李芳

摘要：環(huán)境影響評價本質(zhì)上是一種針對環(huán)境問題的控制制度，其在降低環(huán)境污染、保障生態(tài)平衡層面起到關(guān)鍵作用;規(guī)范開展環(huán)境影響評價審批工作，能真正地將環(huán)境影響評價落到實處，促進人與自然、社會經(jīng)濟與生態(tài)的和諧發(fā)展。本文在闡述環(huán)境影響評價內(nèi)涵、現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，就其審批的意義價值和主要問題展開分析，并指出新時期環(huán)境影響評價審批問題的應(yīng)對措施。期望能規(guī)范環(huán)境影響評價審批流程，發(fā)揮環(huán)境影響評價積極作用，進而在滿足生產(chǎn)要求的同時，減少環(huán)境污染問題，促進經(jīng)濟、生態(tài)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價;審批工作;問題對策

雙循環(huán)經(jīng)濟格局下，我國市場經(jīng)濟獲得進一步發(fā)展，人民群眾生活水平不斷提高。在追求更加富裕的物質(zhì)生活的同時，人們對于周圍的居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境提出了更高要求;實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相統(tǒng)一已經(jīng)成為可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。在社會生態(tài)環(huán)境保護層面，我國已經(jīng)初步形成了環(huán)境影響評價制度，該評價制度具有一定的導(dǎo)向作用，其能從社會生產(chǎn)的各個要素出發(fā)，分析這些要素、生產(chǎn)環(huán)節(jié)對周圍環(huán)境的影響，這在降低工程建設(shè)影響、控制污染治理成本中起到關(guān)鍵作用。但結(jié)合環(huán)境影響評價制度實施過程來看，其在審批環(huán)節(jié)上存在一定缺陷，如環(huán)評審批效率不高，未批先建現(xiàn)象明顯，同時當(dāng)前在環(huán)境影響評價時缺乏宣傳，環(huán)評部門缺乏監(jiān)管，這些問題不僅影響了環(huán)評審批的規(guī)范性，而且降低了環(huán)境影響評價的最終質(zhì)量。故而有必要深層探究、處理環(huán)境影響評價審批中的問題，為新時期的環(huán)境影響評價創(chuàng)造良好條件。

一、環(huán)境影響評價的內(nèi)涵現(xiàn)狀

（一）基本內(nèi)涵

環(huán)境影響評價是基于環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展理念要求而產(chǎn)生的一項全新工作，從本質(zhì)上講，其是以環(huán)境要素為主體而實施的控制制度，對于生態(tài)環(huán)境的保護和治理具有積極作用。生態(tài)可持續(xù)發(fā)展理念下，開展環(huán)境影響評價的主要目的在于嚴(yán)控項目開發(fā)造成的環(huán)境污染，進而在保證生態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，促進人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。從環(huán)境影響評價過程來看，先要評價可能對環(huán)境產(chǎn)生不利影響的因素，若該因素對項目建設(shè)區(qū)域的環(huán)境影響較大，則需在項目建設(shè)的同時，設(shè)計必要的環(huán)境控制措施，且該措施的實施需得到當(dāng)?shù)鼐用褚约暗胤秸耐?，隨后在意見統(tǒng)一后，才能進行后續(xù)工程項目的評價。作為一種導(dǎo)向性評價，環(huán)境影響評價的作用體現(xiàn)在事前預(yù)防控制、事中追蹤監(jiān)管、事后改進優(yōu)化等層面，雖然會給工程項目設(shè)計、開工日期、投資等要素造成直接或間接影響;但是經(jīng)環(huán)境影響評價后，工程項目建設(shè)對周圍環(huán)境的影響能降至最低程度，減少了環(huán)境污染治理的成本，實現(xiàn)了工程經(jīng)濟效益、生態(tài)效益的有機統(tǒng)一[1]。

（二）評價現(xiàn)狀

實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以來，我國在經(jīng)濟發(fā)展的同時，高度重視生態(tài)環(huán)境的保護和治理工作，這為環(huán)境影響評價工作的開展創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。在《環(huán)境影響評價法》的支撐下，我國環(huán)境影響評價工作有序開展開來，通過環(huán)境評價工作開展，有效地預(yù)防了因規(guī)劃和建設(shè)項目實施對環(huán)境造成的不良影響，促進了經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。但不可否認的是，現(xiàn)階段，我國環(huán)境影響評價工作尚有諸多不足：一方面，環(huán)境影響評價是一種導(dǎo)向性評價，其要求在項目規(guī)劃、建設(shè)初期進行評價，分析、預(yù)測和評估項目建設(shè)可能對環(huán)境造成的影響。通常建設(shè)項目未開展環(huán)境影響評價，或環(huán)境影響評價未經(jīng)規(guī)定審批部門審查批準(zhǔn)，則項目不得開工。但現(xiàn)實中環(huán)境影響評價存在滯后性嚴(yán)重的問題，導(dǎo)致未評先建問題較為明顯。另一方面，環(huán)境影響評價受評價隊伍的影響，但在市場經(jīng)濟體系下，環(huán)境影響評價市場出現(xiàn)一批環(huán)評“皮包公司”，這些公司多考慮自身的經(jīng)濟利益，缺乏必要的環(huán)評資質(zhì)、能力，降低了環(huán)評的整體質(zhì)量。此外，環(huán)境工作開展情況對于建設(shè)項目的整體質(zhì)量和綜合效益具有較大影響，一些項目環(huán)境影響評價的時間較長，且環(huán)評過程收費偏高，這降低了環(huán)境影響評價的價值，致使環(huán)境影響評價淪為形式，并對項目建設(shè)效益和生態(tài)環(huán)境效益造成負面影響。

二、環(huán)境影響評價審批的價值

環(huán)境影響評價審批是環(huán)評質(zhì)量控制的重要手段，可持續(xù)發(fā)展理念下，我國高度重視工程項目建設(shè)中的環(huán)境保護工作，對于環(huán)境影響評價提出了較高的要求，在環(huán)境影響評價中，積極開展審批工作，有助于發(fā)揮環(huán)境影響評價積極作用，實現(xiàn)項目建設(shè)經(jīng)濟效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一。一方面，我國《環(huán)境影響評價法》明確指出，新建工程項目未經(jīng)環(huán)境影響評價，或者環(huán)境影響評價未經(jīng)過審核，則禁止進行建設(shè)。這是因為通過環(huán)境影響評價能實現(xiàn)項目建設(shè)經(jīng)濟效益、環(huán)境效益的有機統(tǒng)一，而環(huán)境影響評價審批在此項工作中起把關(guān)控制作用，開展環(huán)境影響評價審批工作，能充分保證環(huán)評的標(biāo)準(zhǔn)性與規(guī)范性，最大限度地降低了項目建設(shè)對環(huán)境造成的負面影響，保證項目建設(shè)綜合效益。另一方面，現(xiàn)階段的環(huán)境影響評價中存在較多的問題，如環(huán)評滯后、環(huán)評企業(yè)資質(zhì)不良、環(huán)評質(zhì)量水平低下等。在完成環(huán)境影響評價后，通過規(guī)范、有序的審批工作，能有效地避免這些問題，真正發(fā)揮環(huán)境影響評價的積極作用。此外，從長遠發(fā)展效益來看，規(guī)范開展環(huán)境影響評價審批工作，能形成良好的環(huán)評市場秩序，在一定程度上，其發(fā)揮了環(huán)境影響評價預(yù)防為主的作用，真正地將環(huán)境保護融入到了項目建設(shè)實際當(dāng)中，同時其在社會上形成了良好的環(huán)境保護氛圍，這協(xié)調(diào)經(jīng)濟與生態(tài)之間的關(guān)系，促進了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)[2]。

三、環(huán)境影響評價審批問題分析

（一）環(huán)評審批效率較低

在項目建設(shè)初期開展環(huán)評工作，能最大限度地減少項目建設(shè)中的環(huán)境污染問題，協(xié)調(diào)項目建設(shè)效益、質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。在開展環(huán)境影響評價時，需嚴(yán)格控制環(huán)評工作時間，這是因為環(huán)評工作占用時間對項目建設(shè)工期具有較大影響。在一定程度上，環(huán)評工作時間受環(huán)評方案審批時間的影響。現(xiàn)階段，環(huán)評審批工作存在效率低下的問題。一方面，在辦理環(huán)評審批工作時，辦理人員所提交的項目雖然符合法律規(guī)范，但其所遞交的申請材料不夠全面，這延長了環(huán)評審批的時間。另一方面，環(huán)評文件的編寫對于后期審批具有較大影響，即當(dāng)環(huán)評文件編寫程序不規(guī)范、編寫內(nèi)容較為拖沓混亂時，也會間接性地降低環(huán)評審批工作的效率。此外，審批人員專業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)素養(yǎng)也會對建設(shè)項目環(huán)評審批的進度造成影響，故而在環(huán)評審批中，還應(yīng)選擇具有較高專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)的人員負責(zé)審批工作，為合規(guī)項目高效建設(shè)提供支撐。

（二）未批先建問題較為明顯

預(yù)防建設(shè)項目產(chǎn)生不良環(huán)境影響是環(huán)境影響評價的主要目的;而環(huán)評審批是確保這一目標(biāo)實現(xiàn)的重要手段[3]。在環(huán)評審批階段，若審批工作尚未結(jié)束，或環(huán)評審批文件未通過，則建設(shè)企業(yè)不得開工建設(shè)，避免造成較大環(huán)境污染。但現(xiàn)實情況是，當(dāng)前工程項目的建設(shè)工期較緊，一些工程建設(shè)企業(yè)為避免工期延誤造成經(jīng)濟損失，在項目建設(shè)中存在未開展環(huán)境影響評價或環(huán)境影響評價報告未經(jīng)備案審批就直接開工建設(shè)的問題，這種違法建設(shè)的行為不僅給工程項目建設(shè)企業(yè)帶來較大負面影響，而且對工程建設(shè)區(qū)域的環(huán)境造成較大污染，損害了項目建設(shè)的綜合效益。

（三）環(huán)評審批質(zhì)量有待提升

規(guī)范開展環(huán)評審批工作，能確保環(huán)評方案的科學(xué)性、可行性，為后期工程項目建設(shè)中的環(huán)境保護和污染控制奠定良好基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，工程項目建設(shè)中環(huán)境影響評價工作已廣泛開展開來，但環(huán)評審批的質(zhì)量不夠理想。一方面，僅從環(huán)評文件本身來看，當(dāng)前環(huán)評文件模板套用的現(xiàn)象較為明顯，即在部分項目建設(shè)及環(huán)境評價中，其環(huán)評文件只是在既有模板的基礎(chǔ)上進行地址修改，這種環(huán)評文件設(shè)計缺乏創(chuàng)新，難以對項目建設(shè)中的環(huán)境影響作出正確預(yù)測和分析，并且環(huán)評文件提出的污染控制措施多有理論有余，實踐不足的缺陷，但是對于環(huán)評審批人員而言，其很少能到項目建設(shè)區(qū)域進行實地考察，對于項目建設(shè)實際情況認識不到位，未能有效地發(fā)現(xiàn)項目環(huán)評文件中存在的缺陷，降低了環(huán)評審批的科學(xué)性、合理性。另一方面，新時期，環(huán)保部門對環(huán)評文件的審批提出了較高的要求，但是不可否認的是，當(dāng)前環(huán)評審批過程中還缺乏健全的監(jiān)管機制，一是對環(huán)評審批過程缺乏監(jiān)督，這使得部分環(huán)評審批中存在“人情審批”“利益審批”的風(fēng)險;二是在完成環(huán)評審批后，對環(huán)評文件后續(xù)的執(zhí)行情況缺乏監(jiān)管，這使得環(huán)境影響評價和審批工作流于形式，未能實現(xiàn)工程項目建設(shè)過程環(huán)境問題的有效控制，對項目生態(tài)效益造成較大影響。

（四）環(huán)評審批基礎(chǔ)環(huán)境有待優(yōu)化

良好的外部環(huán)境能促進環(huán)評審批工作的開展?？沙掷m(xù)發(fā)展理念下，我國高度重視工程項目建設(shè)中的環(huán)境保護工作，但仍有企業(yè)受傳統(tǒng)建設(shè)理念影響，他們將項目建設(shè)控制的重點放在了質(zhì)量控制和經(jīng)濟效益控制層面，對項目施工環(huán)境控制的認識不足。同時在項目建設(shè)中，國家及社會層面對環(huán)境影響評價和環(huán)評審批的宣傳力度不足，這使得項目管理者對環(huán)評及環(huán)評審批工作的重視程度不夠，尤其是一些工程建設(shè)管理人員未能認識到環(huán)境影響評價對本企業(yè)的積極作用，這阻礙了環(huán)境影響評價工作的開展，并降低了環(huán)評審批的效率性、規(guī)范性。此外，當(dāng)前環(huán)評審批還多采用申報人員到審批部門窗口辦理的方式開展業(yè)務(wù)，對于信息技術(shù)的應(yīng)用不足，新時期，有必要在計算機、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)的支撐下，創(chuàng)新優(yōu)化環(huán)評審批工作模式，提升環(huán)評審批的效率與質(zhì)量。

四、環(huán)境影響評價審批問題的應(yīng)對措施

（一）從基礎(chǔ)層面做好環(huán)評影響評價

環(huán)評審批是環(huán)境影響評價控制的重要手段，其直接關(guān)系著環(huán)評工作的后續(xù)影響力，對于工程項目生態(tài)環(huán)境效益控制效果具有較大影響?？沙掷m(xù)發(fā)展理念下，要解決環(huán)評審批中的問題，發(fā)揮環(huán)評審批的積極作用，首先應(yīng)注重環(huán)境影響評價自身的管理。一方面，當(dāng)前環(huán)評市場建設(shè)尚不規(guī)范，對于各級環(huán)境保護部門而言，其需要積極發(fā)揮自身職能，加強對環(huán)境影響評價市場的管理，以此來營造開放、有序、競爭、高效的環(huán)評氛圍，為環(huán)評工作的開展奠定良好基礎(chǔ)。該環(huán)節(jié)中，要求嚴(yán)厲打擊環(huán)評市場上的“皮包公司”，這樣能使整個環(huán)境影響評價市場健康有序，促進環(huán)評工作的高效開展。另一方面，工程項目環(huán)境影響評價的效率、質(zhì)量受環(huán)評隊伍專業(yè)素養(yǎng)的影響，對此現(xiàn)要求進行環(huán)評企業(yè)部門的資質(zhì)審核，要求環(huán)評企業(yè)具有開展環(huán)境影響評價的相應(yīng)能力。同時應(yīng)對環(huán)評企業(yè)工作人員的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德進行檢查，要求環(huán)評工作者通過專業(yè)的考試，且具有一定的資格證書，這樣能為后期環(huán)評工作開展提供智力支撐，從源頭上保證環(huán)評工作質(zhì)量。另外，在環(huán)境影響評價中，還在考慮其整體性、區(qū)域性、變動性和資源性的基礎(chǔ)上，注重具體評價要素的把控。目前，除大氣、水、聲環(huán)境外，土壤環(huán)境、生物環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和美學(xué)環(huán)境等都是其評價的重要內(nèi)容。應(yīng)做好這些要素的具體評價，真正地將環(huán)境影響評價落到實處，為工程建設(shè)階段的環(huán)境保護奠定良好基礎(chǔ)[4]。

（二）以流程規(guī)范控制提升環(huán)境審批效率

傳統(tǒng)管理模式下，工程項目環(huán)境影響因素平評價審批具有效率緩慢的特征。新時期，想要解決這一問題，提升環(huán)境影響因素審批流程，首先在進行環(huán)評審批過程中，應(yīng)積極推進“放管服”改革的持續(xù)深化，通過嚴(yán)格執(zhí)行一次性告知制度，構(gòu)建“陽光審批”環(huán)境，為環(huán)評審批工作的開展奠定良好基礎(chǔ)。其次為避免因環(huán)評審批資料不完善影響審批進度和效率，要求重視環(huán)評文件的審批依據(jù)、受理條件、審批流程、審批時限的歸納和總結(jié)，要求經(jīng)這些內(nèi)容編制成告知書，將這些告知書放在行政服務(wù)中心環(huán)保窗口顯眼位置，為辦事單位和或人員的查閱提供便利。若情況允許，還可將這些告知內(nèi)容以書面材料的形式發(fā)送到前來咨詢的建設(shè)單位手中，為建設(shè)單位的環(huán)境影響因素審批資料準(zhǔn)備提供依據(jù)，同時對于建筑工程企業(yè)而言，在環(huán)評文件編制階段，其需要嚴(yán)格按照環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)的要求，進行環(huán)境影響評價文件的編寫，要求建設(shè)單位所編寫的環(huán)評文件規(guī)范、有序，且符合相關(guān)法律程序，方便審批人員的審查。最后，在優(yōu)化環(huán)評審批流程層面，還能在提升審評人員專業(yè)素養(yǎng)的基礎(chǔ)上，推進環(huán)評審批服務(wù)的便利化發(fā)展，如環(huán)評登記表備案平臺設(shè)在市環(huán)保局的官方網(wǎng)站，這樣能方便辦事單位或人員自行進行環(huán)評登記表備案。

（三）通過法制教育解決未評先建問題

“未評先建”是工程項目環(huán)境影響因素評價中的主要問題，同時也是環(huán)評審批工作中的主要缺陷。結(jié)合現(xiàn)行環(huán)境保護法律規(guī)范可知，未評先建本身屬于環(huán)境違法行為，其不僅影響了工程項目建設(shè)的環(huán)境效益，而且會給建設(shè)企業(yè)帶來較大的法律風(fēng)險。在未評先建問題分析中，首先應(yīng)注重法律法規(guī)的補充完善，如應(yīng)對我國《環(huán)保法》《環(huán)評法》進行進一步的完善，為“未批先建”等環(huán)境違法行為的處理提供法律依據(jù)。其次從大范圍來看，環(huán)境主管部門應(yīng)在管轄區(qū)域內(nèi)進行環(huán)境評價法制教育，確保轄區(qū)內(nèi)的工程建設(shè)單位認識到環(huán)境影響評價的重要性，積極開展環(huán)境影響評價工作，并進行環(huán)評審批。同時在開展環(huán)評審批的基礎(chǔ)上，要求加強相關(guān)部門的聯(lián)系，例如發(fā)改委、國土規(guī)劃部門、住建部門等加強聯(lián)系，積極開展施工現(xiàn)場踏勘工作，然后通過聯(lián)合審批、提前介入的方式，對工程建設(shè)中的環(huán)境問題進行評價，減少工程建設(shè)環(huán)境污染問題。最后應(yīng)做好環(huán)境影響評價制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，在實際檢測中，若發(fā)現(xiàn)未評先建問題，應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)范進行懲治，這樣才能營造良好的工程建設(shè)環(huán)境，真正地將環(huán)境影響評價和環(huán)評審批落到實處[5]。

（四）重視環(huán)評審批基礎(chǔ)建設(shè)，提升環(huán)評質(zhì)量

為科學(xué)解決環(huán)評審批中的問題，提升環(huán)評工作開展質(zhì)量，還應(yīng)重視環(huán)評審批基礎(chǔ)建設(shè)。一方面，在當(dāng)前工程項目建設(shè)中，要求積極開展環(huán)境影響評價的宣傳，在宣傳途徑層面，應(yīng)通過“傳統(tǒng)宣傳+新媒體”宣傳的方式，擴大環(huán)境影響評價宣傳的范圍，深化人們對環(huán)評價值的認知，營造良好的環(huán)評環(huán)境。另一方面，在環(huán)評過程中，還應(yīng)注重環(huán)評機構(gòu)管理，要求環(huán)評機構(gòu)通過專業(yè)培訓(xùn)與定期考核的方式，不斷提升自身工作人員專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)，消除環(huán)評人員不負責(zé)任、弄虛作假致使環(huán)評失實等問題。此外，要求深化信息技術(shù)在環(huán)境影響評價及環(huán)評審批中的應(yīng)用，提升環(huán)評審批的效率和質(zhì)量。值得注意的是，為提升環(huán)評審批整體效益，還要求重視環(huán)評報告書的管理，消除環(huán)評報告書模板套用問題。另外要求深化對通過環(huán)評審批項目的監(jiān)督和管理，通過事后監(jiān)管，真正地將環(huán)境影響評價文件中的防護措施落到實處，實現(xiàn)項目建設(shè)過程污染控制，提升項目的生態(tài)環(huán)境效益。

五、結(jié)束語

環(huán)境影響評價在工程項目建設(shè)中起到關(guān)鍵作用，結(jié)合工程項目生態(tài)建設(shè)目標(biāo)，積極開展環(huán)境影響評價的審批工作，能發(fā)揮環(huán)評工作的積極作用，控制項目建設(shè)污染，保證項目建設(shè)生態(tài)效益。新時期，工程建設(shè)及管理人員只有充分認識到環(huán)境影響評價的內(nèi)涵，了解環(huán)評審批的積極作用，并在分析當(dāng)前環(huán)評現(xiàn)狀及環(huán)評審批問題的同時，從基礎(chǔ)層面做好環(huán)境影響評價工作，對環(huán)評工作實施全過程、全要素的審批管理和審批方法創(chuàng)新，這樣才能確保環(huán)境影響評價的規(guī)范性，協(xié)調(diào)工程項目建設(shè)經(jīng)濟效益與生態(tài)效益之間的關(guān)系，進而提升項目建設(shè)綜合效益，促進社會經(jīng)濟、生態(tài)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

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