杜文靜 姜 晨

（山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 濟(jì)南 250300）

一、 問題的提出

中小學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)過重， 不僅給學(xué)生精力和家庭經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重影響， 也阻礙了我國素質(zhì)教育改革的深入推進(jìn)。 2021 年7 月24 日， 中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（以下簡稱“雙減”政策）， 一方面要求強(qiáng)化學(xué)校教育主陣地作用， 減輕學(xué)生過重作業(yè)負(fù)擔(dān)， 提升課后服務(wù)水平， 滿足學(xué)生多樣化需求； 另一方面要求從嚴(yán)治理， 全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為， 嚴(yán)格控制資本過度涌入培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。［1］當(dāng)前， “雙減”政策成效卓著，校外培訓(xùn)治理亦取得階段性成效。 義務(wù)教育階段線下學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)壓減率為92．14%； 線上校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)壓減率為87．07%， “營轉(zhuǎn)非”“備改審”完成率達(dá)100%， 預(yù)收費(fèi)監(jiān)管基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋， 監(jiān)管總額超過130 億元， 各省份均已出臺政府指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。［2］與此同時(shí)， 政策實(shí)施的“負(fù)外部性”影響存在激發(fā)社會矛盾的可能性， 如家長焦慮凸顯、 校外培訓(xùn)異化、 機(jī)構(gòu)從業(yè)者失業(yè)分流、 民眾對當(dāng)?shù)亍半p減”政策有負(fù)面評價(jià)等。 如何識別政策過程不同階段的風(fēng)險(xiǎn)因素， 并對其加以治理？ 如何使“雙減”背景下的校外培訓(xùn)工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)、 合理推進(jìn)？ 政策風(fēng)險(xiǎn)評估當(dāng)有所作為。

教育政策是對國家教育價(jià)值權(quán)威分配， 體現(xiàn)了利益相關(guān)主體在公共事務(wù)中的價(jià)值發(fā)揮。 其任何變動都會由于影響各主體利益分配進(jìn)而關(guān)涉到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步而引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。 我國當(dāng)前對政策風(fēng)險(xiǎn)的識別與治理普遍不足。 而決策者能否識別政策風(fēng)險(xiǎn)要素， 并準(zhǔn)備應(yīng)對預(yù)案直接關(guān)系政策執(zhí)行效果。 2011 年十一屆全國人大四次會議發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》， 要求“建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制”［3］。 自此， 識別政策風(fēng)險(xiǎn)要素并制定應(yīng)對預(yù)案， 成為政策話語及科學(xué)決策的應(yīng)有之義。

“雙減”政策旨在減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)， 遏制資本在教育領(lǐng)域的無序擴(kuò)張。 但是對于校外培訓(xùn)開展的治理工作， 并不只是解決簡單的教育問題， 還涉及復(fù)雜的社會問題。 一是校外培訓(xùn)治理涉及目標(biāo)群體規(guī)模大， 且要求目標(biāo)群體行為調(diào)整幅度較大。 在政策實(shí)施過程中， 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、 學(xué)校、 教師、 家長、 學(xué)生都需要改變以往的管理、 教學(xué)、 教育、 學(xué)習(xí)方式， 調(diào)適幅度大。 二是外部環(huán)境中利益牽扯過多。 日益激烈的社會競爭、 強(qiáng)調(diào)文憑的就業(yè)觀、 高考指揮棒的牽引， 使得利益相關(guān)者若遵守政策規(guī)則便會導(dǎo)致自身喪失競爭力， 陷入“囚徒困境”。 三是相比傳統(tǒng)社會， 教育政策對公眾早已失去真理教條的地位。利益相關(guān)者在政策過程中作為“理性逐利人”追求自身利益最大化， 并會對政策產(chǎn)生多元判斷。 校外培訓(xùn)治理難以滿足所有人的利益， 而其中牽涉的利益主體都有強(qiáng)烈訴求， 故政策內(nèi)隱諸多風(fēng)險(xiǎn)。 一些教育政策效能不佳往往是對政策過程可能產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)因素認(rèn)識不足所導(dǎo)致。［4］因此， “雙減”政策想要取得良好成效和廣泛認(rèn)同， 需要對其風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識別， 科學(xué)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估與規(guī)避， 形成“反饋—調(diào)節(jié)”機(jī)制， 確保政策達(dá)至預(yù)期效果。

二、 校外培訓(xùn)治理風(fēng)險(xiǎn)評估體系建構(gòu)

系統(tǒng)科學(xué)的政策風(fēng)險(xiǎn)評估既是規(guī)避政策過程中存在風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)， 也是減緩政策產(chǎn)生不良后果的良方。 基于危機(jī)生命周期理論， 構(gòu)建校外培訓(xùn)治理的風(fēng)險(xiǎn)評估體系， 可以對校外培訓(xùn)治理不同階段潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷， 并對高風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行治理。

（一）校外培訓(xùn)治理風(fēng)險(xiǎn)評估架構(gòu)

危機(jī)生命周期理論最早由美國危機(jī)管理專家史蒂文·芬克（Steven Fink）于1986 年在《危機(jī)管理： 對付突發(fā)事件的計(jì)劃》一書中提出， 初期被應(yīng)用于企業(yè)危機(jī)管理之中， 之后基于突發(fā)公共事件被確立為“社會危機(jī)生命周期”。 該理論認(rèn)為， 所有危機(jī)發(fā)展都有生命周期， 包括危機(jī)的醞釀期、 爆發(fā)期、 擴(kuò)散期、 恢復(fù)期四個階段。［5］危險(xiǎn)醞釀期是危機(jī)產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)因素累積時(shí)期。 危機(jī)爆發(fā)期是致災(zāi)因子量變導(dǎo)致質(zhì)變， 風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)爆發(fā)。 擴(kuò)散期強(qiáng)調(diào)應(yīng)急得當(dāng)， 避免次生危機(jī)。 恢復(fù)期危機(jī)造成的影響逐漸消散要進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。 由此， 危機(jī)管理不再是短期內(nèi)的危機(jī)應(yīng)對， 而是全流程的風(fēng)險(xiǎn)管控。 危機(jī)管理的PPRR（Prevention-Preparation-Response-Recovery）模式基于危機(jī)發(fā)展的醞釀、 爆發(fā)、 擴(kuò)散與恢復(fù)， 將管理劃分為“事前預(yù)防、 事前準(zhǔn)備、 事發(fā)應(yīng)對和事后恢復(fù)”四個階段， 并強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控與預(yù)防， 通過分析突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的原因、 過程與后果， 有效進(jìn)行預(yù)警、 防控與處理［6］。 立基于此， 可以將“雙減”政策出臺至執(zhí)行過程中的群體性風(fēng)險(xiǎn)問題分為事前、 事發(fā)和事后階段。 風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)演變與政策過程存在內(nèi)在聯(lián)系， 自政策出臺前醞釀， 伴隨政策執(zhí)行集聚致災(zāi)因素， 一旦疏解不及時(shí)， 將導(dǎo)致其在社會層面爆發(fā)。

基于危機(jī)生命周期理論的PPRR 模式： 一是對風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識別分析， 通過構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系排查高風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)， 在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對成本最低時(shí)期， 控制事態(tài)影響。 二是針對高風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)誘因進(jìn)行判定，規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)防范舉措。 風(fēng)險(xiǎn)評估、 規(guī)避與戰(zhàn)略規(guī)劃是解決校外培訓(xùn)治理突發(fā)問題、 完成突發(fā)事件后續(xù)處置的前提條件。 只有做好系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對準(zhǔn)備， 才能保障突發(fā)事件的“可控、 能控與在控”，提升教育行政部門等多主體應(yīng)對校外培訓(xùn)治理中群體性突發(fā)問題的能力， 確保“雙減”政策行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

基于此， 從政策實(shí)施前、 政策實(shí)施以及政策實(shí)施后三階段潛在風(fēng)險(xiǎn)因素著手對其政策整體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析， 并建立起相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)矩陣， 矩陣總體包含劃分為四個基本層次。

一是政策關(guān)鍵時(shí)間層， 分別是基于危機(jī)生命周期理論， 可將校外培訓(xùn)治理階段層劃分為三個關(guān)鍵時(shí)間層： 政策實(shí)施前、 政策實(shí)施中、 政策實(shí)施后。 對以上三個時(shí)期的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行具體分析、 評估，以綜合反映校外培訓(xùn)治理在不同階段的風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度。

二是風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)層： 該層次是對整個校外培訓(xùn)治理工作進(jìn)行分段風(fēng)險(xiǎn)評估的集中體現(xiàn)。 政策實(shí)施前通過政策文本風(fēng)險(xiǎn)、 社會輿論風(fēng)險(xiǎn)來衡量； 政策實(shí)施中風(fēng)險(xiǎn)通過分析政策方案風(fēng)險(xiǎn)、 社會輿論風(fēng)險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)； 政策實(shí)施后通過政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、 政策效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、 社會輿論風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估分析。

三是風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)分析層： 借鑒通用的政策風(fēng)險(xiǎn)評估體系， 通過德爾菲法對風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充刪減，衡量各政策運(yùn)行中子系統(tǒng)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)， 并以此為依據(jù)構(gòu)建較為完善的校外培訓(xùn)治理風(fēng)險(xiǎn)評估框架。

四是風(fēng)險(xiǎn)頻率和嚴(yán)重程度層： “雙減”背景下校外培訓(xùn)治理政策的制定、 出臺以及實(shí)施期間各子系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的影響作為子目標(biāo)層， 清晰反映政策推進(jìn)過程中影響因素對整體風(fēng)險(xiǎn)評估的影響。

（二）風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)賦分與風(fēng)險(xiǎn)判斷

1． 風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)賦分

（1）風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度賦分

對“雙減”背景下， 校外培訓(xùn)治理存在風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度進(jìn)行分析， 可劃分為非常嚴(yán)重、 比較嚴(yán)重、稍微嚴(yán)重、 不嚴(yán)重四個等級。 風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度判斷， 具體如表1 所示。

表1 風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度賦分表

（二）風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率賦分

對“雙減”背景下， 校外培訓(xùn)治理子系統(tǒng)涉及到的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率劃分層次進(jìn)行賦值， 具體如表2 所示。

表2 風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率賦分表

（三）風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可控性賦分

對“雙減”背景下， 校外培訓(xùn)治理各階段的風(fēng)險(xiǎn)可控性是風(fēng)險(xiǎn)評分的重要依據(jù)， 整體劃分三層， 并賦值如表3 所示。 政策風(fēng)險(xiǎn)評估中的“可控性”分析可為決策、 執(zhí)行、 反饋設(shè)置“安全閥”， 提高決策者、執(zhí)行者的風(fēng)險(xiǎn)感知能力和風(fēng)險(xiǎn)防控意識。

表3 風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可控性賦分表

（四）風(fēng)險(xiǎn)評分

“雙減”背景下， 校外培訓(xùn)治理風(fēng)險(xiǎn)評估矩陣公式為RES（Risk-evaluation score）＝嚴(yán)重程度S*發(fā)生頻率F*可控性C， RES 分值越高， 風(fēng)險(xiǎn)越強(qiáng)， 需給予高度關(guān)注并建立應(yīng)急預(yù)案。 基于此， “雙減”背景下的校外培訓(xùn)治理風(fēng)險(xiǎn)評估評分三維矩陣模型如圖1 所示。

圖1 風(fēng)險(xiǎn)等級評分矩陣

2． 風(fēng)險(xiǎn)判斷

雙減”背景下， 校外培訓(xùn)治理風(fēng)險(xiǎn)判斷有四種情況， 不同等級風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度表現(xiàn)形式不同。 風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度高于23 分， 說明校外培訓(xùn)治理風(fēng)險(xiǎn)對應(yīng)的影響因素處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)； 介于16 至23 分之間， 說明校外培訓(xùn)治理風(fēng)險(xiǎn)對應(yīng)的影響因素處于中風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)； 介于6 至15 分， 說明校外培訓(xùn)治理風(fēng)險(xiǎn)對應(yīng)的影響因素則對應(yīng)為低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)， 1 至5 分， 說明校外培訓(xùn)治理風(fēng)險(xiǎn)對應(yīng)的影響因素處于輕微風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)， 具體見表4。

當(dāng)政策處于輕微風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)， 相關(guān)部門應(yīng)持續(xù)監(jiān)測防止其在一定條件下轉(zhuǎn)化至更高級別； 當(dāng)政策處于低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)， 應(yīng)以監(jiān)督為主， 防范風(fēng)險(xiǎn)過渡至中等風(fēng)險(xiǎn)； 當(dāng)政策處于中風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)， 相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)準(zhǔn)備好應(yīng)急措施， 減緩乃至化解風(fēng)險(xiǎn)； 當(dāng)政策處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)， 應(yīng)引起高度重視， 對問題進(jìn)行細(xì)致分析、 扎實(shí)解決， 以削減、 轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

表4 風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度等級表

三、 校外培訓(xùn)治理風(fēng)險(xiǎn)矩陣建構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)因素分析

基于危機(jī)生命周期理論與風(fēng)險(xiǎn)評估等級綜合評分構(gòu)建校外培訓(xùn)治理風(fēng)險(xiǎn)矩陣， 并計(jì)算出政策各階段風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)具體的風(fēng)險(xiǎn)得分?jǐn)?shù)值， 找出高風(fēng)險(xiǎn)致災(zāi)因子并對其進(jìn)行闡釋分析， 理清各高風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)致災(zāi)機(jī)制， 可最大程度減緩乃至化解政策風(fēng)險(xiǎn)。

（一）校外培訓(xùn)治理風(fēng)險(xiǎn)矩陣構(gòu)建

研究基于危機(jī)生命周期理論， 采用風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析法、 Borda 序值法為計(jì)算模型， 對“雙減”政策實(shí)施全程關(guān)鍵期的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合當(dāng)下政策實(shí)踐進(jìn)行評估賦值， 并針對風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行分析， 找出存在較高風(fēng)險(xiǎn)隱患的致災(zāi)因子。 首先， 采用德爾菲法對基礎(chǔ)教育政策研究專家進(jìn)行意見采納。 由于教育政策過程中涵涉的社會穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)因素具有一定共性， 因此， 結(jié)合文獻(xiàn)分析與專家調(diào)查， 完成初期風(fēng)險(xiǎn)因子的識別與歸納梳理， 在此基礎(chǔ)上確立政策實(shí)施前、 政策實(shí)施中、 政策實(shí)施后三階段風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)并依據(jù)實(shí)際情況完成刪減增補(bǔ)構(gòu)建指標(biāo)體系。 其次， 通過專家問卷發(fā)放， 對各風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)概率、 風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)將造成的影響程度、 風(fēng)險(xiǎn)可控性分別打分。 研究過程中共發(fā)放專家問卷37 份。 最后， 獲得專家打分的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)， 并對各項(xiàng)分值處理后取其區(qū)間中值作為指標(biāo)賦值最終值， 著重關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率得分較高的指標(biāo)（見表5）。

表5 校外培訓(xùn)治理風(fēng)險(xiǎn)矩陣

表5（續(xù)）

基于風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析法的風(fēng)險(xiǎn)評估風(fēng)險(xiǎn)結(jié)（處于同一等級具有相同屬性且可以繼續(xù)細(xì)分的風(fēng)險(xiǎn)模塊）較多， 難以劃分同一等級的多個風(fēng)險(xiǎn)的等級， 存在一定局限性。［7］因此， 在矩陣測算基礎(chǔ)上， 結(jié)合Borda 序值法， 對風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行同一等級風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部排序， 更精準(zhǔn)識別判斷風(fēng)險(xiǎn)因素次序， 以更有針對性地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。 將同一等級內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)因素設(shè)為N， 評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為S 共有m（此處m＝3）個， rik則表示第i 個風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)在第k 個標(biāo)準(zhǔn)下的風(fēng)險(xiǎn)等級， 得到的第i 個風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的Borda 值計(jì)算公式為：

基于風(fēng)險(xiǎn)分析矩陣初步的風(fēng)險(xiǎn)評估計(jì)算， 得到高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)共計(jì)六組， 分屬政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、 政策效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)與社會輿論風(fēng)險(xiǎn)， 運(yùn)用Borda 序值法得到各風(fēng)險(xiǎn)Borda 值（見表6）。

表6 校外培訓(xùn)治理高風(fēng)險(xiǎn)因素Borda 值

（二）中、 高風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)分析

綜上可知， 政策涉及的中、 高風(fēng)險(xiǎn)因素多集中在政策實(shí)施中和政策實(shí)施后， 涉及對象存在一定差異性， 突出表現(xiàn)為政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、 政策效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)及社會輿論風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)。 其中政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)嚴(yán)重程度較其他指標(biāo)突出， 且政策對于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)行為的規(guī)范居于首位， 其次是執(zhí)行主體執(zhí)法行為， 這為分析政策執(zhí)行效果提高“雙減”政策施行效能提供了思路。

1． 政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)

政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)突出表現(xiàn)為在“雙減”政策嚴(yán)格的制度規(guī)約下， 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)行為的規(guī)范情況與目標(biāo)達(dá)成情況， 風(fēng)險(xiǎn)表征為校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)行為規(guī)范的表面化； 校外培訓(xùn)治理工作的全異化； 政策實(shí)施產(chǎn)生的治安隱患。

首先， 校外培訓(xùn)治理過程中極易產(chǎn)生政策執(zhí)行表面化風(fēng)險(xiǎn)， 突出表現(xiàn)為校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)表面上執(zhí)行“雙減”政策， 但實(shí)際上并未對教學(xué)內(nèi)容、 管理方式進(jìn)行調(diào)整， 搞形式主義執(zhí)行。 就教學(xué)內(nèi)容的規(guī)范而言， 一些學(xué)科類轉(zhuǎn)非學(xué)科類的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)繼續(xù)以“非學(xué)科”之名開展學(xué)科類培訓(xùn)， 或與非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)勾連， 利用其培訓(xùn)時(shí)間受限較少的優(yōu)勢， 借用其場地于法定節(jié)假日、 休息日及寒暑假期間組織學(xué)科類培訓(xùn)。 又如一些選擇注銷的學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向“地下”， 違規(guī)組織小班制培訓(xùn)。 這種游擊式“地下”培訓(xùn)是校外培訓(xùn)辦學(xué)異化的形式之一， 由于其較為隱蔽， 加大了監(jiān)管難度， 形成較大政策風(fēng)險(xiǎn)。 就管理方式的規(guī)范而言， 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)落實(shí)政府指導(dǎo)價(jià)不徹底。 “雙減”政策要求校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)確保公益屬性， 并將義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)收費(fèi)納入政府指導(dǎo)價(jià)管理。 然而， 一些學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)并未按照政府指導(dǎo)價(jià)確定培訓(xùn)費(fèi)用， 或暗中“抱團(tuán)”拒絕執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)， 實(shí)際收費(fèi)與《服務(wù)合同》中課時(shí)費(fèi)不符， 加大了資金監(jiān)管難度。

其次， 校外培訓(xùn)治理工作產(chǎn)生全異化行為， 即“替換性執(zhí)行”， 突出表現(xiàn)為政策執(zhí)行主體執(zhí)行不力。其中， 政策執(zhí)行者自身認(rèn)知和執(zhí)行方式是影響政策執(zhí)行效果的主要原因。 一方面， 在“雙減”政策的推動下， 各地出臺配套措施貫徹減負(fù)政策。 但地方政府在政策執(zhí)行過程中， 可能因與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)存在利益聯(lián)結(jié)發(fā)生選擇性執(zhí)行現(xiàn)象［8］。 加之“雙減”政策中少有對政府的義務(wù)性規(guī)范， 于是擴(kuò)大了其逐利的可能空間， 政策執(zhí)行產(chǎn)生流于形式、 偏離目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。 這種風(fēng)險(xiǎn)反映出政策執(zhí)行者大多站在“維穩(wěn)”立場上， 而非“維護(hù)公共利益”角度采取措施。 另一方面我國對于校外培訓(xùn)的治理， 整體呈現(xiàn)出顯著的集權(quán)化趨勢和狀態(tài)。［9］“雙減”政策號稱史上最嚴(yán)格的減負(fù)政策， 對于政策效率有明確要求， 使得各地政策工具存在同質(zhì)化現(xiàn)象。 目前， 對于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理均為政府運(yùn)用行政命令強(qiáng)力推進(jìn)。 一些政府在執(zhí)行過程中采取措施過于機(jī)械與剛性， 甚至出現(xiàn)暴力執(zhí)法行為。 在推進(jìn)校外培訓(xùn)規(guī)范治理初期， 即便是矯枉過正也具有一定合理性。 但隨著政策實(shí)施進(jìn)入深化細(xì)化階段， 倘若政府對于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)復(fù)雜性認(rèn)識不足， 依然采用過溢的權(quán)威工具和能力建設(shè)工具， 而忽視激勵、 象征與勸誡、 系統(tǒng)變革工具的使用，［10］將導(dǎo)致目標(biāo)群體缺乏對于政策的認(rèn)同感。

第三， “雙減”政策的實(shí)施壓減了學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量， 嚴(yán)禁在線教育資本化運(yùn)作， 學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一律不得上市融資。 政策迅速引發(fā)教育股市崩盤。 新東方、 高途、 好未來等含有學(xué)科類培訓(xùn)的在線教育平臺紛紛裁員。 大批量學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整甚至關(guān)停， 直接導(dǎo)致了在線教育行業(yè)的“金融危機(jī)”。［11］政策引發(fā)校外培訓(xùn)的激烈動蕩， 大批量校外培訓(xùn)從業(yè)人員被裁員、 轉(zhuǎn)崗， 引發(fā)大規(guī)模群體失業(yè)現(xiàn)象， 存在較高政策風(fēng)險(xiǎn)。

2． 政策效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)

政策效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)表征為“雙減”實(shí)施后的次生或衍生風(fēng)險(xiǎn)， 集中表現(xiàn)為家長教育焦慮風(fēng)險(xiǎn)。 具體而言，即家長對教育的高期望得不到現(xiàn)實(shí)優(yōu)質(zhì)教育資源匹配， 進(jìn)而其逐利動機(jī)催生“合謀培訓(xùn)”， 使家庭經(jīng)濟(jì)壓力不減反增。 “雙減”政策旨在減輕學(xué)生的課業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)， 把學(xué)生從機(jī)械作業(yè)、 強(qiáng)化訓(xùn)練中解放出來， 使其有更多的時(shí)間實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展和個性發(fā)展。 針對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建立的嚴(yán)格制度規(guī)范切斷了校外培訓(xùn)的服務(wù)供給與家庭教育培訓(xùn)需求之間的關(guān)系。 就社會環(huán)境而言， 日益激烈的社會競爭和逐漸拉大的階層差距， 使得學(xué)生與家長面對社會現(xiàn)實(shí)難以認(rèn)同“雙減”政策目標(biāo)。 許多家長甚至一些學(xué)校和老師只關(guān)注學(xué)生應(yīng)試能力這一短期利益遭到損害， 卻沒有關(guān)注到學(xué)生長遠(yuǎn)的利益， 產(chǎn)生“只看一時(shí)， 不看一世”的急功近利的想法。 就教育環(huán)境而言， 招生考試制度仍以學(xué)業(yè)成績?yōu)橹鳎?“一考定終身”和“唯分?jǐn)?shù)”現(xiàn)象仍舊存在。 2021 年教育部嚴(yán)令落實(shí)“普職比”， 要求中考升學(xué)大體維持5 ∶5 的比例。家長和學(xué)生對教育環(huán)境和教育結(jié)果存有過度擔(dān)心甚至是恐懼的情況［12］。 特別是學(xué)習(xí)過早被“職業(yè)”定位的擔(dān)憂加劇了家長的教育焦慮。 此外， 重教苦學(xué)的傳統(tǒng)文化在家長和學(xué)生的頭腦中根深蒂固。 “觀念創(chuàng)造的世界圖像， 時(shí)常像扳道夫一樣決定著由利益驅(qū)動的行為的發(fā)展方向?！保?3］家長和學(xué)生傾向于通過苦學(xué)取得好成績并取得成功。 順應(yīng)“雙減”政策要求或會致使學(xué)生失去學(xué)習(xí)競爭力， 而遵守“雙減”政策規(guī)則反而會獲得良好回報(bào)。 一些學(xué)生、 家長、 教師的認(rèn)知和行為慣習(xí)、 社會環(huán)境的重壓， 以及校外教育培訓(xùn)市場被嚴(yán)控之間呈現(xiàn)出巨大張力， 加之短期內(nèi)學(xué)校教育質(zhì)量與課后服務(wù)質(zhì)量難以顯著提升， 使得家長優(yōu)質(zhì)托管的需求難以被回應(yīng)， 不得不選擇“一對一”私教或拼班培訓(xùn)。［14］“合謀型”教育培訓(xùn)供求關(guān)系導(dǎo)致個體化、 分散化、 隱秘化的校外培訓(xùn)難以被納入現(xiàn)有監(jiān)管體系， 在微觀層面對政策執(zhí)行產(chǎn)生碎片化消解， 成為深化教育改革的底層阻力。［15］

3． 社會輿論風(fēng)險(xiǎn)

社會負(fù)面輿論風(fēng)險(xiǎn)將在“雙減”政策全程皆有體現(xiàn)， 但中、 高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)多集中于政策執(zhí)行階段， 具體表征為媒體或公眾對“雙減”政策中校外培訓(xùn)治理的非專業(yè)解讀和過量負(fù)面評價(jià)。 在新媒體環(huán)境中，由于公眾話語傳播渠道廣泛， 產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的概率也相對較大。 我國目前擁有兩億多基礎(chǔ)教育在校學(xué)生，與之關(guān)聯(lián)的家長、 教師數(shù)量更加龐大， 直接利益相關(guān)者基數(shù)較大。 因此， 一旦產(chǎn)生輿情危機(jī)將使教育系統(tǒng)深陷信任危機(jī)。 在媒介融合的環(huán)境中， “雙減”政策以多種媒介為載體進(jìn)行傳播， 在官方話語、 媒體話語與公眾話語中都受到廣泛關(guān)注， 更易形成社會輿論。 政策信息進(jìn)行顯性或隱性傳播， 都在與核心受眾產(chǎn)生信息共振的同時(shí)， 醞釀著群眾誤解政策內(nèi)涵等隱憂， 易引起社會與政府之間矛盾。 自“雙減”提上政策議程， 就出現(xiàn)部分網(wǎng)絡(luò)媒體錯誤解讀“雙減”政策、 煽動網(wǎng)絡(luò)輿論的現(xiàn)象。 有些媒體為賺取流量， 輔以煽動性標(biāo)題對政策進(jìn)行斷章取義， 甚至扭曲政策。 如“雙減”落地伊始， 某網(wǎng)站發(fā)布一則題為“教培行業(yè)遭團(tuán)滅， 教育內(nèi)卷還會繼續(xù)”的新聞， 錯誤解讀政策， 販賣教育焦慮， 并引發(fā)強(qiáng)烈反響。特別是“雙減”政策短時(shí)間內(nèi)， 對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)采取嚴(yán)格制度規(guī)范， 涉及到的政策目標(biāo)群體和利益相關(guān)者眾多［16］， 急劇的損益變化極可能使校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)投資者等投機(jī)制造焦慮， 易引發(fā)大規(guī)模輿情事件。此外， “雙減”政策的間接利益相關(guān)者， 也會對校外培訓(xùn)市場治理產(chǎn)生非理性主觀判斷， 容易使輿論解讀蔓延甚至滋生謠言， 引發(fā)社會與政府間信任危機(jī)， 造成輿情風(fēng)險(xiǎn)。

四、 校外培訓(xùn)治理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略

針對“雙減”政策中的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估， 識別預(yù)防中、 高風(fēng)險(xiǎn)因素， 是提升“雙減”政策執(zhí)行效力的重要手段。 1950 年代以來， 我國已反復(fù)出臺五十多項(xiàng)減負(fù)政策， 但由于各類具有深厚歷史淵源和現(xiàn)實(shí)利益牽扯的風(fēng)險(xiǎn)因素存在， 政策收效甚微。 對于校外培訓(xùn)進(jìn)行全面規(guī)范治理是減負(fù)的突破口， 在此過程中， 識別政策風(fēng)險(xiǎn)可以使得次生或衍生風(fēng)險(xiǎn)愈加明晰， 問題也將越聚焦， 就愈能明確政策推進(jìn)線路， 消解“雙減”政策執(zhí)行阻滯。

（一）完善校外培訓(xùn)治理機(jī)制

“雙減”背景下， 對于校外培訓(xùn)的治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。 控制政策系統(tǒng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)是提升政策執(zhí)行效能的基礎(chǔ)， 這些風(fēng)險(xiǎn)要素的控制可從治理機(jī)制完善和治理客體行為引導(dǎo)兩方面著力。 對于治理機(jī)制而言， 主要在于完善校外培訓(xùn)監(jiān)管體系， 規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)、 服務(wù)、 質(zhì)量和收費(fèi)等辦學(xué)行為。 一方面協(xié)助校外培訓(xùn)監(jiān)管部門監(jiān)測學(xué)科類和非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)行為， 通過過程監(jiān)測促使校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范辦學(xué)， 使辦學(xué)行為監(jiān)測在微觀層面得以實(shí)現(xiàn)； 另一方面能客觀、 有效地監(jiān)測并評估各級校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門對校外教育培訓(xùn)規(guī)范工作的努力程度， 逐步建立校外培訓(xùn)規(guī)范測評獎懲機(jī)制， 以問責(zé)機(jī)制強(qiáng)化各級校外培訓(xùn)監(jiān)管部門推動校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)優(yōu)質(zhì)發(fā)展。 此外， 在“管辦評”分離及教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的視域下， 對于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不僅僅是政府事務(wù)， 還應(yīng)成為政府行政監(jiān)管、機(jī)構(gòu)自評和社會組織參與評估相結(jié)合的多元監(jiān)管體系。［17］社會組織參與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的路徑。 通過立法建設(shè)， 對社會組織參與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的權(quán)責(zé)明確和細(xì)化， 保證社會組織參與的客觀與公正，形成以政府為主體進(jìn)行督導(dǎo)、 社會組織參與評估監(jiān)測的校外培訓(xùn)治理體系。 同時(shí)， 嘗試引入“多元共治”機(jī)制， 使利益相關(guān)主體充分表達(dá)利益訴求， 以深度溝通協(xié)商如何化解政策風(fēng)險(xiǎn)， 通過整合利益沖突形成共識， 使政策細(xì)則更加合理。

對于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)而言， 應(yīng)積極引導(dǎo)其進(jìn)行轉(zhuǎn)型。 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的觀念轉(zhuǎn)型應(yīng)置于工作首位。 應(yīng)引導(dǎo)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)明確公益屬性， 致力于提供更優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)， 成為學(xué)校教育的有效補(bǔ)充。 政府要為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供政策解讀與科學(xué)指導(dǎo)， 并在機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型后及時(shí)做好歸口管理。 此外， 政校（政府與學(xué)校）與校外培訓(xùn)并非對立， 而是伙伴關(guān)系。 “雙減”政策落實(shí)初期， 學(xué)?？梢酝ㄟ^提供課后延時(shí)服務(wù)擠壓校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)生存空間。 但隨著政策逐步深入， 學(xué)生在校時(shí)間過長亦會導(dǎo)致“增負(fù)”風(fēng)險(xiǎn)。 因此， 可采取購買服務(wù)等方式， 引進(jìn)優(yōu)質(zhì)合規(guī)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)入校開展教育活動， 以充分利用培訓(xùn)機(jī)構(gòu)所積累的優(yōu)質(zhì)教育資源。 同時(shí)， 社會需求廣泛的成人職業(yè)教育， 也是政府引導(dǎo)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的向度選擇。 如此，既可規(guī)避校外培訓(xùn)“地下經(jīng)營”風(fēng)險(xiǎn)， 也能實(shí)現(xiàn)疏通資源實(shí)現(xiàn)高效配置。 探索更適合常態(tài)化實(shí)施的善后模式， 替代原有“同行公益援助”模式， 也是政府引導(dǎo)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型工作之一。［18］《教育信息化2．0行動計(jì)劃》提出， 積極鼓勵企業(yè)投入資金， 提供優(yōu)質(zhì)的信息化產(chǎn)品和服務(wù)， 實(shí)現(xiàn)多元投入、 協(xié)同推進(jìn)。［19］校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)過長足發(fā)展已經(jīng)積累了諸多優(yōu)質(zhì)規(guī)范教育資源， 尤其是線上教育依托互聯(lián)網(wǎng)、 大數(shù)據(jù)、 云計(jì)算等技術(shù)， 業(yè)已產(chǎn)出一批優(yōu)秀應(yīng)用。 機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)發(fā)揮自身科技賦能教育的優(yōu)勢， 推動優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)和成熟教育技術(shù)進(jìn)校園， 提升師生教育體驗(yàn)， 并實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

（二）逐步改革教育評價(jià)方式

新的政策無論設(shè)計(jì)如何合理， “政府機(jī)構(gòu)都會發(fā)現(xiàn)， 要在短時(shí)期內(nèi)沖破和克服社會傳統(tǒng)規(guī)則是很困難的”［20］。 社會環(huán)境與利益關(guān)系是校外培訓(xùn)治理的“捆綁”風(fēng)險(xiǎn)。 筆者無意對激烈的社會競爭和重分?jǐn)?shù)、學(xué)歷的社會環(huán)境進(jìn)行評論， 但認(rèn)為可嘗試弱化大環(huán)境對校外培訓(xùn)治理的捆綁， 如營建輕松愉悅的家庭教育環(huán)境和積極健康的學(xué)校文化環(huán)境。 一方面， 引導(dǎo)家長摒棄短視化、 功利化的家庭教育方式， 避免家長陷入“不明確—偽明確—更不明確”怪圈， 以及教育焦慮循環(huán)的“莫比烏斯環(huán)”，［21］疏解教育焦慮風(fēng)險(xiǎn)。 另一方面， 逐步去除評價(jià)機(jī)制中不合理因素， 引導(dǎo)學(xué)校教育從“育分”向“育人”轉(zhuǎn)變。 特別是評價(jià)要摒棄“唯分?jǐn)?shù)”取向， 向“健康素養(yǎng)”轉(zhuǎn)變， 發(fā)揮教育評價(jià)促進(jìn)教學(xué)實(shí)踐發(fā)展功用。 同時(shí)， 將學(xué)生負(fù)擔(dān)、師生交往關(guān)系納入?yún)^(qū)域教育效果評價(jià)， 將評價(jià)壓力疏解為教學(xué)動力， 革新區(qū)域教育質(zhì)量評價(jià)體系。 盡管有研究發(fā)現(xiàn)， 家長普遍擔(dān)憂“學(xué)生學(xué)習(xí)自覺性差， 不考試、 不公布成績， 其學(xué)習(xí)態(tài)度更散漫， 學(xué)習(xí)動力更弱”， “過早分流， 未來找不到一份體面的工作”［22］。 但基礎(chǔ)教育根本目的是促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展，夯實(shí)全民素質(zhì)基礎(chǔ)， 而非“普職分流”。 “雙減”政策的起點(diǎn)也絕不僅僅是減輕學(xué)生校內(nèi)與校外的課業(yè)負(fù)擔(dān)， 而是實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展和人的發(fā)展。 基于此， 適當(dāng)延遲中考分流， 探索“普職融合”新路徑， 降低家長決策成本， 對疏解當(dāng)前家長焦慮降低“雙減”政策風(fēng)險(xiǎn)是必要的。 當(dāng)然， 按照“雙減”政策對校外培訓(xùn)治理情況來看， 一旦繼續(xù)推進(jìn)， 必將有部分人的利益會受到侵犯， 而若想徹底消除這些潛在風(fēng)險(xiǎn)是不可能的， 只能對其負(fù)面影響進(jìn)行治理。 因此， 弱化利益捆綁意味著仍需從政策內(nèi)容本身入手， 基于家庭教育、 學(xué)校教育的實(shí)際情況， 站在利益相關(guān)者的角度， 使學(xué)生、 家長、 學(xué)校、 校外培訓(xùn)達(dá)成相對一致的狀態(tài)， 滿足絕大數(shù)人的利益訴求或盡量減少利益受損者的損失。

（三）著力引導(dǎo)正向宣傳輿論

新媒體時(shí)代， 技術(shù)賦能教育發(fā)展的同時(shí)， 也帶來了輿情風(fēng)險(xiǎn)。 公眾與媒體參與程度帶來的政策風(fēng)險(xiǎn)是不可控的， 但可從其意識形態(tài)入手， 減緩負(fù)面信息過量推導(dǎo)帶來的政策風(fēng)險(xiǎn)。 更好地實(shí)現(xiàn)“雙減”政策愿景。 對此， 各教育主體應(yīng)形成合力， 深化公眾對“雙減”政策的內(nèi)涵式理解， 及時(shí)查明、 消解校外培訓(xùn)治理落實(shí)中的疑惑、 焦慮與阻力。 政府要加強(qiáng)“雙減”政策輿情大數(shù)據(jù)信息抓取， 做好風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與應(yīng)急， 以便及時(shí)遏制負(fù)面輿情蔓延。 另外， 政府應(yīng)提供科學(xué)引導(dǎo)， 增加公眾和媒體對于正確意識形態(tài)的投入， 即通過強(qiáng)化思想政治教育引導(dǎo)其對“雙減”政策中校外培訓(xùn)治理工作形成正確、 客觀、 公正的認(rèn)識。 特別是， 主流官方媒體應(yīng)通過深度宣傳實(shí)現(xiàn)輿論的糾偏導(dǎo)正， 同時(shí)加強(qiáng)政策解讀和宣傳的素材審核， 在實(shí)現(xiàn)形式靈活的同時(shí)保證主題嚴(yán)肅專業(yè)。

總之， “雙減”政策背景下校外培訓(xùn)治理使得教育生態(tài)發(fā)生急劇變化， 并深刻調(diào)整了多數(shù)人的利益。校外培訓(xùn)、 學(xué)生、 家長、 學(xué)校的關(guān)系格局被重新改寫。 校外培訓(xùn)辦學(xué)行為在得以顯著規(guī)范的同時(shí)， 也出現(xiàn)一些新的情況和問題， 使政策風(fēng)險(xiǎn)凸顯。 當(dāng)然， “雙減”政策落實(shí)背景下對于校外培訓(xùn)治理所隱含的風(fēng)險(xiǎn)并非一日之寒， 只有識別中、 高風(fēng)險(xiǎn)因素， 弱化其對政策落實(shí)帶來的阻礙， 方能實(shí)現(xiàn)“積跬步，致千里”的目標(biāo)。