張雯聞 李 婷 劉東妮

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院， 廣州 510642）

一、 引 言

十八大以來， 黨中央始終堅(jiān)持發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)， 強(qiáng)調(diào)通過政府的支持與引導(dǎo)推進(jìn)市場化改革， 發(fā)揮市場在資源配置中的主體作用。 有學(xué)者將這一模式總結(jié)為有效的政府與有為的市場， 旨在凸顯社會主義市場經(jīng)濟(jì)有別于西方的特征與發(fā)展模式。［1］

政府引導(dǎo)并賦予市場活力的發(fā)展模式在多個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。 但在教育領(lǐng)域?qū)W界卻較少討論。 這主要是因?yàn)樵谖覈逃恢笔钦鲗?dǎo)而缺乏市場涉入的基礎(chǔ)民生領(lǐng)域。 盡管20 世紀(jì)90 年代教育市場化在世界范圍內(nèi)擴(kuò)散，［2］但在中國， 基礎(chǔ)教育尤其是正式教育制度下的基礎(chǔ)教育仍然是市場涉入較少的領(lǐng)域。 為數(shù)不多的研究多聚焦中國特色社會主義制度下作為市場代表的民辦學(xué)校運(yùn)營。［3-4］但民辦教育市場在民辦學(xué)校規(guī)模和比例管控政策出臺后， 也越發(fā)萎靡。 同時， 另一個教育市場——校外培訓(xùn)市場又因?yàn)椤半p減”政策的實(shí)施持續(xù)壓減。［5］種種跡象表明， 新的歷史時期， 基礎(chǔ)教育市場空間不斷壓縮， 輿論對基礎(chǔ)教育中政府與市場的關(guān)系多有議論， 對市場持否定態(tài)度的觀點(diǎn)層出不窮， 甚至有極端觀點(diǎn)認(rèn)為基礎(chǔ)教育不應(yīng)有市場涉入的空間， 更應(yīng)是政府全權(quán)治理的領(lǐng)域。［6］在這一背景下， 十分有必要深入分析基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中政府與市場之間的分工與合作， 并將此類問題置于國家強(qiáng)調(diào)市場作為資源配置主要方式的前提下討論， 以期達(dá)成普遍共識， 為當(dāng)前正在進(jìn)行中的教育改革提供政策建議。

盡管學(xué)界較少關(guān)注， 但在實(shí)踐中， 教育市場卻持續(xù)存在。 與西方放任自流的市場經(jīng)濟(jì)模式不同，我國教育市場的運(yùn)營或曰資源配置更多以有為政府引導(dǎo)有效市場的方式運(yùn)行， 政府購買教育服務(wù)就是其中的典型。 它指政府向社會力量購買學(xué)位資源、 管理服務(wù)、 保教崗位、 后勤服務(wù)、 培訓(xùn)服務(wù)、 教育資源等服務(wù)項(xiàng)目。 這是近年來教育領(lǐng)域供給側(cè)改革的重要措施， 旨在通過政府引導(dǎo)帶動基礎(chǔ)教育變革，帶動后者發(fā)展。 而購買教師服務(wù)， 則是政府購買社會服務(wù)的重要內(nèi)容。 “十三五”規(guī)劃期間， 全國有超過17 個?。ㄗ灾螀^(qū)）的44 縣（市區(qū)）使用該模式加強(qiáng)教師資源供給， 成效顯著。［7］但隨著政策擴(kuò)散， 問題也日漸凸顯。 有研究認(rèn)為政府購買教師服務(wù)存在法理依據(jù)缺乏、 制造多邊勞動爭議、 市場競爭不充分［8］及缺乏監(jiān)管等制度弊端。［9-10］這些研究從政府或政策層面入手， 強(qiáng)調(diào)政府做了什么、 如何監(jiān)管， 但卻缺乏市場在政府監(jiān)管下如何有效的討論。 但后者， 更可能是政府購買社會服務(wù)補(bǔ)充教師資源得以成功的關(guān)鍵。 因此， 在國家邁向治理現(xiàn)代化， 重視有為政府引導(dǎo)有效市場的邏輯之下，［6］仍需深入分析市場接受政府引導(dǎo)， 行而有效的過程機(jī)制。

本研究以深圳市參與教師資源供給的典型企業(yè)S 人才集團(tuán)為例， 分析“雙減”政策實(shí)施過程中有為政府創(chuàng)造環(huán)境和機(jī)會引導(dǎo)公益類的教育企業(yè)創(chuàng)新并形成有效市場的過程。 研究發(fā)現(xiàn)， 在系列政策措施引導(dǎo)下， 作為第三方代理機(jī)構(gòu)的S 人才集團(tuán)獲得了發(fā)展契機(jī)。 經(jīng)過持續(xù)地探索， S 人才集團(tuán)逐步成長為一家專業(yè)化教育類服務(wù)公司， 并作為中間組織有效整合了市場中的個體教師資源， 提高了教師供需雙方信息傳輸?shù)臏?zhǔn)確性和資源利用的效率。 同時， 該集團(tuán)為中小學(xué)提供包括招聘、 管理、 全包風(fēng)險(xiǎn)等服務(wù)在內(nèi)的教育類人才外包服務(wù)， 有效避免了供需雙方在用工過程中的風(fēng)險(xiǎn)； 此外， 作為專業(yè)化的教師人力資源企業(yè)， S 人才集團(tuán)為集團(tuán)簽約教師提供崗前培訓(xùn)、 績效考核和職業(yè)晉升的可能。

S 人才集團(tuán)在“雙減”時期持續(xù)推廣該服務(wù)模式， 以中介組織的形式連接校內(nèi)教師資源供給鏈， 在現(xiàn)有編制制度的約束下， 為學(xué)校普遍開展的課后托管服務(wù)提供師資保障。 S 人才集團(tuán)的案例分析表明，“雙減”背景下， 通過市場化運(yùn)作的第三方機(jī)構(gòu)盤活市場中潛在的教師資源， 是突破現(xiàn)有編制制度約束實(shí)現(xiàn)教師資源供給供需均衡、 提升學(xué)校課后服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量的重要途徑， 未來可考慮進(jìn)一步推廣市場作為中介的教師資源供給機(jī)制， 在現(xiàn)有制度框架下提升教師資源供給的效能， 保障“雙減”在各地平穩(wěn)落地。

二、 文獻(xiàn)回顧與理論基礎(chǔ)

（一）文獻(xiàn)回顧

1． 供給側(cè)改革背景下政府購買教育服務(wù)研究

新冠疫情全球肆虐， 國際形勢風(fēng)云變幻， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。［11］面對新形勢， 政府也不斷調(diào)整治理的理念、 手段和方法， 以適應(yīng)錯綜復(fù)雜的發(fā)展局勢。 供給側(cè)改革就是近年來國家治理調(diào)整的重要舉措。 以供給側(cè)改革為目標(biāo)， 政府旨在通過有為政府助推經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整， 減少無效和低端供給， 擴(kuò)大有效和中高端供給， 增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性， 提高全要素生產(chǎn)率， 保障經(jīng)濟(jì)增長，并最終解放與發(fā)展生產(chǎn)力。［12］

供給側(cè)改革同樣涉及教育。 2013 年國務(wù)院發(fā)布的指導(dǎo)性文件《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》言明教育是政府購買社會服務(wù)的主要領(lǐng)域。［13］盡管該文件未具體規(guī)定政府購買教育服務(wù)的內(nèi)容，但在實(shí)踐中這些服務(wù)涉及教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及人力資源供給等多方面。 其中， 政府購買人力資源服務(wù)， 即政府指導(dǎo)下社會力量參與教師資源供給， 就是政府購買教育服務(wù)的重要內(nèi)容。 這一現(xiàn)象也引起了學(xué)界關(guān)注， 在當(dāng)前教師編制短缺的背景下， 如何利用政府購買教師服務(wù)方式彌補(bǔ)正式教師資源供給的不足是其中尤為重要的議題。 如有學(xué)者結(jié)合教師編制結(jié)構(gòu)性短缺困境和編制政策的因素討論教師資源供給側(cè)改革， 他們提出要通過體制機(jī)制盤活教師存量， 倡導(dǎo)探索新的用人機(jī)制， 尤其強(qiáng)調(diào)通過勞務(wù)派遣的方式解決工勤崗位的不足， 破除編制限制。［14］鄔志輝、 陳昌盛總結(jié)了當(dāng)前編制約束下市場的四種臨聘教師供給模式， 分別是政府直接購買教師服務(wù)、 教師勞務(wù)派遣、 教師聘用制、 “兩自一包”。［15］其中政府直接購買教師服務(wù)是指政府通過市場化的手段按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序公開招聘編外教師； 教師勞務(wù)派遣則是政府通過招投標(biāo)的方式， 向有勞務(wù)派遣資質(zhì)的企業(yè)購買教師， 由企業(yè)為教育部門派遣教師提供服務(wù)； 教師聘用制是指教育部門以簽訂聘用合同的方式自主招聘教師； “兩自一包”是指地方政府將部分權(quán)力下放至公辦學(xué)校， 實(shí)現(xiàn)學(xué)校自管、 教師自聘， 經(jīng)費(fèi)包干。 他們認(rèn)為這些臨聘教師供給模式雖然增加了教師供， 但存在合同簽約、 薪酬福利發(fā)放等管理困境和風(fēng)險(xiǎn)， 因此他們倡導(dǎo)通過制度的變革如轉(zhuǎn)變編制的核定、 改革編制管理機(jī)制、 建立教師編制動態(tài)調(diào)整機(jī)制來提升教師勞動力供給。［16］但正式制度的變革總是艱難而緩慢的， 中國治理又有著典型的“漸進(jìn)”特征，［17］加之教師編制制度有其特殊的成因，［18-20］編制制度改革定將面臨著多重困境很難一蹴而就。［21］在這一背景下， 更值得討論的議題是如何利用現(xiàn)有的制度框架創(chuàng)新， 在編制難以調(diào)整的前提下探索實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育教師供需均衡的機(jī)制。

（二）理論基礎(chǔ)與分析框架

十九大報(bào)告指出“中國特色社會主義進(jìn)入新時代”， 宣告我國發(fā)展進(jìn)入了新的歷史時期。 因此， 討論教育供給側(cè)改革， 需要結(jié)合時代特征更為深入地分析政府的作用、 政府與市場的關(guān)系等核心命題?；仡櫪碚摪l(fā)展歷史， 政府與市場的關(guān)系一直是社會科學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)， 但不同歷史時期討論的側(cè)重卻有所不同。 20 世紀(jì)90 年代新自由主義思潮盛行，［22］學(xué)界多認(rèn)為政府和市場并不兼容， 發(fā)展市場則要縮減政府， 小政府被認(rèn)為是市場發(fā)育和發(fā)展的必要條件。［23］但在中國發(fā)展的實(shí)踐中， 越來越多的學(xué)者認(rèn)識到政府在促進(jìn)市場發(fā)育方面的重要作用， 以林毅夫?yàn)榇淼膶W(xué)者提出“有為政府”和“有效市場”理念，強(qiáng)調(diào)政府在保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 促進(jìn)市場發(fā)育方面的作用。 在這一思潮的影響下， 學(xué)界越來越重視結(jié)合實(shí)際處理政府和市場的關(guān)系， 并以此擺脫發(fā)展中國家面臨的停滯危機(jī)， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。［24-26］對此， 習(xí)近平總書記在主持中央全面深化改革委員會第二十三次會議時尤其強(qiáng)調(diào)“發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)是我們黨的一個偉大創(chuàng)造， 關(guān)鍵是處理好市場和政府的關(guān)系……要加快轉(zhuǎn)變政府職能， 提高政府監(jiān)管效能， 推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”。 頂層設(shè)計(jì)的核心關(guān)切使“有為政府”與“有效市場”的討論成為近期學(xué)界討論的熱點(diǎn)，［27-28］也成為建成中國特色社會主義的核心內(nèi)容， 教育領(lǐng)域也不例外。

對“有為政府”和“有效市場”的討論逐步增多， 但這些討論涉及的領(lǐng)域有限。 其主要關(guān)注要素領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府的手在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬性資源配置方面的作用，［1，29］也有部分研究關(guān)注政府在人力資源或者勞動力市場發(fā)育方面的作用。 而在教育領(lǐng)域， 僅有的討論關(guān)注高等教育布局和成效，［30］較少涉及基礎(chǔ)教育， 更是缺乏對基礎(chǔ)教育教師資源配置過程中政府與市場關(guān)系的討論。 這是否意味著教師資源配置是否與“看不見的手”無關(guān)， 而天然是一個政府全權(quán)管理的領(lǐng)域？ 答案是否定的， 在編制有限、 教師資源供給不足的實(shí)踐中［31］表明， 教師資源配置仍需要市場和社會力量的參與， 以實(shí)現(xiàn)教師供需均衡。 據(jù)2020 年教育部統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示， 基礎(chǔ)教育階段有近22． 62 萬代課教師支持學(xué)校教育教學(xué)活動的開展。 大量的代課老師成為學(xué)校教學(xué)工作開展的客觀需求，［32］但教師編制資源配置滯后等原因使得學(xué)校教師一直處于供需失衡狀態(tài)，［33］而教師供需失衡的現(xiàn)狀隨著“雙減”實(shí)施， 持續(xù)擴(kuò)大。 在這一背景下， 更需討論政府在此一領(lǐng)域如何有為？ 市場如何有效等議題。

本研究借鑒學(xué)界關(guān)于“有為政府”和“有效市場”的分析框架， 對于教師供給政府需要“有限地為”“有所為”“有所不為”， 即適時劃分政府與社會、 市場的相對邊界， 明確政府權(quán)力行使領(lǐng)域， 在權(quán)力范圍內(nèi)積極作為，［34］為教師供給提供政策制度空間； 而勞動力市場則需要在政府主導(dǎo)下， 進(jìn)行市場化改革使要素得到合理配置，［35］將市場上的教師資源合理配置。

三、 研究方法

（一）案例選擇與資料收集

1． 案例選擇

個案研究方法是一種從整體上來處理一個課題的方法， 是社會科學(xué)研究的常用方法。 它通過詳細(xì)地調(diào)查一個實(shí)例來了解這一實(shí)例所屬的整類個體的情況， 研究對象可以是個人， 也可以是團(tuán)體［36］。 本研究中的S 人才集團(tuán)是一家地處深圳、 參與教師供給側(cè)改革的典型企業(yè)， 是回答本研究問題的典型代表性觀察樣本。 本本研究選擇S 人才集團(tuán)作為“雙減”政策之下企業(yè)創(chuàng)新的典型案例展開研究， 旨在通過解剖麻雀方式， 通過案例深描使小樣本獲得更大的研究意義。［37］

2． 資料收集

以企業(yè)如何參與臨聘教師供給為核心關(guān)切， 本研究實(shí)地調(diào)研S 人才集團(tuán)以及S 集團(tuán)提供服務(wù)的部分學(xué)校， 于2021 年11 月， 通過目的性抽樣抽取了與S 人才服務(wù)模式涉及的企業(yè)端、 學(xué)校端以及教師端的具有代表性的訪談對象進(jìn)行了電話、 微信等形式的線上訪談。 由于本研究主要關(guān)注問題是“雙減”實(shí)施后S 人才集團(tuán)為學(xué)校提供的課后服務(wù)教師供給， 因此教師端的訪談對象是與S 集團(tuán)簽約的臨聘教師和參與“雙減”的課后服務(wù)教師， 具體的訪談對象包括S 人才集團(tuán)董事長、 6 位課后服務(wù)老師、 1 名學(xué)校負(fù)責(zé)人和1 名臨聘教師。 在訪談過程中， 筆者在經(jīng)過被訪者同意后， 用錄音筆記錄采訪過程， 以便整理資料。 在訪談結(jié)束后將被訪者對相關(guān)問題的闡述進(jìn)行了文字的轉(zhuǎn)錄和梳理， 其具體信息和抽樣代碼如表1 所示， 表2 則顯示了被采訪教師的人口背景信息。

表1 訪談對象身份及編碼表

表2 課后服務(wù)教師、 臨聘教師基本信息

（二）案例簡介

本研究選取“雙減”政策之下參與教師資源供給具有代表性的企業(yè)S 人才集團(tuán)作為案例研究的對象。S 人才集團(tuán)是深圳市居于領(lǐng)先地位的教師人力資源服務(wù)公司。 該集團(tuán)的前身為S 文化發(fā)展有限公司， 早期是一家致力于中小學(xué)學(xué)生學(xué)科培訓(xùn)的教育機(jī)構(gòu)， 2012 年公司業(yè)務(wù)拓展至勞務(wù)派遣服務(wù)， 2015 年開始涉足教育購買服務(wù)， 提供教育類人才外包和以課時為單位的教育服務(wù)， 截至2021 年S 人才集團(tuán)累計(jì)為深圳及周邊地區(qū)500 多所公辦學(xué)校、 200 多所民辦學(xué)校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供過相關(guān)的教育服務(wù)。

2016 年深圳市發(fā)布《實(shí)施辦法》， 文件規(guī)定深圳市的公辦中小學(xué)產(chǎn)生的臨時性空缺崗位的頂崗教學(xué)工作， 須向社會購買服務(wù)。 S 人才集團(tuán)留意到這一政策變化， 決定調(diào)整企業(yè)的方向， 專攻教育， 為學(xué)校提供更具專業(yè)性的第三方代理服務(wù)。 “雙減”之后， S 人才集團(tuán)充分結(jié)合政策要求展開探索， 嘗試建立了“雙減”之下教師資源供給的服務(wù)模式， 以此助推學(xué)校教師， 協(xié)助政策落地， 取得了良好的成效。

四、 案例呈現(xiàn)

S 人才集團(tuán)是一所地處于深圳的人力資源派遣公司。 與其他人力資源派遣公司不同， S 人才集團(tuán)是專注教育， 尤其是教師資源供給的勞務(wù)派遣公司。 集團(tuán)自2015 年開始涉足相關(guān)業(yè)務(wù)， 7 年來扎根深圳取得了跨越式的發(fā)展。 截至2021 年底， S 人才集團(tuán)已是一家服務(wù)深圳及周邊地區(qū)近500 所學(xué)校， 擁有約8 萬份優(yōu)質(zhì)教師簡歷教師勞動力資源供給居間方。 本研究梳理了S 人才集團(tuán)發(fā)展過程， 以案例研究方法分析挖掘其成為有效市場供給方的機(jī)制， 為“雙減”政策持續(xù)推進(jìn)提供政策建議。

（一）起點(diǎn)： 有為政府與“臨聘教師”代理機(jī)構(gòu)的初創(chuàng)

作為社會主義先行示范區(qū)， 深圳有著較為優(yōu)越的政策自主權(quán)及探索、 創(chuàng)新政策的客觀環(huán)境。［38］以特殊政策環(huán)境為基礎(chǔ)， 深圳形成了典型的“有為政府”與“有效市場”相結(jié)合的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系， 利用“政府推動、 企業(yè)參與、 市場運(yùn)作”機(jī)制打造了一系列政策創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，［27］如蛇口工資制度改革、 深圳勞動合同制改革、 土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓改革、 通信業(yè)管制改革等，［39］使得深圳市自2016 年開始進(jìn)入優(yōu)質(zhì)協(xié)調(diào)， 實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的高度耦合， 通過制度創(chuàng)新取得了卓越的社會經(jīng)濟(jì)成效。［40］

深圳市政府的改革思維同樣也體現(xiàn)在教育中。 2015 年深圳市教育行政部門為解決家長接送困難、孩子課后負(fù)擔(dān)重等難題以及為促進(jìn)孩子全面發(fā)展、 構(gòu)建良好的教育生態(tài)， 開始探索以學(xué)校為主體開展“四點(diǎn)半”試點(diǎn)工作。 通過財(cái)政兜底， 鼓勵政府購買社會服務(wù)引入德育、 科技、 體育、 藝術(shù)行動等教育資源①教育部． 《深圳為中小學(xué)生提供菜單式服務(wù)， 力求一生一表》． 2021． 11． 03． http： ／ ／www． moe． gov． cn／jyb_xwfb／moe_ 2082／2021／2021_ zl53／mtgc／202111／t20211103_ 577290． html， 在全市100 所試點(diǎn)學(xué)校實(shí)施四點(diǎn)半課程， 并為實(shí)施學(xué)校提供生均350 元的財(cái)政補(bǔ)貼。 2016 年至2018 年深圳市試點(diǎn)學(xué)校擴(kuò)大至320 所， 補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)提升至每生年均1 000 元。 隨著四點(diǎn)半課程的規(guī)模擴(kuò)大， 問題也逐步凸顯。 師資不足， 則是該項(xiàng)試點(diǎn)工作持續(xù)推廣面臨的主要問題。 S 人才集團(tuán)服務(wù)的學(xué)校D 校工作人員如是陳述當(dāng)時的困難局面：

“政府購買有一半是由本校老師來提供服務(wù)， 相當(dāng)于是做兼職， 老師們普遍覺得壓力太大， 時間不夠（D1）”。

試點(diǎn)工作加大了本校教師負(fù)擔(dān)， 課程門類不足， 課程研發(fā)緩慢， 課后服務(wù)質(zhì)量參差等問題層出不窮。 而“臨聘教師”則是當(dāng)時緩解這一供需矛盾， 提升學(xué)校四點(diǎn)半課程質(zhì)量的可行思路。 盡管當(dāng)時未有專項(xiàng)文件， 但政策環(huán)境鼓勵學(xué)校通過政府購買社會服務(wù)的方式解決教師資源短缺困境。 在此背景下，一批教育類人力資源服務(wù)公司應(yīng)運(yùn)而生， 嘗試承接此類外包業(yè)務(wù)： 一方面作為居間方與教師簽訂雇傭合同， 另一方面則作為勞務(wù)派遣單位為學(xué)校服務(wù)。 而學(xué)校則通過政府采購形式為這一服務(wù)買單， 這就跳出了編制的限制， 豐富了教師資源供給的來源。

S 人才集團(tuán)就是提供此類人力資源外包服務(wù)的企業(yè)之一。 在該項(xiàng)業(yè)務(wù)剛剛興起時， 第三方服務(wù)較為簡單， 主要是為教師提供形式化的掛靠， 并不能真正起到教師儲備、 篩選、 招聘以及提供后續(xù)專業(yè)發(fā)展服務(wù)的能力［9］。 對于2012 年才涉足勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)的S 人才集團(tuán)而言， 教師勞務(wù)派遣在當(dāng)時也只是其公司勞務(wù)派遣工作中占比較少的業(yè)務(wù)板塊。 但有教培工作經(jīng)歷的S 人才集團(tuán)的董事長捕捉到教師勞務(wù)派遣服務(wù)中的痛點(diǎn)、 難點(diǎn)與潛在的突破可能， 他堅(jiān)持認(rèn)為中介型企業(yè)在教師勞務(wù)派遣的過程中能夠有所作為， 回顧當(dāng)時的決策， 他談到：

“現(xiàn)有的教師勞務(wù)派遣都比較形式化， 中間公司走一個合同的流程， 雖然在一定程度上幫助教師和學(xué)校規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)， 但其所提供的服務(wù)是非常有限的。 但學(xué)校是有這個服務(wù)的需求的， 那么我們就想， 如果你可以做得更加專業(yè)化， 真正意義上提供服務(wù)， 想學(xué)校之所想， 是不是會比其他企業(yè)更有競爭力一些。 （S 人才集團(tuán)董事長A1）”

因此， S 人才集團(tuán)制定了專項(xiàng)的發(fā)展策略， 逐步將公司主要的勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)限定在教育領(lǐng)域， 在人才儲備和學(xué)校對接方面下功夫， 通過墊資的方式進(jìn)入市場， 并展開系列專業(yè)化的探索為學(xué)校提供專業(yè)的教師購買服務(wù)。

發(fā)展過程漫長而艱辛而漫長， S 人才集團(tuán)也面臨壓力。 董事長A1 談到：

“2015 年， 學(xué)校找我們提供老師和購買教育服務(wù)， 而且是真正的購買服務(wù)， 包括招聘、 外包和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)， 但是給的總費(fèi)用卻低于當(dāng)時非編老師的稅前工資， 比如當(dāng)時小學(xué)非編老師稅前工資7 156 元， 總費(fèi)用9 400 多元， 但讓我們以不高于7 156 元派老師。”

在此過程中， 他留意到深圳市流動人口急劇增長的現(xiàn)實(shí)， 盤點(diǎn)了深圳市中小學(xué)教師的存量與未來可能需要的增量， 通過勞務(wù)派遣服務(wù)公司連接供需兩端將成為政府愈發(fā)重要的治理手段。 于是他堅(jiān)信為學(xué)校提供真正意義上的教師儲備、 篩選、 招聘以及后續(xù)專業(yè)發(fā)展服務(wù)是未來教育類人力資源公司的發(fā)展趨勢。 他們不斷墊資入場， 為企業(yè)的專業(yè)化發(fā)展， 為與公司簽約的教師和學(xué)校提供更好的服務(wù)埋下了伏筆。

（二）發(fā)展： 有為政府指引下“臨聘教師”代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化

隨著各級各類學(xué)校對臨聘教師需求的增加， 眾多教師勞務(wù)派遣公司的不足凸顯， 主要有二： 一是從臨聘教師看， 教師資源充足但是利用率不高， 很多臨聘教師在進(jìn)入市場后以個人身份去為學(xué)校提供服務(wù)， 由于招聘信息的不對稱以及服務(wù)崗位本身的不穩(wěn)定性， 導(dǎo)致多數(shù)臨聘教師面臨就業(yè)的“真空期”。此外通過形式掛靠在勞務(wù)派遣公司的教師們的一些合理權(quán)益得不到保障等問題。 二是從學(xué)?？矗?校內(nèi)在編教師無法顧及學(xué)校內(nèi)臨時空缺的崗位以及越來越受重視的課后服務(wù)， 亟需大批量的臨聘教師， 但由于崗位的特殊性， 學(xué)校無法在短時間內(nèi)招聘到合適的教師人才， 且教師的質(zhì)量、 管理適配度都無從保證， 這就增加了學(xué)校管理的風(fēng)險(xiǎn)和成本。 總之， 盡管有居間方參與豐富教師供給， 但始終無法解決臨聘教師勞動力市場的無序狀態(tài)， 不專業(yè)的第三方仍然難以消解雇傭雙方面臨著風(fēng)險(xiǎn)。［41］

在這一背景下， S 人才集團(tuán)的專業(yè)化優(yōu)勢得以凸顯。 有別于其他形式化掛靠的教師勞務(wù)派遣企業(yè)， S人才集團(tuán)有著豐富的教師資源庫， 能夠?yàn)楹图瘓F(tuán)簽約的臨聘教師提供一條龍的專業(yè)發(fā)展服務(wù)； 同時， S 人才集團(tuán)的專業(yè)化發(fā)展策略使得他們能夠?yàn)閷W(xué)校提供從招聘、 人才培養(yǎng)再到入職、 教師專業(yè)發(fā)展的整套服務(wù)， 最大限度地減少學(xué)校自身在臨聘教師招聘及培養(yǎng)環(huán)節(jié)中的投入和風(fēng)險(xiǎn)。 S 人才集團(tuán)前期的投入和專業(yè)化發(fā)展策略逐步得到廣泛的認(rèn)可， 2016 年S 人才集團(tuán)服務(wù)的學(xué)校猛增， 簽約學(xué)校和教師都達(dá)到新高。

政策指引又使得企業(yè)發(fā)展迎來新契機(jī)。 2016 年深圳市政府發(fā)布《深圳市公辦中小學(xué)購買教育服務(wù)實(shí)施辦法》， 要求“全面實(shí)施中小學(xué)購買教育服務(wù)工作， 今后公辦中小學(xué)不得新聘教師， 中小學(xué)因在編教師產(chǎn)假、 病假等產(chǎn)生的臨時性空缺教學(xué)崗位的頂崗教學(xué)須向社會購買服務(wù)”， 文件同時規(guī)定了可以承接此類業(yè)務(wù)的主體， 包括“在登記管理部門登記或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織、 按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位， 依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、 機(jī)構(gòu)等社會力量”。這就使得本就在市場中占據(jù)優(yōu)勢地位， 獲得普遍認(rèn)可的S 人才集團(tuán)獲得更多機(jī)會。 董事長A1 談到：

“（政策一出臺）我們公司所在的福田區(qū)率先響應(yīng)， 學(xué)校購買教育服務(wù)需求大了， 經(jīng)費(fèi)也提高了， 但別的勞務(wù)公司還是不愿接這個業(yè)務(wù)， 一個原因是勞務(wù)公司沒有教師儲備， 招聘跟不上； 另一個原因是一般勞務(wù)公司習(xí)慣接量大的勞務(wù)掛靠， 這種全包風(fēng)險(xiǎn)大、 服務(wù)難、 費(fèi)用也低， 于是這就給了我們公司發(fā)展機(jī)會?！?/p>

在政策指引下， S 人才集團(tuán)持續(xù)提升自己作為專業(yè)教師勞務(wù)派遣公司的專業(yè)化水平和能力， 圍繞著供需雙方所形成的信息不對稱、 臨聘教師的管理與權(quán)益保障不足、 教師質(zhì)量難以確保等方面問題， 打造了一個臨聘教師供給的“家政服務(wù)模式”和“征信平臺”， 解決教師和學(xué)校供需雙方的信息不對稱， 消解供需雙方的風(fēng)險(xiǎn)， 其具體運(yùn)作模式如圖1 所示。

圖1 S 人才集團(tuán)服務(wù)模式

在教師供給端， S 人才集團(tuán)儲備教師資源庫、 把控教師質(zhì)量， 同時注重為教師做好后勤保障， 解除臨聘教師后顧之憂。 此外， S 集團(tuán)通過線上線下的多渠道， 與各大主流招聘渠道建立長期合作， 與多所高校、 各類正規(guī)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及行業(yè)協(xié)會達(dá)成了人才輸送合作， 保證了簽約教師資源的充足。 截至2020年， 集團(tuán)教師資源儲備庫已有教師簡歷8 萬余份， 可以快速滿足學(xué)校大批量教師需求及替補(bǔ)保障服務(wù)。在教師質(zhì)量的把控上， 被派遣教師先接受集團(tuán)的初步篩選， 達(dá)標(biāo)后再以差額方式接受學(xué)?？己诉M(jìn)入學(xué)校服務(wù)。 此外， 集團(tuán)還配有專業(yè)的崗前培訓(xùn)管理體制保證服務(wù)教師素質(zhì)及工作質(zhì)量符合學(xué)校教師工作要求。 在教師后勤保障服務(wù)上， S 集團(tuán)按時按量發(fā)放工資， 定期繳納五險(xiǎn)一金服務(wù)， 提供材料證明服務(wù)、 特殊崗位意外險(xiǎn)等福利待遇， 對此， 在訪談過程中， 多位合作教師對集團(tuán)的后勤保障服務(wù)給予肯定， 如臨聘教師C1 特別強(qiáng)調(diào)：

“有一點(diǎn)你一定要好好說， 就是他們的社保從來沒有給我斷過， 之前和別的第三方機(jī)構(gòu)合作，我的社保就斷了， 這個影響好大……他們的領(lǐng)導(dǎo)班子也很負(fù)責(zé)?！?/p>

集團(tuán)也關(guān)注教師們的自我發(fā)展， 提供了各類培訓(xùn)服務(wù)， 不斷優(yōu)化教師資源質(zhì)量， 為深圳市教師供給形成良好循環(huán)。

在學(xué)校需求端， 集團(tuán)通過整合市場供求信息， 打破供需壁壘， 減少學(xué)校運(yùn)營成本， 高效滿足學(xué)校用工需求。 在購買服務(wù)過程中， 學(xué)校只需要向集團(tuán)提出教育購買服務(wù)需求， 集團(tuán)會為學(xué)校提供專業(yè)招聘、 勞動關(guān)系管理、 薪酬發(fā)放、 五險(xiǎn)一金繳納等整套優(yōu)質(zhì)的人力資源服務(wù)， 且期間學(xué)校只與集團(tuán)發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系， 不與服務(wù)人員產(chǎn)生勞務(wù)關(guān)系， 服務(wù)人員的招聘錄用、 勞務(wù)關(guān)系、 薪酬福利及用工風(fēng)險(xiǎn)均由集團(tuán)承擔(dān)， 這明確了教師的人事關(guān)系和勞動關(guān)系， 為教師權(quán)益保障明晰了主體， 很大程度上降低了學(xué)校的管理成本， 減少了教師管理風(fēng)險(xiǎn)。 截至2020 年7 月， S 人才集團(tuán)累計(jì)為深圳及周邊地區(qū)500 多所公辦學(xué)校， 200 多所民辦學(xué)校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供過教師招聘、 勞務(wù)派遣、 教師購買服務(wù)等教育服務(wù)， 成為深圳市教師勞務(wù)派遣骨干企業(yè)。

（三）機(jī)制嫁接： “雙減”與“臨聘教師”代理機(jī)構(gòu)的可為空間

2021 年7 月， “雙減”政策出臺， 這一重要教育治理政策深刻地改變了現(xiàn)有的基礎(chǔ)教育運(yùn)行機(jī)制。政策尤其強(qiáng)調(diào)學(xué)校主陣地的作用， 要求持續(xù)加強(qiáng)校內(nèi)托管服務(wù)供應(yīng)， 將自由競爭市場中存在的影子教育需求引流回學(xué)校， 通過學(xué)校教育帶動青少年發(fā)展， 培養(yǎng)社會主義建設(shè)者和接班人。 在政策的影響下，義務(wù)教育學(xué)校對課后服務(wù)托管教師的需求進(jìn)一步擴(kuò)張。 但在編制約束下， 教師供需不均衡也日益突出。短期內(nèi)增加的教師需求是“雙減”之下教育行政部門必須解決的難題， 對于開展課后服務(wù)工作出現(xiàn)的師資短缺、 教師負(fù)擔(dān)過重等現(xiàn)象， 教育部提出兩個解決辦法： 一是按照國家編制標(biāo)準(zhǔn)， 把學(xué)校空缺的編制、 空缺的老師補(bǔ)齊； 二是面向社會遴選一批有志愿從事課后服務(wù)的專業(yè)人士和有品質(zhì)的機(jī)構(gòu)①澎湃新聞： “雙減”后師資、 場地、 經(jīng)費(fèi)不夠如何解決？ 教育部答澎湃， 2021-12-21。。 盡管教育部提出前述思路， 但如何在實(shí)踐中落實(shí)， 尤其是如何為學(xué)校輸送符合條件的課后托管教師資源，建立切實(shí)有效的機(jī)制仍然是亟待各地教育行政部門解決的難題。

“雙減”不僅影響了學(xué)校的教師需求， 同樣也影響了供給。 政策實(shí)施近半年， 大量的教培行業(yè)工作者失業(yè)， 據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)， 僅新東方、 作業(yè)幫、 學(xué)而思、 高途和好未來等機(jī)構(gòu)被裁員員工已超1 000 萬，這一群體亟待尋找新的工作②教培行業(yè)觀察： 教培大撤退， 民進(jìn)北京市委會建議放寬公招社招條件， 2022-01-16。。 有數(shù)據(jù)顯示， 有超6 成的求職者期望繼續(xù)從事教育行業(yè)③來源于智聯(lián)招聘發(fā)布的《2021 教培行業(yè)人才市場分析報(bào)告》， 2021-08-17。， 但身份不明， 如何繼續(xù)投身于教育事業(yè)卻成為難題。 政策要求嚴(yán)厲打擊小作坊式的私人教輔， 這也意味著脫離原機(jī)構(gòu)， 他們?nèi)匀恍枰粋€制度認(rèn)可的身份， 而不是違規(guī)經(jīng)營的“個體戶”。

需求和供給端的變化， 讓S 人才集團(tuán)察覺到企業(yè)發(fā)展的機(jī)遇。 受益于前期專業(yè)化發(fā)展措施， S 人才集團(tuán)開始嘗試建立通過教師勞務(wù)派遣服務(wù)深圳市中小學(xué)課后托管服務(wù)的模式。 對此， S 人才集團(tuán)積極發(fā)揮其鏈接供需兩端的中介優(yōu)勢。 在教師端， S 人才集團(tuán)廣撒網(wǎng)， 積極儲備市場上釋放了優(yōu)質(zhì)個體教師資源， 擴(kuò)充自己的教師資源儲備庫， 幫助教培機(jī)構(gòu)失業(yè)教師再就業(yè)。 在學(xué)校端， S 人才集團(tuán)儲備了多樣化的教師人才。 現(xiàn)有的資料顯示， S 人才集團(tuán)提供的課后托管服務(wù)類課程涉及書法類、 美術(shù)類、 舞蹈類、體育類、 科創(chuàng)類、 傳統(tǒng)文化類等多個領(lǐng)域， 涉及課程種類過百。 同時， S 人才集團(tuán)建立了相應(yīng)的教研機(jī)制， 定制召集公司相關(guān)學(xué)科的教師， 為游弋在學(xué)校體制外的教師提供專業(yè)發(fā)展可能。 此外， S 人才集團(tuán)積極探索資源整合的方式和模式， 除了與個體的教師簽約， 他們還試圖與機(jī)構(gòu)整合。 B3 是一家非學(xué)科類機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人， 作為一家小型機(jī)構(gòu)， 他們的規(guī)模和業(yè)務(wù)量都比較小， “雙減”過程中也有比較強(qiáng)烈的生存危機(jī)。 但與S 人才集團(tuán)簽約合作， 他們提升了機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)量， 也為機(jī)構(gòu)的存活提供了可能。 B3提到：

“由S 人才集團(tuán)牽線， 我們可以聚焦在教學(xué)和教研工作上， 更為及時地了解學(xué)校的需求， 更好地與學(xué)校對接。 所以“雙減”過程中， 反而我們的工作量增長了， 那么也比較好地緩解了我們的生存危機(jī)?！?/p>

S 人才集團(tuán)的服務(wù)模式也受到學(xué)校的歡迎， 學(xué)校非責(zé)人D1 表示：

“S 人才集團(tuán)的勞務(wù)派遣為我們減輕了課后延時服務(wù)的工作量， 而且他們提供的教師質(zhì)量有保證， 教師種類豐富多樣， 有較為系統(tǒng)的教師管理體系?！?/p>

五、 結(jié)論與討論

現(xiàn)有研究顯示政府購買社會服務(wù)是教育供給側(cè)改革的重要舉措， 通過“有為政府”帶動形成“有效市場”的效能。［42］但在教師勞動力市場中， 這一模式如何有為、 有效卻較少有討論。 本研究以深圳市S 人才集團(tuán)為案例， 分析了在政府指引下， 市場如何有效參與教師勞動力供給的過程， 有以下突出特征：

第一， 形成“有效市場”需要“有為政府”。 S 人才集團(tuán)成為溝通供需兩端中間機(jī)構(gòu)的起源是政策的引導(dǎo)， S 人才集團(tuán)的董事長A1 尤其強(qiáng)調(diào)政策指引在這一過程中的重要作用。 如果沒有2015 年深圳市推行“四點(diǎn)半課程”， 沒有2016 年深圳市頒布《實(shí)施辦法》， 放權(quán)市場， 要求學(xué)校購買外包服務(wù)， 此類人力資源服務(wù)類公司的探索都沒有可能的空間。 正是在政策的指引下， 部分企業(yè)家銳意創(chuàng)新， 深耕教育，為教師勞動力資源供給的創(chuàng)新提供了可能。

第二， 形成“有效市場”需要“專業(yè)”人力資源機(jī)構(gòu)。 案例分析顯示， S 人才集團(tuán)之所以能夠在眾多教師勞務(wù)派遣代理機(jī)構(gòu)脫穎而出， 持續(xù)地為學(xué)校輸送資源的關(guān)鍵在于其“專業(yè)”的服務(wù)。 作為一家專注于教師勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)， S 人才集團(tuán)梳理了業(yè)務(wù)鏈條中的各個環(huán)節(jié)， 在供給端建成強(qiáng)有力的教師儲備庫，形成了科學(xué)系統(tǒng)的教師人才梯隊(duì)， 切實(shí)解決教師與一般勞務(wù)派遣公司簽約時的身份與專業(yè)發(fā)展顧慮；在需求端專注解決學(xué)校關(guān)注的短期雇傭問題、 聘用風(fēng)險(xiǎn)問題、 臨聘教師專業(yè)發(fā)展問題， 可根據(jù)學(xué)校的要求快、 穩(wěn)、 準(zhǔn)地派遣合格教師， 切實(shí)減輕學(xué)校負(fù)擔(dān)。

S 人才集團(tuán)的實(shí)踐為“雙減”背景下加強(qiáng)校內(nèi)教師資源供給， 促進(jìn)基礎(chǔ)教育高位均衡發(fā)展提供了新思路。 但另一方面， 這一模式是否可行、 是否適用于全國其他城市仍然值得商榷。 本研究的調(diào)研顯示S人才集團(tuán)在粵港澳大灣區(qū)的其他城市如廣州、 東莞等地推廣時都遇到困難， 一方面這與學(xué)校用工習(xí)慣、教師勞動力資源供給固有的觀念相關(guān)， 另一方面也與地方財(cái)政息息相關(guān)。 通過人力資源派遣公司作為居間方解決供需兩方面臨的風(fēng)險(xiǎn)， 但同時也對地方財(cái)政提出了一定的要求， 因而盡管這一政府購買社會服務(wù)的方式在深圳市得以以政策的形式推廣， 但其他地區(qū)卻呈現(xiàn)觀望的態(tài)勢。 同時， 作為平臺的中間型企業(yè)， 在其逐步發(fā)展壯大的過程中， 是否會因其發(fā)展壯大而形成壟斷格局？ 通過供需雙方信息的壟斷操控教師勞動供給市場， 進(jìn)而影響市場的效能。 解決這些問題， 仍需要政府不斷探索， 持續(xù)更新，更加地“有為”。

盡管前路未明， 但S 人才集團(tuán)的探索仍然是一種有益的嘗試。 它提供了一種“雙減”之下教育市場發(fā)展的新模式， 這種模式不以機(jī)構(gòu)對個人的方式展開， 而側(cè)重于為學(xué)校服務(wù)， 助力解決學(xué)校發(fā)展過程中的教師雇傭難點(diǎn)和痛點(diǎn)， 在助力學(xué)校教育質(zhì)量的同時也有助于實(shí)現(xiàn)教育公平。 “雙減”政策的實(shí)施使教育發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)， 在市場仍然是我國資源配置重要手段， 優(yōu)質(zhì)教育資源仍然匱乏的前提下， 通過“有為政府”帶動“有效市場”的發(fā)展仍然值得進(jìn)一步的討論與分析。