公有資產(chǎn)出資為主的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)戰(zhàn)略設(shè)計(jì)
——基于利益相關(guān)者理論視野

畢文健

（1.南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院，江蘇 泰州 225300；2.南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210097）

獨(dú)立學(xué)院誕生于20世紀(jì)末，是由普通高校按照新的機(jī)制和模式試辦的本科院校，在推動(dòng)我國(guó)高等教育大眾化的進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。然而，無(wú)論在資產(chǎn)組成、運(yùn)行機(jī)制還是院校文化方面，獨(dú)立學(xué)院均處于“非公非民”的狀態(tài)，與現(xiàn)行的高校管理、資產(chǎn)管理、人事管理、財(cái)政資助體制不對(duì)接，所以支持受阻，發(fā)展受限。教育部在 2006年、2011年、2017年、2018年、2020年和2021年的普通高等學(xué)校設(shè)置工作意見(jiàn)及獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作方案中，持續(xù)對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)工作提出要求：從“視需要和條件逐步轉(zhuǎn)設(shè)”到“把獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)作為高校設(shè)置工作的重要任務(wù)，堅(jiān)持‘一校一策’，平穩(wěn)有序、好中快進(jìn)推動(dòng)轉(zhuǎn)設(shè)”[1]，推動(dòng)轉(zhuǎn)設(shè)的力度逐步加大，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程明顯加快。前期獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)基本實(shí)施了“股東優(yōu)先”戰(zhàn)略，“主要出資方”是決定獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)走向的關(guān)鍵因素。因此，本研究首先基于主要出資方視角，將全國(guó)已經(jīng)轉(zhuǎn)設(shè)及待轉(zhuǎn)設(shè)的獨(dú)立學(xué)院分為“以公有資產(chǎn)出資為主的獨(dú)立學(xué)院”（下文簡(jiǎn)稱“公有獨(dú)立學(xué)院”）和“以非公有資產(chǎn)出資為主的獨(dú)立學(xué)院”（下文簡(jiǎn)稱“非公有獨(dú)立學(xué)院”）。對(duì)已轉(zhuǎn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)前后的主要出資方進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)“公有獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)難”問(wèn)題。為破解此難題，聚焦現(xiàn)存公有獨(dú)立學(xué)院的主要出資方，展開(kāi)再一輪細(xì)化分類，進(jìn)一步把握發(fā)展現(xiàn)狀。鑒于獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)是繼獨(dú)立學(xué)院創(chuàng)辦以來(lái)利益相關(guān)者的再次博弈，采用利益相關(guān)者理論視野，進(jìn)行獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)中的利益相關(guān)者審計(jì)，析出主要利益相關(guān)者和優(yōu)先次序，提出綜合戰(zhàn)略計(jì)劃。

一、我國(guó)獨(dú)立學(xué)院主要出資方的調(diào)研及歸類

2008年我國(guó)共有獨(dú)立學(xué)院330 所，達(dá)到設(shè)置數(shù)量的高峰。從2008年至今，全國(guó)已有160 所獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為159所本科高校（有2所獨(dú)立學(xué)院合并轉(zhuǎn)設(shè)為1所民辦高校），去除停辦的6 所，現(xiàn)存164 所，尚有約50%的獨(dú)立學(xué)院待轉(zhuǎn)設(shè)（數(shù)據(jù)截至2021年11月23日）。調(diào)研顯示，獨(dú)立學(xué)院的舉辦協(xié)議由母體校與主要出資方簽訂（“主要出資方”是指出資類型為“貨幣、實(shí)物、校舍或建設(shè)用地的使用權(quán)”等，且出資資產(chǎn)估值超過(guò)獨(dú)立學(xué)院總出資額50%的出資方），長(zhǎng)期以來(lái)，主要出資方保障了學(xué)院的存續(xù)；而轉(zhuǎn)設(shè)中，獨(dú)立學(xué)院的“資產(chǎn)過(guò)戶、辦學(xué)條件補(bǔ)充、債權(quán)債務(wù)、經(jīng)費(fèi)支持”等關(guān)鍵問(wèn)題均與主要出資方高度相關(guān)，因此前期獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的話事權(quán)由主要出資方掌握。

本研究采用內(nèi)容分析法，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的主要出資方展開(kāi)調(diào)查：一是登錄全國(guó)獨(dú)立學(xué)院官網(wǎng)，逐一采集各獨(dú)立學(xué)院主要出資方信息；二是對(duì)于出資方是企業(yè)的獨(dú)立學(xué)院，借助全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，查詢企業(yè)類別，并了解企業(yè)深層股權(quán)結(jié)構(gòu)，判定獨(dú)立學(xué)院公有資產(chǎn)所占比例。經(jīng)調(diào)研，全國(guó)獨(dú)立學(xué)院的主要出資方類型包括：1.地市區(qū)縣政府；2.政府部門；3.事業(yè)單位；4.全民所有制企業(yè)；5.有限責(zé)任公司（國(guó)有獨(dú)資）；6.有限責(zé)任公司（非自然人投資或控股的法人獨(dú)資，獨(dú)資方是政府部門、事業(yè)法人或國(guó)有獨(dú)資公司）；7.有限責(zé)任公司（非自然人投資或控股的法人獨(dú)資，獨(dú)資方是國(guó)有控股公司或公有資產(chǎn)超過(guò)50%的有限責(zé)任公司）；8.有限責(zé)任公司（國(guó)有控股）；9.有限責(zé)任公司（公有資產(chǎn)超過(guò)50%）；10.股份有限公司（國(guó)有控股）；11.有限責(zé)任公司（公有資產(chǎn)少于50%）；12.股份有限公司（公有資產(chǎn)少于50%）①；13.高校基金會(huì)；14.個(gè)人；15.外資企業(yè)。本研究將國(guó)有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)界定為“公有資產(chǎn)”，將公有資產(chǎn)以外的民營(yíng)資產(chǎn)、個(gè)人資產(chǎn)、外資等界定為“非公有資產(chǎn)”；以此類推，將主要出資方為1—10 類的獨(dú)立學(xué)院歸類為“以公有資產(chǎn)出資為主的獨(dú)立學(xué)院”，將出資方為11—15 類的獨(dú)立學(xué)院歸類為“以非公有資產(chǎn)出資為主的獨(dú)立學(xué)院”②。

二、我國(guó)已轉(zhuǎn)設(shè)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)前后的主要出資方分析

根據(jù)調(diào)研結(jié)果，筆者對(duì)已轉(zhuǎn)設(shè)的160所獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)前后的主要出資方展開(kāi)研究。主要通過(guò)登錄院校官網(wǎng)的新聞、大事記、發(fā)展歷程等欄目，追溯其獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)時(shí)期的主要出資方；同時(shí)通過(guò)教育部函件以及轉(zhuǎn)設(shè)后院校章程，收集轉(zhuǎn)設(shè)后的院校信息。結(jié)果如下：

從已經(jīng)完成轉(zhuǎn)設(shè)的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)前的主要出資方來(lái)看，非公有獨(dú)立學(xué)院是轉(zhuǎn)設(shè)成功的主體，占轉(zhuǎn)設(shè)成功獨(dú)立學(xué)院總數(shù)的78%；公有獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)成功的相對(duì)較少，占22%。從轉(zhuǎn)成后的院校性質(zhì)看，轉(zhuǎn)成民辦的占轉(zhuǎn)成后院校數(shù)的84%，是轉(zhuǎn)設(shè)的主流方向；轉(zhuǎn)成公辦的占16%，是2020年后的新趨勢(shì)。從轉(zhuǎn)設(shè)前后院校主要出資方的匹配來(lái)看，“民轉(zhuǎn)民”占75%，“公轉(zhuǎn)公”占13%，“公轉(zhuǎn)民”占9%，“民轉(zhuǎn)公”占3%，“民轉(zhuǎn)民”和“公轉(zhuǎn)公”更為順暢。

綜上，因非公有獨(dú)立學(xué)院舉辦方背景單一，轉(zhuǎn)設(shè)路徑清晰，轉(zhuǎn)設(shè)成功的獨(dú)立學(xué)院數(shù)量多；而公有獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程中存在的壁壘多，轉(zhuǎn)設(shè)路徑不明，轉(zhuǎn)設(shè)成功的獨(dú)立學(xué)院數(shù)量少。公有獨(dú)立學(xué)院是下一步轉(zhuǎn)設(shè)工作的主體，公有獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)難是影響?yīng)毩W(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程的關(guān)鍵問(wèn)題，資產(chǎn)性質(zhì)是影響轉(zhuǎn)設(shè)的重要條件。

三、全國(guó)正在運(yùn)行的公有獨(dú)立學(xué)院主要出資方的再一輪細(xì)化分類

根據(jù)調(diào)研結(jié)果，本研究將全國(guó)正在運(yùn)行的164 所獨(dú)立學(xué)院分為公有獨(dú)立學(xué)院94 所（57%）、非公有獨(dú)立學(xué)院70 所（43%）。公有獨(dú)立學(xué)院超過(guò)現(xiàn)存獨(dú)立學(xué)院的“半壁江山”，在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)大局中舉足輕重。因此，本研究重點(diǎn)聚焦94 所公有獨(dú)立學(xué)院的主要出資方，展開(kāi)再分類研究。

逐校剖析顯示：公有獨(dú)立學(xué)院可再分為“地方政府+”模式（26所，28%）③、“母體校+”模式（55所，58%）④、“公有企業(yè)+”模式（13 所，14%）⑤。按公有資產(chǎn)出資占比，可細(xì)分為“全部由公有資產(chǎn)出資的獨(dú)立學(xué)院”（77所，82%）和“公有兼非公有資產(chǎn)出資的獨(dú)立學(xué)院”（17所，18%）。按照有無(wú)企業(yè)參與出資，可分為“無(wú)企業(yè)出資的獨(dú)立學(xué)院”（54 所，57%）和“有企業(yè)出資的獨(dú)立學(xué)院”（40 所，43%）（見(jiàn)表1）?？梢?jiàn)，“母體校為主要出資方的獨(dú)立學(xué)院、全部由公有資產(chǎn)出資的獨(dú)立學(xué)院、無(wú)企業(yè)出資的獨(dú)立學(xué)院”占比相對(duì)較大，說(shuō)明現(xiàn)存公有獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)的公有化程度高，對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)為營(yíng)利性民辦院校的接受度低。此外，94所公有獨(dú)立學(xué)院共計(jì)23種投資模式，說(shuō)明很難用一種轉(zhuǎn)設(shè)戰(zhàn)略包容所有，需要因校制宜、因地制宜，這是本研究的難點(diǎn)所在。

表1 全國(guó)現(xiàn)存94所公有獨(dú)立學(xué)院主要出資方統(tǒng)計(jì)表

四、公有獨(dú)立學(xué)院利益相關(guān)者審計(jì)

獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)是多個(gè)利益相關(guān)者群體基于利益關(guān)系的互動(dòng)交易過(guò)程，屬于利益相關(guān)者理論的適用范疇。弗里曼將利益相關(guān)者定義為“能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的過(guò)程影響的所有個(gè)體和群體”[2]。以此類推，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的利益相關(guān)者即能夠影響?yīng)毩W(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或者受到獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程影響的所有個(gè)體和群體。原珂、闕海寶等研究者均曾使用利益相關(guān)者理論來(lái)研究獨(dú)立學(xué)院，但由于獨(dú)立學(xué)院出資方式的多樣以及利益相關(guān)者的多元，呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的利益網(wǎng)絡(luò)，很難尋求到共性需求及解決路徑。本研究聚焦現(xiàn)存公有獨(dú)立學(xué)院，將“出資方、母體校、獨(dú)立學(xué)院（含自有師生）、政府、學(xué)生家庭、用人單位”等利益相關(guān)者納入研究范疇，展開(kāi)利益相關(guān)者審計(jì)。

1.陳述獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)任務(wù)

綜合教育部辦公廳2020年印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》[3]等相關(guān)文件要求，獨(dú)立學(xué)院要順利完成轉(zhuǎn)設(shè)任務(wù)，必須完成“辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)、資產(chǎn)確權(quán)、師生安置、債權(quán)債務(wù)清理、過(guò)渡期平穩(wěn)辦學(xué)、明確辦學(xué)定位及發(fā)展方向、后續(xù)投入”等核心轉(zhuǎn)設(shè)事項(xiàng)。根據(jù)對(duì)任務(wù)、轉(zhuǎn)設(shè)事項(xiàng)以及一般利益相關(guān)者的關(guān)系分析，可以構(gòu)建出公有獨(dú)立學(xué)院利益相關(guān)者/轉(zhuǎn)設(shè)工作成功矩陣，以顯示各利益相關(guān)者對(duì)各個(gè)轉(zhuǎn)設(shè)事項(xiàng)取得成功的重要性（見(jiàn)表2）。

表2 公有獨(dú)立學(xué)院利益相關(guān)者/轉(zhuǎn)設(shè)工作成功矩陣

調(diào)研顯示：出資方負(fù)責(zé)資金保障，對(duì)于轉(zhuǎn)設(shè)中的資產(chǎn)過(guò)戶、補(bǔ)充辦學(xué)條件、債權(quán)債務(wù)清理、后續(xù)投入等事項(xiàng)至關(guān)重要；獨(dú)立學(xué)院（含自有師生）負(fù)責(zé)有序辦學(xué)，對(duì)于師生安置、過(guò)渡期辦學(xué)等事項(xiàng)的推進(jìn)至關(guān)重要；母體校是推動(dòng)轉(zhuǎn)設(shè)的責(zé)任方，與平穩(wěn)轉(zhuǎn)設(shè)高度相關(guān)，且與債權(quán)債務(wù)事項(xiàng)也有著相關(guān)性。同時(shí)，政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)和判定轉(zhuǎn)設(shè)規(guī)范與否，是獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的直接利益相關(guān)者。此外，因部分國(guó)有公司在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中借助了金融手段，因此金融機(jī)構(gòu)與部分獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)存在相關(guān)性；考生家庭、用人單位分別是獨(dú)立學(xué)院的生源供給者、畢業(yè)生接收者，與轉(zhuǎn)設(shè)間接相關(guān)。根據(jù)相關(guān)度總分排序，“出資方、獨(dú)立學(xué)院（含自有師生）、母體校、政府”四個(gè)利益相關(guān)者群體對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)相對(duì)重要。

2.識(shí)別利益相關(guān)者事務(wù)及其關(guān)注的問(wèn)題

筆者選取南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院、南京郵電大學(xué)通達(dá)學(xué)院、東南大學(xué)成賢學(xué)院等公有獨(dú)立學(xué)院作為案例，對(duì)母體校、出資方負(fù)責(zé)人、教職工、學(xué)生進(jìn)行訪談；同時(shí)系統(tǒng)梳理研究者的相關(guān)論文，梳理獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程中的瓶頸及阻礙。結(jié)果顯示，公有獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)難的問(wèn)題集中表現(xiàn)在“后續(xù)資金支持、辦學(xué)條件補(bǔ)充投入、厘清資產(chǎn)權(quán)屬、母體校無(wú)形資產(chǎn)清算、自有隊(duì)伍轉(zhuǎn)崗分流”等工作不到位、無(wú)對(duì)策。筆者通過(guò)訪談，確認(rèn)了利益相關(guān)者的立場(chǎng)，形成公有獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)利益相關(guān)者/問(wèn)題矩陣（見(jiàn)表3），以幫助獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)推動(dòng)者判斷各利益相關(guān)者團(tuán)體所關(guān)注的敏感問(wèn)題或者必須加以解決的重要事務(wù)，有利于總體轉(zhuǎn)設(shè)方案的制定。

表3 公有獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)利益相關(guān)者/問(wèn)題矩陣

調(diào)研顯示，辦學(xué)條件補(bǔ)充以及后續(xù)投入困難是事關(guān)出資方的關(guān)鍵問(wèn)題?，F(xiàn)存獨(dú)立學(xué)院，若按照“無(wú)企業(yè)出資‘轉(zhuǎn)公’，有企業(yè)出資和非公有獨(dú)立學(xué)院‘轉(zhuǎn)民’”的預(yù)設(shè)，轉(zhuǎn)設(shè)完成后，公立高校預(yù)計(jì)增設(shè)約54所，民辦本科院校預(yù)計(jì)增設(shè)約110所，再加上我國(guó)原有的約240所民辦本科高校[4]，全國(guó)民辦本科院校最少將達(dá)350所，超過(guò)全國(guó)1999年以后升本的693 所新建本科院校的50%[5]，地市高等教育將形成“公辦民辦平分秋色”的新生態(tài)。而實(shí)際情況是，雖然地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)公立本科確有需求，地方政府有意愿接收，但三線以下城市地方財(cái)政支持困難，所以談判僵持；由于政府對(duì)于公辦院校與民辦院校的資源配置存在較大差異，且缺乏公開(kāi)公平的資源分配競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，社會(huì)未形成捐資辦學(xué)的氛圍，所以計(jì)劃轉(zhuǎn)設(shè)為非營(yíng)利的民辦院校將存在后續(xù)投入困難。

厘清資產(chǎn)權(quán)屬、完成資產(chǎn)確權(quán)是事關(guān)出資方和母體校的關(guān)鍵問(wèn)題。當(dāng)前公有獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)權(quán)屬公私混雜。由案例分析可知：第一，94 所公有獨(dú)立學(xué)院中，有43 所公有獨(dú)立學(xué)院由企業(yè)全資或參與出資，企業(yè)希望合法“營(yíng)利”，獨(dú)立學(xué)院的土地、校舍均是其可供運(yùn)作的資本，已經(jīng)成為其經(jīng)營(yíng)鏈條的一部分，獨(dú)立學(xué)院只擁有土地、房產(chǎn)的使用權(quán)，由于企業(yè)在經(jīng)營(yíng)建校過(guò)程中存在負(fù)債或抵押未到期等狀況，要求債務(wù)隨產(chǎn)權(quán)一同過(guò)戶。第二，“母體校+”模式獨(dú)立學(xué)院使用母體校校區(qū)是常態(tài)，同時(shí)有的獨(dú)立學(xué)院土地在母體校名下，但獨(dú)立學(xué)院使用自有經(jīng)費(fèi)在土地上蓋樓，也無(wú)法辦理房產(chǎn)證。還有的公有獨(dú)立學(xué)院由公立大學(xué)與公辦高職共建，或者有公辦地方院校并入獨(dú)立學(xué)院，資產(chǎn)需要厘清。

母體校無(wú)形資產(chǎn)投入未體現(xiàn)是事關(guān)母體校的關(guān)鍵問(wèn)題。母體校輸出資源舉辦獨(dú)立學(xué)院的目的之一是希望盤活資產(chǎn)，而多數(shù)母體校注入獨(dú)立學(xué)院的品牌等無(wú)形資產(chǎn)未被估值和給予相應(yīng)的回報(bào)、清算。母體校品牌資產(chǎn)是否可以作為國(guó)有資產(chǎn)對(duì)新設(shè)高校的扶持，以減少“分手費(fèi)”的糾紛[6]？對(duì)此需要出臺(tái)配套管理規(guī)定。

自有教師及管理隊(duì)伍的妥善安置和職業(yè)生涯的可持續(xù)發(fā)展是事關(guān)自有隊(duì)伍的關(guān)鍵問(wèn)題。與非公有獨(dú)立學(xué)院主要轉(zhuǎn)設(shè)為民辦應(yīng)用型本科的單一路徑相比，公有獨(dú)立學(xué)院可轉(zhuǎn)向“公辦、民辦”兩種性質(zhì)以及“研究型大學(xué)、應(yīng)用研究型大學(xué)、應(yīng)用型大學(xué)、職業(yè)本科”等多種類型，轉(zhuǎn)設(shè)帶來(lái)辦學(xué)性質(zhì)、類型、定位的變化，獨(dú)立學(xué)院培育近20年的隊(duì)伍需要轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)型。

3.評(píng)估前期獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的利益相關(guān)者戰(zhàn)略

調(diào)研顯示：前期公有獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)戰(zhàn)略基本上是基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，由出資方和母體校談判，采取了“股東優(yōu)先”戰(zhàn)略；獨(dú)立學(xué)院（含自有師生）作為獨(dú)立學(xué)院的創(chuàng)業(yè)者、建設(shè)者和利益攸關(guān)者，被采取了忽略策略，僅成為轉(zhuǎn)設(shè)方案的被通知方，其利益訴求未得到重視和傾聽(tīng)；而且獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作組與政府的過(guò)程性溝通不夠，轉(zhuǎn)設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)隱患未得到及時(shí)上傳。作為按民辦機(jī)制運(yùn)作的教育組織，獨(dú)立學(xué)院按照學(xué)術(shù)邏輯、市場(chǎng)邏輯、社會(huì)邏輯相結(jié)合的邏輯體系運(yùn)行[7]，因此其在轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程中，需要構(gòu)建主要利益相關(guān)者參與的民主決策機(jī)構(gòu)及平臺(tái)，實(shí)施充分、動(dòng)態(tài)的信息公開(kāi)和協(xié)商。

4.調(diào)整利益相關(guān)者的優(yōu)先次序

“出資方、獨(dú)立學(xué)院本體（含自有師生）、母體校、政府”等四個(gè)利益群體對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)戰(zhàn)略至關(guān)重要，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)戰(zhàn)略也影響四個(gè)利益群體，不可偏頗一方。因此，必須調(diào)整“股東優(yōu)先”戰(zhàn)略，做到在重視主要出資方利益訴求的同時(shí)，兼顧“獨(dú)立學(xué)院本體（含自有師生）、母體校、政府”的利益訴求。

五、公有獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的綜合戰(zhàn)略計(jì)劃

對(duì)照弗里曼的利益相關(guān)者戰(zhàn)略，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的四個(gè)主要利益相關(guān)者群體中，出資方能夠在較大程度上幫助實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)目標(biāo)，屬于具有較高合作潛力和較低競(jìng)爭(zhēng)威脅的攻擊性利益相關(guān)者，應(yīng)實(shí)施進(jìn)攻性戰(zhàn)略計(jì)劃；政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來(lái)推動(dòng)轉(zhuǎn)設(shè)，還負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)設(shè)的把關(guān)審批，屬于具有較高合作潛力和較高競(jìng)爭(zhēng)威脅的搖擺性利益相關(guān)者，應(yīng)實(shí)施“改變規(guī)則”計(jì)劃；獨(dú)立學(xué)院（含自有師生）是決定能否平穩(wěn)過(guò)渡的關(guān)鍵一方，是具有較低合作潛力和較高競(jìng)爭(zhēng)威脅的防御性利益相關(guān)者，應(yīng)實(shí)施防御性戰(zhàn)略計(jì)劃；獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后將脫離母體校，因此母體校屬于具有較低合作潛力和較低競(jìng)爭(zhēng)威脅的牽制性利益相關(guān)者，應(yīng)實(shí)施牽制性計(jì)劃（見(jiàn)圖1）。需要指出的是，計(jì)劃的簡(jiǎn)單相加可能無(wú)法為獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)形成完善方案，因此，必須將這些計(jì)劃結(jié)合起來(lái)，以回應(yīng)多個(gè)主要利益相關(guān)者群體的關(guān)切[8]。

圖1 公有獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的利益相關(guān)者戰(zhàn)略

1.公有獨(dú)立學(xué)院利益相關(guān)者共有的轉(zhuǎn)設(shè)愿景

要實(shí)施利益相關(guān)者綜合戰(zhàn)略計(jì)劃，需要辨認(rèn)出利益相關(guān)者行為和目標(biāo)的共同性。通過(guò)登錄獨(dú)立學(xué)院官網(wǎng)、國(guó)家“事業(yè)單位在線”網(wǎng)站以及實(shí)施案例訪談，綜合可見(jiàn)，約70%的公有獨(dú)立學(xué)院辦在三線以下城市或新一線、二線城市的郊區(qū)，所在地域因缺乏本科教育或高等教育基礎(chǔ)薄弱而引入獨(dú)立學(xué)院。筆者展開(kāi)進(jìn)一步的利益相關(guān)者分析。從出資方的角度來(lái)看，地市區(qū)縣政府出資舉辦獨(dú)立學(xué)院的目的在于發(fā)展地方高等教育事業(yè)，所注入的資產(chǎn)不以追逐利益為目的，更重社會(huì)效益，雖有17所公有獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)許可證上標(biāo)明國(guó)有企業(yè)和母體高校合作辦學(xué)，但這些國(guó)有企業(yè)只是“殼”，轉(zhuǎn)設(shè)工作由地方政府直接與母體校談判，地方政府不可能、也不愿意將其交由非公有資產(chǎn)收購(gòu)，政府直接參與獨(dú)立學(xué)院治理，旨在打造“城市民生工程”；而母體校出資舉辦獨(dú)立學(xué)院的目的之一是拓展高等教育資源服務(wù)，形成事業(yè)版圖的延伸；此外，“公有企業(yè)+”模式獨(dú)立學(xué)院中，60%的出資方是由地方政府作為實(shí)際控制人的城投公司、教育發(fā)展投資公司等，此類公司受地方政府委托出資建設(shè)，辦學(xué)目的仍是公益性的——建設(shè)地方人才高地。從獨(dú)立學(xué)院（含自有師生）的角度來(lái)看，與母體校頻繁的資源、文化互動(dòng)以及對(duì)公立院校管理模式的復(fù)制，使得自有師生高度認(rèn)同公立院校的管理思路和文化。從政府部門的角度來(lái)看，江蘇省現(xiàn)存獨(dú)立學(xué)院中，52%的公有獨(dú)立學(xué)院由省事業(yè)單位登記管理局登記，可查到的浙江、廣西、福建等多個(gè)省份的部分獨(dú)立學(xué)院也登記為事業(yè)單位法人，還有的地方政府給予學(xué)院國(guó)家事業(yè)編制、實(shí)行公費(fèi)招生，部分學(xué)院在其官網(wǎng)上自我定性為國(guó)有、公辦。因此，公有獨(dú)立學(xué)院的公益性辦學(xué)導(dǎo)向占主導(dǎo)地位，希望在轉(zhuǎn)設(shè)中延續(xù)這種文化積淀和發(fā)展方式，主要利益相關(guān)者普遍具有“公辦”或非營(yíng)利性民辦院校的轉(zhuǎn)設(shè)愿景。

2.公有獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)戰(zhàn)略計(jì)劃

（1）進(jìn)攻性計(jì)劃

進(jìn)攻性計(jì)劃是指從攻擊性利益相關(guān)者——出資方的角度考慮，將轉(zhuǎn)設(shè)方案與出資方更為贊同的計(jì)劃聯(lián)系起來(lái)，激發(fā)出資方的合作潛力。

第一，“地方政府+”模式獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)方案設(shè)計(jì)?！暗胤秸?”模式獨(dú)立學(xué)院由地市區(qū)縣政府主導(dǎo)引入，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的組成部分。從地方政府的角度考慮，應(yīng)將此類獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)放置到區(qū)域發(fā)展和高校設(shè)置大局中，根據(jù)區(qū)域高等教育的“地理布局、層次體系、類型安排、短板缺失”來(lái)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)設(shè)方向，其轉(zhuǎn)設(shè)的主要方向是服務(wù)地域發(fā)展的大學(xué)。如所在區(qū)域缺少以地方命名的公立本科院校作為城市“名片”，則可在地方政府支持下轉(zhuǎn)設(shè)為市屬公立本科院校，圓地方百姓的“大學(xué)夢(mèng)”；如所在市縣尚無(wú)綜合性地方大學(xué)，則可與現(xiàn)有地方本科院校合并，最佳方案是合并院校與獨(dú)立學(xué)院間學(xué)科專業(yè)互補(bǔ)，能夠?qū)崿F(xiàn)資源整合與共享，政府資金則用于統(tǒng)籌扶持重點(diǎn)學(xué)科專業(yè)，為打造地方綜合性大學(xué)做準(zhǔn)備；如所在區(qū)域需要補(bǔ)充研究型大學(xué)，獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)目標(biāo)可以定位在應(yīng)用研究型大學(xué)，引入或共建高水平管理團(tuán)隊(duì)、教學(xué)科研團(tuán)隊(duì)、平臺(tái)和機(jī)構(gòu)，建成區(qū)域教育創(chuàng)新的“硅谷”，提升區(qū)域高等教育層次；如區(qū)域現(xiàn)代職業(yè)教育體系缺少本科層次職業(yè)學(xué)校的新類型，則可聯(lián)合地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)行業(yè)，對(duì)接地方豐富強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)資源，共建地方職業(yè)本科。

第二，“母體校+”模式獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)方案設(shè)計(jì)?！澳阁w校+”模式獨(dú)立學(xué)院根植于母體校，由母體校負(fù)責(zé)教育教學(xué)，繼承了母體校的品牌專業(yè)、學(xué)科優(yōu)勢(shì)、公辦文化，與母體校血脈相連，是母體校事業(yè)發(fā)展的一部分，因此其轉(zhuǎn)設(shè)應(yīng)考慮母體校的發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)《教育部關(guān)于“十四五”時(shí)期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見(jiàn)》中“引導(dǎo)高等教育資源在省域內(nèi)向人口集聚且有較好辦學(xué)支撐基礎(chǔ)的地級(jí)市延伸”[1]的要求，在母體校辦學(xué)資源的可移植性和支持的可持續(xù)性等現(xiàn)實(shí)條件具備的前提下，拓展區(qū)域面向，其轉(zhuǎn)設(shè)的主要方向是母體校同省份分校（或校區(qū)）。借鑒中國(guó)大學(xué)的多校區(qū)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，具體的布局設(shè)計(jì)有三個(gè)方向。一是學(xué)科專業(yè)互補(bǔ)：或是將母體校相關(guān)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)學(xué)科設(shè)在分校，將分校建成優(yōu)勢(shì)學(xué)科的拓展與提升基地，延展母體校特色；或是將新興學(xué)科設(shè)在分校，打造面向新地區(qū)的優(yōu)勢(shì)學(xué)科和新興學(xué)科的教學(xué)科研基地，成為母體校新的增長(zhǎng)點(diǎn)；或是面向所在地方產(chǎn)業(yè)集聚及創(chuàng)新發(fā)展需求，從本部整體調(diào)撥相關(guān)院系設(shè)在分校，本部提供學(xué)科專業(yè)師資和研究力量支持，分校成為本土人才培養(yǎng)、高新技術(shù)研究和成果轉(zhuǎn)化、高層次決策咨詢的重要基地。二是辦學(xué)功能互補(bǔ)：將中外合作辦學(xué)項(xiàng)目、繼續(xù)教育學(xué)院等設(shè)在分校，打造成母體校為地方提供人才培養(yǎng)和經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展服務(wù)的基地。三是類型互補(bǔ)：或是轉(zhuǎn)成與母體校同一類型、同一規(guī)格、同一標(biāo)準(zhǔn)的同省異地校區(qū)；或是將獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為與母體校研究型（或應(yīng)用研究型）錯(cuò)位的應(yīng)用型分校，將母體校應(yīng)用技術(shù)性學(xué)科專業(yè)、工程師學(xué)院等移至分校，形成工程教育的品牌和特色。

第三，“公有企業(yè)+”模式獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)方案設(shè)計(jì)?！肮衅髽I(yè)+”模式獨(dú)立學(xué)院的出資方主要是市屬國(guó)企或行業(yè)企業(yè)集團(tuán)，旨在建設(shè)成地方產(chǎn)業(yè)行業(yè)的人才教育中心，其轉(zhuǎn)設(shè)的主要方向是非營(yíng)利性服務(wù)行業(yè)大學(xué)。因此，此類獨(dú)立學(xué)院應(yīng)從企業(yè)角度考慮，由行業(yè)龍頭企業(yè)接盤，將學(xué)科專業(yè)進(jìn)一步聚焦，深化行業(yè)化進(jìn)程，舉辦具有行業(yè)特色的非營(yíng)利性本科，建設(shè)產(chǎn)業(yè)行業(yè)人才的搖籃。

（2）“改變規(guī)則”計(jì)劃

“改變規(guī)則”計(jì)劃是指對(duì)于搖擺性利益相關(guān)者——政府，改變政府與獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的互動(dòng)規(guī)則，增強(qiáng)政府影響轉(zhuǎn)設(shè)的能力。

第一，對(duì)于擬轉(zhuǎn)設(shè)為地方公立本科院校但地方財(cái)政難以支撐的問(wèn)題，設(shè)立“公辦高校、民辦收費(fèi)”的過(guò)渡政策。公有獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)公辦本科后，保留一段時(shí)間的民辦收費(fèi)，學(xué)校自收自支，公辦、民辦兩種機(jī)制聚力發(fā)展，可參照“萬(wàn)里模式”[9]。具體而言，學(xué)校以國(guó)有性質(zhì)的身份辦學(xué)，以學(xué)校資產(chǎn)的國(guó)有屬性來(lái)保證教育的公益性；同時(shí)，以轉(zhuǎn)設(shè)后院校的自籌資金投入和教育成本收費(fèi)為主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，形成教育成本收費(fèi)、院校自籌資金、省市財(cái)政性專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、成人教育和社會(huì)服務(wù)收入、其他捐贈(zèng)和投資等多渠道籌資的經(jīng)費(fèi)保障狀態(tài)，以利轉(zhuǎn)設(shè)愿景達(dá)成。

第二，對(duì)于轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科院校經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，建議政府完善財(cái)政撥款機(jī)制。以康奈爾大學(xué)為例，作為非營(yíng)利性私立大學(xué)，它有3 所本科學(xué)院和1 所研究生院屬公立部分。公立學(xué)院也被稱為合同學(xué)院，由紐約州政府按合同方式給康奈爾大學(xué)撥款，設(shè)置本州發(fā)展工農(nóng)業(yè)急需的專業(yè)，培養(yǎng)本州社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的人才[10]。因此，面對(duì)公辦、民辦院校共同服務(wù)區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，地市財(cái)政應(yīng)轉(zhuǎn)變資源分配和管理方式，建立面向民辦本科的制度化的財(cái)政撥款機(jī)制，并在收費(fèi)政策上給予民辦本科更靈活的定價(jià)權(quán)限等。

第三，建議政府建立以項(xiàng)目為導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)性資源分配機(jī)制。早在20 世紀(jì)50年代，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼就提出把公共服務(wù)利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)經(jīng)營(yíng)的設(shè)想[11]。面對(duì)公辦、民辦兩種性質(zhì)院校同臺(tái)競(jìng)技的格局，政府應(yīng)采取以項(xiàng)目為導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)性撥款制度，轉(zhuǎn)設(shè)后的院校在平臺(tái)建設(shè)、科研立項(xiàng)、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)等方面平等參與競(jìng)爭(zhēng)，并爭(zhēng)取被列入承接政府各類購(gòu)買服務(wù)的主體推薦目錄，獲得同等支持。

第四，面對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)后學(xué)院資源緊張的狀況，由政府主導(dǎo)構(gòu)建地方本科院校聯(lián)盟。參照美國(guó)加州大學(xué)總校校長(zhǎng)克拉克·克爾的多校園大學(xué)系統(tǒng)管理思想，政府牽頭地方其他院校，共建松散型的本土院校聯(lián)盟，建立打通使用、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的相關(guān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地方院校布局統(tǒng)籌和資源共享，但各校的法人屬性仍維持原樣、保持相對(duì)獨(dú)立[12]。

（3）牽制性計(jì)劃

牽制性計(jì)劃是指對(duì)于牽制性利益相關(guān)者——母體校，保持母體校對(duì)于大學(xué)辦學(xué)的指導(dǎo)者地位和支持者姿態(tài)。

獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)以來(lái)，全面依托母體校的學(xué)科專業(yè)、師資支持，轉(zhuǎn)設(shè)后必將失去專業(yè)發(fā)展后援，學(xué)科建設(shè)也會(huì)面臨起步乏力的問(wèn)題，需要與母體校建立學(xué)科專業(yè)建設(shè)和應(yīng)用研究的幫扶關(guān)系。公有獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后，與母體校的關(guān)系可以由舉辦關(guān)系轉(zhuǎn)為合作關(guān)系，簽訂新一輪合作協(xié)議，以資金換資源。例如：轉(zhuǎn)設(shè)后的浙大寧波理工學(xué)院仍由浙江大學(xué)負(fù)責(zé)具體辦學(xué)工作；同時(shí)，浙江大學(xué)整體遷建部分二級(jí)學(xué)院、新建異地研究院、新建工程師學(xué)院、籌建國(guó)際學(xué)院，形成浙大寧波理工學(xué)院功能立體的大學(xué)格局[13]。

（4）防御性計(jì)劃

防御性計(jì)劃是指對(duì)于防御性利益相關(guān)者——獨(dú)立學(xué)院（含自有師生），雖然對(duì)于轉(zhuǎn)設(shè)事項(xiàng)的參與度低，但是這個(gè)群體的不支持將導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)計(jì)劃癱瘓，因此應(yīng)當(dāng)采取防御性計(jì)劃。

首先，要贏得獨(dú)立學(xué)院（含自有師生）支持轉(zhuǎn)設(shè)的承諾，應(yīng)改變交易程序，增加與獨(dú)立學(xué)院代表的雙向交流。一是組建由主要利益相關(guān)者組成的轉(zhuǎn)設(shè)委員會(huì)，采取團(tuán)體協(xié)商的姿態(tài)，利益相關(guān)者各方代表全程參與方案設(shè)計(jì)，強(qiáng)化“轉(zhuǎn)設(shè)有益于獨(dú)立學(xué)院可持續(xù)發(fā)展”的看法；二是采取非正式協(xié)商，面向利益相關(guān)者（如管理人員、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等）建立轉(zhuǎn)設(shè)信息公開(kāi)機(jī)制、輿情監(jiān)控機(jī)制，并對(duì)相關(guān)意見(jiàn)和建議迅速做出反應(yīng)等；三是建立明確協(xié)商的程序，如通過(guò)教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)等正式會(huì)議，將獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)作為專項(xiàng)議題進(jìn)行協(xié)商。

其次，將問(wèn)題解決與自有師生更為贊同的方向相聯(lián)系。在轉(zhuǎn)設(shè)中，對(duì)學(xué)生實(shí)施“老人老辦法、新人新辦法”，對(duì)此進(jìn)行充分的解釋、說(shuō)明、溝通即可。而自有教師隊(duì)伍則面臨“二次擇業(yè)”。如：轉(zhuǎn)設(shè)為研究型大學(xué)的獨(dú)立學(xué)院，自有教師隊(duì)伍不可能被全盤接收；轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校的獨(dú)立學(xué)院，自有教師隊(duì)伍將面臨公辦、民辦高校人才待遇的落差，勢(shì)必形成人才分流、轉(zhuǎn)崗及分類管理。因此，民辦本科院校要上爭(zhēng)政策，對(duì)符合優(yōu)秀人才掛靠條件者，參照機(jī)關(guān)事業(yè)單位同類人員繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；或爭(zhēng)取登記為事業(yè)單位法人的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，核定相當(dāng)比例的教師，其人事管理事項(xiàng)參照公辦學(xué)校同類人員執(zhí)行[14]。此外，建立資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保險(xiǎn)體系，保障民辦本科高校教師待遇與公辦高校教師待遇大體相當(dāng)。

注釋

①本文關(guān)于企業(yè)類型的分類源自國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的分類。

②特別說(shuō)明：獨(dú)立學(xué)院母體校的無(wú)形資產(chǎn)出資、獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)積累資產(chǎn)暫未列入考察。

③“地方政府+”模式指母體校與地市區(qū)縣政府簽訂共建協(xié)議，由政府直接出資，或者委托國(guó)有企業(yè)出資。

④“母體校+”模式指母體校直接投資，或由與母體校相關(guān)的國(guó)有企業(yè)投資，亦可聯(lián)合事業(yè)單位共同出資。

⑤“公有企業(yè)+”模式指由國(guó)有或集體企業(yè)出資。