應引致的正向循環(huán)增長，否則就會陷入負向循環(huán)直至退出市場。這種交叉網絡外部性本身會因為平臺型企業(yè)所涉及行業(yè)的差異而呈現(xiàn)異質性，也會隨著行業(yè)發(fā)展而出現(xiàn)動態(tài)變化，只有平臺型企業(yè)自身最了解其規(guī)律。因此，針對這一類外部性，最優(yōu)的監(jiān)管方式是在平臺內部由平臺型企業(yè)與兩邊用戶之間進行協(xié)調解決。譬如，理性的平臺型企業(yè)在做定價決策時，通常會充分考慮總體外部性水平，通過設置最優(yōu)價格結構以實現(xiàn)平臺內交叉網絡外部性所產生的收益，因而不需要政府監(jiān)管部門直接干預。

第二類外部性是指平臺型企業(yè)對社會造成的外部性影響。在這種外部性下，平臺型企業(yè)自身利益與社會利益容易產生沖突，因而其本身不一定有激勵去調節(jié)，傳統(tǒng)經濟中的“公地悲劇”在平臺經濟中也會發(fā)生。譬如，共享單車是典型的共享平臺型經濟，其在為消費者出行帶來便利的同時，也由于數(shù)量龐大的單車占據(jù)了城市公共空間而造成可能阻礙交通的不利影響，甚至出現(xiàn)共享單車企業(yè)由于盲目擴張、經營不善等造成用戶押金安全遭受威脅的情況。對此，交通運輸部聯(lián)合10部門出臺了《關于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網租賃自行車發(fā)展的指導意見》，其目標就是對共享單車中存在的車輛亂停亂放、車輛運營維護不到位、企業(yè)主體責任不落實、用戶資金和信息安全風險等問題進行規(guī)范和監(jiān)管。

2.技術手段層面。平臺經濟中基于大數(shù)據(jù)技術進行的業(yè)務往往有著很強的隱蔽性，政府部門很難從外部對其中的一些違法行為進行監(jiān)管。也就是說，政府部門深入平臺場域內進行公共監(jiān)管存在明顯的技術局限性。因此，從技術手段層面來講，建立由平臺型企業(yè)自律進行的監(jiān)管十分必要。具體而言，平臺憑借先進的專業(yè)計算技術，對于分散信息和知識的掌控能力和程度比政府更具有優(yōu)勢，因而可以采用協(xié)商、精準、靈活的監(jiān)管手段提高平臺經濟的運行效率。同時，由于平臺不具有政府的強制力，平臺上的不同利益主體都是共同自愿地參與規(guī)則及合約的制定和執(zhí)行，在交易關系、交易方式、交易內容等方面也呈現(xiàn)靈活性、多樣化，可以避免政府公共監(jiān)管中常見的“一刀切”現(xiàn)象。平臺自我監(jiān)管這種去中心化的思路，使得平臺經濟中的微觀主體都能參與到監(jiān)管過程中來，能夠較為有效地解決信息不對稱問題。這實際上是由技術進步催生的平臺交易程序化、規(guī)范化、數(shù)據(jù)化，推動了公共性管理工作的自動化、精細化、精確化，從而使市場驅動的自我監(jiān)管承擔部分公共監(jiān)管功能成為可能。

政府公共監(jiān)管在技術手段層面則表現(xiàn)為一種“元”監(jiān)管，即對平臺內自我監(jiān)管的行為進行監(jiān)管。因為當平臺自身作為監(jiān)管者時，不僅其監(jiān)管能力和范圍是有限的，而且本身也存在損害公眾利益的潛在動機、能力和行為。尤其是隨著時間的推移，平臺經濟的擴張最終會趨于放緩，資源增量競爭將讓位于存量競爭，更加容易導致少數(shù)企業(yè)破壞規(guī)則進而產生監(jiān)管失靈。因此，平臺自我監(jiān)管必須關在公共政策和法律建構的“籠子”里，從而使監(jiān)管效力產生更強的約束和持久影響。這無疑需要政府部門的公共監(jiān)管介入，以提供公平競爭的制度規(guī)則和營商環(huán)境，從而穩(wěn)定市場和社會秩序。

3.法律效力層面。平臺自我監(jiān)管實質上是推動針對平臺經濟的部分監(jiān)管責任從外在轉向內在，提高平臺處理糾紛和實現(xiàn)平臺內資源有序流動的能力。然而，一方面，平臺型企業(yè)本身不具有行政或司法部門所擁有的行政監(jiān)管、行政處罰、行政強制等公權力，不能直接打擊違法違規(guī)的實體店鋪。譬如，平臺打擊虛假交易，只能采取刪除商品、關閉網店以及扣除罰金等措施，并不能在線下打擊實體的販假窩點，或對犯罪嫌疑人進行抓捕[28]。特別是在面臨一些對社會危害較大的違法行為時，平臺內自我監(jiān)管效力的微弱就更顯而易見。另一方面，平臺型企業(yè)擁有技術和管理上的優(yōu)勢，可以更好地發(fā)現(xiàn)與阻止違法行為，具備學理上的“行政法第三方義務”。(3)第三方義務指的是政府指定的私人主體既不是所監(jiān)督行為的主要實施者，也不是違法行為的受益者，但其承擔著必須將私人信息提供給行政機關或者由其本身采取阻止性措施防止有害行為發(fā)生的義務[29]。因此，政府公共監(jiān)管的內容在一定程度上也包含了暫時性地、有條件地向平臺型企業(yè)讓渡部分針對平臺場域內監(jiān)管的公權力，增強平臺內自我監(jiān)管作為“守門人”功能的法律效力。

此外，需要指出的是，隨著平臺經濟向國際市場延伸，二元監(jiān)管框架的重要性將進一步凸顯。因為不同國家之間的法律制度和體系存在很大差異，針對平臺型企業(yè)的公共監(jiān)管進行協(xié)調的難度巨大，但如果平臺型企業(yè)建立了較為完善的自我監(jiān)管機制，那么，基于市場進行監(jiān)管合作的可能性和可行性就大為提升。當然，不同國家的公共監(jiān)管部門仍然可以對這種經市場協(xié)調后的自我監(jiān)管進行合理且必要的“元”監(jiān)管。

四、 二元監(jiān)管框架的福利效應分析

(一) 二元監(jiān)管框架與社會福利增進

監(jiān)管的目的不是保護現(xiàn)有的商業(yè)模式，而是保護商業(yè)模式中的創(chuàng)新性行為。市場驅動的平臺自我監(jiān)管相對于政府公共監(jiān)管來說，更有利于達到這一目的，因而也更加注重效率發(fā)展。但平臺自我監(jiān)管也有著自身無法解決的天然缺陷，需要政府公共監(jiān)管從外部加以解決，在提升平臺經濟規(guī)范發(fā)展方面更多地發(fā)揮作用。因此，平臺自我監(jiān)管與政府公共監(jiān)管之間的協(xié)同，在本質上是為了促進平臺經濟發(fā)展和規(guī)范并重，實現(xiàn)“魚與熊掌兼得”型的社會福利增進。

從生產者福利看，二元監(jiān)管框架有利于維護市場公平競爭和動態(tài)效率，促進平臺型企業(yè)自身及其場域內賣方用戶創(chuàng)新。這主要是通過以下三個方面表現(xiàn)出來：一是多邊市場容量。盡管平臺經濟作為典型的線上商業(yè)模式，似乎不存在實際容量的限制，但實際上會以其他形式表現(xiàn)出來，而平臺型企業(yè)可以以自我監(jiān)管的方式來進行容量管理。比如，平臺型企業(yè)會出于商業(yè)利益的動機動態(tài)管理網絡廣告空間，因為過度的廣告投放會使用戶產生厭惡心理，反而對平臺不利。同時，政府部門的公共監(jiān)管(如打擊虛假廣告、增加懲罰力度等)也可以進一步優(yōu)化網絡廣告空間。二是用戶多歸屬性。這種多歸屬性增加了平臺型企業(yè)鎖定用戶并穩(wěn)固其市場支配地位的難度，有利于不同平臺之間的充分競爭，驅使平臺型企業(yè)只能通過加強創(chuàng)新來吸引用戶。但是，是否能實現(xiàn)用戶多歸屬性則取決于社會網絡的切換成本。這就需要平臺型企業(yè)與政府部門之間實現(xiàn)監(jiān)管協(xié)同，在協(xié)調平衡多方利益的基礎上提高算法透明度，如允許用戶可以自主選擇是否將對數(shù)據(jù)的投資從一個平臺遷移到其他平臺等。三是壟斷競爭格局。二元監(jiān)管框架并不像傳統(tǒng)監(jiān)管那樣強調完全競爭偏向的市場結構，而是更加注重對平臺壟斷競爭格局下動態(tài)效率的提升作用。這是因為平臺經濟中的技術競爭往往是熊彼特式的[2]，其利潤最大化均衡只能是暫時性的，將不斷刺激新進入者開發(fā)出更新更完善的技術。

從消費者福利看，二元監(jiān)管框架有利于增加平臺消費者用戶的選擇質量和范圍，并且保護個人信息安全。如前文所述，平臺的核心作用是搜索和匹配，而任何的搜索成本都是社會無謂損失，因為消費者(甚至包括賣方用戶)都不會從高昂的搜索成本中獲益。在二元監(jiān)管框架下，平臺自我監(jiān)管通過運用技術手段優(yōu)勢(如大數(shù)據(jù)算法系統(tǒng)等)發(fā)現(xiàn)和避免用戶互動的非效率成分，從而降低消費者的搜索成本；政府公共監(jiān)管則可以規(guī)范和強化平臺型企業(yè)的“守門人”責任，從外部推動平臺型企業(yè)優(yōu)化算法系統(tǒng)，提升搜索匹配效率。在這當中，數(shù)據(jù)收集和分析的范圍經濟發(fā)揮了關鍵作用。從根本上講，平臺活動是圍繞著數(shù)據(jù)分析而開展的，數(shù)據(jù)庫的相互聯(lián)通可以在不增加成本的前提下提供更多的深度信息，因而具有范圍經濟。這些“大數(shù)據(jù)”可以用來推斷消費者偏好，為提供高質量服務奠定基礎。特別是從社會角度來看，范圍經濟是社會福利效應的重要來源，因為其大大節(jié)省了數(shù)據(jù)收集和分析方面的成本，從而降低平臺用戶的搜索成本并使得各種新型交易成為可能。當然，這里有一個基本前提，那就是數(shù)據(jù)收集和分析的范圍經濟必須是在“二元”協(xié)同監(jiān)管下的范圍經濟，以保障數(shù)據(jù)整合既不會受到限制，也不會侵犯用戶隱私。

(二) 基于三類典型平臺的案例分析

為了更直觀地理解平臺經濟二元監(jiān)管框架的基本內容及其福利效應，本文基于阿里電商平臺、美團外賣平臺和滴滴網約車平臺三個案例來對上述理論邏輯進行分析和佐證。

1.阿里電商平臺。阿里巴巴集團成立于1999年，其最初的主要業(yè)務是向中小企業(yè)提供信息分發(fā)和匯聚服務，但隨著互聯(lián)網經濟的快速發(fā)展，阿里也逐漸發(fā)展成為包括網絡交易市場、網絡支付系統(tǒng)等在內的超級電商平臺。阿里在發(fā)展初期對于平臺資源的配置往往采用直接干預形式(如挑選優(yōu)質賣家、打造“爆款”產品等)，以便更加集約地利用稀缺的流量資源。但當其發(fā)展相對成熟后，這種直接干預也容易淪為權力尋租的手段，比如，刪差評、刷信譽等行為較為普遍，甚至成為平臺賣家與平臺員工的私下交易標的。對此，阿里電商平臺設立了專門的消費者維權中心，對違規(guī)賣家的侵權行為、平臺服務、信用評級等進行必要的自律制約。然而，由于阿里電商平臺也是“經濟人”，其自我監(jiān)管不可避免地存在局限。就以平臺規(guī)則為例，它只是依靠合同形成的有限約束，對于店鋪營業(yè)者不具備司法處罰權力。更何況平臺在自身利益發(fā)生沖突時也可能喪失“中立第三方”地位，如阿里自2015年以來濫用市場支配地位推行“二選一”，就突出地反映了這一點，最終也導致自身被國家市場監(jiān)督管理總局處以182.28億元的“天價罰單”。與此同時，政府監(jiān)管部門雖然能夠行使行政監(jiān)管、行政處罰、行政強制等公權力，但在電商平臺這種特殊的網絡市場中監(jiān)管成本極高，且難以取得預期成效。一方面，阿里電商平臺中的網絡交易具有很強的虛擬性質，往往是跨越地域甚至是跨越國境的，但是政府監(jiān)管部門采用的卻是“地域監(jiān)管”模式，因此當阿里電商平臺的用戶遭遇侵權而需要投訴時，面對的經常是不同監(jiān)管主體之間相互扯皮、舉證困難等一系列難題。另一方面，阿里電商平臺的雙邊市場性質，意味著平臺企業(yè)與平臺用戶的合同關系、平臺賣家與平臺買家的合同關系是相互交織在一起的，這就使得發(fā)生交易糾紛時的責任界定變得異常困難。在這種維權“拉鋸戰(zhàn)”中，大量的阿里電商平臺用戶不得不選擇放棄訴訟。

從中可以看出，無論是阿里電商平臺自我監(jiān)管還是政府公共監(jiān)管，任何單一的監(jiān)管模式都不利于社會福利的增進。因此，對于阿里電商平臺的規(guī)范發(fā)展而言，自我監(jiān)管和公共監(jiān)管通過優(yōu)勢互補和協(xié)同形成二元監(jiān)管框架是必然趨勢，這樣既有利于提高監(jiān)管效率，又有利于降低監(jiān)管成本。而且，這種二元監(jiān)管還會隨著阿里電商平臺自身的不斷發(fā)展而產生越來越多的生產者福利和消費者福利。譬如，在阿里電商平臺的發(fā)展初期階段，平臺自我監(jiān)管的技術水平相對較低，因而阿里電商平臺與政府公共部門利益訴求存在巨大差異，進而導致二者的合作意愿偏低。但隨著阿里電商平臺的發(fā)展成熟，科技進步使得平臺自我監(jiān)管技術水平大幅提高，阿里電商平臺容忍侵權行為所造成的用戶擠出效應遠遠超過用戶虹吸效應，阿里電商平臺與政府部門之間的合作意愿和能力都大大增強，從而使二元監(jiān)管框架的監(jiān)管效率顯著提高，更加有利于保障平臺用戶權益和增加社會福利。譬如，2015年“淘寶大戰(zhàn)工商總局事件”最終以雙方“握手言和”和“阿里配合政府打假”謝幕，正是二元監(jiān)管框架初見雛形和成效的標志性事件。截至當年11月20日，阿里在半年內已向警方推送售假團伙線索643條，協(xié)助警方搗毀制假、倉儲、售假窩點34個，直接挽回經濟損失近15億元，因而2015年也被稱為阿里大數(shù)據(jù)打假“元年”。(4)資料來源：光明網報道《“大數(shù)據(jù)”提升打假成效令人期待》，https://guancha.gmw.cn/2016-03/15/content_19294829.htm。

2.美團外賣平臺。美團網成立于2010年，是中國首家團購網站，其企業(yè)盈利模式囊括了傭金、廣告、轉介費、服務費等。而美團外賣則是美團網旗下于2013年正式上線的網上訂餐平臺，平臺內的市場主體主要由商家、消費者和配送騎手三方構成。美團外賣平臺作為“經濟人”，雖然商業(yè)盈利是其經營行為的主要動機，但在適宜的激勵措施下，商業(yè)化運營策略也可以在一定程度上披露相關信息，從而實現(xiàn)平臺自我監(jiān)管。譬如，美團外賣在篩選合作商家時確立了品牌聲譽、服務品質、誠信、接待能力等嚴格的評價維度。這實際上是平臺通過內部自我監(jiān)管來降低交易完成前的信息成本，避免消費者因與商家之間的信息不對稱而遭受福利損失。又如，美團外賣的消費者評分規(guī)則，其實是讓平臺內市場各方提供反饋的信譽機制，同樣有利于降低事前信息成本，提高社會福利。

在美團外賣平臺這個多邊市場中，平臺無疑占據(jù)著絕對主導權，其受到商業(yè)化動機驅使，完全也有可能濫用市場支配地位，導致商家、消費者和配送騎手的利益都遭受損害。比如，美團利用商家對平臺的依賴性要求平臺內餐飲經營者“二選一”，針對一些同時上線美團和餓了么的商家，實施了提高扣點、限制排名、縮減配送范圍，甚至直接強制關店等行為。又如，深圳市消費者委員會披露，在其2019年的消費投訴案件中，涉及美團外賣平臺的高達193宗，投訴問題主要集中在產品質量安全、產品計量、平臺服務等與消費者切身利益相關的方面。再如，2021年“副處長送外賣12小時賺41元”的話題登上熱搜，美團外賣平臺被質疑存在“壓榨”外賣騎手的行為。(5)資料來源：光明網報道《〈我為群眾辦實事之局處長走流程〉真誠“觸摸”民生痛點》，https://m.gmw.cn/2021-05/07/content_1302278148.htm?source=sohu?source=sohu。由此可以得到的啟示是，美團外賣平臺的算法系統(tǒng)本身作為底層技術是沒有偏向性的，但其效率評價機制則存在偏向性，“經濟人”角色的商業(yè)化動機可能會造成整個算法評價機制出現(xiàn)一定的失衡，同時基于此的自我監(jiān)管也可能失效。在這種情況下，政府部門的公共監(jiān)管介入就十分必要，對平臺算法系統(tǒng)的社會偏差性進行糾正，也即對平臺進行“元”監(jiān)管。這也是為什么美團外賣平臺會多次被政府監(jiān)管機構“約談”，而且因為“二選一”問題被國家市場監(jiān)督管理總局罰款34.42億元，被要求圍繞完善平臺傭金收費機制和算法規(guī)則、維護平臺內中小餐飲商家合法利益、加強外賣騎手合法權益保護等進行全面整改。因此，通過發(fā)揮二元監(jiān)管框架中的協(xié)同作用來協(xié)調平衡好平臺及平臺內各方利益，有助于促進平臺為社會帶來更多福利。

3.滴滴網約車平臺。滴滴網約車平臺最早為2012年成立的小桔科技有限公司，該公司在2015年成立了由其控股的滴滴(中國)科技有限公司、滴滴出行科技有限公司，同年與快的打車成功進行戰(zhàn)略合并，并于2016年收購了優(yōu)步中國，由此成為中國網約車市場上市場占有率最高的網約車平臺型企業(yè)。在滴滴網約車平臺發(fā)展之初，政府部門對這種新商業(yè)模式的法律規(guī)制基本是缺失的，網約車市場上的競爭規(guī)則主要由網約車平臺主導，如駕駛員服務規(guī)范、服務細則等。滴滴網約車平臺曾發(fā)布《互聯(lián)網專車服務管理及消費者安全保障標準》，反映了平臺對行業(yè)服務標準和服務質量的重視，因為這是其吸引用戶的重要條件。這種通過車輛管理標準、駕駛員管理標準、消費者安全管理標準和服務質量監(jiān)管的明確規(guī)定，其實就是平臺自我監(jiān)管的典型表現(xiàn)。從這個意義上說，網約車平臺與司機之間形成了一種授權經營關系，司機在一定程度上可以看作“獨立的服務承包商”。在網約車平臺的主導下，網約車市場顯然具備了生成市場競爭規(guī)則和進行自我監(jiān)管的能力，并且實現(xiàn)了平臺服務的類型化、標準化和競爭化。

然而，當網約車平臺追逐商業(yè)營利的動機強于自我監(jiān)管的激勵時，就會發(fā)生自我監(jiān)管失靈的現(xiàn)象。這可能是因為網約車平臺沒有因入駐用戶的違規(guī)行為而承擔相應的連帶責任，進而容易出現(xiàn)監(jiān)管松懈或內部腐敗等[28]。譬如，在某些情形下，平臺對一些非法交易視而不見，損害了平臺內正規(guī)用戶的合法利益。又如，平臺管理人員利用平臺的規(guī)則漏洞使其變?yōu)樽约耗怖墓ぞ?，導致平臺自我監(jiān)管的力度下降。近年來，滴滴網約車平臺發(fā)生的若干起重大社會事件，都深刻地揭示出乘客(甚至包括司機在內的)群體在網約車平臺中的弱勢地位。因此，這些平臺自我監(jiān)管的失靈之處就成為政府部門公共監(jiān)管介入、引導競爭規(guī)則進一步完善的關鍵性環(huán)節(jié)。此外，從平臺間競爭的角度來看，國內網約車市場呈現(xiàn)典型的寡頭化結構，而且平臺經濟還具有跨界性和大數(shù)據(jù)驅動等特征(如網約車平臺企業(yè)與旅游、招聘等企業(yè)合作，分享客戶資源進行跨界營銷推廣)，濫用市場支配地位、實施不正當競爭進而損害用戶合法權益的風險大大增加，因而也需要政府運用公共監(jiān)管手段加以合理規(guī)制，打破網約車市場壟斷，從而增進社會福利。因此，對網約車平臺來說，二元監(jiān)管框架顯然是基于平臺自我監(jiān)管和政府公共監(jiān)管基礎上，有針對性地加強兩類模式的薄弱環(huán)節(jié)，促進平臺經濟監(jiān)管體制創(chuàng)新和系統(tǒng)優(yōu)化。

五、 結論與政策建議

本文從平臺型企業(yè)“社會人”與“經濟人”的雙重角色出發(fā)，提出了一種平臺自我監(jiān)管與政府公共監(jiān)管相協(xié)同的二元監(jiān)管框架，進而對該框架的基本內容及福利效應進行系統(tǒng)研究。主要結論如下：第一，從平臺場域內部看，平臺自我監(jiān)管的實質是平臺型企業(yè)將自身商業(yè)行為嵌入社會責任的一種功能。這是平臺型企業(yè)“社會人”角色的集中體現(xiàn)。由于平臺掌握著絕對的信息技術優(yōu)勢，因而平臺自我監(jiān)管的實現(xiàn)具備有力的技術支撐，且其監(jiān)管手段也頗具靈活多樣性。第二，從平臺場域外部看，平臺型企業(yè)之間為爭奪用戶而相互競爭，表現(xiàn)出典型的“經濟人”角色。但平臺型企業(yè)與個體用戶之間存在著比傳統(tǒng)經濟中更加強烈的信息不對稱，容易導致平臺型企業(yè)出現(xiàn)商業(yè)化的動機偏差。這就需要政府部門的公共監(jiān)管介入，對其中的道德風險、逆向選擇等失靈問題進行合理規(guī)制。第三，平臺自我監(jiān)管與政府公共監(jiān)管組成了既互補又制衡的協(xié)同監(jiān)管框架，其協(xié)同性主要體現(xiàn)在：首先，無論是平臺自我監(jiān)管還是政府公共監(jiān)管，其功能目標的需求是一致的，均是為了實現(xiàn)平臺經濟的守正創(chuàng)新；其次，平臺依靠先進的專業(yè)計算技術，對于分散信息和知識的掌控能力和程度比政府更具有優(yōu)勢，因而更能提高平臺經濟的運行效率；最后，政府部門在傳統(tǒng)監(jiān)管手段之外，還可以暫時性地、有條件地向平臺型企業(yè)讓渡部分針對平臺場域內監(jiān)管的公權力，增強平臺內自我監(jiān)管作為“守門人”功能的法律效力。由此，二元監(jiān)管框架有利于維護市場公平競爭和動態(tài)效率，促進平臺型企業(yè)自身及其場域內賣方用戶的創(chuàng)新；也有利于增加平臺消費者用戶的選擇質量和范圍，并且保護個人信息安全，從而推動平臺經濟發(fā)展和規(guī)范并重，實現(xiàn)“魚與熊掌兼得”型社會福利增進?；谏鲜鼋Y論，本文提出以下幾點政策建議：

第一，完善反壟斷法、專利法、知識產權保護法、個人信息保護法等相關法律，使法律規(guī)定能夠體現(xiàn)平臺型企業(yè)的雙重角色，使具體的監(jiān)管措施有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。特別是要在相關法律條文中明確界定平臺型企業(yè)的社會化監(jiān)管責任和政府部門的公共監(jiān)管范疇，既要防止平臺經濟因監(jiān)管缺位而造成資本野蠻生長，也要避免平臺經濟因監(jiān)管過度而導致創(chuàng)新抑制。

第二，成立專門的獨立機構，實時監(jiān)督平臺經濟的行為。由于平臺經濟監(jiān)管涉及大量數(shù)據(jù)的處理和分析，其中必然涉及一些專業(yè)計算技能和基礎設施投入，因而在主管當局的授權框架下成立專門的獨立機構來開展監(jiān)管，就顯得極為重要。而且，這種專門的獨立機構，一方面有助于對競爭政策、消費者保護、數(shù)據(jù)產權保護等公共監(jiān)管部門進行協(xié)調，也有助于實時和長期監(jiān)督平臺型企業(yè)的經濟活動及自我監(jiān)管行為，而且其獨立性也意味著不存在利益沖突，從而形成平臺經濟監(jiān)管和治理的合力，有效降低平臺經濟的事前、事中、事后風險。

第三，鼓勵平臺型企業(yè)與高校合作共同培養(yǎng)高素養(yǎng)的專業(yè)人才。無論是平臺自我監(jiān)管還是政府公共監(jiān)管，都需要有高級人才作為支撐，因而需要打造更加科學的人才培養(yǎng)體系。一方面，高校應在培養(yǎng)法律、計算機、大數(shù)據(jù)分析等理論型人才方面擔負主要責任；另一方面，理論知識也須與實踐緊密結合，才能貫徹需求導向、問題導向的人才培養(yǎng)理念，平臺企業(yè)機構在這方面可以發(fā)揮重要作用，從而有利于促進產學研深度合作，更好地推動平臺經濟監(jiān)管體制創(chuàng)新。

第四，建立平臺經濟監(jiān)管的案例庫與數(shù)據(jù)庫。從西方發(fā)達國家近百年的反壟斷歷史來看，過往的經典案例對新的執(zhí)法產生了十分重要的影響，有的甚至成為主要的判案依據(jù)。我國反壟斷歷史起步較晚，反壟斷執(zhí)法尚有許多改進之處，更何況平臺經濟是一種新商業(yè)模式，相關執(zhí)法案例也較為缺乏。事實上，無論是我國還是西方發(fā)達國家，針對與平臺經濟有關的許多重要內容都還處在摸索之中，因而建立平臺經濟監(jiān)管的案例庫與數(shù)據(jù)庫，具有現(xiàn)實和長遠的戰(zhàn)略意義。

第五，積極謀求平臺經濟監(jiān)管的國際合作和協(xié)調。平臺經濟無疑極大地縮小了地理空間概念下的經濟距離，因而開展跨國業(yè)務在平臺經濟中非常常見。這其中的問題是，這些跨越國界的業(yè)務活動往往不在一國監(jiān)管者或立法者的地域管轄權內，在這種情況下，監(jiān)管該如何實施？舉例來說，總部位于中國的平臺型企業(yè)要把歐盟供應商的產品出售給美國消費者，此時的監(jiān)管就很容易出現(xiàn)地域沖突。要解決這一問題，需要在雙邊或多邊貿易協(xié)定與規(guī)則方面進行深度的國際合作與協(xié)調，如我國正式申請加入《數(shù)字經濟伙伴關系協(xié)定》就是一個很好的契機。