王聲平 楊友朝

(1.臺州學(xué)院 浙江 臨海 317000； 2.安徽財經(jīng)大學(xué) 安徽 蚌埠 233030； 3.武漢大學(xué) 湖北 武漢 430072)

一、問題提出

目前，縣是我國最重要的行政區(qū)劃單元，在國家的政治、經(jīng)濟、文化中有著特別重要的地位。縣是國家政治行為和經(jīng)濟社會發(fā)展的聚結(jié)點，是國民教育基本的區(qū)劃單元或區(qū)域教育單元，縣政府是我國基層政府，直接負責(zé)管理全縣范圍內(nèi)的所有基礎(chǔ)教育事業(yè)[1]47。縣域，即“以農(nóng)村為主的縣級行政區(qū)劃單位(包括縣、旗、縣級市，以及轄有農(nóng)村并辦有高中的地級市所轄區(qū))的地域范圍”[1]1。縣域是“以縣級行政區(qū)劃為地理空間，以縣級政權(quán)為調(diào)控主體，采用計劃的方式、市場的方式或計劃與市場相結(jié)合的方式優(yōu)化配置資源，具有地域特色和功能完備的行政區(qū)域”[2]?？h域?qū)W前教育，指縣域范圍內(nèi)的學(xué)前教育?？h域?qū)W前教育作為一個社會共生系統(tǒng)，既有較好的同質(zhì)性和內(nèi)聚力，同時又具有明顯的獨立性與自主性。因此，縣域?qū)W前教育可以作為區(qū)域教育研究的對象，是研究與分析我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律和特點的基本單位[3]。

“以縣為主”的管理體制比較符合我國學(xué)前教育發(fā)展實際，對促進學(xué)前教育資源在縣域內(nèi)的優(yōu)化均衡配置、實現(xiàn)縣域?qū)W前教育公平、提升學(xué)前教育責(zé)任主體重心、促進城鄉(xiāng)教育一體化等都有著十分重要的意義，這在我國發(fā)布的相關(guān)政策文件中均有體現(xiàn)。例如，2018年11月15日，新華社受權(quán)發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《意見》)，這是新中國成立以來第一個以黨中央和國務(wù)院的名義發(fā)布的學(xué)前教育重要文件?！兑庖姟访鞔_提出，要以縣為單位制定幼兒園布局規(guī)劃，切實把普惠性幼兒園建設(shè)納入城鄉(xiāng)公共管理和公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃。2021年12月9日，教育部等九部門印發(fā)的《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動計劃》(以下簡稱《行動計劃》)也明確提出，要“推進教育公平，增加普惠性資源供給，充分考慮出生人口變化、鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，逐年做好入園需求測算，完善縣(區(qū))普惠性幼兒園布局規(guī)劃，原則上每三年調(diào)整一次”。黨的十九大明確提出了“以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題"的命題，要求把發(fā)展質(zhì)量問題擺在更為突出的位置上，著力提高發(fā)展質(zhì)量和效益，高質(zhì)量時代呼喚高質(zhì)量教育[4]。為深入貫徹落實黨的十九屆五中全會“完善普惠性學(xué)前教育保障機制”“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”的部署要求，《行動計劃》明確指出，各省(區(qū)、市)要“以提供普惠性服務(wù)為衡量標(biāo)準，科學(xué)核定普惠性幼兒園辦園成本，明確分擔(dān)比例，統(tǒng)籌制定財政補助和收費政策，合理確定家庭支出水平。優(yōu)化完善財政補助政策，逐步提高學(xué)前教育財政投入水平，保障普惠性學(xué)前教育有質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展”。

合理的學(xué)前教育成本分擔(dān)機制、充裕的學(xué)前教育經(jīng)費投入、完善的學(xué)前教育財政補助政策，是保障學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的重要條件。建設(shè)高質(zhì)量教育體系，需要充足的教育經(jīng)費和財力資源[5]。高質(zhì)量的學(xué)前教育需要高成本的財政投入，高質(zhì)量的學(xué)前教育將會給社會和教育界帶來雙重益處[6]。學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展離不開穩(wěn)定充足的財政經(jīng)費投入，政府對學(xué)前教育的財政投入是促進學(xué)前教育健康、和諧、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。研究顯示：“增加財政性學(xué)前教育經(jīng)費盡管不是提高質(zhì)量的充分條件，但卻是一個必要條件。”[7]幼兒園教育質(zhì)量與生均投入、生均成本均存在顯著的正相關(guān)，且與生均成本的相關(guān)性更高[8]。只有高質(zhì)量的學(xué)前教育，社會才能獲得遠超過成本的長期收益[9]。在“省級統(tǒng)籌、以縣為主”的教育管理體制背景下，我國學(xué)前教育發(fā)展的重點在縣域。實現(xiàn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展首先需要實現(xiàn)縣域內(nèi)學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展。

本文遵循自下而上的研究思路，從幼兒園發(fā)展的實際需求切入，對浙江省縣域內(nèi)學(xué)前教育財政投入的結(jié)構(gòu)、財政投入與幼兒園期望的匹配度、城鄉(xiāng)幼兒園財政投入的均衡性等展開調(diào)研，以為我國縣域內(nèi)學(xué)前教育財政投入政策的制定提供實證依據(jù)和參考。

二、研究方法

本研究采取問卷調(diào)查和訪談兩種研究方法。問卷法采用自編的《縣域內(nèi)學(xué)前教育資源配置調(diào)查問卷》為研究工具，以地方經(jīng)濟的綜合發(fā)展水平和幼兒園整體辦園質(zhì)量為參照，基于目的性抽樣的方法，分別從浙江省的寧波市、湖州市、臺州市各抽取5個縣為研究樣本，從3市共15個縣所轄的縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村共抽取78所幼兒園進行調(diào)查。其中，一級園共38所、二級園共24所、三級園和未定級園各8所。問卷內(nèi)容主要包括幼兒園財政投入的主體、幼兒園財政經(jīng)費使用權(quán)、政府對幼兒園財政投入的內(nèi)容、政府為幼兒園提供的經(jīng)費補助、幼兒園對政府財政投入的需求等五個方面。本研究共發(fā)放問卷165份，收回148份，剔除18份無效問卷后，對剩余的130份有效問卷進行統(tǒng)一編號和錄入，有效回收率為78.8%。調(diào)查樣本的信息分布，具體見表1。

表1 園長/副園長基本信息分布情況(N=130)

為更深入了解園長對地方政府財政投入的真實想法與建議，提高財政投入效益和質(zhì)量，在問卷調(diào)查基礎(chǔ)上，編制了《政府對幼兒園財政投入訪談提綱》，訪談內(nèi)容主要從地方政府頒布的政策法規(guī)、政府的財政投入、經(jīng)費配置結(jié)構(gòu)、幼兒園對政府財政投入的需求等五方面對幼兒園園長進行了深入的結(jié)構(gòu)性訪談。訪談對象選擇遵循目的性抽樣方法，即從縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村共選取了9位園長和3位副園長為被訪對象。在訪談對象的選擇上綜合考慮了性別、年齡、職稱、任教年限等因素，所選被訪者對地方政府頒布和出臺的相關(guān)政策法規(guī)、政府財政經(jīng)費分配結(jié)構(gòu)、財政收入來源等都有較為全面的了解。為更好識別不同區(qū)域被訪者的身份，本研究用英文和阿拉伯?dāng)?shù)字相結(jié)合的方式對被訪者進行了編碼?？h城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村三個區(qū)域分別用字母“X”“Z”“N”表示，被訪者身份用大寫字母“K”表示，阿拉伯?dāng)?shù)字代表具體的被訪者。因此，每位被訪者的編碼由“區(qū)域+身份+代碼”構(gòu)成。例如，“XK1”表示的是縣城中某所幼兒園代碼為“1”的園長/副園長。被訪者的基本信息，具體見表2。

表2 被訪園長/副園長的基本信息(N=12)

三、研究結(jié)果與分析

(一)政府財政投入重心偏低，經(jīng)費投入的城市化傾向明顯

幼兒園財政投入比例結(jié)構(gòu)反映出不同層級政府在學(xué)前教育財政投入中的分擔(dān)比例。《行動計劃》明確提出，要“切實落實各級政府發(fā)展學(xué)前教育責(zé)任，優(yōu)化完善學(xué)前教育管理體制、辦園體制，落實政府投入為主、家庭合理分擔(dān)、其他多渠道籌措經(jīng)費的機制”。2022年3月16日，浙江省教育廳等十一部門在印發(fā)的《浙江省學(xué)前教育發(fā)展第四輪行動計劃(2021—2025年)》的通知中也明確指出：“縣級財政性學(xué)前教育經(jīng)費占同級財政性教育經(jīng)費比例不低于5%(不舉辦高中的地區(qū)適當(dāng)提高)，并爭取逐年提高。加大省、市學(xué)前教育資金投入，統(tǒng)籌用于各類學(xué)前教育改革發(fā)展項目和工程?！惫k幼兒園保教費占保教成本的比例不高于40%。各地可結(jié)合實際，按照“質(zhì)價”結(jié)合、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的原則，分步、穩(wěn)妥調(diào)整公辦幼兒園保教費標(biāo)準，調(diào)整時限原則上不得超過5年，間隔前一次調(diào)整時間不少于2年。調(diào)查結(jié)果顯示，浙江省的市級政府和縣級政府對幼兒園財政投入的比例最高，分別為35.56%、87.72%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對幼兒園財政投入的比例占11.8%；省級政府和中央對幼兒園財政投入的比例均較低，分別占7.55%、1.53%。總體上，幼兒園財政投入的主體是市和縣級財政。

財政投入作為幼兒園辦園的物質(zhì)基礎(chǔ)，如果沒有充裕的財政經(jīng)費保障，幼兒園就難以對硬件設(shè)施設(shè)備、幼兒教師人力資本等進行大力投入，進而影響幼兒園教育質(zhì)量。在“幼兒園的發(fā)展是否得益于政府相關(guān)政策的傾斜”的選項中，89.8%的園長認為幼兒園的發(fā)展得益于政府相關(guān)政策的傾斜，而認為幼兒園的發(fā)展并非得益于政府相關(guān)政策傾斜的僅占10.2%。這一結(jié)論在訪談中也得到了證實，正如園長XK1所言：“幼兒園的發(fā)展得益于政府相關(guān)財政政策的傾斜，政府的相關(guān)政策傾斜之后對幼兒園的發(fā)展有非常大的促進作用。幼兒園將會獲得更多的發(fā)展機會，包括園舍建設(shè)，需要大量的政府資金支持，還有相關(guān)的比如教師的待遇，這些都需要政府政策的扶持。”但從財政經(jīng)費投入的區(qū)域看，政府主要投向的是城市中的少數(shù)公辦幼兒園或示范性幼兒園，而對農(nóng)村其他普通公辦園和民辦園的財政投入相對較少。地方政府在學(xué)前教育財政投入上呈現(xiàn)出典型的“扶強扶優(yōu)”特征[10]。這種財政投入取向?qū)?dǎo)致城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的不均衡、政府經(jīng)費使用效率低、整體降低學(xué)前教育質(zhì)量等弊端。

(二)政府財政投入與幼兒園需求不匹配，對幼兒教師的投入關(guān)注不夠

為探尋政府財政投入與幼兒園實際需求之間的契合度，提高財政投入效率，本研究對政府財政投入的內(nèi)容與幼兒園實際需求之間的匹配情況進行了調(diào)查。結(jié)果顯示，地方政府對幼兒園的財政投入由高到低依次是幼兒園基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費占86.7%，教師工資福利占78.9%，幼兒園設(shè)施設(shè)備經(jīng)費占61.8%，幼兒保育費占31.2%。政府對幼兒園的財政投入主要集中在幼兒園基礎(chǔ)建設(shè)和教師工資福利待遇兩方面。為更準確了解幼兒園對地方政府財政投入的期望，提高政府財政投入的精準性，研究基于園長認知的視角，對地方政府財政經(jīng)費投入的內(nèi)容進行了分析。結(jié)果顯示，幼兒園期望政府對幼兒教師工資福利進行投入的占比最高，達98.7%；期望對幼兒教師培訓(xùn)進行財政投入的占96.8%；期望對幼兒園設(shè)施設(shè)備進行投入的占81.5%；期望對幼兒園基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費進行財政投入的占70.6%；期望對幼兒生均保育費進行投入的占48.4%；期望對其他方面進行投入的占11.5%?？梢姡變簣@最期望的是地方政府對幼兒教師工資福利進行投入，提高幼兒教師待遇。這與地方政府財政投入的方向并非完全吻合，而這種差距將直接或間接地影響政府財政投入的效率。

在訪談中當(dāng)筆者問及“地方政府對幼兒教師財政投入怎樣”這一問題時，副園長ZK2表示：“這幾年雖然地方政府對學(xué)前教育的投入比較多，但是幼兒教師的工資福利和其他教育階段的教師相比還是有一定的距離。當(dāng)然，這個問題現(xiàn)在應(yīng)該反映得更多的是編外教師。因為編外教師在民辦幼兒園就業(yè)較多，工資待遇相對在編教師差距更大。但不同的幼兒園有不同的做法，像公辦幼兒園是財政支出的，那么應(yīng)該由財政加大投入，民辦幼兒園可通過提高收費來進一步解決幼兒教師的工資福利?！苯處熓怯绊憣W(xué)前教育質(zhì)量最重要的人力資源，教師與幼兒園教育質(zhì)量的相關(guān)系數(shù)最高。從調(diào)查結(jié)果看，地方政府盡管對幼兒教師工資進行了財政投入，但經(jīng)費投入比例明顯不足，幼兒教師薪酬待遇有待進一步提高。教職工的工資福利待遇是各國學(xué)前教育機構(gòu)經(jīng)費支出中的主要組成部分，具體包括教職工的工資、福利和養(yǎng)老金三個方面。2012—2015年，OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)國家公立機構(gòu)的教職工薪資待遇支出比重始終在70%以上，并呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的發(fā)展趨勢，年均增長率為0.18%[11]。政府是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的主體，在幼兒園財政投入上理應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。

(三)財政經(jīng)費預(yù)算制度固化，幼兒園經(jīng)費使用效率不高

經(jīng)費使用權(quán)是幼兒園財政管理制度中的重要內(nèi)容，關(guān)系到幼兒園對政府財政投入的使用效率。本研究發(fā)現(xiàn)，幼兒園對政府財政投入經(jīng)費的使用權(quán)較小，幼兒園所收保教費全部上交市縣(鄉(xiāng)鎮(zhèn))學(xué)前教育管理部門、實行全市縣(鄉(xiāng)鎮(zhèn))統(tǒng)籌管理的比例最高，占71%；其次是幼兒園自收自支占24%；其他占5%。而沒有發(fā)現(xiàn)由市縣(鄉(xiāng)鎮(zhèn))學(xué)前教育管理部門按生均收取一定的管理費后，余下部分由幼兒園自行支配的情況。由于幼兒園對政府財政投入經(jīng)費的使用權(quán)較小，政府每年在財政預(yù)算內(nèi)雖為幼兒園的財政支出進行了預(yù)算，但預(yù)算內(nèi)經(jīng)費必須是以項目制形式進行支出，并規(guī)定了不同經(jīng)費的使用額度，且不同項目之間的經(jīng)費不能隨意調(diào)整。這種看似合理的經(jīng)費預(yù)算制度，實質(zhì)忽視了幼兒園自身的發(fā)展特點和需求，且沒有充分考慮到幼兒園在實際運行中可能遇到的財務(wù)支出、經(jīng)費調(diào)整等問題，一定程度上缺乏彈性和靈活性。幼兒園在發(fā)展過程中不可避免地會受到其他各種內(nèi)外部因素的影響，導(dǎo)致經(jīng)費使用的調(diào)整。但因幼兒園無權(quán)使用政府預(yù)算中剩余的經(jīng)費,或盡管幼兒園進行了財務(wù)預(yù)算，由于財務(wù)支出項目的臨時調(diào)整而與之前預(yù)算不符無法使用政府所投經(jīng)費，出現(xiàn)部分項目資金閑置，部分急需開支的項目經(jīng)費短缺的現(xiàn)象，影響學(xué)前教育財政經(jīng)費的使用效率。政府經(jīng)費預(yù)算方式和財務(wù)管理制度的優(yōu)化會促進幼兒園資源配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，經(jīng)費的低使用率會直接影響學(xué)前教育質(zhì)量。隨著新的生育政策的調(diào)整，越來越多的幼兒對入學(xué)有新的需求，建立新的資源配置治理結(jié)構(gòu)，提高財政經(jīng)費配置效率尤為關(guān)鍵。

(四)政府對不同性質(zhì)幼兒園的財政支持差異顯著，城鄉(xiāng)幼兒園經(jīng)費投入不均衡

首先，地方政府在不同性質(zhì)幼兒園的財政投入上存在明顯的不公平現(xiàn)象。調(diào)查結(jié)果顯示，公辦幼兒園獲得的地方財政投入的經(jīng)費最多，占總數(shù)的85.6%；然后是普惠性民辦幼兒園，占23.7%，兩者相差60多個百分點。其次，從地區(qū)上看，政府在城鄉(xiāng)幼兒園的財政投入上也存有明顯差異：95.3%的調(diào)查對象認為地方政府對城鄉(xiāng)幼兒園的財政投入存在差異，且主要偏向縣城；僅有4.7%的調(diào)查對象認為地方政府對城鄉(xiāng)幼兒園的財政投入差異不明顯。在長期的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)影響下，政府財政經(jīng)費主要投向了城市公辦園，尤其是少數(shù)教辦園或示范園，其他民辦園獲得的政府財政支持相對較少?！柏斦再Y金是公共資源，每一位適齡兒童都有同樣的權(quán)利享受——甚至農(nóng)村兒童、特殊需求兒童等由于其不利處境而應(yīng)優(yōu)先獲得并加以補償；而現(xiàn)有的財政投入體制無形中制造并拉大了不同社會群體間的不公平”[8]。

政府對不同性質(zhì)幼兒園財政投入的差異，可能出現(xiàn)財政投入的“馬太效應(yīng)”，導(dǎo)致農(nóng)村園、民辦園因經(jīng)費投入不足而影響教育質(zhì)量。從調(diào)查結(jié)果看，縣域內(nèi)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的整體情況很不樂觀，政府對學(xué)前教育的財政投入主要偏重縣城，對農(nóng)村學(xué)前教育的財政投入明顯不足。近年，地方政府對農(nóng)村幼兒園的人力、財力、物力等資源的投入雖在不斷增加，但城鄉(xiāng)幼兒園財政投入的差距依然顯著。尤其在經(jīng)濟落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政支出只能滿足當(dāng)?shù)刂行挠變簣@對幼兒的部分補助。在獲得較少政府財政資助的情況下，很多農(nóng)村幼兒園和民辦園的財政經(jīng)費入不敷出。政府在城鄉(xiāng)幼兒園間的財政投入存在明顯的不合理、不公正現(xiàn)象。

四、思考與建議

(一)明確地方政府財政投入主體責(zé)任，構(gòu)建合理的財政投入分擔(dān)機制

學(xué)前教育的公益性、普惠性、公共性，決定了政府在學(xué)前教育財政投入中的主體地位。為促進學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展，保障幼兒園有穩(wěn)定充足的經(jīng)費來源，世界主要國家和地區(qū)均以立法形式對政府財政投入比例進行了明確規(guī)定。在OECD國家中，政府財政投入占學(xué)前教育總投入的比例都較高。其中，智利、德國、美國超過70%，英國、墨西哥、新西蘭超過80%，法國、比利時、瑞士等國超過90%[12]。我國在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中明確規(guī)定，地方政府是學(xué)前教育發(fā)展的主體，要構(gòu)建以政府投入為主、家庭合理分擔(dān)、社會廣泛參與的多元化財政投入機制。但與世界其他國家相比，我國在頒布的相關(guān)法律法規(guī)中并未對地方各級政府應(yīng)承擔(dān)的學(xué)前教育財政經(jīng)費投入比例予以明確規(guī)定。學(xué)前教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分僅有“地方為主、中央獎補”“省級(市)統(tǒng)籌、以縣為主”等原則性規(guī)定，并未具體劃分各級政府的分擔(dān)比重[13]。對此，省級、縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先要充分認識到學(xué)前教育對整個基礎(chǔ)教育，以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的外溢效應(yīng)，在觀念層面意識到發(fā)展學(xué)前教育的價值和使命，并將發(fā)展學(xué)前教育列入政府基本公共服務(wù)范疇。國家層面應(yīng)通過頒布“學(xué)前教育法”的形式，以立法明確地方各級政府對學(xué)前教育經(jīng)費投入的比例，并督促各地方政府將學(xué)前教育支出納入公共財政預(yù)算之內(nèi)。要按照各級政府財政收入水平，合理增加學(xué)前教育的財政支出，調(diào)整各項目投入資金的分配比例，提升地方政府學(xué)前教育經(jīng)費投入的責(zé)任感。

當(dāng)前，我國承擔(dān)學(xué)前教育財政責(zé)任的重心偏低，幼兒園在財政投入上以市級和縣級政府為主，中央和省級政府對幼兒園財政投入的比例較低，經(jīng)費投入明顯不足。幼兒園財政投入的主體可適當(dāng)上移到省級政府，而管理的主體落實到縣級政府。要以制度化形式，構(gòu)建合理的幼兒園財政投入分擔(dān)機制，建議中央政府的財政投入比例在10%～15%，省級政府的財政投入分擔(dān)比例在55%～60%，縣級政府的財政投入分擔(dān)比例在25%～30%，另外由家長承擔(dān)10%～15%的費用。因不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，政府可根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的具體情況確定適宜于區(qū)域?qū)W前教育發(fā)展的財政投入分擔(dān)比例。

(二)優(yōu)化經(jīng)費配置結(jié)構(gòu)，加大對幼兒教師的財政投入力度

合理的經(jīng)費配置結(jié)構(gòu)是影響學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。政府在加大學(xué)前教育財政投入實踐中，既要注重解決總量不足的問題，又要對經(jīng)費配置結(jié)構(gòu)進行不斷優(yōu)化與完善?！俺渥愕墓┙o、均衡的結(jié)構(gòu)、公平的分配，這三方面的考量在我國學(xué)前教育財政投入政策的設(shè)計和選擇時互為補充、缺一不可”[14]。幼兒教師經(jīng)費是生均成本結(jié)構(gòu)中最能有效預(yù)測幼兒園教育質(zhì)量的指標(biāo)。但從調(diào)查結(jié)果看，地方政府的財政支出主要用于資本性支出，占54%；而事業(yè)性支持經(jīng)費相對較少，占46%。這與OECD國家的經(jīng)費支持結(jié)構(gòu)有很大差異①。例如，美國《1990年提前開端擴展和質(zhì)量提升法案》明確規(guī)定用于教師的工資待遇至少要占質(zhì)量提升資金中的一半，鼓勵提前開端機構(gòu)建立與教師的培訓(xùn)和教育經(jīng)歷掛鉤的薪資結(jié)構(gòu)。高水平薪資有利于保障高質(zhì)量的師生互動，而薪資低下導(dǎo)致的高離職率對兒童發(fā)展具有顯著的負面影響[11]。

學(xué)前教育經(jīng)費有效投入的關(guān)鍵是教師隊伍，專業(yè)化的教師隊伍是學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的核心動力。2022年4月，教育部等八部門在發(fā)布的《新時代基礎(chǔ)教育強師計劃》中明確提出要以高素質(zhì)教師人才培養(yǎng)為引領(lǐng)，以高水平教師教育體系建設(shè)為支撐，筑基提質(zhì)、補短扶弱、做優(yōu)建強，全面提高教師培養(yǎng)培訓(xùn)質(zhì)量，促進教師數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，為構(gòu)建高質(zhì)量教育體系奠定堅實的師資基礎(chǔ)。為促進縣域?qū)W前教育教師隊伍的高質(zhì)量發(fā)展，地方政府要合理規(guī)劃經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，增加經(jīng)常性經(jīng)費在支出結(jié)構(gòu)中的比例，改變學(xué)前教育公共財政投入集中于資本性支持的格局，加大對幼兒教師的財政投入力度。推動各地逐步實現(xiàn)幼兒教師同工同酬，在財政投入與實際踐行上提高幼兒教師社會地位，增強幼兒教師職業(yè)吸引力。通過政策、資金等方式加強幼兒教師職前職后培養(yǎng)一體化建設(shè)，采取短期培訓(xùn)與置換研修有機結(jié)合、激勵教師學(xué)歷提升項目、幼兒教師隊伍質(zhì)量專項經(jīng)費建設(shè)等途徑，提高幼兒教師專業(yè)水平和綜合素養(yǎng)。要確保幼兒教師相應(yīng)的福利、醫(yī)療、保險、退休等各項待遇得到有效落實，為幼兒教師的專業(yè)發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的支持條件。這對增強幼兒教師的專業(yè)認同感，穩(wěn)定幼兒教師隊伍，提高幼兒教師教學(xué)能力，全力打造一支高水平、高素質(zhì)的幼兒教師隊伍有著十分重要的意義。

(三)建立政府財政投入監(jiān)督制度，提高幼兒園經(jīng)費使用效能

政府對幼兒園財政投入經(jīng)費使用的監(jiān)管機制尚未真正建立，政府既是財政經(jīng)費投入的主體，也是幼兒園財政經(jīng)費使用效率的評判者。但由于政府的管理范圍廣泛，難以做到對幼兒園財政經(jīng)費使用的監(jiān)管，導(dǎo)致部分幼兒園對政府投入資金的浪費現(xiàn)象，不利于提高財政投入的使用效率[15]。為提高政府財政投入的使用率，一方面，地方政府要擴大幼兒園對經(jīng)費的使用權(quán)，增加經(jīng)費使用的靈活性，完善和優(yōu)化幼兒園財政經(jīng)費預(yù)算決算制度，鼓勵和支持幼兒園根據(jù)園所實際需要充分利用政府經(jīng)費投入。另一方面，為保障幼兒園收費及支出的規(guī)范性，政府要建立嚴格的財務(wù)使用監(jiān)管制度和相關(guān)財產(chǎn)核實制度，加強對幼兒園財務(wù)的核查力度，對幼兒園財務(wù)使用的內(nèi)容、過程、主體予以公示，健全責(zé)任清單制度和責(zé)任人制度；對幼兒園的資產(chǎn)進行及時的等級管理與核對，明確其財產(chǎn)、物資的使用方向，根據(jù)資金使用效能為學(xué)校提供、完善各種教學(xué)設(shè)備，避免資源、資金浪費與不明確現(xiàn)象的出現(xiàn)。學(xué)前教育財政性經(jīng)費的使用必須考慮其有效性，要轉(zhuǎn)變長期以來重幼兒園園舍建設(shè)、輕幼兒園玩教具圖書配備的傾向。幼兒園在園舍建設(shè)裝修和硬件設(shè)施配備上應(yīng)以“夠用”“適用”為標(biāo)準，保證基本的辦園條件和保教質(zhì)量即可，堅決反對和制止公辦園在園舍建設(shè)裝修和硬件配備上追求奢華的傾向，要在最大限度上保證幼兒園獲得最大的經(jīng)濟效果。構(gòu)建主體多元參與的政府財政投入監(jiān)督制度，保證財政投入的公正性、民主性、正義性。通過多種途徑，激發(fā)幼兒家長、園長、幼兒教師及其他社會組織參與到對政府財政投入的監(jiān)督中去。政府對幼兒園的財政投入實行公開制度，讓社會各界對政府財政投入進行有效監(jiān)督，力求讓所投入的資金真正服務(wù)于幼兒發(fā)展，發(fā)揮政府財政投入的作用和效益。

為有效提高幼兒園園內(nèi)資金的使用效率，幼兒園內(nèi)部也應(yīng)對自身的財務(wù)管理制度進行完善，加大自我監(jiān)督、自我評估和自我管理力度，建立并完善幼兒園會計制度，規(guī)范幼兒園財務(wù)管理程序。幼兒園財務(wù)管理工作應(yīng)由園長全面負責(zé)，結(jié)合經(jīng)濟活動與教育教學(xué)活動的客觀規(guī)律來合理使用教育經(jīng)費，使其經(jīng)費的使用性提至最大有效值。作為財務(wù)管理工作人員，應(yīng)嚴格按照國家相關(guān)規(guī)定與制度來制定適宜、科學(xué)的幼兒園財務(wù)管理制度。財務(wù)的分配計劃與實施要有明確的方案，且與現(xiàn)實貼切，并對資金的籌集與使用、對預(yù)算的編制與執(zhí)行、對監(jiān)督的評價等有明確規(guī)定。運用單位的內(nèi)部控制制度來約束相關(guān)管理人員的財務(wù)行為，減少或避免不良違紀行為的發(fā)生。在外部監(jiān)控和內(nèi)部有效管理的雙重機制下，實現(xiàn)幼兒園財政經(jīng)費使用效率的最大化。

(四)完善城鄉(xiāng)弱勢群體家庭資助政策，發(fā)揮學(xué)前教育財政投入的補償功能

首先，為保障縣域內(nèi)所有幼兒都能接受到高質(zhì)量的學(xué)前教育，政府需調(diào)整經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變將經(jīng)費主要投向少數(shù)示范性幼兒園的觀念和做法。我國學(xué)前教育市場化程度仍較高，“總體上遵循‘優(yōu)質(zhì)優(yōu)價’的市場化法則。而廣大農(nóng)民、進城務(wù)工人員以及城市低收入群體對學(xué)前教育的支付能力極其有限，因而只能‘購買’到低質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)”[8]。英國、日本、印度等都很重視對弱勢家庭的財政資助，并以法律形式對其進行了明確規(guī)定。例如，印度在《國家兒童政策》《國家行動計劃》等法律法規(guī)文件中對兒童教育服務(wù)范圍、幼兒入學(xué)資助條件都進行了明確規(guī)定[16]。地方政府要改變當(dāng)前“公共財政學(xué)前教育投入有利于來自家庭經(jīng)濟和社會地位高的孩子的不公平格局，突出以瞄準窮人和弱勢群體家庭的孩子接受較高質(zhì)量的學(xué)前教育作為政府公共財政投入學(xué)前教育的重要政策目標(biāo)”[10]。將資金更多用于接受城鄉(xiāng)弱勢群體的幼兒園和處境不利兒童，如流動人口子女、低收入家庭子女、欠發(fā)達地區(qū)兒童、留守兒童、特殊兒童，等等。以政策法規(guī)形式對公辦幼兒園接收弱勢家庭幼兒的比例進行明確規(guī)定，并將其作為政府財政投入考核內(nèi)容的重要標(biāo)準?！拔覈谪斦峡梢灾攸c扶持公辦園，但要規(guī)定公辦園優(yōu)先招收貧困兒童，規(guī)定公辦園中貧困兒童所占的比例，對貧困兒童實行學(xué)費減免政策”[17]。確保公辦幼兒園和示范性幼兒園中能有部分弱勢家庭的幼兒，促進城鄉(xiāng)學(xué)前教育公平的實現(xiàn)，保障弱勢群體家庭的幼兒有接受到基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育的機會。

其次，采取專項經(jīng)費的方式保障對欠發(fā)達地區(qū)幼兒園和弱勢兒童的投入，保證學(xué)前教育起點上的公平。地方政府要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實際情況、弱勢兒童數(shù)量、學(xué)前教育發(fā)展規(guī)模與需求等合理分擔(dān)成本，加快研制免費的學(xué)前教育政策，逐步擴大弱勢兒童免費接受學(xué)前教育的范圍與程度[18]。通過專項經(jīng)費保障、政府財政轉(zhuǎn)移支付、發(fā)放教育券等形式，促進城鄉(xiāng)學(xué)前教育公平的實現(xiàn)，打破因經(jīng)濟上的差距而產(chǎn)生的起點不公平和代際弱勢循環(huán)。這在我國部分地區(qū)已進行了一些探索，并具有一定的推廣價值和借鑒意義。例如，成都市雙流區(qū)設(shè)立了弱勢學(xué)前兒童專項扶助資金，對城鄉(xiāng)弱勢家庭幼兒的認定辦法、評定程序、資助經(jīng)費的管理都有比較完整的制度保障，對符合資助條件的弱勢家庭幼兒免收保育費和管理費，并在發(fā)放過程中根據(jù)不同幼兒的實際情況采取不同方式的資金發(fā)放制度[19]。

(五)構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的經(jīng)費投入體制，加強普惠性民辦幼兒園扶持力度

當(dāng)前，很多幼兒園盡管實行的是財政投入經(jīng)費預(yù)算制度。但這種制度的剛性較強，彈性不足，且政府的部分專項資金只能用于某一個項目，而不能挪作他用。這種固化的制度化形式不利于幼兒園財政經(jīng)費的合理利用，更不利于根據(jù)不同幼兒園的實際情況進行靈活處理和安排。因此，幼兒園財政投入要進行視角的轉(zhuǎn)化，從以政府為主，逐步轉(zhuǎn)向以幼兒園發(fā)展為本。根據(jù)不同幼兒園發(fā)展的實際需求，以項目制形式對幼兒園進行財政投入，并對財政投入經(jīng)費予以嚴格監(jiān)管。依據(jù)幼兒園項目完成和經(jīng)費使用情況，決定下一年度政府的財政投入經(jīng)費，提高幼兒園財政經(jīng)費的使用效率。

新的生育政策背景下，我國學(xué)前教育資源遠不能滿足區(qū)域?qū)W前適齡人口的增長，公辦學(xué)前教育資源短缺，“入園貴、入園難”依然是困擾廣大民眾的重大現(xiàn)實問題。普惠性民辦幼兒園是我國提供學(xué)前教育服務(wù)的主要機構(gòu)，對提高縣域普惠性學(xué)前教育資源供給能力，滿足廣大民眾對學(xué)前教育服務(wù)的個性化需求，保障更多適齡幼兒接受基本的、高質(zhì)量的學(xué)前教育，實現(xiàn)“幼有所育”目標(biāo)要求具有十分重要的意義。《行動計劃》明確提出，要“多渠道持續(xù)增加普惠性資源供給，大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持普惠性民辦園，支持和規(guī)范社會力量辦園。加強村級幼兒園建設(shè)，城市新增人口、流動人口集中地區(qū)新建改擴建一批幼兒園，完善城鄉(xiāng)學(xué)前教育布局和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，切實保障適齡幼兒入園”?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》提出：到2035年，要建成普及有質(zhì)量的學(xué)前教育，“以農(nóng)村為重點提升學(xué)前教育普及水平，建立更為完善的學(xué)前教育管理體制、辦園體制和投入體制，大力發(fā)展公辦園，加快發(fā)展普惠性民辦幼兒園”。2022年5月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》中也明確提出，要“完善幼兒園布局，大力發(fā)展公辦幼兒園，引導(dǎo)扶持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)”。與公辦幼兒園相比，我國民辦幼兒園獲得的政府財政資助較少②?！懊褶k教育的發(fā)展壯大不僅能更好地滿足人們多樣化的教育需求，降低財政資金壓力，而且有助于競爭，提高教育質(zhì)量。但是，民辦教育的發(fā)展離不開政府的資助。OECD國家平均將15%～16%的公共教育經(jīng)費分配給私立學(xué)校。而我國民辦幼兒園只分享了5%的財政性學(xué)前教育資金，整個民辦教育分享的227.51億元財政性資金相當(dāng)于財政性教育經(jīng)費24 488.22億元的0.9%”[7]。為有序擴大縣域普惠性學(xué)前教育資源容量，提高學(xué)前教育公共服務(wù)供給能力，要深化幼兒園辦園體制改革，公辦園、民辦園協(xié)調(diào)發(fā)展，“在堅持教育公益性原則的基礎(chǔ)上，支持和規(guī)范民辦教育的發(fā)展”[20]。地方政府要充分調(diào)動社會力量辦園的積極性，通過園舍租金減免、政策優(yōu)惠、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式，加大對普惠性民辦幼兒園的財政支持和扶持力度。地方財政投入要面向所有普惠性幼兒園，通過支持和鼓勵普惠性民辦幼兒園的發(fā)展，吸引更多社會資本加入到學(xué)前教育領(lǐng)域，促進學(xué)前教育普及普惠優(yōu)質(zhì)安全發(fā)展。

注釋：

①有研究顯示：OECD國家的經(jīng)常性支出總體上保持較高水平，而資本性支出所占比例很少。2015年，OECD國家的早期教育階段的經(jīng)常性支出水平為93.5%，其中最高的國家是愛爾蘭，達到了99.4%。84%的國家經(jīng)常性支出占比都超過了90%，除了荷蘭(88.5%)、土耳其(87.7%)、日本(86.0%)和捷克(84.4%)之外，但是這四個國家的經(jīng)常性支出水平依舊在中國之上。中國學(xué)前教育經(jīng)費在資本性支出上高于OECD國家整體平均水平，經(jīng)常性支出(81.8%)比重不足，與OECD國家平均水平相差11.7%。2016年，中國學(xué)前教育經(jīng)費經(jīng)常性支出有所上升，為82.8%。(參見：李芳、祝賀、姜勇《我國學(xué)前教育財政投入的特征與對策研究——基于國際比較的視角》，《教育學(xué)報》2020年1期49頁。)

②有研究顯示：2013年，民辦學(xué)前教育機構(gòu)共獲得公共財政預(yù)算教育經(jīng)費41.87億元，占民辦學(xué)前教育經(jīng)費總投入685.95億元的6.09%，是各級各類民辦教育機構(gòu)享有財政性資金比例數(shù)值最低的。民辦學(xué)前教育機構(gòu)享有的41.87億元公共財政資金，相當(dāng)于財政性學(xué)前教育總投入的4.85%，這意味著占整個幼兒園總數(shù)2/3的民辦幼兒園只享受了不足5%的財政補貼，而95%的公共財政資金流向了政府辦的公辦園。(參見：趙海利《構(gòu)建財政性學(xué)前教育投入增長的保障機制——基于經(jīng)濟學(xué)需求與供給的視角》，《教育發(fā)展研究》2016年20期25頁。)