協(xié)同理論在區(qū)域醫(yī)療中心突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急后備醫(yī)院建設中的應用與實踐

吳利納　桂朝偉　馬秀華　趙君

[摘要] 區(qū)域醫(yī)療中心一般為區(qū)域綜合性公立醫(yī)院，代表政府承擔著公共衛(wèi)生、預防保健、應急保障等公共衛(wèi)生職能，同時承擔著重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對工作，在發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，特別是在發(fā)生甲型或乙型傳染病疫情，區(qū)域醫(yī)療中心的自身現(xiàn)有資源無法有效應對時，需在政府牽頭，多部門配合下，醫(yī)療中心為主體單位加強內(nèi)外部因素和資源的協(xié)同，共同促進區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置后備醫(yī)院/院區(qū)的緊急建設或改造工作，實現(xiàn)突發(fā)公公共衛(wèi)生事件的有效、及時、安全的處置。通過對協(xié)同理論的研究及后備醫(yī)院改造或建設過程外部協(xié)同中政府、公安、消防、通信公司各方作用發(fā)揮和內(nèi)部協(xié)同中的人員、物資、制度、管理、信息等要素之間的協(xié)同要素分析及協(xié)同機制的建立，促進各子系統(tǒng)之間有序運轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)“1+……+1>n”管理效應。在政府及社會資源外部協(xié)同和醫(yī)院內(nèi)部流程、人員和制度方面的協(xié)同配合下，從方案設計到改造完工只用了10 d即達到了交付使用條件，又經(jīng)過8 d的磨合演練后正式投入使用。通過協(xié)同理論的有效應用，促進內(nèi)外部協(xié)同因素的有序推進，在后備應急醫(yī)院/院區(qū)建設或改造過程中實現(xiàn)流程優(yōu)化、制度完善、人員配合、高效協(xié)同，圓滿完成階段性突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置任務，未發(fā)生安全事故及院內(nèi)感染事件。

[關鍵詞] 協(xié)同理論;區(qū)域醫(yī)療中心;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;應急處置

[中圖分類號] R19? ? ? ? ? [文獻標識碼] C? ? ? ? ? [文章編號] 1673-9701（2022）15-0176-05

Application and practice of synergetic theory in construction of emergency backup hospital for public health emergencies in regional medical center

WU Li′na GUI Chaowei MA Xiuhua ZHAO Jun

1.Party Committee Office，Daxing District People′s Hospital， Beijing? 102600;2.Department of Security，Daxing District People′s Hospital， Beijing 102600;3.Department of Inpatient，Daxing District People′s Hospital， Beijing? 102600;4.Linxiao Community Health Service Center，Daxing District， Beijing? ?102600

[Abstract] Regional medical centers are generally regional comprehensive public hospitals， which undertake public health functions such as public health， preventive health care and emergency support on behalf of the government，and also undertake the response to major public health emergencies. In the event of a major public health emergencies， especially when A or B infectious diseases occurs， but the existing resources of the regional medical center cannot effectively cope with it， the coordination of internal and external factors and resources should be strengthened by the medical center as the main unit under the leadership of the government and the cooperation of multiple departments. Together， they promote the emergency construction or renovation of emergency backup hospitals/hospital areas in the region for emergency disposal to public health emergencies， so as to achieve effective， timely and safe disposal to public health emergencies.This paper studied the synergetic theory， analyzed the synergetic elements and the establishment of synergetic mechanism of the external synergy of government， public security， fire control and communication companies and the internal synergy of personnel， materials， system， management and information in the renovation or construction of backup hospitals， and studied how they promoted orderly operation among subsystems to achieve the “1+... +1> n” management effect. Under the synergy of external government and social resources and internal process， personnel and system of the hospital， it only took 10 days from the project design to the completion of the renovation to reach the conditions of delivery and service， and after 8 days of running-in exercise， it was officially put into use.Through the effective application of synergetic theory， we promote the orderly promotion of internal and external synergetic factors， and realize process optimization， system improvement， personnel coordination and efficient synergy in the construction or renovation of emergency backup hospitals/hospital areas. We successfully complete the task of handling public health emergencies in stages， with no safety accidents or nosocomial infections.

[Key words] Synergetic theory; Regional medical center; Public health emergency; Emergency disposal

21世紀以來，突發(fā)公共衛(wèi)生事件逐年增多，如嚴重急性呼吸綜合征、甲型H1N1、埃博拉病毒等，嚴重威脅著人類健康和社會穩(wěn)定，世界各國特別是發(fā)展中國家的公共衛(wèi)生應急管理體制機制面臨巨大的挑戰(zhàn)[1]。首都作為政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，對傳染病防控和重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件效率要求高，處置能力要求也高，因此在突發(fā)公共衛(wèi)生應急事件的處置過程要堅持底線思維，遵循預防為主、常備不懈的方針，貫徹統(tǒng)一領導、分級負責、反應及時、措施果斷、依靠科學、加強合作的原則[2]，強化風險意識，提高防控能力。

面對復雜多變的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，區(qū)域醫(yī)療中心作為區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置主戰(zhàn)場，在保障正常診療需要的前提下，還承擔著重要的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急處置和救治任務，也應根據(jù)區(qū)域特點和人口分布情況科學劃分疫情風險等級，明確分級分類的具體防控策略。在硬件設施和人力資源不增加的前提下，難以滿足特殊傳染病的防控和處置需要，必要時在最短的時間內(nèi)完成建設并啟動后備院區(qū)或在區(qū)域內(nèi)設立獨立應急處置醫(yī)院，是提升應急處置能力重要途徑之一。公共突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)生后，公立醫(yī)院的應急處理速度直接關系到應急處置的效率，如果因應急人員、應急物資或應急病房儲備不足，導致錯過最佳黃金處置期，將對應急工作造成嚴重影響，且作為區(qū)域醫(yī)療中心的公立醫(yī)院后備院區(qū)的建設或改造都需要在區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和區(qū)政府決策下才有可能啟動，需要以政府為主導，統(tǒng)籌調(diào)度各方力量，啟動突發(fā)衛(wèi)生公共事件聯(lián)防聯(lián)控應對機制，集多方之力共同促進應急管理水平的提升[3]，從而實現(xiàn)“1+……+1>n”管理效應，并取得很好的效果。

1 協(xié)同理論

“協(xié)同”這一概念最早由德國物理學家哈肯于1971年提出，他認為協(xié)同是系統(tǒng)中各要素和模塊之間相互協(xié)作，并基于系統(tǒng)內(nèi)部新的結(jié)構(gòu)和特征的共同運作而更加高效的狀態(tài)。在管理學中，協(xié)同的概念主要是指個體、部門、組織或單位為實現(xiàn)同一個任務目標，相互之間配合協(xié)作，完成個體、部門、組織或單位無法完成任務。協(xié)同理論是20世紀70年代以來在多學科研究基礎上逐漸形成和發(fā)展起來的一門新興學科，是系統(tǒng)科學的重要分支理論[4]，它側(cè)重強調(diào)雙方或幾方在同一時刻具有相互作用、相互制約、相互配合的關系，進而產(chǎn)生新的結(jié)構(gòu)和功能[5]，一旦實現(xiàn)協(xié)同，整個系統(tǒng)就會從混亂無序的狀態(tài)向合理有序的狀態(tài)轉(zhuǎn)變，并使構(gòu)成系統(tǒng)的所有的物質(zhì)形成了一個穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)“1+……+1>n”管理效應。協(xié)同效應在公共管理領域中應用的代表性理論是英國著名行政學家佩里·?？怂固岢龅目绮块T協(xié)同和“整體性政府”，他認為政府機構(gòu)內(nèi)部的若干子系統(tǒng)需要有效配合，形成跨部門協(xié)作模式，有效提高政府內(nèi)部的溝通和運作效率，以達到“1+1>2”的效果。公立醫(yī)院的醫(yī)療體系及其管理建制也是一個開放的、復雜的動態(tài)系統(tǒng)，從理論上說，也同樣遵循協(xié)同學的規(guī)律，協(xié)同理論和協(xié)同效應為衛(wèi)生管理系統(tǒng)提供了全新的研究視角[6]。本研究將協(xié)同理論應用于緊急狀態(tài)下醫(yī)院的籌建改建當中，強化政府協(xié)同與醫(yī)院內(nèi)部因素間正向的協(xié)同效應，促使突發(fā)事件應急處置醫(yī)院/院區(qū)的改建工作快速、完整和有效投入使用。

2 協(xié)同理論在醫(yī)院緊急建設中的應用模型

按照新建或改建突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置醫(yī)院的要求以及投入使用后所需的支撐，可以將協(xié)同系統(tǒng)分為醫(yī)院外部系統(tǒng)協(xié)同和醫(yī)院內(nèi)部系統(tǒng)協(xié)同兩大部分[7]。其中醫(yī)院外部系統(tǒng)協(xié)同主要是指在政府主導下從政策、資金、規(guī)劃、設計、招標等環(huán)節(jié)的支持及建設醫(yī)院需要協(xié)調(diào)的機構(gòu)和部門以及社會力量之間的協(xié)同，需要通過實施精細化管理，圍繞人員、交通、物資、復工復產(chǎn)等建立重大問題會商、信息共享互通、宣傳輿論引導等工作機制，打破區(qū)域協(xié)同壁壘，逐步建立突發(fā)性公共衛(wèi)生危機事件聯(lián)防聯(lián)控常態(tài)化協(xié)同長效機制，提升區(qū)域突發(fā)公共事件的綜合治理效能。

醫(yī)院內(nèi)部系統(tǒng)協(xié)同主要是指為醫(yī)院籌建及醫(yī)院投入使用所必須的醫(yī)院內(nèi)部的人員、物資、制度、管理、信息、科技等要素之間的協(xié)同，要在醫(yī)院統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一調(diào)度的基礎上，各部門要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，與其他部門取長補短、信息共享、通力合作，建立起高效運轉(zhuǎn)、防控有力的協(xié)同治理機制。見圖1。

3 協(xié)同理論在緊急醫(yī)院建設中的應用

3.1 醫(yī)院外部協(xié)同機制的建立

根據(jù)近些年的各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情況來看，幾乎每年都會發(fā)生一定范圍、一定程度的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，確定一項行之有效的應急建設方案是以不變應萬變的關鍵舉措[8]。應急救治醫(yī)院的籌建或改造工作，可充分利用現(xiàn)有閑置醫(yī)院進行改造。原因有三：一是可用最少的改造內(nèi)容，保障項目建設手續(xù)依法合規(guī)，并將改造內(nèi)容積極同規(guī)劃部門溝通，同步準備相關報批材料，當方案設計確定后，當天上報、當天取得批復，規(guī)劃部門給予了有力支持;二是提前謀劃，突發(fā)公共衛(wèi)生事件特別是傳染病的控制，涉及到環(huán)境、垃圾、污水等的處理問題，在原有閑置醫(yī)院改造，也可以節(jié)省地下管道改造和垃圾污物處理流程的調(diào)整內(nèi)容，可通過積極同環(huán)保部門溝通，根據(jù)需要做好污水處理設施改造或調(diào)整，落實污水排放消毒等工作即可;三是加強同消防、公安、屬地等部門溝通，對閑置醫(yī)院只需做消防安全、社會治安、周邊環(huán)境安全和抗震防震等進行檢查檢測，并根據(jù)規(guī)范性要求進行整改，消除安全隱患。各部門之間的通力配合，可項目以最快的時間投入使用起到了積極的作用。

突發(fā)公共事件臨時性應急醫(yī)院的改造工作是無法依靠一個部門單獨完成的，政府作為龐大復雜的權(quán)威組織，在特殊時期，需要聯(lián)動不同類別和層次的機構(gòu)和部門以及社會力量一起來分工配合、協(xié)作。在外部系統(tǒng)協(xié)同工作中，政府發(fā)揮重要作用，在重大衛(wèi)生應急事件協(xié)同應急機制中第一條就是成立大規(guī)模突發(fā)性傳染疾病應對指揮部，并由政府主要負責人作為主要指揮人員進行統(tǒng)籌策劃，對各個部門進行統(tǒng)一調(diào)度，對各部門的功能進行有效的整合，這樣才能發(fā)揮好各部門的作用[9]。在應急院區(qū)建設的過程中同樣應由政府牽頭成立應急醫(yī)院建設指揮部，由建設行政主管、衛(wèi)生健康委員會、應急管理、國土和自然資源、環(huán)境保護等相應部門的成員組成，并具備后勤調(diào)動、信息整合、建設管理和決策的職能[10]，并建立科學統(tǒng)一的決策機制，有效協(xié)調(diào)財政、規(guī)劃、環(huán)保、消防、公安、供電、屬地、醫(yī)院等諸多相關部門，按照應急程序推進各項工作進展協(xié)調(diào)一致，并在政策、資金上給與大力支持，是實現(xiàn)應急處置目標的堅強政治保證。

應急救治醫(yī)院的改造前期應由應急醫(yī)院建設指揮部從政策和資金上進行保障，并與改造涉及的規(guī)劃、環(huán)保、消防等部門協(xié)調(diào)一致，共同推進相關審批程序的履行。施工階段需要上級行政部門-區(qū)衛(wèi)生健康委員會和區(qū)域醫(yī)療中心共同參與，特別是流程的設計必須符合應急處置規(guī)范要求的基礎上，做好招標、設計、施工、環(huán)保、供水、供電、信息、網(wǎng)絡、通訊、監(jiān)控以及醫(yī)療設備供應商等外部系統(tǒng)環(huán)境的溝通與協(xié)調(diào);區(qū)域醫(yī)療中心要同步做好人員、物資、藥品、醫(yī)療設備等儲備和相關制度的支撐。見圖2。

醫(yī)院建設與改造有別于其他裝修工程，往往會因為醫(yī)院的特殊需求，需要進行調(diào)整和改變，因此要注重施工與醫(yī)院及外部供應鏈的協(xié)同工作，以保證工程的整體性。例如：根據(jù)醫(yī)療設備的安裝要求調(diào)整房間布局和電源供給、房間防護、污水改造等;施工應根據(jù)醫(yī)院電力需求進行增容，并符合醫(yī)院使用需求;醫(yī)院進出流程上的改變，以達到醫(yī)院感染防控要求等。

3.2 醫(yī)院內(nèi)部系統(tǒng)機制的建立

醫(yī)院建設是一個復雜工程，尤其是應急醫(yī)院的建設，其核心要素即為人、業(yè)務流程、設備與系統(tǒng)及各診療空間的管理，即完成人、事、物、空間的管理[11]，需要區(qū)域醫(yī)療中心內(nèi)部相關部門的溝通參與，如人事、醫(yī)療、護理、院感、財務、信息、物資采購等。醫(yī)院對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的成功應對，離不開醫(yī)護人員、醫(yī)療物資的支持配合，人員調(diào)配機制的建立和充足的物資儲備是醫(yī)院能否成功應對突發(fā)事件的決定性因素[12]。因此需要按照“優(yōu)先確保重點崗位、應急短缺”的原則，同步做好人員、物資、制度、流程等方面儲備和統(tǒng)籌調(diào)配，包括人員的彈性調(diào)配的常規(guī)與預備雙應急機制，物資的最低儲備和應急調(diào)配雙機制、應急處置重點崗位和關鍵部門的業(yè)務流程及信息支持，提前預估、應對可能發(fā)生的意外情況，才能實現(xiàn)把有限的人力、物力作用發(fā)揮到最大。

區(qū)級公立綜合醫(yī)院作為未來突發(fā)應急事件的應對主體單位，在后備醫(yī)院的改建過程還要從專業(yè)角度和實際使用需求給出專業(yè)性意見和建議，嚴格按照收治烈性傳染病“三區(qū)兩通道”的標準設計，平時降格運行，收治常規(guī)傳染病患者，疫情來臨時，經(jīng)過簡單的流程調(diào)整便可滿足烈性傳染病的收治標準，發(fā)揮綜合醫(yī)院應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療救治能力[13]。需將重點應放在醫(yī)院感染控制的“三區(qū)兩通道”的建設、負壓病房、層流手術(shù)室等應急救治用房、保障輔助設施的配套建設上。例如：清潔區(qū)和污染區(qū)間的劃分，醫(yī)、廢物流通道的規(guī)劃以及病房安全設計;醫(yī)療保障用房專業(yè)防護;信息網(wǎng)絡系統(tǒng)、消毒供應室、醫(yī)療廢物暫存處等后勤保障設施用房的建設等，均應按照專業(yè)規(guī)范進行改造，確保醫(yī)院建成即符合驗收標準，又滿足醫(yī)院實際使用要求。

同時要引入智慧信息系統(tǒng)，運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)，持續(xù)推動應急管理工作，進一步完善應急管理體系、優(yōu)化應急流程[14]，實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關數(shù)據(jù)的監(jiān)測分析、實時跟蹤和重點篩查，才能在突發(fā)狀況下迅速做出應急響應，為科學防治、精準施策提供數(shù)據(jù)支撐。

3.3 醫(yī)院協(xié)同機制的制度保障

合理的制度設計是系統(tǒng)有效運行的基礎，在突發(fā)公共衛(wèi)生應急醫(yī)院建設過程中需要應急醫(yī)療救治“預備役”制度，健全政府和醫(yī)院合力協(xié)作機制、區(qū)域聯(lián)動協(xié)同制度、協(xié)同監(jiān)管制度和協(xié)同應急處置PDCA循環(huán)機制[15]，并通過不斷地培訓和模擬演練，真正實現(xiàn)管理上的協(xié)同正效應。同時，建立健全發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的應急騰空機制和流程，應急處置和常態(tài)化處置動態(tài)調(diào)整和即刻切換機制，健全公共衛(wèi)生應急培訓、應急演練、應急征用機制，優(yōu)化防治結(jié)合、職責明確、銜接有序的公共衛(wèi)生事件處置流程[16]。此外，還應建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置標準、行為指南或規(guī)范化建議等，進一步完善監(jiān)管體系、通過標準規(guī)范的約束和監(jiān)管部門的監(jiān)管保障多元主體的協(xié)作與配合，以保證高效協(xié)同。

4 成效分析

醫(yī)院在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中建立醫(yī)院后備院區(qū)，通過以政府牽頭為主導，在政策和資金上給與了大力支持，選定原某鎮(zhèn)衛(wèi)生院為后備院區(qū);同時充分發(fā)揮協(xié)同理論特點，進行外部系統(tǒng)與內(nèi)部系統(tǒng)的有效協(xié)同，外部系統(tǒng)得到消防、環(huán)保、公安、規(guī)劃、屬地政府等部門的積極支持配合;經(jīng)過多部門共同協(xié)作，從方案設計到改造完工只用了10 d即達到了交付使用條件，結(jié)合醫(yī)療設備安裝調(diào)試、醫(yī)院的磨合演練僅18 d即正式投入使用，改造面積約5000 m，新建方艙式保障用房1600 m。內(nèi)部系統(tǒng)醫(yī)院積極從人員、物資、制度、監(jiān)督和基礎保障進行了充足的準備，僅人員儲備就預設三組，在保證醫(yī)院防疫需求的前提下，保持彈性輪換機制，人員協(xié)同方面取得良好成效，可滿足隨時啟用需求。在后期的運營階段，通過有效管理未發(fā)生安全事故及院內(nèi)感染事件，取得良好的成效。

5 結(jié)語

協(xié)同是現(xiàn)代管理的必然要求，系統(tǒng)能否發(fā)揮協(xié)同正效應，能否產(chǎn)生“1+……+1>n”的協(xié)同效果，取決于系統(tǒng)內(nèi)外部子系統(tǒng)的協(xié)同狀況。通過協(xié)同理論的應用，構(gòu)建并完善政府協(xié)同和醫(yī)院內(nèi)部機制，通過多元多方主體、綜合全面要素、靈活健全機制的多維度協(xié)調(diào)配合，建立健全科學決策機制、協(xié)同配合工作機制、多部門聯(lián)防聯(lián)控機制，有效調(diào)動各方力量，達到既節(jié)約成本又能快速投入使用的良好效果。從長遠角度來看，在轄區(qū)內(nèi)區(qū)域醫(yī)療中心為載體，設置平戰(zhàn)結(jié)合后備應急處置區(qū)域，建立健全應急騰空機制和流程，健全應急處置和常態(tài)化處置動態(tài)調(diào)整和即刻切換機制，既滿足“戰(zhàn)時”的快速反應、集中救治和物資保障需求，又充分考慮“平時”職責任務和運行成本，是推動區(qū)域公共衛(wèi)生事件的應對能力的有效路徑。

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（收稿日期：2021-10-09）