余倩 鄒甘娜

(1.中南財經(jīng)政法大學 財政稅務學院，湖北 武漢 430000；2.中南財經(jīng)政法大學 會計學院，湖北 武漢 430000)

一、引言

減稅降費是我國現(xiàn)階段重要的國策之一[1]。國家稅務總局局長王軍指出“2016年至2021年全國新增減稅降費累計超8.60萬億元，2022年將多舉措實施好新的減稅降費政策，更好助力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤、推動高質(zhì)量發(fā)展”。實施更大力度的減稅降費政策、增強市場主體活力是2022年重要的工作內(nèi)容(1)數(shù)據(jù)來源于中國政府網(wǎng)，本文沒有說明來源的數(shù)據(jù)均來自中國政府網(wǎng)。。減稅降費對激發(fā)市場活力、釋放發(fā)展動能具有重要的現(xiàn)實意義。但是，地方政府作為減稅降費政策的主要執(zhí)行者和承擔者，長期性的減稅降費必將導致地方財政壓力加劇[2]。圖1顯示，減稅降費力度和財政壓力呈現(xiàn)相同變化趨勢，地方財政壓力加劇與減稅降費力度密不可分(2)引言部分使用的變量含義與基準回歸中的變量一致，具體界定見下文。。地方財政壓力的日益加劇則會扭曲地方收支結(jié)構，不利于財政收支結(jié)構的優(yōu)化。一方面，土地財政給地方帶來的非稅收入具有短期見效、成本低廉、利潤空間大等特點，使得土地財政成為地方政府應對減稅降費引致財政壓力的“利器”[3]。另一方面，在單一的績效考核目標下，經(jīng)濟增長對官員的晉升的激勵大于民生，使得地方政府即使面對財政壓力，也傾向保持經(jīng)濟建設支出，尤其是高稅行業(yè)的經(jīng)濟建設支出[4]，而彈性縮減規(guī)制相對較弱的民生支出[5]。

1.51.00.50減稅降費力度(取對數(shù))0.150.100.050-0.05減稅降費力度(取對數(shù))財政壓力2008200920102011201220132014201520162017201820192020圖1 減稅降費力度與財政壓力

財政壓力8000060000400002000001.21.00.80.60.40.2國有土地出讓收入(億元)國有土地出讓收入/地方財政收入國有土地出讓收入/地方財政收入2008200920102011201220132014201520162017201820192020圖2 國有土地出讓收入

財政收支結(jié)構的調(diào)整和優(yōu)化一直是我國財稅體制改革的重點。十四五規(guī)劃明確指出“要優(yōu)化稅種結(jié)構，健全直接稅體系，適當提高直接稅比重”，“優(yōu)化財政支出結(jié)構，優(yōu)先保障基本公共服務補短板”。然而，現(xiàn)階段我國地方財政收支結(jié)構仍面臨諸多問題。在財政收入結(jié)構方面，地方土地財政規(guī)模持續(xù)擴張。2010年，我國的國有土地出讓收入為28 198億元，2020年則高達84 142億元。國有土地出讓收入在地方財政收入的占比也持續(xù)飆升，2020年的占比高達84.02%，土地出讓收入儼然成為了地方的“第二財政”(圖2)(3)土地出讓的數(shù)據(jù)來源于財政部官網(wǎng)和中國國土資源統(tǒng)計年鑒，稅收數(shù)據(jù)和財政支出均來源于中國統(tǒng)計年鑒和各地區(qū)統(tǒng)計年鑒，減稅降費力度是通過對政府工作報告進行文本分析獲得，下文同。。土地財政的持續(xù)擴張不僅降低了財稅體制的法制性，不利于現(xiàn)代財稅體制建設，也容易滋生社會問題，影響和諧與穩(wěn)定。優(yōu)化財政收入結(jié)構，使地方擺脫對土地財政的依賴是我國財稅體制改革的重要內(nèi)容。在稅收收入結(jié)構方面，我國仍以間接稅為主，直接稅占比相對較低。雖然，近年來我國直接稅在稅收收入中的占比呈現(xiàn)上降趨勢，但其比重一直保持在40%左右，在整個財政收入的比值僅占30%左右(圖3)。而發(fā)達國家的直接稅在財政收入中的占比往往較高，如2019年，美國直接稅占財政收入的比重高達54%。間接稅可轉(zhuǎn)嫁的特征不利于稅收發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配和縮小貧富差距的功能，提升直接稅占比是新時代我國財政收入結(jié)構優(yōu)化和稅制改革的重點。在財政支出結(jié)構方面，三類支出結(jié)構亟需進一步完善。隨著中央對民生日益重視，民生支出逐年增加。但是，相比經(jīng)濟支出占財政支出的比值，民生支出占財政支出的比值增長稍顯緩慢(圖4)。2019年，經(jīng)濟基建支出占財政支出比值的增長率為5.71%，而民生支出占財政支出占比增長率僅為0.57%，甚至在2018年呈現(xiàn)了負增長。目前，我國民生支出仍存在諸多問題，如教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)等支出還不能滿足人民需要，就業(yè)培訓服務提供不足、養(yǎng)老缺口巨大、城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務嚴重不均等問題依舊突出[6]，需要進一步對重點民生領域加強支出，補齊基本公共服務短板。

圖3 減稅降費力度與財政收入結(jié)構

圖4 減稅降費力度與財政支出結(jié)構

我國財政收支結(jié)構格局的形成既有歷史原因，也有減稅降費等現(xiàn)實原因。新時期，如何平衡減稅降費和財政收支結(jié)構之間的關系，探索財政收支結(jié)構優(yōu)化的可能路徑是現(xiàn)階段我國必須關注的重要問題之一。本文基于2008-2019年的數(shù)據(jù)，使用文本分析法和中介效應模型分析了減稅降費對地方財政收支結(jié)構優(yōu)化的影響，并提出了優(yōu)化地方財政收支結(jié)構的可能路徑。相比于已有的研究，本文可能的邊際貢獻之處在于：指標選取上，采用文本分析法度量的減稅降費力度更加系統(tǒng)和全面，也能很好地避免內(nèi)生性問題；研究內(nèi)容上，系統(tǒng)分析了減稅降費力度對財政收支結(jié)構優(yōu)化長期和全面的影響，并從稅制改革、涵養(yǎng)地方稅源、經(jīng)濟增長目標和財政透明度等維度探索了財政收支結(jié)構優(yōu)化的可能路徑，為平衡減稅降費和地方財政收支結(jié)構優(yōu)化提供了借鑒思路。

二、文獻綜述

(一)關于減稅降費和財政壓力的研究

減稅降費是否必然加劇財政壓力，學術界并未形成統(tǒng)一定論。拉弗學派認為，稅率和稅收收入之間是倒“U”型的關系，當稅率位于拉弗曲線右側(cè)時，減稅能增加財政收入[7]。莫里斯通過研究所得稅和稅收收入的關系，論證了拉弗曲線的科學性。部分學者認為減稅降費之所以能增加財政收入，一方面是因為減稅降費能遏制政府對私人投資的擠出，刺激資本和勞動供給，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構，促進經(jīng)濟增長，進而擴大稅基，增加財政收入[8-9]。另一方面是因為減稅能完善稅制結(jié)構，減少稅收漏洞，相當于變相加強征管，實現(xiàn)增收[10]。但也不乏學者認為減稅降費會導致減收效應，加劇財政壓力[11]。尤其是中國大規(guī)模、持續(xù)性和制度性的減稅降費政策，必然會引起財政收入減少和財政壓力加劇的問題[12]。學者張學誕和李娜(2020)[13]研究發(fā)現(xiàn)，減稅導致的稅收收入每減少1個單位，財政的可持續(xù)性將降低0.68個單位。此外，還有部分學者認為減稅降費的效果受到多種因素的制約，其對政府收入的影響并不明確[14]。

(二)關于減稅降費、財政壓力和財政收支行為的研究

大量學者研究發(fā)現(xiàn)，地方政策為了應對減稅降費和日益增長的財政壓力，會從“收”和“支”兩個維度采取策略性行為。收入端的策略性行為主要包括增加非稅收入和提升征管強度。在現(xiàn)行的財稅體制下，我國的非稅收入主要由規(guī)范性文件或部門規(guī)章管理為主，管理模式呈現(xiàn)碎片化，地方政府在非稅收入上擁有“自由裁量權”，這為地方政府把私人資源轉(zhuǎn)向公共部門提供了制度基礎。隨著減稅降費的持續(xù)推進，地方財政壓力不斷攀升，策略性的增加非稅收入成為地方政府應對財政壓力的“首選”[15]。這直接導致土地出讓收入的迅速飆升和土地財政規(guī)模的擴張[5,16]。黃思明和王喬(2020)[3]研究發(fā)現(xiàn)，財政壓力每增加1%，土地出讓面積將增加0.35%。此外，“寬打窄用”的稅制設計，也給地方政府彈性加強稅收征管力度應對財政壓力預留了巨大空間[1,17-18]。陳曉光(2016)[17]指出，無論是增值稅，還是企業(yè)所得稅，稅收征管強度都會在地方財政壓力變大時增強。

支出端的策略性行為主要包括削減民生支出和提高財政支出效率。隨著財政壓力持續(xù)加劇，增收的難度越來越大，成本越來越高，地方政府將更傾向削減民生支出，讓民生領域為減稅降費和其帶來的財政壓力買單。此觀點已得到眾多學者的論證，如楊得前和汪鼎(2021)[19]研究發(fā)現(xiàn)，財政壓力每上升1個單位，民生支出將減少4.30%。席鵬輝和黃曉虹(2017)[20]實證發(fā)現(xiàn)，財政壓力每增加1個單位，社保支出將減少349.60%。此外，由于我國財政支出效率還存在提升的空間[21]，減稅降費和其引致的財政壓力還會倒逼地方政府提升財政支出效率[22]。

(三)關于財政收支出結(jié)構優(yōu)化的研究

學術界對財政收支結(jié)構優(yōu)化的研究可分為兩個方面。一是關于財政收入結(jié)構優(yōu)化的研究。目前已有文獻對此領域的研究十分有限，僅有少部分學者研究了政府籌資模式和稅制結(jié)構優(yōu)化問題，暗含了財政收入結(jié)構優(yōu)化的可能路徑。第一，政府籌資模式。已有文獻認為減稅和其引致的財政壓力是造成地方政府籌資模式偏離稅收、轉(zhuǎn)向土地的重要原因。這種轉(zhuǎn)變不僅導致地方財政收支失調(diào)，減弱了財政可持續(xù)；也破壞了預算的完整性、增加了企業(yè)和居民的負擔；且容易誘發(fā)腐敗行為。故應當限制非稅收入規(guī)模，擺脫地方對土地財政的依賴，健全地方稅體系[15,23]。第二，稅制結(jié)構優(yōu)化。學者們普遍認為間接稅為主的稅制結(jié)構不利于提高要素資源配置效率和縮小貧富差距。而我國仍以間接稅為主，現(xiàn)階段稅制改革的主要方向是降低間接稅比重，提升直接稅占比[24]。雖然，目前我國地方稅有10個，種類較多，但是這些稅種老化，稅收籌集能力有限，不足以應對日益擴張的財政支出需求，地方稅體系十分不健全。稅制改革的另一個方向就是要健全地方稅體系，開征房地產(chǎn)稅，建立現(xiàn)代意義上的財產(chǎn)稅[25]。

二是關于財政支出結(jié)構優(yōu)化的研究。學術界關于財政支出結(jié)構優(yōu)化的研究較為豐富，主要集中在三類支出結(jié)構優(yōu)化和相關制度建設。第一，三類支出結(jié)構優(yōu)化。由于單一的績效考核體制和行政機構自我膨脹傾向，我國的經(jīng)濟和行政支出存在剛性[26]。而財政支出之間存在此消彼長的關系，經(jīng)濟和行政支出縮減困難，必然導致地方政府縮減民生支出應對財政壓力。優(yōu)化財政支出結(jié)構必須嚴格控制經(jīng)濟建設支出和行政支出，增加民生支出[27-28]。第二，相關制度建設。楊得前和汪鼎(2021)[19]認為，政府自身偏好和資源稟賦差異能影響地方財政支出策略選擇，進而影響財政支出結(jié)構，優(yōu)化財政支出結(jié)構，應當結(jié)合地方政府自身偏好。此外，也有學者認為人大對政府具有監(jiān)督和領導權，優(yōu)化財政支出結(jié)構，應當充分發(fā)揮人大對財政的控制權[29]。

(四)文獻述評與本文創(chuàng)新

已有文獻關于減稅降費、財政壓力和財政收支行為的研究較豐富。這些研究不僅具有重要的現(xiàn)實和理論價值，也為本文提供了有益借鑒。但在以下方面還可以進一步豐富和完善。

(1)研究的深度和廣度可進一步拓展。首先，已有文獻集中探討了減稅降費與財政壓力的關系，以及二者對地方收支行為的影響。但全面考察減稅降費、財政壓力和財政收支結(jié)構優(yōu)化的文獻十分匱乏。其次，有少部分文獻研究了稅制結(jié)構優(yōu)化問題，但是，缺乏對財政收入結(jié)構優(yōu)化的深入研究和實證檢驗。再次，已有研究財政支出結(jié)構優(yōu)化的文獻主要關注了三類支出結(jié)構間的優(yōu)化，對民生支出內(nèi)部結(jié)構優(yōu)化的研究鮮有文獻涉及。最后，已有文獻對財政支出結(jié)構優(yōu)化的相關制度建設主要集中在地方支出偏好和人大的作用，關于財政透明度、政府規(guī)制力度、經(jīng)濟增長目標和資金使用效率對財政收支結(jié)構優(yōu)化的研究匱乏。(2)測度指標可進一步完善。一是減稅的度量指標。已有文獻往往基于某個具體減稅政策，如農(nóng)業(yè)稅取消[17,23]、所得稅分享改革[4,22]，“營改增”[30]等，度量單一減稅政策帶來的減稅效應。而我國的減稅政策眾多，單一減稅政策度量的減稅效應屬于局部分析，并不能代表我國減稅降費整體效應。目前，綜合全面度量我國減稅降費力度的指標仍是空白。此外，已有研究關注更多的是減稅，對降費的研究較少，降費的度量指標亦很匱乏。二是財政壓力指標。學術界使用一般公共預算收支缺口[31]、財政自給率[32]、財政縱向失衡度[33]度量財政壓力。上述指標均沒有考慮轉(zhuǎn)移支付，并不能真實反應地方財政壓力。也有學者基于減稅的外生事件刻畫財政壓力[34]，但基于某個具體減稅事件，度量的只是該減稅政策帶來的局部財政壓力。(3)已有研究多屬于短期分析，缺乏長期研究。由于大多減稅和財政壓力指標度量的是某個具體減稅政策帶來的減稅效應和財政壓力，方法選擇上也多使用雙重差分模型進行分析，研究的僅是某個具體政策帶來的短期減稅效應和短期財政壓力。長期全面考察減稅降費對財政壓力的影響，以及大規(guī)模減稅降費對地方財政收支結(jié)構優(yōu)化問題的研究尚未有文獻涉及。

基于此，本文可能的創(chuàng)新點主要體現(xiàn)在以下三個方面：(1)全面分析了減稅降費對地方政府財政收支結(jié)構的影響以及可能的優(yōu)化路徑。財政收入結(jié)構優(yōu)化不僅涉及了稅收收入結(jié)構的調(diào)整，也包括非稅收入結(jié)構的優(yōu)化；財政支出結(jié)構優(yōu)化不僅包括三類支出結(jié)構的優(yōu)化，也包括民生支出內(nèi)部結(jié)構的優(yōu)化；優(yōu)化財政收支結(jié)構相關配套措施建設方面，本文量化了政府關于財政支出的規(guī)制力度，并基于此分析了政府規(guī)制力度對財政支出結(jié)構優(yōu)化的影響。同時，還分析了經(jīng)濟增長目標、財政透明度和資金使用效率對財政收支結(jié)構優(yōu)化的影響。一定程度上彌補了研究的空白。(2)本文使用文本分析法，手工搜集各地《政府工作報告》中減稅降費相關詞匯出現(xiàn)的頻率，作為減稅降費力度的代理變量。該方法綜合度量了減稅和降費。同時，因為《政府工作報告》多在年初制定，不受當年經(jīng)濟發(fā)展狀況的反向影響，具有很好的外生性。此外，本文使用考慮轉(zhuǎn)移支付的一般公共預算缺口度量財政壓力，能更準確地反映各地財政壓力真實情況。(3)本文的分析屬于長期分析，研究的是結(jié)構性減稅提出后至今(2008-2019年)的減稅降費效應，以及雙減力度對財政壓力和財政收支結(jié)構優(yōu)化的影響。

三、理論分析與假設提出

目前國際上對減稅降費是否必然加劇財政壓力并沒有形成統(tǒng)一定論，但是學者普遍認為，不同于西方階段性的減稅政策，我國的減稅降費是大規(guī)模、持續(xù)性和制度性的，一定時間內(nèi)必然引起地方財政壓力加劇[35]。李昊楠和郭彥男(2021)[36]指出，減稅降費力度的持續(xù)加大給地方政府帶來巨大的財政壓力，如何平衡減稅降費和財政壓力之間的關系，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展是減稅降費時期需要考慮的重要問題。劉明慧等(2021)[37]認為減稅降費是嵌入地方財政壓力的主要內(nèi)生變量，在財政體制與地方財政支出需求既定的條件下，減稅降費成為觸發(fā)地方財政壓力問題的政策性因子和構成地方財政壓力加劇的現(xiàn)實性主導約束。圖1和圖5顯示，減稅降費力度與地方財政壓力呈現(xiàn)出相同的變化趨勢，直觀上，減稅降費力度加劇了地方財政壓力。

0.080.060.040.020財政壓力00.51.01.52.02.5減稅降費力度(取對數(shù))圖5 減稅降費力度與財政壓力

減稅降費力度(取對數(shù))00.51.01.52.02.5間接稅收入/直接稅收入2.82.72.62.52.4圖6 減稅降費力度與間接稅和直接稅比值

理論上，減稅降費和其引致的財政壓力會通過直接和間接兩條可能的路徑作用于地方財政收入結(jié)構。一是直接效應。“清費立稅”和間接稅制改革能直接降低非稅收入占比和間接稅占比，優(yōu)化財政收入結(jié)構。間接稅制改革方面。近年來，我國實行的減稅政策主要是針對間接稅，尤其是增值稅。一方面，“營改增”把地方主體稅種改為了中央和地方共享稅，對地方的間接稅減稅效應十分顯著?！盃I改增”全面推開后，2017年，營業(yè)稅和增值稅占地方財政收入的比值下降了58.18%。另一方面，增值稅稅率下調(diào)也進一步減少了地方增值稅收入。2018年增值稅稅率下調(diào)2個百分點，增值稅減稅多達4 000億元(4)數(shù)據(jù)來源于國家稅務總局官網(wǎng)。。“清費立稅”方面。由于項目繁多的收費不僅會侵蝕稅源，削弱財政；還會加重納稅人的負擔，損害政府形象；也容易滋生腐敗，造成資源浪費。為此，2015-2021年政府每年都開展了系列“清費立稅”，這些清費項目降低了地方政府“費”的收入，相對增加了“稅”的收入，優(yōu)化了財政收入結(jié)構?！扒遒M立稅”系列降費政策實施后，我國財政收入結(jié)構得以優(yōu)化。2015年我國的行政事業(yè)性收費與稅收收入的比值為7.04%，此后每年持續(xù)下降，到2019年這個比值降為4.53%，說明系列“清費立稅”項目優(yōu)化了財政收入結(jié)構。由圖6和圖7可知，減稅降費力度與間接稅和直接稅的比值呈反向變動關系，降費力度(5)此部分使用的變量含義與基準回歸中的變量一致，具體界定見下文。與稅收收入在一般公共預算收入的占比呈正比，直觀上表明減稅降費能通過直接路徑增加稅收收入占比，降低間接稅占比，優(yōu)化財政收入結(jié)構。二是間接途徑。減稅降費會通過財政壓力這一間接途徑影響財政財政收入結(jié)構，具體表現(xiàn)為，隨著財政壓力日益加劇，地方政府會擴大土地財政規(guī)模。一方面，由于中央對土地沒有直接控制權，地方政府既負責土地管理，又負責國有土地經(jīng)營，既是“裁判員”，也是“運動員”。地方政府對土地擁有較大的“自由裁量權”，這為地方政府出讓土地應對財政壓力提供了制度溫床。另一方面，分稅制改革后，地方政府面臨著“財權上移，事權下移”的困境，財政缺口逐漸拉大，而系列減稅降費政策則進一步加劇了地方財政壓力，這是導致土地財政產(chǎn)生和規(guī)模擴張的現(xiàn)實因素。圖2顯示，土地出讓收入占地方財政收入的比值在2016年后增速明顯提升，到2020年已高到84.02%，這與我國大規(guī)模、持續(xù)性和制度性減稅降費政策時間吻合。圖8顯示，減稅降費力度與土地出讓收入和稅收收入的比呈正比，進一步說明減稅降費會扭曲地方財政收入結(jié)構。

0.800.780.760.740.72稅收收入/一般公共預算收入-0.500.51.01.52.0降費力度(取對數(shù))圖7 減稅降費力度與稅收收入占比

減稅降費力度(取對數(shù))-101230.700.650.600.55土地出讓收入/稅收收入圖8 減稅降費力度與土地出讓和稅收收入比值

在財政支出結(jié)構方面，“財權上移、事權下移”的財稅體制和大規(guī)模減稅降費政策導致地方面臨“短收增支”困境，使得地方財政壓力問題突出，財政壓力問題持續(xù)惡化會使地方政府有強烈的動機削減民生支出相對規(guī)模(6)值得注意的是，這里民生支出縮減是指民生支出占一般公共預算支出的比值或民生支出占經(jīng)濟支出的比值變小，即民生支出相對規(guī)模變小。反映的是民生支出相對其他支出比值的變化趨勢，而不是民生支出絕對規(guī)模的縮減。，尤其是缺乏硬性規(guī)定的民生支出。這是因為，隨著我國工作重心由階級斗爭轉(zhuǎn)為經(jīng)濟建設，“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”成為干部選拔和任用的原則，這使得經(jīng)濟增長與地方官員晉升直接掛鉤，經(jīng)濟增長成為影響官員晉升的重要因素，甚至是唯一因素。導致地方政府在財政狀況捉襟見肘的情況下，出于經(jīng)濟發(fā)展和晉升需要，地方政府的經(jīng)濟支出仍會保持適度增長，甚至會主動投資高稅行業(yè)，以對沖減稅降費帶來的財政壓力[4,38]。相比經(jīng)濟支出，民生支出是為了保障和改善民生，對經(jīng)濟增長的促進作用是間接和緩慢的。在唯GDP論下，地方政府增加民生支出的激勵遠遠小于經(jīng)濟支出，地方政府的民生支出需要上級政府的重視和施壓。十八大以后，中央對民生日益重視，全國民生支出的絕對規(guī)模在逐年增加。但是，中央對地方民生支出的規(guī)制多為軟約束，地方政府在民生支出領域仍有一定的“自由裁量權”。導致民生支出占比的增速遠低于經(jīng)濟支出占比，甚至出現(xiàn)負增長(圖4)。如2018年，我國民生支出占一般公共預算支出比值的增長率為-0.47%，民生支出與經(jīng)濟支出比值增長率為-6.16%。具體看民生支出內(nèi)部結(jié)構，除了教育支出有4%的硬性規(guī)定外，其他民生支出并未明文規(guī)定。地方政府在這些沒有硬性規(guī)定的民生支出領域擁有或大或小的“自由裁量權”，可以視上級政府的重視程度彈性壓縮。2019年，教育支出占比保持了0.03%的增長率，而醫(yī)療衛(wèi)生和住房保障支出占比的增長率分別是-1.61%和-14.38%。由圖9和圖10可知，財政壓力與經(jīng)濟基礎建設支出占一般公共預算的比值呈正比，與民生支出占一般公共預算支出呈反比，說明地方政府在面臨財政壓力時會傾向縮減民生支出相對規(guī)模，尤其是沒有硬性規(guī)定的民生支出。

圖9 財政壓力與經(jīng)濟支出占比

圖10 財政壓力與民生支出占比

基于上述分析，本文提出如下假設。

H1減稅降費既能通過間接稅制改革直接提升直接稅占比，也能通過財政壓力間接增加土地出讓收入在財政收入中的比值。減稅降費對地方財政收入結(jié)構優(yōu)化是一把“雙刃劍”。

H2由于地方政府在民生支出方面具有一定的“自由裁量權”，減稅降費能通過加劇地方財政壓力，使地方政府彈性壓縮民生支出相對規(guī)模，尤其是缺乏硬性規(guī)定的民生支出，不利于財政支出結(jié)構優(yōu)化。

四、模型設定、變量說明與數(shù)據(jù)來源

(一)模型設定

為了驗證減稅降費對地方財政壓力的影響，以及減稅降費是否通過財政壓力這一機制作用于地方財政收支結(jié)構。本文將使用中介效應模型進行實證分析，具體模型設定如下

strucit=α0+α2presit+φXit+areat+yeart+ε1it

(1)

presit=β0+β1reduceit+λXit+areat+yeart+ε2it

(2)

strucit=δ0+δ1reduceit+δ2presit+ФXit+areat+yeart+ε3it

(3)

其中，presit表示地方政府財政壓力，reduceit表示減稅降費力度，strucit表示財政收支結(jié)構，Xit表示控制變量，主要包括經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構、人口密度、城鎮(zhèn)化率、外商直接投資、對外開放程度、市場化指數(shù)，areai表示地區(qū)固定效應，yeart表示時間固定效應。

(二)變量定義

1.減稅降費力度

目前學術界缺乏全面刻畫減稅降費力度的指標，為了全面刻畫各地減稅降費力度，本文借鑒陳詩一和陳登科(2018)[39]度量政府環(huán)境治理力度的方法。通過手工搜集各地區(qū)《政府工作報告》中與減稅和降費相關詞匯出現(xiàn)的詞頻度量政府減稅降費力度。其中，與減稅力度相關的詞匯包括“減稅”“稅收返還”“退稅”“稅收優(yōu)惠”“稅率降低”“減征”“減免”；與降費力度相關的詞匯包括“降費”“取消行政事業(yè)性收費”“停征行政事業(yè)性收費”“清費”；與減稅和降費力度同時相關的詞匯主要是“稅費減免”。該指標不僅全面同時度量了減稅和降費力度，還因為《政府工作報告》多在年初制定，不受當年經(jīng)濟發(fā)展狀況的反向影響，具有很好的外生性。

2.財政壓力

雖然大規(guī)模、持續(xù)性的減稅降費會導致地方政府財政收入短收，但這并不意味著財政收入的短收與地方財政壓力有必然聯(lián)系。中央對各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付能有效緩解財政缺口，不考慮轉(zhuǎn)移支付的財政缺口無法科學度量各地區(qū)財政壓力的實際情況。為了科學度量各地區(qū)財政壓力狀況，本文在唐云鋒和馬春華(2017)[16]、武普照等(2019)[5]財政壓力度量指標的基礎上，引入了轉(zhuǎn)移支付，作為財政壓力的代理變量。具體設定如下：財政壓力=(一般公共預算支出-一般公共預算收入-轉(zhuǎn)移支付)/一般公共預算支出。

3.財政收入結(jié)構優(yōu)化

提高直接稅比重、嚴控非稅收入不合理增長是“十四五”稅制改革的重點?；诖?，本文認為財政收入結(jié)構優(yōu)化意味著非稅收入占比下降，直接稅占比提升。非稅收入占比的度量，參考毛捷和曹婧(2021)[22]的研究，使用土地出讓收入與稅收收入的比值作為稅收收入和非稅收入結(jié)構優(yōu)化的代理指標。該指標是一個負向指標，即土地出讓收入與稅收收入的比值越小，財政收入結(jié)構越好。直接稅占比的度量，使用間接稅和直接稅的比值度量。其中，間接稅主要是營業(yè)稅和增值稅之和(7)選擇依據(jù)：(1)營業(yè)稅和增值稅是我國的第一大稅種。(2)樣本期為2008-2019年，在此期間，間接稅最主要的改革就是增值稅轉(zhuǎn)型、“營改增”、增值稅率合并和降低。(3)各省的關稅數(shù)據(jù)沒有公布，消費稅數(shù)據(jù)缺失嚴重。，直接稅主要是指所得稅。該指標是一個負向指標，即間接稅與直接稅的比值越小，財政收入結(jié)構越優(yōu)。本文的財政收入結(jié)構優(yōu)化不僅體現(xiàn)在稅收收入和非稅收入之間，也體現(xiàn)在稅收收入內(nèi)部，比單一指標更加科學全面。

4.財政支出結(jié)構優(yōu)化

目前，學術界對財政支出結(jié)構的劃分并沒有統(tǒng)一定論，本文參考賈俊雪和郭慶旺(2012)[40]和黃少安等(2018)[41]的做法，把財政支出劃分為民生性支出、行政性支出和經(jīng)濟性支出。其中，民生性支出是與民生相關的公共服務支出，包括科教文衛(wèi)和社保支出；行政性支出是維持安全和行政事務方面的支出，包括行政管理費、一般公共服務支出和公共安全支出；經(jīng)濟性支出是與經(jīng)濟建設相關的投資性支出，本文參考李永友等(2021)[42]的研究，使用經(jīng)濟基礎建設支出作為政府經(jīng)濟性支出的代理變量。劉世錦(2019)[43]指出，目前我國基建支出占比太高，民生支出方面存在不足，尚不能滿足人民對幸福生活的需求。故本文認為優(yōu)化財政支出結(jié)構就是要提升民生支出占比，使得民生支出與人民需求和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。具體而言，民生支出結(jié)構優(yōu)化不僅表現(xiàn)在三類支出結(jié)構間的優(yōu)化，也表現(xiàn)在民生支出內(nèi)部結(jié)構的優(yōu)化?；诖?，本文使用民生性支出與經(jīng)濟性支出的比值度量三類支出結(jié)構間的優(yōu)化，使用各項民生支出與民生總支出的比值度量民生支出內(nèi)部結(jié)構優(yōu)化。本文選取的財政支出結(jié)構優(yōu)化指標不僅體現(xiàn)在三類支出之間的結(jié)構優(yōu)化，也體現(xiàn)在民生支出內(nèi)部結(jié)構的優(yōu)化，具有科學性和全面性。

5.控制變量

參考徐超等(2020)[22]的研究，選取經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構、城鎮(zhèn)化率、外商直接投資、人口密度作為控制變量。考慮到市場化程度和對外開放程度對財政收支結(jié)構也有影響，把市場化程度和對外開放程度也作為控制變量。各變量的具體含義和統(tǒng)計性描述見表1。

表1 統(tǒng)計性描述

(三)數(shù)據(jù)來源

本文使用2008-2019年31個省級面板數(shù)據(jù)進行實證分析。其中，核心解釋變量減稅降費力度的數(shù)據(jù)來源于各省《政府工作報告》，財政壓力、財政收支結(jié)構和控制變量等數(shù)據(jù)來源于各省統(tǒng)計年鑒，土地出讓收入數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》，市場化程度數(shù)據(jù)來源于《中國分省份市場化指數(shù)報告》。

五、 實證分析

(一)基準回歸

在基準回歸中，先使用式(1)驗證減稅降費力度對地方財政收支結(jié)構優(yōu)化的影響，回歸結(jié)果見表2(8)本文也做了系列穩(wěn)健性檢驗，感興趣的可以向筆者索要。如使用財政縱向失衡度度量財政壓力，其結(jié)果與基準回歸結(jié)果一致，更換財政壓力度量指標不影響回歸結(jié)果。同時，為了盡可能地避免內(nèi)生性問題，分別使用動態(tài)面板模型和減稅降費力度、財政壓力滯后一期進行回歸?；貧w結(jié)果基本與基準回歸一致，說明基準回歸結(jié)果不受內(nèi)生性的影響，具有很好的穩(wěn)健性。。(1)減稅降費對財政收入結(jié)構優(yōu)化的影響是一把“雙刃劍”。一方面，減稅降費通過財政壓力顯著提升了土地出讓收入與稅收收入的比值，不利于地方財政收入結(jié)構優(yōu)化。這是因為減稅降費和財政壓力對稅收收入和非稅收入產(chǎn)生了“一減一增”的效應?！耙粶p”是指減稅降費減少了地方的稅收收入，“一增”是指地方政府為了應對財政壓力，增加了土地出讓收入。“一減一增”雙重效應導致土地出讓收入占稅收收入的比值增加。另一方面，減稅降費通過降低間接稅占比，優(yōu)化了財政收入結(jié)構。增值稅系列改革是2008-2019年稅制改革最重要的成果，包括增值稅轉(zhuǎn)型(2008-2009年)、“營改增”試點及推廣(2012-2016年)、增值稅稅率簡并(2017年)和增值稅稅率降低(2018-2019年)?！盃I改增”把地方獨享的營業(yè)稅變?yōu)檠氲毓蚕淼脑鲋刀?，必然導致地方營業(yè)稅和增值稅收入減少；增值稅稅率下調(diào)將進一步縮減地方增值稅的收入。營業(yè)稅和增值稅收入下降，降低了間接稅占比，提升了直接稅在整個收入中的比例，有利于財政收入結(jié)構優(yōu)化。印證了假說1。(2)減稅降費會使地方政府壓縮民生支出占比，尤其是規(guī)制較弱的民生支出，不利于財政支出結(jié)構優(yōu)化。一方面減稅降費顯著減少了民生支出在一般公共預算支出中的比重和民生支出與經(jīng)濟支出的比值。這是因為“經(jīng)濟錦標賽”和“晉升錦標賽”導致地方政府即使面對財政壓力，也不愿縮減經(jīng)濟支出。而民生支出對經(jīng)濟增長的短期促進效應和官員的晉升激勵較小，面對財政壓力持續(xù)增加的困境，地方政府會策略性縮減民生支出的相對規(guī)模。另一方面，減稅降費使得地方政府顯著減少了文化和醫(yī)療衛(wèi)生支出，而對教育、科技和社保支出沒有顯著影響。這是因為中央對教育、科技和社保的規(guī)制強于文化和醫(yī)療衛(wèi)生支出。2021年全國《政府工作報告》中，教育、科技、社保、醫(yī)療衛(wèi)生和文化規(guī)制的詞頻分別出現(xiàn)了44次、63次、51次、36次和32次(9)這里的處理方法和基準回歸中減稅降費力度的度量一樣，通過統(tǒng)計2021年全國政府工作報告中科教文衛(wèi)社保出現(xiàn)的詞頻，以衡量中央對科教文衛(wèi)社保的重視程度。中央越重視，地方彈性壓縮支出的可能性越小。其中，教育規(guī)制的詞匯為“教育”；科技規(guī)制的詞匯包括“科技”和“技術”；文化規(guī)制的詞匯包括“文化”和“體育”；醫(yī)療規(guī)制的詞匯包括“醫(yī)療”和“衛(wèi)生”；社保規(guī)制的詞匯包括“社保”“社會保障”“養(yǎng)老”“生育”“失業(yè)”和“工傷”。。由此可見，中央對教育、科技和社保的重視程度高于文化和醫(yī)療衛(wèi)生。這使得地方政府在面對財政壓力時，在民生領域彈性采取了“有保有壓”支出策略，不利于財政支出結(jié)構的優(yōu)化。印證了假說2。

(二)機制分析

上文通過理論和實證驗證了減稅降費力度對地方財政收支結(jié)構優(yōu)化存在顯著影響。這部分將進一使用式(2)和式(3)驗證財政壓力是否是減稅降費力度作用于財政收支結(jié)構的有效機制。首先，使用減稅降費力度對財政壓力進行回歸，回歸結(jié)果顯示，減稅降費力度每增加1個單位，地方財政壓力將增加4.44%。這說明中國式的減稅降費加劇了地方財政壓力，這與我國大多數(shù)學者的研究結(jié)論一致。其次，把財政壓力和減稅降費力度同時放入模型，對財政收支結(jié)構回歸。表3列(2)、列(3)顯示減稅降費力度和財政壓力對財政收入結(jié)構優(yōu)化的影響。列(2)的回歸結(jié)果表明，減稅降費力度通過加劇地方財政壓力，促使地方政府擴大了土地出讓規(guī)模在稅收收入中的占比，財政壓力是減稅降費作用財政收入結(jié)構的重要機制。這主要是因為樣本期在推行大規(guī)模減稅降費的同時，并沒有通過開征新稅等方式，培育新的地方稅源，導致地方政府財政收入縮減和地方財政壓力激增。而現(xiàn)行的土地制度使得地方政府對土地有較大的“自由裁量權”，為地方政府通過土地出讓應對財政壓力提供了制度溫床。土地出讓具有的短期見效快、成本低廉和利潤空間大等特征，也使得土地出讓成為地方政府應對財政壓力的有效法寶。列(3)回歸中財政壓力的系數(shù)為正，但是不顯著，減稅降費力度的系數(shù)顯著，說明財政壓力不是減稅降費作用間接稅和直接稅比值的機制。這主要是因為樣本期我國實行的減稅主要是間接稅，而減稅降費對間接稅減少的影響是十分直接的。列(4)-(11)顯示減稅降費力度和財政壓力對財政支出結(jié)構優(yōu)化的影響?；貧w結(jié)果表明，財政壓力是減稅降費力度影響民生支出占一般公共預算支出比值、民生支出與經(jīng)濟支出比值、文化支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出占民生支出比值的的重要機制。這主要是因為在單一績效考核目標下，相比于民生領域，經(jīng)濟增長對官員的晉升激勵更強。在財政壓力加劇的背景下，地方壓縮民生支出占比的激勵比經(jīng)濟支出占比更強。尤其是當上級政府對民生支出的重視度程度不足或者有所降低的時候，激勵更加強烈。

表2 減稅降費力度與地方財政收支結(jié)構優(yōu)化(10)struc_eco和struc_liv分別表示經(jīng)濟性支出/一般公共預算支出和民生性支出/一般性公共預算支出。

表3 減稅降費力度、財政壓力加劇和地方財政收支結(jié)構優(yōu)化

(三)拓展性研究

如何平衡減稅降費、財政壓力和財政收支結(jié)構之間的關系，探索減稅降費背景下，優(yōu)化地方財政收支結(jié)構的可能路徑是新時期亟需解決的重要問題。為此，本文此部分將進一步探索減稅降費背景下，優(yōu)化地方財政收支結(jié)構的可能路徑。

1.優(yōu)化財政收入結(jié)構的可能路徑

(1)間接稅制改革與財政收入結(jié)構優(yōu)化。上文研究表明，以增值稅為主體的減稅降費政策降低了間接稅和直接稅的比值，優(yōu)化了財政收入結(jié)構。深化間接稅改革可能有利于地方財政收入結(jié)構優(yōu)化。為了驗證上述觀點，本文以“營改增”為例，基于“營改增”試點，進行雙重差分，考察“營改增”試點地區(qū)相比于非試點地區(qū)，財政收入結(jié)構是否得到了優(yōu)化。之所以選擇“營改增”作為沖擊事件，主要是因為增值稅和營業(yè)稅是地方主體稅種，而“營改增”是我國間接稅改革的典型，且距今的時間不長，具有很好的代表性?！盃I改增”試點主要發(fā)生在2012年1月至8月，考慮到政策的時滯性，參考陳釗和王旸(2016)的做法[44]，選取2013年為政策沖擊時間。同時，考慮到2016年“營改增”在全國范圍推開，無法區(qū)分實驗組和對照組，本文把樣本期限定在2009-2015年。被解釋變量的含義和控制變量的選取與基準回歸一致(下文同)。數(shù)據(jù)是2009-2015年253個地級市面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于各地統(tǒng)計年鑒。

表4 “營改增”與財政收支結(jié)構優(yōu)化

表4回歸結(jié)果顯示(11)bva、du、dt、lnind、indig分別表示“營改增”政策時間虛擬變量、“營改增”試點城市虛擬變量、“營改增”試點時間虛擬變量、間接稅取對數(shù)、間接稅/一般公共預算收入。，“營改增”減少了間接稅的絕對規(guī)模，試點地區(qū)比非試點地區(qū)間接稅減少了26.75%，“營改增”減稅效應顯著。本文認為，雖然長期來看，“營改增”能避免重復征稅，促進社會分工協(xié)作，增強企業(yè)活力，推動經(jīng)濟增長，進而增加財政收入。但是，短期內(nèi)“營改增”會造成減收效應。2016年5月-2017年9月，“營改增”累計減稅10 639億元。同時，“營改增”顯著減少了間接稅在一般公共預算收入中的占比和間接稅與直接稅的比值。即“營改增”降低了間接稅占比，提升了直接稅比重，優(yōu)化了財政收入結(jié)構。本文認為這是因為“營改增”使得地方“財權上移”，降低了地方間接稅占比。綜上，“營改增”的直接減稅效應和“財權上移”帶來的地方短收效應，有效降低了地方間接稅比重，有利于地方財政收入結(jié)構優(yōu)化。優(yōu)化財政收入結(jié)構，應當繼續(xù)深化間接稅制改革。2008-2019年，我國的間接稅占比均在60%左右，遠高于發(fā)達國家，存在進一步改進和壓縮的空間。

(2)土地出讓行為規(guī)范與財政收入結(jié)構優(yōu)化。近年來，中央日益重視土地出讓行為，對其進行了系列規(guī)制(12)例如實行土地出讓收入劃歸稅務部門征收試點、嚴格執(zhí)行“凈地”規(guī)定、禁止違規(guī)減免土地出讓價款、規(guī)范土地使用網(wǎng)上交易等。。直觀上，規(guī)范土地出讓行為、壓縮土地財政規(guī)?？赡苁莾?yōu)化財政收入結(jié)構的一種可行途徑。為了驗證上述觀點，本文借鑒基準回歸中的做法，手工搜集了2008-2019年《政府工作報告》中土地出讓行為規(guī)制的詞匯詞頻，作為土地出讓行為規(guī)制的代理變量(13)具體詞匯包括“規(guī)范土地出讓”“凈地”“禁止違規(guī)土地出讓”“土地使用網(wǎng)上交易”和“健全土地定價”。。然后，使用面板數(shù)據(jù)回歸。

表5的回歸結(jié)果顯示(14)landre、lnland、lnnland、lnzpg、lnnzpg分別表示土地出讓規(guī)制、土地出讓收入取對數(shù)、土地出讓新增面積取對數(shù)、“招拍掛”土地出讓收入取對數(shù)、“招拍掛”土地出讓新增面積取對數(shù)。，所有回歸的核心解釋變量均不顯著，說明現(xiàn)階段的土地出讓規(guī)制并不能顯著減少地方政府土地出讓行為和土地出讓收入與稅收收入的比，即土地出讓規(guī)制并不能優(yōu)化財政收入結(jié)構。這很容易理解。雖然學術界對土地財政的形成原因并沒有形成統(tǒng)一定論，但普遍認為土地財政的形成和“財權上移、事權下移”的財政體制以及地方財政壓力加劇的客觀事實密切相關。要解決土地財政問題，必須充盈地方財力，僅靠加強規(guī)制，效果甚微。

表5 土地出讓規(guī)制與財政收支結(jié)構優(yōu)化

2.優(yōu)化財政支出結(jié)構的可能路徑

(1)地方財政支出規(guī)制與財政支出結(jié)構優(yōu)化。前文研究發(fā)現(xiàn)，即使財政壓力加劇，地方教育支出仍保持適度支出規(guī)模。這是因為中央明文規(guī)定財政性教育支出占GDP的比重不得低于4%，說明上級政府對民生的重視，能促使地方政府增加民生性支出。優(yōu)化財政支出結(jié)構的一個可能路徑就是加強地方財政支出規(guī)制。為了驗證上述觀點，本文手工整理了2008-2019年各地區(qū)《政府工作報告》中財政支出規(guī)制詞匯的詞頻，作為財政支出規(guī)制的代理變量(15)財政支出規(guī)制包括行政性支出規(guī)制和民生性支出規(guī)制。其中，行政性支出規(guī)制的詞匯包括“三公經(jīng)費”“因公接待”“因公出國”“公務車購置”“一般性支出”“過緊日子”“節(jié)約”。民生支出規(guī)制的詞匯包括“民生”“社會保障”“社?！薄梆B(yǎng)老”“生育”“失業(yè)”“工傷”“科技”技術”“教育”“文化”“體育”“醫(yī)療”“衛(wèi)生”。。然后再回歸。

表6回歸結(jié)果顯示(16)regul、struc_adm分別表示政府支出規(guī)制力度、行政性支出/一般公共預算支出。，壓縮行政性支出的規(guī)制顯著降低了行政性支出占一般公共預算支出的比值，增加民生支出的規(guī)制顯著增加了民生性支出占一般公共預算支出的比值和民生性支出與經(jīng)濟性支出的比值。說明行政和民生支出的規(guī)制能顯著優(yōu)化三類支出間的結(jié)構。同時，民生支出內(nèi)部的各項規(guī)制也顯著增加了各項民生支出占民生總支出的比值，說明民生支出內(nèi)部的各項規(guī)制能優(yōu)化民生支出內(nèi)部結(jié)構。綜上，優(yōu)化財政支出結(jié)構，需要政府加大重視程度，加強規(guī)制，減少地方政府民生支出的“自由裁量權”，避免彈性的民生支出策略。

表6 行政性規(guī)制與財政收支結(jié)構優(yōu)化

(2)資金使用效率與財政支出結(jié)構優(yōu)化。提升財政支出效率，相當于變相增收減支，為優(yōu)化財政支出結(jié)構提供了可能性。而現(xiàn)階段，我國財政支出效率存在提升的空間[21]。提高資金使用效率可能是地方政府優(yōu)化財政支出結(jié)構的一條可行路徑。為了驗證上述觀點，本文使用面板數(shù)據(jù)進行實證檢驗。資金使用效率參考徐超等(2020)[22]的做法，使用隨機前沿模型進行測算得出(17)其中，產(chǎn)出指標是人均財政支出，投入指標包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、郵電通信、綠化、水電煤氣、環(huán)保環(huán)衛(wèi)和城市交通8個一級指標和18個二級指標。本文測算的資金使用效率是一個負向指標，值越低資金使用的效率越高。資金使用效率使用eff表示。。數(shù)據(jù)來源于各地統(tǒng)計年鑒。

表7回歸結(jié)果顯示，所以回歸的核心解釋變量系數(shù)均顯著為負。說明提高資金使用效率確實能優(yōu)化財政支出結(jié)構。這是因為資金使用效率的提高相當于變相增收減支，為優(yōu)化財政支出結(jié)構提供了可能空間。一方面，提高經(jīng)濟和行政性支出資金的使用效率，不僅能提升經(jīng)濟和行政效率，也能節(jié)約經(jīng)濟和行政支出，為把更多資金流向民生支出提供了可能性。另一方面，提高民生支出的資金使用效率，在資金一定的情況下，相當于增加了民生支出，有利于財政支出結(jié)構優(yōu)化。

表7 資金使用效率與財政收支結(jié)構優(yōu)化

3.優(yōu)化財政收支結(jié)構的配套措施

(1)經(jīng)濟增長目標與財政收支結(jié)構優(yōu)化。徐換歌和蔣碩亮(2020)[45]研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟增長目標設定不僅削減了本地區(qū)公共服務支出，對鄰近地區(qū)也有空間溢出效應。同時，地方政府為了應對財政壓力和經(jīng)濟增長目標會策略性的發(fā)展房地產(chǎn)等高稅行業(yè)[4,38]，這會進一步增加土地出讓和經(jīng)濟增長的黏合度。即經(jīng)濟增長目標可能不利于財政收支結(jié)構優(yōu)化。為了驗證上述觀點，本文使用各地經(jīng)濟增長目標對財政收支結(jié)構進行回歸。經(jīng)濟增長目標數(shù)據(jù)來源于各地《政府工作報告》。

表8的回歸結(jié)果顯示(18)經(jīng)濟增長目標用goal表示。，經(jīng)濟增長目標每增長1個單位，土地出讓收入與稅收收入的比值將增加0.018個單位，經(jīng)濟支出占一般公共預算支出的比值將增加0.002 6個單位，民生支出和經(jīng)濟支出的比值將降低0.031個單位。說明經(jīng)濟增長目標的設定能顯著增加土地出讓收入和經(jīng)濟性支出，不利于財政收支結(jié)構優(yōu)化。故政府在設定經(jīng)濟增長目標時，應當謹慎綜合考慮，兼顧經(jīng)濟和民生。

表8 經(jīng)濟增長目標與財政收支結(jié)構優(yōu)化

(2)財政透明度與財政收支結(jié)構優(yōu)化。地方政府在非稅收入擁有“自由裁量權”是面對財政壓力背景下，地方非稅收入擴張的主要原因。提高財政透明度、減少非稅收入規(guī)模是地方政府優(yōu)化財政收入結(jié)構的一條可能路徑。同時，提高財政透明度不僅能降低政府和公眾之間的信息不對稱，抑制財政幻覺，對政府產(chǎn)生激勵和約束雙重機制，促進民生支出增加和公共服務支出結(jié)構優(yōu)化。還能把財政信息置于陽光之下，控制和約束政府行為，降低政府運行成本，進而抑制行政性支出膨脹。即提高財政透明度還能促使政府增加民生性支出，削減行政性支出，進而優(yōu)化財政支出結(jié)構[46]。為了驗證上述觀點。本文使用面板數(shù)據(jù)進行回歸。財政透明度(取對數(shù))的數(shù)據(jù)來源于上海財經(jīng)大學公布的《中國財政透明度報告》。

表9的回歸結(jié)果顯示(19)財政透明度用trans表示。，地方政府財政透明度每提升1個單位，土地出讓收入與稅收收入的比值將減少2.86%，行政性支出占一般公共預算支出的比值將下降0.18%，民生性支出占一般公共預算支出和經(jīng)濟性支出的比值將分別增加0.18%和18.81%。說明提高財政透明度能減少土地出讓的“自由裁量權”，規(guī)范土地出讓行為，降低土地出讓收入與稅收收入的比值，優(yōu)化財政收入結(jié)構。同時，提高財政透明度還能減低政府運行成本，緩解信息不對稱，縮減行政性支出占比，增加民生性支出占比，優(yōu)化財政支出結(jié)構。即提高財政透明度是優(yōu)化財政收支結(jié)構的可行路徑。

表9 財政透明度與財政收支結(jié)構優(yōu)化

六、主要結(jié)論和政策啟示

如何平衡減稅降費和財政收支結(jié)構之間的關系，探索財政收支結(jié)構優(yōu)化的可能路徑在我國具有重要的現(xiàn)實意義。本文基于文本分析，使用中介效應模型，分析了減稅降費對財政收支結(jié)構優(yōu)化的長期效應以及優(yōu)化的可能路徑。研究發(fā)現(xiàn)：第一，減稅降費對地方財政收入結(jié)構優(yōu)化是一把“雙刃劍”，既能通過間接稅制改革直接提升直接稅占比，也能通過財政壓力間接增加土地出讓收入占比。第二，由于地方政府對民生支出具有一定的“自由裁量權”，減稅降費將通過加劇財政壓力，使地方政府彈性壓縮民生支出相對規(guī)模，尤其是缺乏硬性規(guī)定的民生支出，不利于財政支出結(jié)構優(yōu)化。第三，拓展性分析發(fā)現(xiàn)，深化間接稅制改革能提高直接稅占比，優(yōu)化財政收入結(jié)構；但要使地方政府擺脫對土地財政的依賴，僅靠規(guī)范土地出讓行為的效果有限，需要開拓地方稅源，充盈地方財力；加強財政支出規(guī)制，規(guī)范地方財政支出行為，提升財政支出效率，是優(yōu)化財政支出結(jié)構的可行路徑；過高的經(jīng)濟增長目標設定，會使地方政府有強烈動機增加經(jīng)濟性支出，而彈性壓縮民生性支出，不利于財政支出結(jié)構優(yōu)化；提高財政透明度不僅能緩解信息不對稱，還能增加公眾對財政支出的監(jiān)管力度，進而促進財政收支結(jié)構優(yōu)化。上述研究不僅豐富了減稅降費和地方財政收支結(jié)構優(yōu)化的相關研究，也為新時期實行更大力度減稅降費政策和現(xiàn)代財稅體制建設提供了有益借鑒。

基于上述研究，本文的政策啟示如下：第一，應當進一步深化間接稅改革，提升直接稅比重。目前，我國仍以間接稅為主，直接稅占比相對較低。雖然，系列間接稅改革使得我國間接稅占比有所下降，但其比重一直保持在60%左右。與發(fā)達國家相比，這個占比仍偏高。為此，應當進一步深化間接稅改革，提升直接稅比重。首先，可以進一步簡并增值稅稅率。把四檔稅率歸并為一檔稅率，少數(shù)產(chǎn)品設置高稅率或低稅率調(diào)節(jié)，緩解多檔稅率造成的抵扣差異和不公平現(xiàn)象。其次，增值稅稅率還存在進一步降低的空間。雖然我國多次降低增值稅稅率，但是減稅之后仍在13%左右。而新加坡和韓國等發(fā)達國家的增值稅率在7%左右，臺灣則只有5%。可將13%降為9%，與現(xiàn)行的9%合并。最后，消費稅作為一個相對獨立和成熟的稅種，調(diào)節(jié)功能顯著，收入規(guī)模體量較大，能調(diào)動地方積極性，在經(jīng)過改革后有具備成為地方主體稅種的良好稟賦。故可以在實現(xiàn)消費稅后移征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方的基礎上，積極探索把消費稅培育為地方稅種，緩解“營改增”后地方主體稅種缺失的現(xiàn)象。

第二，開征房地產(chǎn)稅，健全地方直接稅體制，充盈地方財力。開征房地產(chǎn)稅不僅有利于穩(wěn)定房價，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。還能增加地方財政收入，豐盈地方財力，抑制土地財政規(guī)模，提升直接稅比重，優(yōu)化財政收入結(jié)構。目前，我國并沒有真正意義上具有財產(chǎn)性質(zhì)的房地產(chǎn)稅，只有與之相關的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅。但這些都是對經(jīng)營性房和地征稅，收入分配調(diào)節(jié)效應弱。開征房地產(chǎn)稅應當落腳在調(diào)節(jié)收入分配，健全地方稅體系和優(yōu)化直接稅體制。同時，還應厘清房地產(chǎn)稅與土地出讓金之間的關系，豐盈地方財力的同時，切斷房地產(chǎn)與土地出讓的關聯(lián)，減少地方政府對土地財政的依賴。此外，還應當穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，避免恐慌性購房或售房，打擊借機哄抬房價和房源的行為。

第三，加強政府規(guī)制，規(guī)范地方財政支出行為。雖然，近年來我國民生支出絕對規(guī)模持續(xù)增長，但仍存在諸多問題。如現(xiàn)階段我國的民生支出規(guī)模仍不能滿足人民需求，仍有較大的提升空間；民生支出內(nèi)部結(jié)構失衡問題突出；區(qū)域之間發(fā)展不平衡；監(jiān)督體系缺失和法律法規(guī)的不健全導致地方民生支出具有隨意性等。為此，首先應當科學規(guī)劃民生支出，既要在總量上滿足人民和發(fā)展的需要，也要對各領域支出進行科學分析，完善民生支出內(nèi)部結(jié)構。其次應當注重城鄉(xiāng)間和區(qū)域間的平衡，加大對落后西部和農(nóng)村地方的扶持力度，注重公平性。最后應當完善民生支出監(jiān)督體制，健全法律法規(guī)，增加民生支出的硬約束，減少“自由裁量權”。此外，還應當遵循成本和效益相平衡原則，提高財政資金使用效率，使得有限財力發(fā)揮出最大作用，杜絕浪費。

第四，提高財政透明度，保障公眾知情權。提高財政透明度能有效制約政府和官員的行為，減少腐敗滋生，壓縮行政性支出和非稅收入擴張，提升公民納稅意愿，對現(xiàn)代財稅體制建設有重要的促進作用?，F(xiàn)階段，雖然我國的財政信息公開力度不斷加強，但是仍無法滿足公眾需求，財政透明度仍處于較低水平，且區(qū)域發(fā)展不平衡。低水平的財政透明度與我國財政政策波動加劇、非稅收入擴張和支出結(jié)構扭曲密切相關。故首先應當加強政府財政信息公開的意識，增加政府部門公開財政信息的主動性，夯實財政信息公開的基礎。其次應當加強制度建設，規(guī)范財政信息公開行為，明確財政信息公開的主體、范圍、內(nèi)容和流程，減少隨意性。最后應當健全財政信息公開的監(jiān)督體系，依托信息技術手段，增加財政信息的透明度和監(jiān)督力度。

此外，不合理的經(jīng)濟增長目標也不利于財政支出結(jié)構優(yōu)化，優(yōu)化財政收支結(jié)構還應當合理規(guī)劃經(jīng)濟增長目標，兼顧經(jīng)濟和民生。避免民生為過高的經(jīng)濟增長目標買單。