寇曉東 郝思凱 張?zhí)m婷

關(guān)鍵詞：行政審批制度改革;行政審批局;系統(tǒng)分析;數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)

一、問題的提出

行政審批制度改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是行政體制改革的重要突破口。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出，“深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力”，表明存在以調(diào)節(jié)政府與市場關(guān)系為核心的“放管服”、行政審批、營商環(huán)境和市場主體“四位一體”的邏輯關(guān)聯(lián)。2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“必須從系統(tǒng)論出發(fā)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理方式，加強(qiáng)全局觀念，在多重目標(biāo)中尋求動(dòng)態(tài)平衡”。從系統(tǒng)論出發(fā)深化新時(shí)期行政審批制度改革，這也符合黨的十九屆五中全會(huì)精神，即把“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”作為“十四五”發(fā)展必須遵循的原則。

隨著“放管服”改革不斷深入，行政審批制度改革在地方探索中主要形成政務(wù)服務(wù)中心（下稱“政務(wù)中心”）和行政審批局（下稱“審批局”）兩種實(shí)踐模式。與政務(wù)中心通過“三集中三到位”改革、“受審分離”及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等提升審批效能相比，審批局側(cè)重通過以相對(duì)集中行政許可權(quán)為核心的“審管分離”式體制變革實(shí)現(xiàn)效能提升。2019年初，習(xí)近平在河北雄安新區(qū)考察時(shí)，充分肯定“一枚印章管到底”的審批局模式。截至2019年12月底，全國21個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)和3個(gè)直轄市建立了審批局，各級(jí)審批局共有922個(gè)，勢(shì)頭良好。在顯著提升審批效能的同時(shí)，審批局改革仍面臨多重挑戰(zhàn)，其中，審批局與原職能部門在權(quán)限、責(zé)任、履職及信息上的關(guān)系和聯(lián)動(dòng)問題是焦點(diǎn)之一[1][2]。改革之后，審批局要面向多個(gè)職能部門進(jìn)行工作協(xié)調(diào)，溝通成本較高，特別是改革把原來基于部門審管一體的線性審管信息流，變?yōu)榛谡w審管分離的集散式信息流，帶來審管信息不對(duì)稱。盡管已有“審管信息雙推送”等相應(yīng)制度安排，但審管聯(lián)動(dòng)的實(shí)際效果很難達(dá)到“倒逼監(jiān)管轉(zhuǎn)型”的改革目標(biāo)。因而亟須創(chuàng)新審管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，打通審、管之間數(shù)據(jù)共享和工作互補(bǔ)的通道，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場主體的全過程監(jiān)管[3]。

大數(shù)據(jù)時(shí)代，深化審批局改革、創(chuàng)新審管聯(lián)動(dòng)機(jī)制的關(guān)鍵是“讓審管數(shù)據(jù)說話”。通過強(qiáng)化和優(yōu)化審、管之間的數(shù)據(jù)銜接與互動(dòng)，盡快形成高水平、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的審管聯(lián)動(dòng)，避免因?yàn)閷?、管職能脫?jié)導(dǎo)致審批局改革停滯的局面。顯然，依托利用審、管兩方面信息積累的數(shù)據(jù)資源，探索構(gòu)建由數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的系統(tǒng)性、協(xié)同化審管聯(lián)動(dòng)優(yōu)化路徑，就成為深化審批局改革的當(dāng)務(wù)之急。事實(shí)上，這種理論探索也契合黨的十九屆四中全會(huì)和五中全會(huì)接續(xù)提出的從“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”到“加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)”的貫序要求。為此，立足系統(tǒng)論來全面認(rèn)知并把握審批局改革，并在此基礎(chǔ)上探討由數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的高水平審管聯(lián)動(dòng)優(yōu)化路徑，成為本文的核心關(guān)切。

二、文獻(xiàn)回顧

整體而言，國內(nèi)行政審批局的研究態(tài)勢(shì)大體可分為初始（2008年-2009年）、停滯（2010年-2013年）、增長（2014年-2015年）、熱點(diǎn)（2016年-2018年）、穩(wěn)定（2019年至今）幾個(gè)階段（圖1），這與審批局改革實(shí)踐所經(jīng)歷的地方單點(diǎn)探索（成都武侯，2008年）、地方多點(diǎn)探索（天津?yàn)I海新區(qū)、寧夏銀川、湖北襄陽高新區(qū)等，2014年）、國家層面兩批次的試點(diǎn)推進(jìn)（2015年、2016年）、地方全面推進(jìn)（2017年至今）幾個(gè)階段高度契合。鑒于此，以下主要對(duì)近年來的研究文獻(xiàn)擇要回顧。

對(duì)行政審批局改革本質(zhì)的研究。行政審批局是以“放管服”改革整體目標(biāo)為職責(zé)的政府機(jī)構(gòu)，具有天然改革屬性，是從審批層面促進(jìn)監(jiān)管的體制突破[4]，為打破審管一體的管理體制、構(gòu)建新型監(jiān)管體制掃清了障礙，也為行政許可權(quán)回歸公共目的提供了可能[5]。盡管審批局成立之初，就有對(duì)其改革模式、行政效能、專業(yè)能力等的質(zhì)疑，但實(shí)踐證明審批局改革是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、提升審批效能、改善營商環(huán)境的有效路徑。該模式不僅吸納了“最多跑一次”改革中“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等技術(shù)支撐[6]，還體現(xiàn)出職能重組、結(jié)構(gòu)重構(gòu)、過程再造、體制完善等多元價(jià)值[7]。

對(duì)行政審批局改革困境的研究。當(dāng)前，除面臨改革頂層設(shè)計(jì)不足、法律法規(guī)調(diào)適滯后等共性問題，各地審批局改革還不同程度存在職權(quán)劃轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)不一、審管責(zé)任劃分不清及“信息孤島”等問題，制約了該模式價(jià)值的發(fā)揮。究其原因，宏觀上改革存在雙軌邏輯的博弈，表現(xiàn)為中央主導(dǎo)的“頂層邏輯”（理念導(dǎo)向、依托職能部門、清理審批內(nèi)容）與地方發(fā)展的“屬地邏輯”（發(fā)展導(dǎo)向、依托政務(wù)機(jī)構(gòu)、重構(gòu)審批機(jī)制）之間的張力[8];中觀上改革內(nèi)含制度與技術(shù)兩個(gè)變量，分別影響審批內(nèi)容規(guī)范和審批方式優(yōu)化[9]，其協(xié)同程度影響著改革成效與進(jìn)程;微觀上改革涉及的政府部門間信息的流動(dòng)線路較為繁雜[10]，在信息生成、信息內(nèi)容及管理上存在矛盾沖突，亟待優(yōu)化整合。

對(duì)行政審批局改革優(yōu)化路徑的研究。針對(duì)上述問題的解決，學(xué)者們普遍認(rèn)為需要強(qiáng)化、創(chuàng)新審管聯(lián)動(dòng)機(jī)制[11][12][13]。這既需要審、管雙方在厘清各自權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)分工合作，更需要面向制度與技術(shù)的協(xié)同，著力突破審批局與職能部門間的信息矛盾，加快推進(jìn)審管聯(lián)動(dòng)的信息路徑創(chuàng)新。當(dāng)前各地審批局的審管聯(lián)動(dòng)實(shí)踐，總體聚焦于審管信息雙推送，同時(shí)大都建有審管會(huì)商機(jī)制，并在需要時(shí)開展聯(lián)合踏勘等活動(dòng)。從審管信息的生命周期看，已有實(shí)踐初步解決了審管責(zé)任邊界和事后信息交流，并對(duì)許可過程中受理、審查環(huán)節(jié)的審管關(guān)系也有涉及;但對(duì)審管信息累積后的數(shù)據(jù)利用有所忽略，特別對(duì)于改革后職能部門的監(jiān)管能力因素考慮很少。而落實(shí)改革很大程度上取決于監(jiān)管能力[14]。為此，需要關(guān)注基于監(jiān)管能力的事后審管信息交互，以及基于審管累積數(shù)據(jù)（大數(shù)據(jù)）的審管無縫銜接[15]。

綜上，已有研究對(duì)行政審批局改革的作用、價(jià)值、困境、問題等做了探討，認(rèn)為深化改革需要?jiǎng)?chuàng)新審管聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但相關(guān)內(nèi)容更多關(guān)注“審管部門分立”的應(yīng)對(duì)，忽視了“審管職能耦合”的實(shí)質(zhì)，從而缺少監(jiān)管導(dǎo)向及數(shù)據(jù)思維的改革路徑揭示。具體而言，盡管理論界從責(zé)權(quán)關(guān)系、信息流動(dòng)、監(jiān)管能力、數(shù)據(jù)利用等視角提出審管銜接的問題與建議，實(shí)務(wù)界圍繞審管責(zé)任劃分、審管信息雙推送等做出審管聯(lián)動(dòng)的制度安排，為審管聯(lián)動(dòng)研究提供了一定基礎(chǔ)。但兩方面的思考更多把審、管作為分立的兩個(gè)部分來看待，雖然考慮了兩者的關(guān)聯(lián)性，卻忽視了它們作為改革整體的部分間關(guān)系的平衡性及其所支撐的改革整體功能發(fā)揮，其實(shí)質(zhì)是對(duì)由審管分離和審管聯(lián)動(dòng)耦合而成的審批局改革系統(tǒng)性的忽視。825836AB-131B-4BF7-A706-4DA35E818BBC

為此，本文將從系統(tǒng)論視域來認(rèn)知和考察行政審批局改革，以審批與監(jiān)管關(guān)系作為基本參照，通過將審批局改革進(jìn)程劃分為審管分離與聯(lián)動(dòng)、審管協(xié)同兩大階段、三個(gè)環(huán)節(jié)，來探究不同階段及環(huán)節(jié)中權(quán)力與責(zé)任、制度與技術(shù)以及知識(shí)、信息與數(shù)據(jù)等改革核心要素的關(guān)聯(lián)關(guān)系與互動(dòng)邏輯，在此基礎(chǔ)上揭示審批局改革的演進(jìn)方向與圖景，以期為改革的深化提供有益參考和借鑒。

三、對(duì)行政審批局改革的系統(tǒng)闡釋與構(gòu)建

狹義的系統(tǒng)論指系統(tǒng)科學(xué)哲學(xué)[16]，廣義的系統(tǒng)論包括系統(tǒng)思想、系統(tǒng)理論、系統(tǒng)方法等，側(cè)重對(duì)具體對(duì)象或特定問題的系統(tǒng)分析。結(jié)合前述中央會(huì)議精神與本文研究目的，這里對(duì)系統(tǒng)論采取廣義理解，主要從系統(tǒng)分析角度對(duì)行政審批局改革進(jìn)行分析界定和系統(tǒng)構(gòu)建。

（一）行政審批局改革的生成、演進(jìn)與秩序

行政審批局改革肇始于2008年12月成都市武侯區(qū)的大膽探索，但限于當(dāng)時(shí)對(duì)《行政許可法》第二十五條內(nèi)容的不同理解乃至法理爭議，武侯區(qū)審批局改革的做法和經(jīng)驗(yàn)，在全國范圍內(nèi)并未得到積極響應(yīng)或擴(kuò)散，表現(xiàn)為在隨后五年時(shí)間里沒有出現(xiàn)第二家類似的實(shí)體性質(zhì)的行政審批局。這種“單點(diǎn)突破”的改革局面，在2014年發(fā)生了改變。

2014年5月20日，天津?yàn)I海新區(qū)在前期推出行政許可“權(quán)力清單”的基礎(chǔ)上，成立行政審批局;9月28日，襄陽高新區(qū)在學(xué)習(xí)借鑒上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，通過“政府授權(quán)、部門委托”方式成立行政審批局;10月28日，寧夏回族自治區(qū)銀川市在前期行政審批系列改革以及對(duì)天津?yàn)I海新區(qū)行政審批局模式學(xué)習(xí)考察的基礎(chǔ)上，成立行政審批服務(wù)局。同年9月11日，李克強(qiáng)總理在考察天津?yàn)I海新區(qū)行政審批局時(shí)指出， “109個(gè)章變一個(gè)章，是政府自我革命的大動(dòng)作，要讓不必要的審批成為歷史”，為審批局改革模式做出肯定性的定調(diào)。

隨后，中央編辦、國務(wù)院法制辦在2015年3月和2016年6月，先后兩次印發(fā)《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》（中央編辦發(fā)〔2015〕16號(hào)、中央編辦發(fā)〔2016〕20號(hào)），共確定在14個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）推行推廣行政審批局模式，實(shí)行“一顆印章管審批”。至此，審批局改革的推進(jìn)在全國范圍進(jìn)入了一個(gè)全新階段，并在實(shí)踐中不斷得到深化和完善。

審視這段改革的歷程可以發(fā)現(xiàn)：武侯區(qū)審批局的成立運(yùn)行，是對(duì)其原先“政務(wù)服務(wù)中心”改革路徑的一次“質(zhì)變”式突破，標(biāo)志著我國行政審批制度改革的路徑分叉，盡管此后經(jīng)歷了一段時(shí)期的“孤獨(dú)”探索，但路徑示范的意義不言自明。天津?yàn)I海新區(qū)、襄陽高新區(qū)以及銀川市的主動(dòng)探索，形成了審批局改革動(dòng)力的多源疊加與多元聯(lián)動(dòng)，共同助推了這一改革路徑的顯性化和規(guī)范化進(jìn)程，并在得到國家領(lǐng)導(dǎo)人首肯的條件下，快速由自下而上的地方探索上升為自上而下的政策導(dǎo)向，初步實(shí)現(xiàn)了審批局改革路徑的創(chuàng)新擴(kuò)散。

伴隨這一擴(kuò)散進(jìn)程，審批局改革內(nèi)含的問題也逐步顯現(xiàn)，特別是審、管之間在工作銜接與協(xié)調(diào)配合上的矛盾日益凸顯，前述文獻(xiàn)對(duì)此已有集中討論，不再贅述。此外，以省份為單位作改革全貌考察時(shí)，還發(fā)現(xiàn)盡管都在推進(jìn)審批局改革，但不同省份的具體推進(jìn)路徑存在較大差異。如山西省和陜西省，前者的改革采取了由上而下整體推進(jìn)的做法，從省級(jí)開始即成立實(shí)體審批局，市縣予以跟隨，改革步調(diào)整體一致;而后者盡管做出了由上而下的改革部署，但具體推進(jìn)是基層的縣區(qū)、開發(fā)區(qū)先行成立實(shí)體審批局，市級(jí)層面改革沒有同步，省級(jí)層面未成立實(shí)體審批局，帶來基層改革的諸多制約和層級(jí)改革不同步，形成整體改革的失穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)。

這種地方改革路徑的差異，形成了審批局作為行政審批制度改革路徑分叉的多個(gè)子分叉，且各分叉之間及其內(nèi)部層次間改革的同步性存在顯著差異，由此影響到我國審批局改革作為一個(gè)過程整體的協(xié)同性和穩(wěn)定性。盡管由文化觀念、行政理念、基礎(chǔ)條件、改革策略等造成的地方改革差異性在一定程度上不可避免，并能為改革帶來活力和互補(bǔ)性等積極因素;但從形成一個(gè)更加規(guī)范的政府職責(zé)體系的改革目標(biāo)來看，當(dāng)前及未來審批局改革的進(jìn)程應(yīng)該更加追求“存異求同”，以實(shí)現(xiàn)改革進(jìn)程整體有序和相對(duì)可控。在此背景下，亟須從系統(tǒng)整體的角度和高度把握并推進(jìn)審批局改革。

（二）行政審批局改革的系統(tǒng)界定

結(jié)合行政審批局改革的實(shí)踐背景及筆者前期調(diào)研，從改革生命周期涉及的主要活動(dòng)過程角度對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)界定，即：行政審批局改革是一個(gè)復(fù)合化的時(shí)空活動(dòng)過程系統(tǒng)（圖2），其以“放管服”改革為系統(tǒng)環(huán)境，營商環(huán)境優(yōu)化為系統(tǒng)目標(biāo)，政務(wù)中心改革（模式）為伴生系統(tǒng)，具有階段性、漸進(jìn)性、地域性、層級(jí)性以及綜合性、動(dòng)態(tài)性等復(fù)雜系統(tǒng)特征。

（三）行政審批局改革系統(tǒng)的構(gòu)建

在此基礎(chǔ)上，遵循系統(tǒng)論思維和系統(tǒng)分析一般框架，結(jié)合前述文獻(xiàn)梳理及對(duì)行政審批局改革實(shí)踐進(jìn)程做出的系統(tǒng)性審視，本文給出行政審批局改革系統(tǒng)的時(shí)間-空間-動(dòng)力三維框架構(gòu)建（圖3）。其中：

（1）時(shí)間維度包含審管分離、審管聯(lián)動(dòng)、審管協(xié)同三個(gè)環(huán)節(jié)，并可分為審管分離與聯(lián)動(dòng)、審管協(xié)同兩大階段;

（2）空間維度集中體現(xiàn)為改革的地域差異，具體可從省、市、區(qū)縣構(gòu)成的組織層級(jí)和改革力度大小兩個(gè)子維度進(jìn)行綜合刻畫;

（3）動(dòng)力維度則由系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)要素和動(dòng)力要素耦合形成，其中，結(jié)構(gòu)要素包括權(quán)力-責(zé)任、制度（機(jī)制、規(guī)范）-技術(shù)（知識(shí)、信息、數(shù)據(jù)），是刻畫審批局改革的主要靜態(tài)要素;動(dòng)力要素包括了權(quán)力、知識(shí)、信息和數(shù)據(jù)，具體體現(xiàn)為審批權(quán)力重置、審批知識(shí)合作與審管信息交互、審管數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)等漸進(jìn)性的系統(tǒng)演化動(dòng)力。

圖2和圖3共同構(gòu)成對(duì)行政審批局改革的系統(tǒng)性闡釋與框架構(gòu)建，其中，前者是從外部視角來描述改革系統(tǒng)的一般界定，后者則從內(nèi)部視角來剖析改革系統(tǒng)的具體構(gòu)成，兩者互相關(guān)聯(lián)、互為支撐。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合前文提及的“必須從系統(tǒng)論出發(fā)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理方式，加強(qiáng)全局觀念，在多重目標(biāo)中尋求動(dòng)態(tài)平衡”這一論斷，再對(duì)行政審批局改革系統(tǒng)做出延伸分析。所謂“全局”，指改革旨在進(jìn)一步調(diào)整政府—市場關(guān)系，使兩者各得其所;所謂“多目標(biāo)”，指改革具有提升審批效能、倒逼監(jiān)管轉(zhuǎn)型、激發(fā)市場活力等多重目的;所謂“動(dòng)態(tài)平衡”，指改革要兼顧審管協(xié)調(diào)、層級(jí)協(xié)作、地域聯(lián)動(dòng)等多維度的復(fù)雜張力關(guān)系及其平衡穩(wěn)定;所謂“優(yōu)化”，則直指改革要在審批效率、監(jiān)管能力與市場秩序互適應(yīng)的進(jìn)程中形成改革的整體穩(wěn)定性。以下將從行政審批局改革系統(tǒng)兩個(gè)階段的動(dòng)力入手，對(duì)改革進(jìn)程進(jìn)行具體辨析。825836AB-131B-4BF7-A706-4DA35E818BBC

四、改革系統(tǒng)的直接動(dòng)力：從審管分離到審管聯(lián)動(dòng)

（一）基于許可事項(xiàng)相對(duì)集中的審管分離

許可事項(xiàng)是行政許可權(quán)的直接載體，其集中或分離作為行政審批制度改革的主要表現(xiàn)，體現(xiàn)了不同階段中改革進(jìn)程的相應(yīng)變化，本質(zhì)上是圍繞權(quán)力這一行政體制內(nèi)的核心要素進(jìn)行的行政許可權(quán)配置解構(gòu)與重構(gòu)的過程，從而帶來行政方式、行政流程、資源配置等一系列變化[17]。政務(wù)中心建設(shè)初期，盡管實(shí)現(xiàn)了服務(wù)窗口集中，但仍由不同部門進(jìn)行各自分管業(yè)務(wù)的審批，公民辦事的程序、效率沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。隨后進(jìn)行的以“最多跑一次”為代表的行政審批制度改革仍以政務(wù)中心為基礎(chǔ)，在服務(wù)上推行一窗式的無差別受理，通過關(guān)聯(lián)分析將相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行整合辦理，具體的審批則在后臺(tái)通過并聯(lián)審批等方式實(shí)現(xiàn)效率提升，整體而言，這一階段的“集中”更多是物理層面的優(yōu)化與協(xié)調(diào)。而審批局改革建立在以審批事項(xiàng)為核心的行政許可權(quán)的集中之上，在政府整體職能層面實(shí)現(xiàn)了審批與監(jiān)管的分離。

具體而言，審批局改革的關(guān)鍵在于正確處理“集中”和“分離”的關(guān)系。一方面，審批事項(xiàng)的“集中”是改革的根本特征，蘊(yùn)含多層次的內(nèi)涵。首先，“集中”是在一個(gè)統(tǒng)一部門（審批局）的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)廣泛和徹底的事項(xiàng)整合，審批權(quán)限的轉(zhuǎn)移是區(qū)別于之前改革的本質(zhì)特征。該模式的整體設(shè)計(jì)基于新的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系來進(jìn)行，不僅要實(shí)現(xiàn)公民需求的高效滿足，同時(shí)也要保障機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，“集中”是在一個(gè)相對(duì)范圍內(nèi)來進(jìn)行，審批權(quán)限的劃轉(zhuǎn)意味著審批工作的整體轉(zhuǎn)移，而對(duì)于權(quán)限本身有特殊性或是運(yùn)轉(zhuǎn)的技術(shù)設(shè)備及人員要求超出審批局承載能力范圍的，需要對(duì)轉(zhuǎn)移的必要性進(jìn)行評(píng)估并作出相應(yīng)安排，即“相對(duì)”的內(nèi)涵不僅指集中維度和范圍的有限性，也強(qiáng)調(diào)集中內(nèi)容的雙向動(dòng)態(tài)管理。最后，“集中”的實(shí)施依賴信息技術(shù)的發(fā)展程度，突破部門界限的核心在于打破信息孤島，在實(shí)現(xiàn)物理集中和職能集中的基礎(chǔ)上，更重要的是實(shí)現(xiàn)審批信息的共享，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)集中的內(nèi)涵，即審管分離后的審管聯(lián)動(dòng)與協(xié)同。

另一方面，審管職能的分離是改革深化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既構(gòu)成實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的基礎(chǔ)機(jī)制，也成為影響改革績效的主要變量。針對(duì)政務(wù)中心模式存在“收發(fā)室、傳達(dá)室”等碎片化問題，審管分離機(jī)制的建立是從組織結(jié)構(gòu)維度來破解部門間協(xié)同困境，以實(shí)現(xiàn)政府職能體系的深度優(yōu)化。在帶來效率提升的同時(shí)，審管分離同樣存在審管脫節(jié)的隱藏風(fēng)險(xiǎn)，改革速度較快會(huì)使二者難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)相互適應(yīng)。所以，作為改革“底色”的分離機(jī)制，仍需通過制度化的體系建設(shè)與規(guī)范化的技術(shù)應(yīng)用來實(shí)現(xiàn)審管部門間的協(xié)同發(fā)展。

（二）基于審批知識(shí)與審管信息的審管聯(lián)動(dòng)

改革第一階段的核心，是圍繞行政許可事項(xiàng)集中而展開的審管分離機(jī)制構(gòu)建，通過審批權(quán)力重置實(shí)現(xiàn)政府職能分工體系優(yōu)化。但審管分離造成的審管脫節(jié)，又成為制約當(dāng)前改革的主因。此時(shí)，建立在審批知識(shí)合作和審管信息交互基礎(chǔ)上的審管聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意義得以凸顯。一方面，許可事項(xiàng)實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的專業(yè)性和復(fù)雜性，無論在流程規(guī)范還是人力資源方面都給行政審批局的知識(shí)能力帶來挑戰(zhàn)，體現(xiàn)為許可事項(xiàng)受理及審查中的具體難題仍需監(jiān)管部門進(jìn)行支持與幫助，以保障改革初期審批局的正常運(yùn)轉(zhuǎn);另一方面，改革后原有線性審管信息流要轉(zhuǎn)變?yōu)榧⑹降膶徆苄畔⒘鳎芊裥纬捎行А凹ⅰ?，取決于審批信息與監(jiān)管信息的及時(shí)交互，即審批局與監(jiān)管部門間以何種載體、頻率、幅度、方式來推送審批與監(jiān)管信息，從而形成責(zé)任邊界清晰、信息交互及時(shí)、有效且規(guī)范的集散式審管信息流（圖4）。

1. 許可受理溝通

改革初期，大量許可事項(xiàng)交由審批局執(zhí)行，由于所涉的業(yè)務(wù)種類多、涵蓋范圍廣，專業(yè)知識(shí)與技能的相應(yīng)缺乏會(huì)造成審批局在專業(yè)性較強(qiáng)的事項(xiàng)上存在疑慮。此時(shí)，審批局會(huì)以正式溝通、非正式溝通兩種方式向監(jiān)管部門征求意見。正式溝通指由審批局向監(jiān)管部門發(fā)函，請(qǐng)求對(duì)方給予幫助;非正式溝通指審批局干部、員工通過自身的私人關(guān)系，向監(jiān)管部門人員進(jìn)行業(yè)務(wù)咨詢。具體而言，在確定劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)后，審批局要與監(jiān)管部門就事項(xiàng)的法律法規(guī)依據(jù)、材料、程序、專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，以確定許可權(quán)行使規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)審批局還會(huì)就許可材料、許可編號(hào)等資源與上級(jí)監(jiān)管部門進(jìn)行互動(dòng)。在該過程中，審批局還需要將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)信息進(jìn)行公開，讓行政相對(duì)人參與到事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的確定中，從用戶角度進(jìn)行意見反饋，推動(dòng)審批模式優(yōu)化。這一工作機(jī)制是相對(duì)集中行政許可權(quán)的入口機(jī)制，也是審管聯(lián)動(dòng)的基本層次，需要不同主體對(duì)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，使事項(xiàng)運(yùn)轉(zhuǎn)更加合理高效。

在確認(rèn)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)后，相應(yīng)職權(quán)會(huì)劃轉(zhuǎn)到審批局。在該過程中，監(jiān)管部門應(yīng)考慮審批局的實(shí)際承載能力，尤其針對(duì)部分難度大或技術(shù)性要求高的審批事項(xiàng)，監(jiān)管部門在劃轉(zhuǎn)的同時(shí)應(yīng)給予相應(yīng)的人力物力和設(shè)備技術(shù)支持，以實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)資源的合理協(xié)調(diào)，保障審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)至審批局后能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。最后，還涉及許可事項(xiàng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。這是事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)后審管聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的直接體現(xiàn)，主要指劃轉(zhuǎn)后的事項(xiàng)在實(shí)際運(yùn)行中存在較多問題時(shí)會(huì)返還至監(jiān)管部門，或是由審批局對(duì)事項(xiàng)承擔(dān)一定的監(jiān)管權(quán)，即在特定事項(xiàng)上實(shí)行“先集中，再退回”以及在特定條件下由審批局代監(jiān)管部門行使特定事項(xiàng)監(jiān)管權(quán)。許可事項(xiàng)動(dòng)態(tài)調(diào)整既是審批局與監(jiān)管部門的良性互動(dòng)，也是審管聯(lián)動(dòng)機(jī)制在事項(xiàng)層面的動(dòng)態(tài)運(yùn)行保障。

2. 許可審查協(xié)作

在許可事項(xiàng)的審查階段，審批局在完成許可審查過程中，針對(duì)特定審查環(huán)節(jié)還需要征求監(jiān)管部門意見或請(qǐng)求監(jiān)管部門開展聯(lián)合踏勘、技術(shù)評(píng)審等，監(jiān)管部門則會(huì)相應(yīng)反饋相對(duì)人的情況，在必要時(shí)請(qǐng)求延緩審批。在此過程中，審批局與監(jiān)管部門圍繞審批專門知識(shí)的合作也得到了充分體現(xiàn)。根據(jù)審批行為特別是許可審查行為獨(dú)立實(shí)施的程度，可將審批局的審批行為劃分為“強(qiáng)審批模式”和“弱審批模式”。采取強(qiáng)審批模式的審批局工作開展較為獨(dú)立，同時(shí)憑借較強(qiáng)的專業(yè)能力可獨(dú)自承擔(dān)多數(shù)審批事項(xiàng)的審查工作，因而所需的知識(shí)合作有限;采取弱審批模式的審批局一般成立時(shí)間較短，改革基礎(chǔ)與業(yè)務(wù)能力較弱，因而更多地需要借助監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)力量，通過緊密的知識(shí)合作共同完成審批工作。雖然程度不同，但兩者在本質(zhì)上都是由監(jiān)管部門再次介入審批行為的實(shí)施當(dāng)中，從而解決改革初期由于審批知識(shí)能力不對(duì)稱所導(dǎo)致的實(shí)踐困境。825836AB-131B-4BF7-A706-4DA35E818BBC

3. 審管信息交互

在做出許可決定后，審批局及時(shí)通過公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)推送審批信息。審批信息的推送過程伴隨管理責(zé)任的轉(zhuǎn)移，不同審批局會(huì)采取不同的載體、頻率、幅度、方式向監(jiān)管部門推送審批信息，主要有離散和連續(xù)兩種方式。離散式指審批局每隔一段時(shí)間，將審批信息統(tǒng)一打包，發(fā)給監(jiān)管部門;連續(xù)式指審批局每辦理一項(xiàng)業(yè)務(wù)，就將信息推送給監(jiān)管部門。通過審批信息的推送，會(huì)形成責(zé)任邊界清晰、信息交互及時(shí)、有效且規(guī)范的審批信息流。與此同時(shí)，監(jiān)管部門一般會(huì)把監(jiān)管、執(zhí)法的結(jié)果信息推送到市級(jí)企業(yè)信用信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管結(jié)果共享。在此基礎(chǔ)上，審批局可以使用監(jiān)管信息來識(shí)別失信問題行業(yè)，從源頭調(diào)控市場準(zhǔn)入、降低監(jiān)管難度，社會(huì)公眾也可以使用監(jiān)管信息了解企業(yè)信息、行業(yè)與市場狀況，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的共享利用。

五、改革系統(tǒng)的深層動(dòng)力：數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的審管協(xié)同

（一）基于審批數(shù)據(jù)的前饋聯(lián)動(dòng)

在當(dāng)前的改革階段，源于審批局的審批數(shù)據(jù)整體上局限于與監(jiān)管部門的初步交互，這種流動(dòng)范圍的限制導(dǎo)致其利用效率較低。具體來看，當(dāng)前審批系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)流主要呈線性特征，從不同監(jiān)管部門乃至一級(jí)政府整體來看，仍存在嚴(yán)重的碎片化問題，未能觸及改革的深層次內(nèi)容;而在信息公開方面，市場主體無法及時(shí)獲取相關(guān)審批數(shù)據(jù)，難以做出面向市場競爭的有效決策，由此帶來的市場秩序問題（如市場過度飽和）將直接增加監(jiān)管部門的工作難度，進(jìn)而影響審批與監(jiān)管部門的良性互動(dòng)乃至改革的可持續(xù)性。事實(shí)上，基于知識(shí)和信息的審管聯(lián)動(dòng)僅能維持改革初期審管之間的銜接問題。要實(shí)現(xiàn)審管動(dòng)態(tài)平衡、保證政府整體審管職能的穩(wěn)定性，就改革深化的本質(zhì)而言，還需要進(jìn)一步激活審批部門的累積數(shù)據(jù)及其價(jià)值。

首先，從審批數(shù)據(jù)匯集來看，實(shí)現(xiàn)“相對(duì)范圍”內(nèi)的審批數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理是改革的重要目標(biāo)。但審批數(shù)據(jù)的匯集，橫向需要審批局與同級(jí)監(jiān)管部門交互，縱向需要審批局與上級(jí)相關(guān)監(jiān)管部門交互，其中由于數(shù)據(jù)交互標(biāo)準(zhǔn)的不同將極大增加審批局的行政成本。這也表明數(shù)據(jù)共享應(yīng)該成為突破現(xiàn)有數(shù)據(jù)“孤島”的主要手段，即在構(gòu)建數(shù)據(jù)公開標(biāo)準(zhǔn)體系基礎(chǔ)上，搭建相應(yīng)數(shù)據(jù)匯集平臺(tái)以及數(shù)據(jù)管理制度體系，以解決在數(shù)據(jù)層面的應(yīng)用管理問題。

其次，審批數(shù)據(jù)具有數(shù)量大、范圍廣、與市場主體關(guān)聯(lián)性強(qiáng)以及實(shí)時(shí)性等特征，蘊(yùn)含重要利用價(jià)值。對(duì)此，可以審批累積所得數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)相關(guān)市場主體的行業(yè)、時(shí)空分布等情況進(jìn)行專項(xiàng)與綜合分析，再結(jié)合地域內(nèi)市場容量的適度預(yù)測(cè)，將分析、預(yù)測(cè)結(jié)果及時(shí)、動(dòng)態(tài)地傳遞給社會(huì)公眾特別是潛在市場進(jìn)入者，以便實(shí)現(xiàn)從審批端就能有效引導(dǎo)市場秩序，進(jìn)而舒緩監(jiān)管壓力，以此實(shí)現(xiàn)審管的“前饋”式聯(lián)動(dòng)。此外，審批數(shù)據(jù)的跨監(jiān)管部門流動(dòng)及利用，同樣可以成為相關(guān)部門的輔助決策工具。

（二）基于監(jiān)管數(shù)據(jù)的反饋聯(lián)動(dòng)

監(jiān)管部門作為審批局改革系統(tǒng)的重要組成部分，同樣可以在監(jiān)管數(shù)據(jù)累積的基礎(chǔ)上積極實(shí)現(xiàn)審管的“反饋”式聯(lián)動(dòng)。具體而言，反饋聯(lián)動(dòng)以監(jiān)管信息累積所得數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，由監(jiān)管部門重點(diǎn)對(duì)失信及受到處罰的市場主體的行業(yè)、時(shí)空分布等情況進(jìn)行專項(xiàng)與綜合分析，并基于分析結(jié)果評(píng)估相應(yīng)市場風(fēng)險(xiǎn)，再將分析、評(píng)估結(jié)果及時(shí)、動(dòng)態(tài)地反饋給審批局以及社會(huì)和市場主體，就能夠支持審批局依法、合理地調(diào)控相關(guān)行業(yè)的審批節(jié)奏乃至準(zhǔn)入門檻等，使審批與監(jiān)管形成協(xié)同合力。在該路徑支撐下，審批局與監(jiān)管部門的關(guān)系將得到進(jìn)一步優(yōu)化，標(biāo)志著審批局改革中審管關(guān)系由低層次聯(lián)動(dòng)向高層次協(xié)同的邁進(jìn)。

（三）基于審管數(shù)據(jù)的整體聯(lián)動(dòng)

在前饋聯(lián)動(dòng)和反饋聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上，針對(duì)特定區(qū)域，還可以進(jìn)一步基于審、管總體數(shù)據(jù)，進(jìn)行市場主體的行業(yè)、時(shí)空分布分析及行為特征提取，探索構(gòu)建從市場微觀主體的屬性—行為集合到市場宏觀動(dòng)態(tài)秩序演進(jìn)的計(jì)算機(jī)模擬模型，并基于不同情景開展政策模擬研究，提出審批局、監(jiān)管部門及市場主體間實(shí)現(xiàn)有效整體聯(lián)動(dòng)的路徑策略及政策建議。

圖5給出了包含前饋聯(lián)動(dòng)、反饋聯(lián)動(dòng)和整體聯(lián)動(dòng)的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的審管協(xié)同路徑的完整示意。

六、改革的四維圖景：從單點(diǎn)創(chuàng)新走向界面重構(gòu)

行政審批局改革作為深入推進(jìn)“放管服”改革的有益探索、深化行政審批制度改革的創(chuàng)新路徑以及改善營商環(huán)境的直接載體，在較短時(shí)間實(shí)現(xiàn)了相關(guān)各級(jí)政府權(quán)責(zé)職能體系重構(gòu)，顯著提升了行政審批及政務(wù)服務(wù)效能，有效激發(fā)了各類市場主體的活力與動(dòng)力。與此同時(shí)，行政審批局作為我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、邁向高質(zhì)量發(fā)展大背景下由下而上、又自上而下的改革產(chǎn)物，其發(fā)育、發(fā)展須在我國經(jīng)濟(jì)治理持續(xù)優(yōu)化這一系統(tǒng)性的動(dòng)態(tài)過程中予以通盤審視。

前文在對(duì)行政審批局改革進(jìn)行兩階段劃分的基礎(chǔ)上，集中分析從審管分離到審管聯(lián)動(dòng)這一階段的權(quán)力重置、知識(shí)合作及信息交互機(jī)制，提出審批效率與監(jiān)管能力應(yīng)該互相適應(yīng)，以保障改革的有序推進(jìn)，然后針對(duì)改革的深入推進(jìn)，從審管數(shù)據(jù)綜合利用視角提出包括前饋、反饋及整體聯(lián)動(dòng)在內(nèi)的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的審管協(xié)同路徑，作為行政審批局改革第二階段的前瞻性框架。與此同時(shí)，以當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在呈現(xiàn)的“南北”差異為背景，不難發(fā)現(xiàn)其中“北方”地域在推進(jìn)行政審批制度改革時(shí)更多采取了行政審批局路徑。對(duì)此，筆者希望結(jié)合對(duì)若干地域?qū)徟指母锏木C合觀察，再從“點(diǎn)”“線”“面”“體”四個(gè)層次對(duì)改革前景做出一定討論。

（一）改革的“點(diǎn)”：限度、成本與評(píng)估

自行政審批局改革實(shí)施以來，提高審批效率一直是改革的核心績效指標(biāo)，為此“最短時(shí)間”“最少材料”“最簡流程”等改革措施紛紛涌現(xiàn)，很大程度上既推進(jìn)了改革，也達(dá)到了便企利民的目的。但就行政許可的實(shí)質(zhì)而言，其作為市場準(zhǔn)入的前置條件和基本門檻的作用，不能受到忽視，特別是其作為調(diào)節(jié)政府與市場關(guān)系的法定行為的嚴(yán)肅性，不能受到損害。換句話說，特定行政許可事項(xiàng)總是需要特定的辦理材料、流程和時(shí)間，不可能無限壓縮。從這個(gè)意義上講，審批效率的提高有其總體限度，不能持續(xù)作為評(píng)判改革成效的主要尺度，否則可能帶來數(shù)字攀比、造成改革的形式化。事實(shí)上，只要堅(jiān)持以人民為中心的立場，就不難發(fā)現(xiàn)應(yīng)該把企業(yè)、群眾辦事的滿意度作為評(píng)判改革成效的核心標(biāo)準(zhǔn)。只要絕大部分辦事企業(yè)和群眾對(duì)特定的審批效率滿意、接受，就說明審批改革達(dá)到了預(yù)期效果。825836AB-131B-4BF7-A706-4DA35E818BBC

提出審批效率提高有其限度的觀點(diǎn)，還涉及改革成本的因素。任何效率的提高，都需要基層審批局投入相應(yīng)的人力、物力和財(cái)力，當(dāng)成本投入帶來的效率提升達(dá)到其臨界水平（邊際效應(yīng)遞減）時(shí)，就需要考慮投入的暫緩或暫停。此外，不少基層審批局面向新開辦企業(yè)推出的免費(fèi)刻章等政務(wù)服務(wù)，是否符合市場經(jīng)濟(jì)原則也值得商榷，特別是在中央要求地方過“緊日子”的政策環(huán)境下，對(duì)于這樣的非普惠式公共財(cái)政支出需要慎重對(duì)待。對(duì)此，一方面可以加快電子印章的推廣使用，另一方面應(yīng)該研究如何制定更多普惠式服務(wù)項(xiàng)目，把有限的財(cái)政資源花在“刀刃”上。在這個(gè)過程中，就需要對(duì)前期各類改革舉措及其成效進(jìn)行投入-產(chǎn)出評(píng)估，分析哪些措施的力度可以適當(dāng)降低、加以維持或是重點(diǎn)加大，從而真正把有限的改革資源善加利用，實(shí)現(xiàn)改革效益最大化。

（二）改革的“線”：由單點(diǎn)突破轉(zhuǎn)向綜合集成

首先，對(duì)于缺乏審批改革頂層設(shè)計(jì)的地域而言，需要更加注重和強(qiáng)化改革的頂層設(shè)計(jì)。如陜西省在省政府層面涉及行政審批服務(wù)改革的部門相對(duì)較多，包括職轉(zhuǎn)辦、審改辦、營商辦、政務(wù)公開辦、電子政務(wù)辦等，一定程度上造成了改革整體推進(jìn)的協(xié)調(diào)成本高、難度大。而山西省于2018年10月正式成立省級(jí)行政審批服務(wù)管理局（加掛省政務(wù)信息管理局牌子），統(tǒng)一承擔(dān)全省政務(wù)改革和管理、行政審批服務(wù)管理、政務(wù)信息管理、優(yōu)化營商環(huán)境等職責(zé)，從而能夠相對(duì)順利、高效地推進(jìn)全省審批制度改革。此外，山西省委辦公廳、省政府辦公廳于2019年12月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在全省各市縣開展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的實(shí)施意見》，對(duì)該省審批服務(wù)改革做出全面部署并詳細(xì)規(guī)定路線圖和時(shí)間表，使改革有據(jù)可依、有路可循。在這個(gè)方面，中央如何在“國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”基礎(chǔ)上，更好統(tǒng)籌推進(jìn)“北方”的審批局改革和“南方”的“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“數(shù)字政府”等改革，也需要盡快地提上議事日程。

其次，國務(wù)院在2020年9月就政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”做出全面部署，提出要“打破地域阻隔和部門壁壘，促進(jìn)條塊聯(lián)通和上下聯(lián)動(dòng)”，并“鼓勵(lì)區(qū)域‘跨省通辦先行探索和‘省內(nèi)通辦拓展深化”，同時(shí)要求“提升‘跨省通辦數(shù)據(jù)共享支撐能力” “加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)‘跨省通辦能力建設(shè)”。這一方面體現(xiàn)了中央政府對(duì)包括行政審批改革在內(nèi)的政務(wù)服務(wù)優(yōu)化的通盤設(shè)計(jì)，另一方面也表明審批局改革需要進(jìn)入“綜合集成”式的系統(tǒng)性改革新階段。以陜西省西安市為例，2020年6月，西安高新區(qū)審批局、西安曲江新區(qū)審批局聯(lián)合推出政務(wù)服務(wù)“兩區(qū)通辦”，首批涉及工商注冊(cè)、納稅服務(wù)、公證服務(wù)、公積金等95項(xiàng)具體業(yè)務(wù)，兩區(qū)企業(yè)群眾可選擇就近辦理業(yè)務(wù);8月，蓮湖區(qū)、碑林區(qū)、新城區(qū)三個(gè)主城區(qū)的審批局領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)科長召開首次協(xié)調(diào)會(huì)，研究按照市審批局要求推進(jìn)行政審批政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“三區(qū)通辦”工作。這些實(shí)踐說明，無論是從深化自身改革還是從落實(shí)中央要求角度，地方以及基層審批局改革正在自覺或不自覺地進(jìn)入“條塊聯(lián)通、上下聯(lián)動(dòng)”的新階段，確有必要更加注重改革的聯(lián)動(dòng)性和協(xié)同度。

第三，伴隨審批局改革在多地持續(xù)推開，相關(guān)改革經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新做法也在不斷涌現(xiàn)。如何讓好的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)快速、有效的擴(kuò)散，也是改革新階段要著力解決的問題。如西安市審批局在2019至2021年度連續(xù)評(píng)選了全市共30個(gè)政務(wù)服務(wù)改革創(chuàng)新案例，涉及審批流程優(yōu)化、審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、引進(jìn)質(zhì)量管理、延伸服務(wù)體系、提升辦事體驗(yàn)等，而市本級(jí)也貢獻(xiàn)了“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”“網(wǎng)上中介服務(wù)超市”等創(chuàng)新舉措，但面臨的一個(gè)突出問題就是這些創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)如何得到有效統(tǒng)合并在市內(nèi)外快速擴(kuò)散。此外，延安市審批局作為陜西省唯一一家市本級(jí)改革試點(diǎn)，在前期做好實(shí)體審批局建設(shè)的基礎(chǔ)上，探索推出“六個(gè)一”工程建設(shè)項(xiàng)目審批模式（特別是建成運(yùn)行了與國家住建部、省住建廳系統(tǒng)相聯(lián)通的工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)），并得到國務(wù)院職轉(zhuǎn)辦肯定。鑒于工程建設(shè)項(xiàng)目審批是審批制度改革中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，所以延安市提供的新模式及其審批管理系統(tǒng)，就有必要性和可行性在陜西省內(nèi)復(fù)制推廣。

（三）改革的“面”：審批效率、監(jiān)管能力與市場秩序的改革“三角形”

前文已提及，在審批局改革的第一階段，經(jīng)由審管分離到審管聯(lián)動(dòng)后，要注意形成審批效率與監(jiān)管能力之間的互適應(yīng)，否則容易出現(xiàn)審批改革單兵突進(jìn)而監(jiān)管轉(zhuǎn)型不到位的審管脫序狀況，使得依靠審批局改革倒逼監(jiān)管轉(zhuǎn)型的目的不能順利實(shí)現(xiàn)。為此，在改革整體節(jié)奏的把握上，要特別關(guān)注審批效率提升與監(jiān)管能力提升之間的匹配關(guān)系，保障一級(jí)政府履行審批與監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)性、同步性，實(shí)現(xiàn)審批改革與監(jiān)管轉(zhuǎn)型的高度協(xié)同。在此前提下，由審批改革形成的“寬進(jìn)”效應(yīng)和由監(jiān)管轉(zhuǎn)型帶來的“嚴(yán)管”常態(tài)才能相得益彰，共同為廣大市場主體營造公平、公正的健康發(fā)展與充分競爭環(huán)境，從本質(zhì)上打造出能夠有效激發(fā)市場主體活力和動(dòng)力的良好市場秩序。在這個(gè)意義上，由審批效率、監(jiān)管能力與市場秩序構(gòu)成的審批改革“三角形”，才是認(rèn)知、理解和把握改革推進(jìn)的完整圖景。

需要特別指出的是，當(dāng)前審批局改革整體而言還未完全定型，很多基層審批局在改革實(shí)踐探索中形成的一些經(jīng)驗(yàn)做法和制度規(guī)范，仍然需要在后續(xù)改革中作必要調(diào)整和完善，從而真正使經(jīng)過時(shí)間檢驗(yàn)的一批優(yōu)秀制度、機(jī)制得以保留和固化，為整個(gè)改革奠定穩(wěn)固和持久的制度能力基礎(chǔ)。換言之，當(dāng)前的審批局改革在很大程度上需要一個(gè)盤整、消化期，這就為監(jiān)管能力提升和監(jiān)管整體轉(zhuǎn)型帶來一個(gè)緩沖期，也為兩者的相互適應(yīng)和匹配創(chuàng)造了一個(gè)難得的窗口期。地方政府應(yīng)該主動(dòng)把握這個(gè)審批改革的窗口期，通過規(guī)范完善審批局的制度建設(shè)和加速推進(jìn)監(jiān)管部門整體轉(zhuǎn)型，為審批改革“三角形”實(shí)現(xiàn)更高水平的均衡和穩(wěn)定創(chuàng)造條件。

（四）改革的“體”：基于數(shù)據(jù)治理界面的“整體智治”

當(dāng)審批局改革轉(zhuǎn)入第二階段即進(jìn)入數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的審管協(xié)同后，一個(gè)必須解決的問題就是審管數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和共享利用。參考“界面政府理論”[18]，在審批局改革中，審批局事實(shí)上充當(dāng)了一級(jí)政府的審批界面，其他監(jiān)管部門則通過進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)形成統(tǒng)一的監(jiān)管界面，此時(shí)，還需要一個(gè)能夠歸集、統(tǒng)籌審管數(shù)據(jù)并對(duì)之加以共享利用的功能性平臺(tái)來充當(dāng)所謂“數(shù)據(jù)界面”，從而形成一個(gè)集審批界面、監(jiān)管界面和數(shù)據(jù)界面于一體的整體政府。這樣一個(gè)整體政府，事實(shí)上已經(jīng)接近黃璜等提出的“平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府”形態(tài)[19]，而所謂數(shù)據(jù)界面的很多功能則需要由后者中的政務(wù)中臺(tái)（特別是數(shù)據(jù)子中臺(tái)）和公共數(shù)據(jù)平臺(tái)予以實(shí)現(xiàn)。從而審批局改革將經(jīng)由審批界面、監(jiān)管界面和數(shù)據(jù)界面的陸續(xù)形成，對(duì)現(xiàn)有政府的職能體系和組織形態(tài)進(jìn)行根本重塑，最終既實(shí)現(xiàn)整體政府的功能，也實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的形態(tài)，并在兩者的有機(jī)融合過程中，逐步邁向由郁建興等所提出的“整體智治”[20]這一中國政府公共治理的新境界。

七、結(jié)論：行政審批局改革的“歸宿”

從當(dāng)前國內(nèi)行政審批制度改革實(shí)踐來看，政務(wù)中心模式與行政審批局模式已經(jīng)成為改革的兩大主流路徑。不同地區(qū)間發(fā)展?fàn)顩r以及制度環(huán)境的差異、地方競爭機(jī)制以及模式本身的特征，成為地方政府選擇審批制度改革路徑的主要影響因素[21]。本文基于系統(tǒng)論視角對(duì)審批局改革進(jìn)行的審視，以及對(duì)改革核心要素及生命周期的分析，進(jìn)一步揭示了行政審批制度改革的本質(zhì)。區(qū)別于強(qiáng)調(diào)服務(wù)界面構(gòu)建和維護(hù)的政務(wù)中心模式，行政審批局是基于政府權(quán)力重置對(duì)其組織職能進(jìn)行優(yōu)化而形成的新的審批系統(tǒng)，知識(shí)、信息與數(shù)據(jù)是系統(tǒng)演進(jìn)與改革深化的階段性核心要素。從行政審批制度改革的整體特征看，政務(wù)中心關(guān)注政府服務(wù)界面的直接優(yōu)化，而行政審批局在關(guān)注政府服務(wù)界面的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)審批界面與監(jiān)管界面的改革與分離，一定程度上是對(duì)前者的繼承和超越。盡管兩者都有各自的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和適用性，但從改革的生命周期看，它們?cè)谖磥矶紩?huì)面臨審管數(shù)據(jù)的處理與應(yīng)用問題，而這也是影響行政審批制度改革深化的核心要素。

行政審批制度改革的路徑分異，代表了地區(qū)差異背景下地方政府改革路徑的不同，而從改革目標(biāo)和發(fā)展方向看，改革的最終歸宿仍然是數(shù)字政府的構(gòu)建。從公民維度看，以“一網(wǎng)通辦”為代表的線上服務(wù)體系以及以“政務(wù)中心”為核心的線下服務(wù)機(jī)構(gòu)，在目前乃至未來一段時(shí)期仍然是行政審批服務(wù)的主要載體。在此過程中，行政審批局的設(shè)立更多指向政府內(nèi)部職能體系的調(diào)整與優(yōu)化，并非改革的最終模式。政府職能與組織界面的重組和政府服務(wù)界面完善與升級(jí)的結(jié)合，才是實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革系統(tǒng)性再造的完整路徑。與此同時(shí)，仍需充分認(rèn)識(shí)到行政審批局作為基層政府創(chuàng)新實(shí)踐，對(duì)于我國的行政審批制度改革具有重要的探索意義和積極貢獻(xiàn)，對(duì)于地方政府發(fā)揮“大膽試、勇敢闖”的改革精神自主性和實(shí)現(xiàn)改革路徑的豐富性也具有重要的歷史和實(shí)踐價(jià)值。825836AB-131B-4BF7-A706-4DA35E818BBC