未經(jīng)承包方同意的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)合同效力研究

陳文靜

(中南林業(yè)科技大學(xué),湖南 長沙 410004)

一、問題的提出

2018年《農(nóng)村土地承包法》第46條規(guī)定:“經(jīng)承包方書面同意,并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案,受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”,該條款作為土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)機(jī)制的限制性規(guī)范,旨在加強(qiáng)承包方及發(fā)包方對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)狀況的監(jiān)管,維護(hù)農(nóng)用地耕作性質(zhì)的穩(wěn)定性,突出對承包農(nóng)戶權(quán)益的保障。之后農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒布的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第12條亦規(guī)定受讓方再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的,應(yīng)當(dāng)事先取得承包方書面同意,并向發(fā)包方備案。然而在土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)市場中,仍存在大量未經(jīng)承包方書面同意的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)合同,對于此類合同的效力應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定,法律并沒有明確規(guī)定,理論界和實(shí)務(wù)界尚存爭議。

二、未經(jīng)承包方同意的再流轉(zhuǎn)合同效力考察

土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)是相對于初次流轉(zhuǎn)而言的,二者分屬于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不同環(huán)節(jié),前者為二級市場中的流轉(zhuǎn),后者為創(chuàng)設(shè)層面上的流轉(zhuǎn)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第9條、第36條之規(guī)定,以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán),承包方可通過出租(轉(zhuǎn)包)、入股等方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),這里的流轉(zhuǎn)不能單純解釋為權(quán)利的轉(zhuǎn)移,而是隱含表達(dá)了土地經(jīng)營權(quán)生成之意。土地經(jīng)營權(quán)由土地承包經(jīng)營權(quán)人向受讓人流轉(zhuǎn)設(shè)立,形成了土地經(jīng)營權(quán)的初次流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)則是在初次流轉(zhuǎn)中已生成的土地經(jīng)營權(quán)上的二次流轉(zhuǎn)行為,此時(shí)土地經(jīng)營權(quán)由原受讓人即土地經(jīng)營權(quán)人向次受讓人流轉(zhuǎn),二者在時(shí)間上具有前后承繼的關(guān)系[1]。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第46條及《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第12條,土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)除具備流轉(zhuǎn)的一般特性外,因其被施加“承包方書面同意”這一限制性規(guī)定,有其特殊的構(gòu)造模式[1]。對于違背這一限制性規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)合同效力應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定,法律并沒有明確規(guī)定,司法解釋和相關(guān)司法文件亦未就此提出意見,以致法院在審理該類案件時(shí)往往各執(zhí)己見,各說各理,同案不同判的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

筆者在中國裁判文書網(wǎng)上以“農(nóng)村土地承包法第46條”為關(guān)鍵詞,檢索獲得2019年至2021年裁判文書共計(jì)170份,依據(jù)裁判文書是否對未經(jīng)承包方書面同意的再流轉(zhuǎn)合同效力進(jìn)行司法考察,篩選出23份判決書,其中有15份判決書認(rèn)為再流轉(zhuǎn)合同無效,6份判決書支持再流轉(zhuǎn)合同有效,2份判決書認(rèn)為再流轉(zhuǎn)合同成立但未生效。

(一)再流轉(zhuǎn)合同無效說

司法實(shí)踐中的多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為再流轉(zhuǎn)合同無效,且審理法院均將《農(nóng)村土地承包法》第46條作為效力性強(qiáng)制性規(guī)定,如表1所示。以“羅敏秋訴南充市涵豐農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司等土地承包經(jīng)營權(quán)出租合同糾紛案”①為例,法院認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)合同未取得承包方書面同意,違反了《合同法》第52條第(5)項(xiàng)所規(guī)定的“法律的強(qiáng)制性規(guī)定”,這里的強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)理解為效力性強(qiáng)制性規(guī)定,并以此認(rèn)定未經(jīng)承包方書面同意的再流轉(zhuǎn)合同無效。

表1 再流轉(zhuǎn)合同無效說的裁判

(二)再流轉(zhuǎn)合同有效說

不同于前述再流轉(zhuǎn)合同無效的觀點(diǎn),部分裁判將《農(nóng)村土地承包法》第46條作為管理性強(qiáng)制性規(guī)定,從而認(rèn)定再流轉(zhuǎn)合同有效,如表2所示。在“李京光訴劉群河、金正洙及金蘭農(nóng)村土地承包合同糾紛上訴案”⑤中,二審法院就詳細(xì)論述了效力性與管理性強(qiáng)制性規(guī)定的區(qū)別,明確未經(jīng)承包方書面同意的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)行為并不損害國家利益和社會(huì)公共利益,僅違反管理性強(qiáng)制性規(guī)定。據(jù)此駁回上訴人要求確認(rèn)再流轉(zhuǎn)合同無效的訴求,維持了原判。

此外,司法實(shí)踐中也將“承包方書面同意”擴(kuò)張解釋為“承包方同意”,并將知情無異議、默認(rèn)作為書面同意的方式。如“楊健訴朱月輝土地經(jīng)營權(quán)出租合同糾紛案”⑥中,審理法院就將承包方知情無異議納入書面同意的范疇,肯定承包方知情無異議情形下,土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)合同的有效性;“柳千林訴柳景偉漁業(yè)承包合同糾紛案”⑦中,審理法院亦認(rèn)為默認(rèn)也屬于書面同意的方式之一。

表2 再流轉(zhuǎn)合同有效說的裁判

(三)再流轉(zhuǎn)合同成立但未生效說

實(shí)務(wù)中,未經(jīng)承包方書面同意的再流轉(zhuǎn)合同成立但未生效的觀點(diǎn)并不常見,在筆者檢索到的裁判文書中,僅有2份判決書持該觀點(diǎn)。如“王劉強(qiáng)、鄭戎訴肖志善、蔣峰土地承包經(jīng)營權(quán)出租合同糾紛上訴案”?、“賀安純訴周小謀土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案”?,審理法院均將“承包方書面同意”作為再流轉(zhuǎn)合同的生效要件,進(jìn)而認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)人與再流轉(zhuǎn)受讓人之間的再流轉(zhuǎn)合同成立但因未取得承包方書面同意而未生效。在此類判決中,承包方書面同意被認(rèn)定為再流轉(zhuǎn)合同的生效要件,而非有效要件。

(四)實(shí)務(wù)見解評析

1.對再流轉(zhuǎn)合同成立但未生效說的評析

再流轉(zhuǎn)合同成立但未生效說將“承包方書面同意”作為合同的生效條件,未經(jīng)承包方書面同意的再流轉(zhuǎn)合同,因不具備生效要件而始終處于未生效狀態(tài)。依據(jù)《民法典》第502條第1款規(guī)定,合同的生效要件有兩種:當(dāng)事人約定和法律規(guī)定。再流轉(zhuǎn)合同中,若土地經(jīng)營權(quán)人與次受讓人在訂立合同時(shí)明確約定承包方書面同意后再流轉(zhuǎn)合同才生效的,“承包方書面同意”即為再流轉(zhuǎn)合同的生效條件,未經(jīng)承包方書面同意的再流轉(zhuǎn)合同因不具備生效要件而未生效。當(dāng)事人沒有約定的情況下,需考察法律是否明確規(guī)定“承包方書面同意”為再流轉(zhuǎn)合同生效要件。《民法典》第502條第2款規(guī)定,法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)等手續(xù)的,依其規(guī)定。同時(shí),《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈全國民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要〉的通知》第33條明確:“依據(jù)《合同法》第44條第2款規(guī)定,批準(zhǔn)是合同的法定生效條件,未經(jīng)批準(zhǔn)的合同因欠缺法律規(guī)定的特別生效條件而無效”。其中,《民法典》第502條第2款即沿襲《合同法》第44條第2款。由此可知,法定生效條件僅限于“法律、行政法規(guī)明確規(guī)定合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)等手續(xù)”的情形。也即在法律、行政法規(guī)未明確規(guī)定的情況下,一般條文中所帶有的批準(zhǔn)、同意等手續(xù)并非特定的法定生效條件,是否完成該手續(xù)并不影響合同效力。而《農(nóng)村土地承包法》第46條并未明確規(guī)定“經(jīng)承包方書面同意后再流轉(zhuǎn)合同才生效”,換言之,“承包方書面同意”并非再流轉(zhuǎn)合同的法定生效條件。

綜上所述,只有在土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)合同當(dāng)事人明確約定的情況下,承包方書面同意才能成為再流轉(zhuǎn)合同的生效條件,在當(dāng)事人沒有約定的情況下,法院沒有認(rèn)定再流轉(zhuǎn)合同成立但未生效的基礎(chǔ)。而上訴司法實(shí)踐中,在再流轉(zhuǎn)合同當(dāng)事人沒有約定的情況下,審理法院認(rèn)定合同成立但未生效,這種做法并不可取。

2.對再流轉(zhuǎn)合同無效說與有效說的評析

再流轉(zhuǎn)合同無效說與再流轉(zhuǎn)合同有效說均將《農(nóng)村土地承包法》第46條界定為強(qiáng)制性規(guī)定,只是前者將其定性為效力性強(qiáng)制性規(guī)定,后者將其定性為管理性強(qiáng)制性規(guī)定,進(jìn)而對再流轉(zhuǎn)合同效力作出不同的認(rèn)定結(jié)果。這種做法主要受《合同法》及其司法解釋的影響。

2009年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(二)》第14條首次引入“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”,將《合同法》第52條第(5)項(xiàng)規(guī)定的強(qiáng)制性規(guī)定限縮解釋為效力性強(qiáng)制性規(guī)定;同年發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前形勢下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見》第15條又提出管理性強(qiáng)制性規(guī)定的概念,與效力性強(qiáng)制性規(guī)定對標(biāo)。最終在司法實(shí)踐中形成違反法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效的裁判思路。然而效力性與管理性強(qiáng)制性規(guī)定并非合同性質(zhì)認(rèn)定的前提,而是對合同違反規(guī)范的后果為標(biāo)準(zhǔn)所作的區(qū)分,違反該規(guī)定致使合同無效的為效力性強(qiáng)制性規(guī)定,反之有效的則為管理性強(qiáng)制性規(guī)定[2]。司法實(shí)務(wù)將其顛倒作為合同效力認(rèn)定的前提,在邏輯上即存在倒果為因的問題,實(shí)際上是在以效力反推性質(zhì)的“以問答問”[3],以此作為裁判進(jìn)路本身即存在問題。且“二分法”在司法適用中存在諸多問題,如效力性強(qiáng)制性規(guī)定與管理性強(qiáng)制性規(guī)定的界定模糊,實(shí)難區(qū)分;法官受錮于效力性與管理性之爭,忽視對法律規(guī)范本身的探尋,陷入裁判誤區(qū)等[4]。其適用并未產(chǎn)生預(yù)期的法律效果,學(xué)界亦有諸多批判。因此,2017年頒布的《民法總則》第153條第1款刪去了此前三次審議稿○15中規(guī)定的“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”,以“但是該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該法律行為無效的除外”取代“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”的表述,以避免司法實(shí)踐中關(guān)于效力性強(qiáng)制性規(guī)定認(rèn)定的爭議以及與現(xiàn)行法律保持一致[5],《民法典》第153條第1款亦延續(xù)該條款內(nèi)容。對此,有學(xué)者認(rèn)為《民法典》沒有采取“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”的概念,應(yīng)當(dāng)視為對這一理論的拋棄[6],筆者亦贊同該觀點(diǎn)。

由此,民法典時(shí)代下,以司法解釋中的效力性與管理性強(qiáng)制性規(guī)定二分法來判定違反《農(nóng)村土地承包法》第46條強(qiáng)制性規(guī)定的合同效力便不合時(shí)宜了,而上述司法實(shí)務(wù)中仍將此理論作為再流轉(zhuǎn)合同效力認(rèn)定的進(jìn)路本身即存在問題,需探尋其他切實(shí)可行的認(rèn)定方法。

三、未經(jīng)承包方同意的再流轉(zhuǎn)合同效力認(rèn)定

對于未經(jīng)承包方同意的再流轉(zhuǎn)合同效力認(rèn)定,司法實(shí)踐中存在再流轉(zhuǎn)合同有效、再流轉(zhuǎn)合同無效以及再流轉(zhuǎn)合同成立但未生效三種觀點(diǎn)。這三種觀點(diǎn)中,筆者認(rèn)為再流轉(zhuǎn)合同有效說更加符合放活土地經(jīng)營權(quán)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革目標(biāo),但筆者并不贊同司法實(shí)踐中以強(qiáng)制性規(guī)定二分法為基礎(chǔ)的再流轉(zhuǎn)合同有效說效力認(rèn)定進(jìn)路。民法典時(shí)代下,判定違法合同的效力應(yīng)采用以規(guī)范目的為指引,綜合各項(xiàng)利益關(guān)系認(rèn)定合同效力的衡量進(jìn)路,在具體操作上,應(yīng)當(dāng)引入比例原則,審慎認(rèn)定違法合同的效力[7]。據(jù)此,對違反《農(nóng)村土地承包法》第46條強(qiáng)制性規(guī)范、未經(jīng)承包方同意的再流轉(zhuǎn)合同效力的認(rèn)定,應(yīng)當(dāng)結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》第46條法律規(guī)定,從規(guī)范目的出發(fā),探尋立法者的設(shè)定意旨,明確其保護(hù)的法益;在具體操作中引入比例原則,在綜合衡量各方利益的基礎(chǔ)上判定未經(jīng)承包方同意的再流轉(zhuǎn)合同的效力。

(一)認(rèn)定方法

在當(dāng)事人違反《農(nóng)村土地承包法》第46條,致使該強(qiáng)制性規(guī)范所保護(hù)的法益與當(dāng)事人締結(jié)合同的利益發(fā)生沖突時(shí),就該違法合同效力的認(rèn)定,應(yīng)采用比例原則,結(jié)合具體實(shí)踐,從正當(dāng)性、適當(dāng)性、必要性、相當(dāng)性四個(gè)維度出發(fā),進(jìn)行利益衡量。通過嚴(yán)密的邏輯審查,確保利益衡量正當(dāng)化、合理化、具體化,在意思自治與規(guī)范目的的維護(hù)之間妥當(dāng)?shù)貏澐纸缦?最大限度地實(shí)現(xiàn)沖突之間的均衡調(diào)和[8],在嚴(yán)格檢視《農(nóng)村土地承包法》第46條的基礎(chǔ)上對合同效力進(jìn)行合理認(rèn)定。首先,基于正當(dāng)性,對《農(nóng)村土地承包法》第46條進(jìn)行合法性審查,主要考察該條款的設(shè)定目的是否正當(dāng)、合法。其次,對《農(nóng)村土地承包法》第46條的適當(dāng)性進(jìn)行審查,即判斷即將采用的手段是否有助于規(guī)范目的的達(dá)成,換言之,使再流轉(zhuǎn)合同無效是否有助于《農(nóng)村土地承包法》第46條規(guī)范目的之實(shí)現(xiàn)。再次,從必要性出發(fā),判斷是否令再流轉(zhuǎn)合同無效外,不存在其他成本更低、更溫和有效、損害更小且不否定再流轉(zhuǎn)合同效力的解決手段。最后,相當(dāng)性即要求保護(hù)目的與手段之間的均衡,一言蔽之若使再流轉(zhuǎn)合同無效,其所損害的利益(包括合同當(dāng)事人為合同目的之實(shí)現(xiàn)投入的一切成本)是否與實(shí)現(xiàn)該規(guī)范立法旨意的收益相當(dāng)、具有均衡性[9]。上述任一環(huán)節(jié)未通過審查,即可得出違反《農(nóng)村土地承包法》第46條強(qiáng)制性規(guī)范的再流轉(zhuǎn)合同有效。

(二)認(rèn)定結(jié)果:再流轉(zhuǎn)合同有效

依據(jù)前述認(rèn)定方法,將從以下四個(gè)方面對未經(jīng)承包方書面同意的再流轉(zhuǎn)合同效力進(jìn)行認(rèn)定。

一是正當(dāng)性審查。承包方書面同意,該規(guī)范設(shè)置的立法目的主要是為了保護(hù)承包方對流轉(zhuǎn)土地利用狀況的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。依據(jù)合同的相對性原理,承包方并非再流轉(zhuǎn)合同的當(dāng)事人,其對土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的受讓人狀況無從了解,若不對經(jīng)營權(quán)人再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)施加“承包方書面同意”的限制,將會(huì)使土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)脫離承包方的控制,損害其合法權(quán)益[10]。據(jù)此,《農(nóng)村土地承包法》第46條的立法目的具有正當(dāng)性。

二是適當(dāng)性判斷。經(jīng)營權(quán)人未經(jīng)承包方書面同意再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)情形下,若使土地再流轉(zhuǎn)合同有效勢必會(huì)損害特定第三人即承包方的利益,與該規(guī)范要件的設(shè)定意旨相違背。鑒于此,將再流轉(zhuǎn)合同認(rèn)定為無效似乎更有助于“承包方書面同意”規(guī)范目的之實(shí)現(xiàn)。

三是必要性考察。司法實(shí)踐中多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為未經(jīng)承包方書面同意的再流轉(zhuǎn)合同無效,從保護(hù)承包方利益角度出發(fā),該觀點(diǎn)無可厚非。然而從穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)秩序,促進(jìn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的目的來說,一味將違反承包方書面同意的再流轉(zhuǎn)合同認(rèn)定為無效,進(jìn)而責(zé)令當(dāng)事人拆除投資建設(shè)的農(nóng)用設(shè)施,返還、恢復(fù)土地原狀,這將使土地經(jīng)營權(quán)次受讓人的投資歸于消滅,嚴(yán)重?fù)p害其利益,并極大挫傷工商業(yè)等社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。因此,相比于再流轉(zhuǎn)合同無效,獲取承包方對再流轉(zhuǎn)行為的事后追認(rèn)、使再流轉(zhuǎn)合同有效的做法更加溫和有效,成本更低。

四是相當(dāng)性考量。認(rèn)定合同有效更符合放活土地經(jīng)營權(quán),促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的政策目標(biāo),更有利于保護(hù)經(jīng)營權(quán)人和次受讓人的利益。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,次受讓人基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的與土地經(jīng)營權(quán)人訂立再流轉(zhuǎn)合同后,勢必會(huì)在土地上投入大量的人力、物力,尤其是在倡導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營、積極引導(dǎo)工商業(yè)等社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的政策指引下,企業(yè)投資的規(guī)模更大,投入的成本更高。在此種情況下,若因土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)未經(jīng)承包方書面同意,動(dòng)輒使再流轉(zhuǎn)合同無效,其造成的損害遠(yuǎn)勝于維護(hù)承包方知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)立法旨意的收益,二者利益嚴(yán)重失衡,不具有相當(dāng)性。

據(jù)此,承包方書面同意并非影響合同效力的因素,未經(jīng)承包方書面同意的再流轉(zhuǎn)合同仍然有效。

(三)再流轉(zhuǎn)合同有效可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)及其回應(yīng)

1.農(nóng)地過度集中與流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)

再流轉(zhuǎn)合同有效并不是引發(fā)農(nóng)地過度集中與流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)的誘因,也不是引發(fā)該風(fēng)險(xiǎn)的主要因素,即便將未經(jīng)承包方同意的再流轉(zhuǎn)合同效力認(rèn)定為無效,對該風(fēng)險(xiǎn)的解決也意義不大。事實(shí)上,隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展,倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,引入工商業(yè)等社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域投資經(jīng)營的需求越來越急迫。尤其是在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革提出后,大量工商業(yè)資本涌入了農(nóng)村,一方面推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn),促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展;另一方面,進(jìn)入農(nóng)村參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的工商資本處于強(qiáng)勢的地位,流轉(zhuǎn)中易擠壓農(nóng)民的利益空間,且土地流入方一旦因經(jīng)營不善陷入長期虧損或破產(chǎn)的境況,便可能無法負(fù)擔(dān)流轉(zhuǎn)租金,進(jìn)而違反經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同,引發(fā)違約風(fēng)險(xiǎn)[11]。這種風(fēng)險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展所不可避免的,但可以從控制經(jīng)營者的經(jīng)營規(guī)模入手進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范,對其規(guī)模經(jīng)營的“度”即流轉(zhuǎn)的土地?cái)?shù)量加以限制,而非令再流轉(zhuǎn)合同無效。

2.耕地“非農(nóng)化”“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)

大量工商業(yè)等社會(huì)資本涌入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域還會(huì)帶來耕地的“非農(nóng)化”“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)。工商業(yè)等社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,在本質(zhì)上屬于投資[12],其最終目的在于獲取利益。而對比從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)而言,從事高價(jià)值經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)或者從事非農(nóng)經(jīng)營,獲得的收益無疑會(huì)更高[12]。由此,農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,勢必會(huì)有大量的工商業(yè)等社會(huì)資本放棄糧食生產(chǎn),轉(zhuǎn)而從事收益更高的非農(nóng)生產(chǎn)活動(dòng)。土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,不可否認(rèn),將未經(jīng)承包方同意的再流轉(zhuǎn)合同認(rèn)定為有效,某種程度上可能會(huì)加劇耕地“非農(nóng)化”“非糧化”風(fēng)險(xiǎn),但該風(fēng)險(xiǎn)并非沒有救濟(jì)的途徑。未經(jīng)承包方同意的再流轉(zhuǎn)情形下,若再流轉(zhuǎn)合同的受讓人存在從事非農(nóng)生產(chǎn)活動(dòng)、破壞農(nóng)地耕作性質(zhì)的行為時(shí),土地承包經(jīng)營權(quán)人可依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第42條法律規(guī)定,行使承包方單方解除權(quán),解除與土地經(jīng)營權(quán)人之間的流轉(zhuǎn)合同,責(zé)令經(jīng)營權(quán)人恢復(fù)土地原狀、返還流轉(zhuǎn)土地并承擔(dān)違約責(zé)任。通過承包方單方解除權(quán)的行使,實(shí)現(xiàn)對該風(fēng)險(xiǎn)的防范救濟(jì)。

此外,《農(nóng)村土地承包法》第46條還規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)需向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案,但學(xué)界通說認(rèn)為備案并非土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的限制性條件,其更多的理解為一種程序要件,作為土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)合同訂立之后的事后監(jiān)管措施,其實(shí)施與否并不會(huì)對再流轉(zhuǎn)合同的效力產(chǎn)生影響。換言之,未向集體經(jīng)濟(jì)組織備案的再流轉(zhuǎn)合同效力并不存在爭議,仍為有效合同。

四、再流轉(zhuǎn)合同有效情形下承包方權(quán)利的救濟(jì)

將未經(jīng)承包方同意的再流轉(zhuǎn)合同認(rèn)定為有效,勢必會(huì)侵害土地承包經(jīng)營權(quán)人基于“書面同意”這一限制性規(guī)定所享有的對于流轉(zhuǎn)土地利用狀況的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。在流轉(zhuǎn)合同沒有約定的情況下,如何實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利救濟(jì),理論界和實(shí)務(wù)界普遍的做法是肯定承包方享有法定解除權(quán)?,可解除其與土地經(jīng)營權(quán)人之間的流轉(zhuǎn)合同。前述法定解除權(quán)的依據(jù)不一,但最終的解除效果通常表現(xiàn)為經(jīng)營權(quán)人將流轉(zhuǎn)土地返還承包方,并承擔(dān)流轉(zhuǎn)合同的違約責(zé)任。由于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同被解除,再流轉(zhuǎn)的法律效果必然受其影響,可能的情形有二(如圖1所示):一是承包方解除流轉(zhuǎn)合同并主張返還土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí),再流轉(zhuǎn)合同的受讓人(次受讓人)依據(jù)《民法典》第311條第3款主張善意取得土地經(jīng)營權(quán),此時(shí)應(yīng)由流轉(zhuǎn)合同的受讓人(土地經(jīng)營權(quán)人)承擔(dān)賠償損失等違約責(zé)任。但是這一路徑下次受讓人善意的證明可能存在障礙。由于《農(nóng)村土地承包法》第46條已明確規(guī)定再流轉(zhuǎn)須經(jīng)承包方書面同意,基于次受讓人應(yīng)知法守法的合理推斷,難以認(rèn)定未經(jīng)承包方書面同意的再流轉(zhuǎn)中受讓人為善意。二是再流轉(zhuǎn)合同的受讓人無法依據(jù)《民法典》第311條第3款主張善意取得土地經(jīng)營權(quán),則土地經(jīng)營權(quán)因流轉(zhuǎn)合同被解除而返還承包方,土地經(jīng)營權(quán)人向次受讓人承擔(dān)違約責(zé)任,此時(shí)次受讓人將面臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資經(jīng)營無以延續(xù)、投資血本無歸的慘痛結(jié)果。而此種后果的產(chǎn)生并不一定必然可歸咎于次受讓人。自《農(nóng)村土地承包法》第46條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的承包方同意限制不過寥寥數(shù)年,次受讓人不知法亦不足為奇,以法律有規(guī)定而推定其應(yīng)知,繼而不承認(rèn)其善意,一方面脫離了我國普法實(shí)際,另一方面使次受讓人承受過于沉重的負(fù)擔(dān)。較之承包方的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán),次受讓人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)同樣值得重視,故應(yīng)兼顧承包方、經(jīng)營權(quán)人以及次受讓人三方利益保護(hù),審慎確定承包方解除權(quán)的適用范圍。

圖1 流轉(zhuǎn)合同解除后再流轉(zhuǎn)的法律效果

(一)承包方解除權(quán)的適用排除

法律并沒有明確規(guī)定“承包方書面同意”應(yīng)當(dāng)如何解釋,學(xué)界存在兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)并沒有脫離“書面同意”的字面含義,認(rèn)為承包方書面同意必須由承包方在書面即文本上以簽字、蓋章等形式作出同意的意思表示[13]。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,同意與書面同意在解釋上并不存在實(shí)質(zhì)性差別,“同意”的意思表示是否以書面形式作出,并不會(huì)影響其意思表示的效力,采用“書面”這一形式,更多地體現(xiàn)證據(jù)意義[1]。換言之,“同意”與“書面同意”具有相同的意思表示效力,“書面”并非承包方同意意思表示的效力性條件,其更多作為一種公示手段,未采用書面形式并不會(huì)減損同意的效力。此外,從《農(nóng)村土地承包法》的修改背景來看,將其第46條中的“書面同意”做擴(kuò)大化解釋更有助于與“三權(quán)分置”改革目標(biāo)相協(xié)調(diào),與“三權(quán)分置”政策流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)相銜接。這種觀點(diǎn)在司法實(shí)踐中亦得到佐證,如“楊健訴朱月輝土地經(jīng)營權(quán)出租合同糾紛案”以及“柳千林訴柳景偉漁業(yè)承包合同糾紛案”,審理法院均肯定承包方采用非書面的知情無異議、默認(rèn)方式作出同意的意思表示時(shí),再流轉(zhuǎn)合同有效。

因此,有證據(jù)證明承包方采取默認(rèn)、知情無異議等非書面同意方式的,應(yīng)視為承包方同意土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn),排除其行使解除權(quán)的可能性。

(二)承包方解除權(quán)的可能依據(jù)

1.《農(nóng)村土地承包法》第42條

依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定,受讓方存在其他嚴(yán)重違約行為的,承包方可以單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。王洪平教授認(rèn)為,未經(jīng)承包方書面同意,經(jīng)營權(quán)人再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的行為屬于《農(nóng)村土地承包法》第42條第4項(xiàng)中的“其他嚴(yán)重違約行為”,承包方可就此行使單方解除權(quán)[1]。然而該觀點(diǎn)忽視了《農(nóng)村土地承包法》第42條條文體系本身對“其他嚴(yán)重違約行為”性質(zhì)的限定。從文義來看,《農(nóng)村土地承包法》第42條前三項(xiàng)規(guī)定承包方可行使單方解除權(quán)的情形包括受讓方即土地經(jīng)營權(quán)人實(shí)施“擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途”,“棄耕拋荒連續(xù)兩年以上”,“給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境”等,均為針對流轉(zhuǎn)土地本身實(shí)施的、嚴(yán)重破壞其農(nóng)用地耕種性質(zhì)的行為。根據(jù)體系解釋的一貫性,《農(nóng)村土地承包法》第42條第4項(xiàng)規(guī)定的“其他嚴(yán)重違約行為”也應(yīng)當(dāng)與前三項(xiàng)行為的嚴(yán)重程度相當(dāng),即指向嚴(yán)重破壞土地耕種性質(zhì)的某類行為。而未經(jīng)承包方同意再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的行為并未涉及對農(nóng)地耕種性質(zhì)的破壞,其損害的僅僅是土地承包經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)農(nóng)地的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但倘若再流轉(zhuǎn)合同受讓人還存在從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)、破壞農(nóng)地耕作性質(zhì)等行為,即滿足“未經(jīng)承包方同意再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”+“從事破壞農(nóng)用地耕種性質(zhì)活動(dòng)(非農(nóng)化生產(chǎn)等)”的行為模式,承包方即可依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第42條行使單方解除權(quán)。

由是觀之,針對未經(jīng)承包方同意,土地經(jīng)營權(quán)人擅自流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的行為,承包方并不享有《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定的單方解除權(quán),但再流轉(zhuǎn)合同受讓人同時(shí)存在破壞農(nóng)用地耕作性質(zhì)活動(dòng)的情形除外。

2.《民法典》第716條第2款

司法實(shí)踐中,有觀點(diǎn)?認(rèn)為經(jīng)營權(quán)人未經(jīng)承包方同意再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的,承包方可依據(jù)《合同法》第224條第2款行使出租人解除權(quán),解除與土地經(jīng)營權(quán)人之間的初次流轉(zhuǎn)合同?！睹穹ǖ洹肥┬泻?該解除權(quán)依據(jù)為《民法典》第716條第2款,承租人未經(jīng)出租人同意轉(zhuǎn)租的,出租人可以解除合同。需要注意的是,該條款只有在承包方、經(jīng)營權(quán)人均以出租(轉(zhuǎn)包)方式流轉(zhuǎn)、再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時(shí)方可適用,其他情形的流轉(zhuǎn)和再流轉(zhuǎn)尚須論證與租賃形式流轉(zhuǎn)的相似性方可能類推適用。

《民法典》施行后,擅自轉(zhuǎn)租合同效力即未經(jīng)出租人同意的轉(zhuǎn)租合同效力,已由《合同法》時(shí)期的無效說、效力待定說逐漸演變?yōu)橹髁鞯暮贤行дf。最高人民法院同樣認(rèn)為:“無論承租人是否取得出租人同意,對外簽訂的轉(zhuǎn)租合同不因出租人的未同意而成為轉(zhuǎn)租合同的效力障礙”[14]1492。換言之,《民法典》施行后,出租人同意與否不再影響轉(zhuǎn)租合同效力,法律逐漸由偏向保護(hù)出租人利益到傾向于保護(hù)第三方交易安全和合法利益。據(jù)此,《民法典》第718條對出租人解除權(quán)行使期間進(jìn)行限制,在出租人知道或應(yīng)當(dāng)知道承租人轉(zhuǎn)租之日起六個(gè)月內(nèi)未提出異議的,視為其同意轉(zhuǎn)租。這里的六個(gè)月理解為除斥期間,超過該期限后推定出租人同意轉(zhuǎn)租,轉(zhuǎn)租行為有效[14]1505。運(yùn)用到土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,若不對出租人解除權(quán)加以限制,勢必嚴(yán)重?fù)p害第三人合法利益,尤其是第三人對流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行大規(guī)模投資的情況下。當(dāng)經(jīng)營權(quán)人未經(jīng)承包方同意擅自轉(zhuǎn)租土地經(jīng)營權(quán)時(shí),在當(dāng)事人有約定的情況下,承包方可按約定行使解除權(quán);若無約定,承包方雖然可以依據(jù)《民法典》第716條第2款規(guī)定行使解除權(quán),但承包方知道或應(yīng)當(dāng)知道再流轉(zhuǎn)之日起六個(gè)月內(nèi)未提出異議的,視為其同意再流轉(zhuǎn)。

3.《民法典》第563條第1款第(4)項(xiàng)

依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第36條規(guī)定,土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式包括出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式。除前述租賃方式外,現(xiàn)行法未對其他流轉(zhuǎn)方式下的承包方解除權(quán)作出專門規(guī)定,因而承包方解除權(quán)的可能依據(jù)應(yīng)為法定解除權(quán)的一般規(guī)定。

《民法典》第563條第1款沿襲《合同法》第94條規(guī)定法定解除的幾種情形,其中可能適用于未經(jīng)同意再流轉(zhuǎn)情形的承包方解除權(quán)的主要為第4項(xiàng)第2種情形,即相對人的其他違約行為致使合同目的無法實(shí)現(xiàn)。司法實(shí)踐中,法院也主要將該項(xiàng)作為承包方行使解除權(quán)的依據(jù)。如“王占山、多風(fēng)玲訴何玉清、劉勇土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案”?中,審理法院將未經(jīng)承包方同意的再流轉(zhuǎn)行為作為根本違約行為,進(jìn)而依據(jù)《民法典》第563條第1款第(4)項(xiàng),判令解除承包方與土地經(jīng)營權(quán)人之間的初次流轉(zhuǎn)合同。在此情形下,要使承包方享有基于根本違約而產(chǎn)生的法定解除權(quán),需致使其合同目的不能實(shí)現(xiàn)。依據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家市場監(jiān)督管理總局2021年9月聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)出租合同(示范文本)》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)合同(示范文本)》,不論承包方是以出租還是入股方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),合同的主要目的都是通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)獲取經(jīng)濟(jì)利益。因此,未經(jīng)承包方同意的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn),只有在土地經(jīng)營權(quán)人或次受讓人不再向承包方及時(shí)支付或代為支付租金或入股分紅等金錢給付時(shí),承包方方可依據(jù)前述其他違約行為致使合同目的無法實(shí)現(xiàn),主張解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。一般而言,未經(jīng)承包方同意的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn),并不必然導(dǎo)致承包方獲取經(jīng)濟(jì)利益的根本合同目的落空。

將承包方解除權(quán)限制在根本違約情形下,更有助于承包方、土地經(jīng)營權(quán)人、次受讓人三方利益平衡,有利于穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)市場秩序,提高工商業(yè)等社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的積極性,最終達(dá)成放活土地經(jīng)營權(quán),實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地適度規(guī)模經(jīng)營,提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平,推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的農(nóng)地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)。

五、結(jié)語

由于《農(nóng)村土地承包法》第46條及相關(guān)部門規(guī)章明確規(guī)定經(jīng)營權(quán)人再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)須經(jīng)承包方書面同意,引發(fā)了實(shí)踐中關(guān)于未經(jīng)承包方同意的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)合同效力認(rèn)定的爭議。對于再流轉(zhuǎn)合同的無效認(rèn)定必將嚴(yán)重?fù)p害再流轉(zhuǎn)受讓人的利益,為了兼顧承包方合法權(quán)利的保護(hù)和第三人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù),應(yīng)當(dāng)將承包方書面同意解釋為并不必然導(dǎo)致再流轉(zhuǎn)合同無效的限制性條件。未經(jīng)承包方同意的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn),應(yīng)適用法定解除權(quán)的相關(guān)規(guī)定對承包方進(jìn)行救濟(jì)。具體而言,未經(jīng)承包方同意的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)租,應(yīng)適用《民法典》第716條第2款規(guī)定的出租人解除權(quán)條款;未經(jīng)承包方同意的其他方式再流轉(zhuǎn),應(yīng)適用《民法典》第563條第1款第(4)項(xiàng)法定解除權(quán)的一般規(guī)定;未經(jīng)承包方同意的其他方式流轉(zhuǎn),同時(shí)再流轉(zhuǎn)受讓人存在破壞農(nóng)用地耕作性質(zhì)等情形時(shí),應(yīng)適用《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定的承包方單方解除權(quán)。如此方可實(shí)現(xiàn)承包方、土地經(jīng)營權(quán)人以及次受讓人間的三方利益平衡,維護(hù)土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)市場的正常交易秩序,推動(dòng)“三權(quán)分置”改革向縱深發(fā)展。

注釋:

① (2020)川1303民初2189號民事判決書。

② (2019)浙0591民初452號民事判決書;(2020)云2323民初787號民事判決書;(2019)渝0153民初6636號民事判決書;(2020)蘇0391民初1074號民事判決書;(2020)川1303民初2189號民事判決書。

③ (2020)皖1602民初2237號民事判決書;(2020)冀0181民初2526號民事判決書;(2020)川0522民初747號民事判決書;(2019)魯0402民初1749號民事判決書;(2020)皖1524民初2852號民事判決書;(2020)皖15民終3037號民事判決書;(2020)川1529民初252號民事判決書;(2019)吉24民終1871號民事判決書。

④ (2018)吉0581民初2522號民事判決書;(2019)吉05民終332號民事判決書。

⑤ (2020)吉24民終1795號民事判決書。

⑥ (2021)湘0112民初3191號民事判決書。

⑦ (2019)鄂1023民初747號民事判決書。

⑧ (2019)粵0983民初778號民事判決書。

⑨ (2021)閩06民終380號民事判決書。

⑩ (2020)吉2405民初418號民事判決書;(2020)吉24民終1795號民事判決書。

? (2019)鄂1023民初747號民事判決書。

? (2021)湘0112民初3191號民事判決書。

? (2020)川15民終2393號民事判決書。

? (2019)湘0922民初2112號民事判決書。

?《民法總則(草案)》(一次審議稿)第132條:“違反法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定或者違背公序良俗的民事法律行為無效?！薄睹穹倓t(草案)》(二次審議稿)第147條、《民法總則(草案)》(三次審議稿)第155條的規(guī)定與此相同。

? 以筆者檢索到的裁判文書為例,未經(jīng)承包方同意的再流轉(zhuǎn)情形下,有11份判決書支持承包方有權(quán)解除流轉(zhuǎn)合同,如(2019)魯1423民初1433號民事判決書;(2018)吉0581民初2522號民事判決書等。

? (2021)吉0112民初865號民事判決書;(2018)蘇0305民初1678號民事判決書。

? (2020)內(nèi)2921民初2916號民事判決書。